Sentencia C-46 de febrero 1º de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-046 de 2006 

Ref.: Expediente D-5874

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Actor: Enrique Gil Botero.

Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta”, “500” y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.

Bogotá, D.C., primero de febrero del año dos mil seis.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Enrique Gil Botero presentó demanda contra las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de”, “500”, y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.

Mediante auto del quince (15) de julio de 2005, el magistrado sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, a fin de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

Así mismo ordenó invitar en este proceso al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.

Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.893 del 28 de abril de 2005. Se resalta lo demandado.

“Ley 954 de 2005”

(Abril 27)

“Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.

El Congreso de la República

DECRETA:

ART. 1º—Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

PAR.—Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los juzgados administrativos, así:

Los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Así mismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9º del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia.

Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.

Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los tribunales administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los jueces administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los tribunales administrativos.

El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.

Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley”.

(...).

III. La demanda

El demandante afirma que las expresiones acusadas vulneran los artículos 13, 29 y 31 de la Constitución Política. Así como lo previsto en el Preámbulo y los artículos 7º y 8º de la Declaración universal de los derechos humanos, los artículos 8º, numeral 1º y 25, numerales 1º y 2º literal b), de la Convención americana sobre derechos humanos, y el artículo 14, numeral 1º del Pacto internacional de los derechos civiles y políticos.

Precisa que la Constitución Política en el artículo 31: “... impone una restricción a la soberanía democrática del legislador en cuanto coarta o limita su libertad de configuración en la función legislativa, como quiera que no puede confundir o mutar el principio por la excepción, o lo general que es la posibilidad de la ‘apelación judicial’ por lo excepcional que sería la prohibición particular o para algunos eventos; esa soberanía democrática no es absoluta y encuentra un límite en la misma Constitución y el legislador ha de someterse a ella porque de lo contrario queda por fuera del marco del Estado constitucional, es así como su poder de creación legal lo debe ejercer sin ir a invertir el orden de las proposiciones (...) porque el precepto constitucional obra como una libertad pero también como una restricción, de allí que para el legislador ‘la libertad comienza donde termina la obligación...”.

En ese orden de ideas, considera que las expresiones acusadas, vulneran la Constitución Política en la medida en que convierten el principio en excepción y la excepción en regla general, so pretexto de desarrollar la excepción, desconociendo en consecuencia el mandato y el límite que la Carta fundamental impuso al legislador en el artículo 31, especialmente en materia de los derechos fundamentales.

Aclara que: “... en la jurisdicción contenciosa administrativa, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, consagra la acción de reparación directa y el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil determina con fundamento entre otros criterios, la forma de establecer la cuantía en atención a la pretensión mayor para cada demandante, y en efecto existe una línea jurisprudencial administrativa en la cual por perjuicios extrapatrimoniales, el tope indemnizatorio por mora lo constituye la suma de cien salarios mínimos legales mensuales, y en materia de daño a la vida de relación al máximo otorgado en la actualidad es de doscientos salarios mínimos legales mensuales, precedente judicial elaborado en el ejercicio del arbitrio judice...”.

De otra parte, explica que los reconocimientos máximos hechos por la jurisprudencia contenciosa en materia de perjuicios extrapatrimoniales, y la imposibilidad consecuencial de imprimir vocación de segunda instancia por ese factor, se han constituido en un precedente judicial, circunstancia que la doctrina constitucional ha denominado “reglas controlantes”, de forma tal que el precedente de los montos máximos reconocidos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, en lo que concierne a los perjuicios inmateriales, constituye un punto de referencia que no puede desconocerse en relación con el juicio de proporcionalidad, y por tanto resulta imprescindible al examinar el criterio de la cuantía. Sobre el particular cita la Sentencia SU-047 de 1999.

Hace énfasis en que: “... la norma impugnada por su inconstitucionalidad pulverizó el artículo 31 de la Constitución, dejando a la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin la posibilidad real de conocimiento de la responsabilidad extracontractual del Estado. La finalidad de la norma de descongestionar al Consejo de Estado en los procesos de esta naturaleza, no solo ha trastocado el orden constitucional sino que creó un abismo que deja sin función en la práctica la actividad judicial de dicha Sección del Consejo de Estado una vez evacuen el represamiento de años anteriores...”.

Considera que las expresiones acusadas vulneran los derechos a la igualdad y al debido proceso, por cuanto al no establecerse la doble instancia, no solo se limita el derecho de contradicción sino que se configura una discriminación que afecta a las personas que han sufrido un daño causado por la acción u omisión de las autoridades públicas, pues el Estado en lugar de intervenir a favor de los más débiles que en este caso serían las víctimas lo que hace es desampararlas, invirtiendo en consecuencia el contenido de la tutela positiva del principio de la igualdad.

Aduce entonces que la norma acusada no guarda relación de proporcionalidad con su finalidad, esto es la descongestión de la Sección Tercera del Consejo de Estado a “cualquier precio”, situación que no es legítima pues con ello se afecta el principio de la doble instancia, por tanto aunque la medida tenga un fundamento legal altera el orden constitucional.

Así mismo, señala que para efectos de establecer la cuantía como criterio regulador de la instancias, habrá de tenerse siempre un punto de referencia o criterio de realidad, que para el caso lo ha establecido la práctica judicial en cuanto a que a través de los topes o límites indemnizatorios, reconocidos por la jurisprudencia, es esta la que fija de una u otra manera que dichos procesos tengan vocación de única o de primera instancia, y es a partir de allí, en un juicio de proporcionalidad o relacional, que podrá establecerse si verdaderamente el principio constitucional de la doble instancia se mantiene, o por el contrario la excepción al mismo lo desentronizó invirtiendo la preceptiva constitucional...”.

En ese sentido, aclara que: “... a modo de ejemplo, el legislador en virtud de su poder de configuración legal determina que serán procesos de única instancia aquellos cuya cuantía sea inferior a 10.000 SMLM yendo en contravía de los que jurisprudencialmente se reconoce, no está adecuando la norma al principio constitucional, porque los efectos en la práctica sería el hecho de dejar todos los procesos de única instancia, (...) únicamente para señalar que si en la actualidad, la jurisprudencia contenciosa administrativa lo máximo que reconoce por perjuicios, es cien o en veces excepcionalmente doscientos salarios mínimos, al haber señalado en el parágrafo del ordinal 1º del artículo 1º de la Ley 954 de 2005 la suma de quinientos salarios mínimos contraviniendo el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 que fijaba la misma cantidad —500 SMLM— como criterio determinador de la primera instancia, para mutarlo hacia la única instancia, como sucede en la norma acusada, lo que hace esta en verdad es burlar el mandato constitucional suplantando el principio por la ley...”.

IV. Intervenciones

1. Ministerio del Interior y de Justicia.

El ministerio referido a través del director del ordenamiento jurídico de ese ministerio, interviene en el presente proceso y solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las expresiones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.

Indica que corresponde a la ley el señalamiento de todas las reglas referentes a las instancias de los procesos, los recursos, las clases de providencias contra las cuales proceden, los términos para interponerlos, la notificación y ejecución de las providencias. Sobre el particular cita un aparte de la Sentencia C-345 de 1993.

Advierte que: “... el constituyente de 1991 elevó a canon constitucional el principio de la doble instancia, en el artículo 31, aunque sin el carácter absoluto, como lo entiende el actor, prueba de lo cual es que el constituyente haya reservado al legislador la facultad de establecer excepciones al citado principio. Excepciones que deben ser consagradas desde luego, con observancia de los derechos, valores y postulados axiológicos que consagra la Carta...”.

Afirma que: “... los procesos de única instancia en la forma como están regulados en la norma acusada, tienen una justificación que no solamente se funda en la diversidad de los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y en la proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa diferenciación, con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven de base al trato desigual...”, y que es evidente que la norma acusada prevé el mismo tratamiento para todos los que se encuentran en las circunstancias previstas en ella es decir, las personas que intervienen en los procesos de única instancia a los que se refiere dicha disposición jurídica. Como fundamento de sus aseveraciones cita un aparte de la Sentencia C-351 de 1994.

Considera que la correcta aplicación de la norma que contiene las expresiones acusadas es indispensable para garantizar el acceso eficaz a la administración de justicia previsto en el artículo 229 superior, derecho este cuyo carácter fundamental es innegable pues su realización concreta depende en grado sumo de la celeridad con que actúen los jueces en el cumplimiento de la misión que les ha encomendado la Constitución Política.

Finalmente, señala que el legislador estaba facultado para establecer el trámite previsto en la norma que contiene las expresiones acusadas, decisión que por demás adoptó según la evaluación acerca de la necesidad y conveniencia, así como en aplicación de los mandatos constitucionales.

Concluye entonces que: “... el artículo acusado está amparado en los principios de igualdad, el acceso a la administración de justicia y al debido proceso, los cuales no son vulnerados por la norma que se examina, pues no hay ninguna restricción ni traba que dificulte algún derecho fundamental...”.

2. Consejo de Estado.

El señor presidente del honorable Consejo de Estado doctor Germán Rodríguez Villamizar intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba para emitir pronunciamiento de fondo o en subsidio declare la exequibilidad de las expresiones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.

Advierte que la Corte Constitucional debe inhibirse para fallar de fondo, toda vez que: “... el actor lo que en realidad reprocha no es el contenido normativo de la Ley 954, sino las cuantías ya fijadas con antelación por la Ley 446 por lo que ha debido atacar el artículo 42 de esta última, pues (...) el artículo 1º de la Ley 954 se limita a poner en efectivo funcionamiento el incremento de cuantías ya señalado desde 1998. Y en este evento no se reúnen los presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional para que apelando a la unidad normativa se recurra al estudio de la norma que no ha sido objeto de demanda, por tener un contenido normativo distinto...”.

Afirma que en caso de considerarse que existe demanda en forma debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en forma reiterada ha explicado que el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto, puesto que el constituyente autorizó al legislador para establecer excepciones al mismo. Sobre el particular cita un aparte de la Sentencia C-040 de 2002.

Hace énfasis en que: “... la racionalidad, la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida adoptada por el Congreso de la República al aprobar la Ley 954 viene dada por una más que justificada puesta en funcionamiento del aumento de cuantías ordenado ya desde 1998 por virtud de la Ley 446, acorde con la condición de órgano de cierre del Consejo de Estado al encomendarle las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, conforme a las reglas que señale la ley (num. primero art. 237 superior)...”.

Igualmente, explica que la norma acusada al dar aplicación efectivamente al aumento de cuantías adoptado por la Ley 446 de 1998 en el artículo 42, no configura per se un trato discriminatorio que comporte simultáneamente la violación del debido proceso, sino que por el contrario es una medida que persigue un fin legítimo desde el punto de vista constitucional, esto es, el cumplimiento del principio de acceso efectivo a la administración de justicia mediante la aplicación inmediata del aumento de las cuantías aludidas, medida que por demás se impone en los actuales momentos de alarmante congestión en el Consejo de Estado.

Hace énfasis en que en el caso de la disposición acusada: “... el tertium comparationis se encuentra dado en la fijación de una cuantía igual para todos los destinatarios de la norma que estaba en mora de ponerse en efectivo funcionamiento, de modo que en aplicación de ese factor objetivo de competencia (...) se aplica un rasgo común en nuestro sistema procesal que radica en la competencia —en no pocas ocasiones— en función de la cuantía del proceso, en orden a que solo los asuntos que superen determinadas cuantías lleguen a conocimiento de los órganos de cierre jurisdiccionales...”.

Reitera que de lo que se trata es de la puesta en marcha de un dispositivo ya previsto en el artículo 42 de la Ley 446 de 1998, mecanismo que por demás no comporta la eliminación de la segunda instancia sino que la circunscribe a casos que superen el monto de cuantías ya fijado desde el año 1998.

Como fundamento de sus aseveraciones cita un aparte de la exposición de motivos y de los informes de ponencia para primer y segundo debate sobre el Proyecto de Ley 194 de 2004, donde se resaltó que lo pretendido con la aludida iniciativa legislativa es la readecuación temporal del reparto de competencias previstas por la Ley 446 de 1998 entre el Consejo de Estado y los tribunales administrativos.

En ese orden de ideas considera que: “... al poner en marcha el aumento de las bases de las cuantías ordenado desde la Ley 446 de 1998 el artículo primero de la Ley 954 busca que el Consejo de Estado se pueda ocupar de un número menor de asuntos y con ello lograr varios propósitos constitucionales: i) una justicia pronta y oportuna, que permita la solución expedida de las controversias planteadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ii) al elevar las cuantías podrá el Consejo de Estado no solo resolver más prontamente los asuntos puestos a su consideración, sino que podrá seguir sentando las líneas jurisprudenciales que marcarán la pauta de acción de los tribunales administrativos del país, pero con una celeridad tal que estos podrán tener ese referente doctrinario en tiempos más breves, sin tener que esperar largos años a que sus decisiones sean revisadas...”.

De otra parte, señala que las condiciones y requisitos para tener acceso al recurso de apelación son idénticas para todos los usuarios de la administración de justicia, solo que las cuantías se han incrementado en orden a que solo a partir de ciertos topes se pronuncie el Consejo de Estado, de modo que el valor económico determinará la competencia, esto constituye el factor objetivo para fijar la competencia por cuantía sin que implique vulneración alguna de los mandatos constitucionales. Al respecto cita un aparte de la Sentencia C-153 de 1995.

Destaca que: “... la puesta en funcionamiento del incremento de las cuantías ordenado por el artículo 42 de la Ley 446 no comporta violación del artículo 31 al no entrañar eliminación de la segunda instancia en cabeza del Consejo de Estado, sino que se trata tan solo de una regulación del factor competencial en función de las cuantías (criterio objetivo), lo que no implica que se estén estableciendo tratos que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas condiciones. O lo que es igual, no está asignando la totalidad de una competencia a un juez de única instancia sino estableciendo unos topes de cuantía, cuantías que serán rigurosamente aplicadas de manera idéntica en todos los casos. Por manera que, la cuantía para recurrir se erige acá en un criterio de diferenciación relevante para dar un trato distinto a los demandantes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que —además— lejos de restringir el derecho de acceso a la administración de justicia, se constituye así en medio para materializar el acceso efectivo a ese derecho constitucional...”.

Como fundamento de sus aseveraciones cita las sentencias C-351 de 1994, C-269 de 1998 y C-1046 de 2001.

Explica que en el caso de la norma acusada no se avizora ninguna actuación desproporcionada o irrazonable del legislador que permita inferir violación de principios o valores constitucionales, pues se trata de alcanzar un fin legítimo, esto es, un acceso expedito a la administración de justicia por medio de un instrumento racional y razonable.

Finalmente, advierte que la Corte Constitucional en la Sentencia C-040 de 2002, declaró exequible el artículo 39 de la Ley 446 de 1998 que señala los eventos en los que los tribunales administrativos conocen de los procesos en única instancia.

V. Concepto del Procurador General de la Nación

El señor Procurador General de la Nación, allegó el Concepto 3923, recibido el ocho (8) de septiembre de 2005, en el cual solicita a la Corte declarar inexequibles las expresiones acusadas, de conformidad con las consideraciones que se resumen a continuación.

La vista fiscal, precisa que si bien existen pactos y convenios internacionales que prevén la garantía al debido proceso: “... la doctrina y la jurisprudencia constitucional con suficiente fundamento ius filosófico han concluido que, salvo en materia penal condenatoria y en los juicios de tutela, el principio de la doble instancia, aunque hace parte del debido proceso, no integra el núcleo esencial de dicho derecho, dado que aquel no tiene carácter absoluto, así pues, el debido proceso, que tiene un nexo inescindible con el derecho de defensa, se garantiza en el Estado de derecho en la medida en que un proceso, aun eliminada la posibilidad de impugnación de la sentencia adversa, se asegure a las partes, mediante regulación, el derecho a la debida defensa adecuada y oportuna que debe verse reflejado en el establecimiento de suficientes oportunidades de controversia...”.

En esos términos, considera que debe demostrarse que en el ordenamiento jurídico no existen las garantías suficientes para el ejercicio del derecho de defensa en los procesos de única instancia para que puedan entenderse violados los tratados internacionales sobre derechos humanos y como tal presupuesto no se configura en este caso el cargo aludido no está llamado a prosperar.

Recuerda que la Corte Constitucional al interpretar el contenido del artículo 31 superior, señaló que nada se opone a que existan procesos de única instancia en la jurisdicción contencioso administrativa, y para ello fijó unos parámetros con el fin de que constitucionalmente sea válida la actuación del legislador que fija límites a dicha garantía procesal. Sobre el particular cita un aparte de la Sentencia C-040 de 2002.

Aclara que la exclusión por parte de la ley de la regla de la doble instancia para algunos asuntos contenciosos, no debe ser caprichosa o carente de razón suficiente, esto es, desprovista de elementos que la justifiquen objetiva y razonablemente, y en ese entendido, cuando fuere necesario habrá de atenderse a los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional al respecto.

En ese orden de ideas, considera que: “... la norma de descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado, resulta desproporcionada, toda vez que, con ella, el legislador cae en el error legislativo que censura la Corte Constitucional al convertir la excepción constitucionalmente permitida en la regla general aplicable a los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo...”, de forma tal que en el caso de la norma que contiene los preceptos acusados, es claro que se vulnera el derecho a la igualdad de las personas, de los contribuyentes, de los servidores públicos y de los contratistas de la administración, que no se pueden enmarcar dentro del carácter genérico de la acusación.

Señala, a título de ejemplo, que en el caso de los servidores públicos solo tendrían derecho a un proceso de doble instancia originado en la nulidad de un acto administrativo de carácter laboral o en las acciones u omisiones de la administración aquellos funcionarios que ostenten los más altos ingresos laborales, los grandes contribuyentes y aquellos contratistas adjudicatarios de macroproyectos, lo cual dentro del contexto de las acciones contenciosas por medio de las cuales se busca garantizar los derechos de los asociados, resulta ser una discriminación carente de justificación objetiva.

Advierte que de conformidad con lo dicho en la exposición de motivos del proyecto que culminó con la Ley 954 de 2005, si bien existe una buena intención en la medida prevista en la norma que contiene las expresiones acusadas, que es la de la descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado, tal medida debe ser proporcional al fin perseguido y de tal magnitud que no desconozca principios constitucionales de especial relevancia en el Estado social de derecho.

En efecto, señala que: “... las acciones contenciosas consagradas en los artículos 84 a 87 del Código Contencioso Administrativo, en cuyo ejercicio tiene incidencia capital el factor de las cuantías, apunta entre otras finalidades a la defensa de la legalidad de las actuaciones de la administración y al reconocimiento de las indemnizaciones y perjuicios ocasionados con la actividad del Estado en las tres ramas del poder público. Siendo ello así debe mirarse la medida de descongestión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en directa relación con el principio general de derecho de la primacía del interés general y con el de autonomía e independencia de los órganos de control que conlleva la asignación de funciones del Ministerio Público en la defensa del orden jurídico, de los derechos y garantías de los ciudadanos y, especialmente de defensa del patrimonio público...”.

De otra parte, considera que debe proyectarse una medida de descongestión judicial que guarde relación con el respeto de las garantías procesales, desde el punto de vista de la razonabilidad en cuanto tal postulado conlleva la observancia de las reglas relativas a los medios de control de los cuales hace parte el derecho a la impugnación de las decisiones adversas, bien sea que ese derecho sea ejercido por los particulares o por el propio Estado representado en las distintas personas de derecho público, sujetos que además son partes en el proceso contencioso administrativo.

En ese entendido, estima que: “... Tal razonabilidad de la medida de descongestión, desconocida por el legislador al promulgar el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, se ve reflejada en consecuencias jurídicas que pueden resultar en extremo gravosas para el Estado, como quiera que con el establecimiento de la única instancia en los asuntos contenciosos, tal y como se halla consagrado en la norma en cita en la cual no se previó siquiera el recurso de reposición contra las providencias de única instancia, conllevaría la convalidación de los errores judiciales que desembocan en vías de hecho. Ello por cuanto, producida una sentencia de única instancia en la que se ha vedado tanto a la administración como al particular el derecho a controvertirla, se cierran para las partes todas las posibilidades ya que tal decisión hace tránsito a cosa juzgada de manera inmediata y, por consiguiente, al advertirse errores, o vulneración de los derechos de aquellas, la única acción procedente sería la acción de tutela, mecanismo que tanto la Sala Plena del Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia, en reiteradas oportunidades han sentenciado como improcedente contra sentencias ejecutoriadas, pero que será el único mecanismo al que pueda recurrirse, trasladando entonces el problema de congestión a otras instancias...”.

Considera entonces que la medida de descongestión prevista en la norma que contiene los preceptos acusados, si bien es necesaria no resulta proporcional, adecuada ni razonable, porque con ella se sacrificaría el interés general que asiste a las particulares y a las autoridades públicas para defender, a través de los medios legales idóneos, la legalidad de las normas (actos administrativos) y de velar por la protección y defensa del patrimonio público, elementos consustanciales del orden económico y social y por ende del interés general.

Concluye que no es posible dentro del marco constitucional que rige al Estado colombiano adoptar medidas de descongestión de los despachos judiciales que conlleven el recorte de las garantías procesales existentes, y por consiguiente: “... dada la relación directa que existe entre el inciso primero del parágrafo del artículo 1º de la Ley 954 de 2005 y sus incisos anterior y posteriores, toda vez que los mismos dicen relación con la readecuación de las competencias tanto en los tribunales administrativos como en el Consejo de Estado y, dado que la norma integra una sola proposición dentro del criterio jurídico de descongestión, la inexequibilidad que se solicitará por parte del Ministerio Público debe afectar la totalidad del artículo 1º...”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma que contiene los preceptos acusados hace parte de una ley de la República.

2. La materia sujeta a examen.

Para el actor las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta”, “500” y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia” desconocen los artículos 13, 29 y 31 de la Constitución, y consecuentemente lo previsto en el preámbulo y los artículos 7º y 8º de la Declaración universal de los derechos humanos, los artículos 8º, numeral 1º y artículo 25, numerales 1º y 2º literal b), de la Convención americana sobre derechos humanos, y el artículo 14, numeral 1º del Pacto internacional de los derechos civiles y políticos, por cuanto i) no solo con dichas expresiones la excepción señalada en el artículo 31 superior se convertiría en regla general sino que la realidad fáctica en materia de indemnizaciones reconocidas por la jurisdicción en lo contencioso administrativo en este campo muestra que en la practica se dejará sin trabajo a la Sección Tercera del Consejo de Estado ii) no se cumplen en este caso los presupuestos señalados por la jurisprudencia para establecer una excepción al principio de doble instancia y en particular se desconoce el presupuesto según el cual no deben generarse tratamientos discriminatorios iii) las expresiones acusadas no guardan proporcionalidad con la finalidad señalada para la mismas a saber la descongestión de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

El interviniente en representación del Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas. Destaca que i) el principio de doble instancia no tiene carácter absoluto; ii) el factor cuantía como elemento determinante de la competencia tiene un claro sustento constitucional en cuanto se fundamenta en un criterio general, abstracto e impersonal, por lo que no puede hablarse por tanto de trato desigual o discriminatorio en el presente caso; iii) las expresiones acusadas buscan garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia. Finalidad que aseguran al contribuir a la descongestión de la jurisdicción en lo contencioso administrativo.

El presidente del Consejo de Estado solicita que la Corte se inhiba para emitir pronunciamiento de fondo o en su defecto declare la exequibilidad de las expresiones acusadas. Destaca al respecto que i) lo que están haciendo las expresiones acusadas es dar aplicación a la modificación de cuantías prevista en el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 norma que el actor no demandó ii) el actor desconoce que el artículo 31 superior no tiene carácter absoluto y que el principio de doble instancia no hace parte del núcleo esencial del debido proceso; iii) como se desprende de la exposición de motivos y del trámite legislativo la norma tiene una clara justificación constitucional en la voluntad de descongestionar la jurisdicción en lo contencioso administrativo y en particular el Consejo de Estado, finalidad que atiende a un objetivo igualmente valioso cual es el de asegurar el derecho al acceso a la administración de justicia para todos iv) que la norma acude a un criterio objetivo cual es el de la cuantía para establecer una competencia por lo que en manera alguna puede considerarse vulnerado el principio de igualdad en tanto quienes se encuentren en la misma situación recibirán igual tratamiento. v) que no es cierta la afirmación según la cual se deja sin trabajo a la Sección Tercera del Consejo de Estado.

El señor Procurador General de la Nación aclara que para que puedan entenderse violados los tratados internacionales sobre derechos humanos invocados por el actor debe demostrarse que en el ordenamiento jurídico no existen las garantías suficientes para el ejercicio del derecho de defensa en los procesos de única instancia y que como tal presupuesto no se configura en este caso el cargo planteado en ese sentido no está llamado a prosperar.

Empero, solicita la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas así como del conjunto del artículo 1º de la Ley 954 de 2005 por cuanto considera que i) si bien el principio de doble instancia no tiene carácter absoluto no se cumplen en su criterio los presupuestos señalados por la Corte para que el Legislador establezca excepciones en este campo y en particular el relativo al no establecimiento de tratamientos discriminatorios pues considera que solo los servidores con altas remuneraciones o los grandes contratista serían los que gozarían de la posibilidad de acudir ante el Consejo de Estado en segunda instancia; ii) al establecerse que el juzgamiento será de única instancia la única vía —excepcional por lo demás— a la que podría acudirse por los justiciables y por el propio Estado sería la acción de tutela, frente a la cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha hecho permanentes reparos.

Corresponde a la Corte en consecuencia examinar si las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta”, “500” y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia” vulneran o no los artículos 13, 29 y 31 de la Constitución, y consecuentemente las normas internacionales invocadas por el actor (1) .

3. Consideraciones preliminares.

Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) la potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos y el alcance y límites del principio constitucional de doble instancia, ii) el contenido y alcance de la norma que contiene las expresiones acusadas, que resulta pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda, iii) la solicitud de inhibición, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso.

3.1. La potestad de configuración legislativa en materia de procedimientos y el alcance y límites del principio constitucional de la doble instancia.

3.1.1. Esta corporación ha sostenido en reiterada jurisprudencia, que la regulación de los diversos procedimientos judiciales, corresponde al legislador en ejercicio de su amplia potestad de configuración (2) . En ese sentido ha señalado que con fundamento en sus atribuciones constitucionales (C.P., art. 150), es el legislador el llamado a establecer en las diversas actuaciones judiciales los procedimientos que han de surtirse, las acciones, los términos, los recursos y en general todos los aspectos propios de cada proceso atendiendo su naturaleza, a fin de establecer las reglas que han de observarse (3) .

En virtud de esta atribución puede por ejemplo instituir diversos medios de impugnación de las decisiones judiciales, esto es, recursos ordinarios y extraordinarios, las circunstancias y condiciones en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos, e incluso definir cuándo no procede ningún recurso (4) . En ese sentido es importante recordar la Sentencia C-005 de 1994, en la que la Corte expresó lo siguiente:

“Así, pues, si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política” (5) .

Se ha precisado por esta corporación que si bien el legislador en ejercicio de su facultad constitucional de hacer las leyes y expedir códigos en las distintas ramas del derecho a que alude el artículo 150 superior, cuenta con una amplia potestad de configuración, dicha potestad no es absoluta pues ella encuentra sus límites en los principios y valores consagrados en el ordenamiento constitucional, que en materia de procedimientos particularmente imponen el respeto de los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad (6) .

En el mismo sentido la Corte ha advertido que las disposiciones procesales que se expidan deberán respetar los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad propios del conjunto de la potestad de configuración que le reconoce la Constitución al legislador (7) .

3.1.2. Ahora bien, en lo relativo al principio de la doble instancia (8) cabe recordar que este tiene un vínculo estrecho con el debido proceso y el derecho de defensa, ya que busca la protección de los derechos de quienes acuden al Estado en busca de justicia (9) . Sin embargo, como lo ha puesto de presente reiteradamente la Corte, dicho principio no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa en todos los campos, pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador podrá consagrar excepciones al principio general, según el cual toda sentencia es apelable o consultable (10) .

La Carta de manera expresa solo establece en efecto el derecho a impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela (C.P., arts. 28 y 86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como la convención interamericana o el Pacto de derechos civiles y políticos, y que hacen parte del bloque de constitucionalidad (C.P., art. 93), prevén el derecho a impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley (11) .

Conforme a lo anterior, a pesar de la importancia que puede tener la posibilidad de apelar una sentencia contraria, es claro que, —como esta Corte lo ha señalado en numerosas ocasiones—, no es obligatorio que todos los procesos judiciales sean de doble instancia. Así, la Sentencia C-345 de 1993, entre muchas otras que han abordado el tema, precisó que “el artículo 31 superior establece el principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma constitucional. Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de igualdad” (12) .

La Corte ha resaltado en ese orden de ideas que el hecho de que la doble instancia solo haga parte del contenido esencial del debido proceso en las acciones de tutela y en materia penal, no significa que la ley pueda establecer excepciones a esa regla en cualquier otro proceso sin ningún tipo de limitante (13) .

Al respecto ha señalado que i) el principio general establecido por el artículo 31 superior (14) es que todos los procesos judiciales son de doble instancia y que por consiguiente, como los procesos de única instancia son una excepción a ese principio constitucional, es obvio que debe existir algún elemento que justifique esa limitación, pues otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia); ii) en tanto la posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de defensa y la Constitución y los tratados de derechos humanos garantizan a toda persona el derecho al debido proceso, —que tiene como componente esencial el derecho de defensa—, aunque el legislador puede establecer excepciones a la doble instancia es claro que al consagrar un proceso de única instancia, debe establecer suficientes oportunidades de controversia, que aseguren un adecuado derecho de defensa, según la naturaleza del caso. Esto significa, ha dicho la Corte, que “un proceso de única instancia no viola el debido proceso, siempre y cuando, a pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia adversa, las partes cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y oportuno derecho de defensa” (15) iii) la Carta establece el principio de igualdad (C.P., art. 13), que obviamente se proyecta sobre la regulación de los procesos y recursos. Por ende, aunque el legislador cuenta con una amplia facultad discrecional para instituir las formas con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas, de acuerdo con el artículo 150, numerales 1º y 2º, de la Constitución, es obvio que las excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias (16) .

Sobre el particular, cabe señalar que esta corporación en la Sentencia C-103 de 2005 (17) sintetizó los parámetros a tener en cuenta por el legislador al momento de fijar excepciones al mandato constitucional de la doble instancia.

Al respecto precisó la Corte lo siguiente:

“La Corte Constitucional ya ha reconocido el carácter relativo del principio de la doble instancia en múltiples oportunidades.

Lo anterior no significa que el legislador esté en completa libertad de excluir la doble instancia para cualquier tipo de procesos. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, el legislador debe respetar ciertos parámetros mínimos al momento de decidir que una determinada actuación procesal o proceso únicamente podrá tramitarse en única instancia y no estará sujeta(o) a impugnación; en particular, debe mantenerse dentro del “límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe al principio de igualdad”.

En relación con sentencias judiciales, la Corte ha indicado que es necesario estudiar cada caso individual para determinar la constitucionalidad de las exclusiones de la doble instancia, pero al mismo tiempo ha precisado ciertos criterios que deben ser respetados por el legislador para que su decisión de someter un procedimiento o acto procesal determinado a trámite de única instancia no riña con la Constitución:

(a) La exclusión de la doble instancia debe ser excepcional;

(b) Deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia;

(c) La exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima;

(d) La exclusión no puede dar lugar a discriminación” (18) .

A partir de los anteriores presupuestos procede la Corte a efectuar el análisis de las disposiciones acusadas.

3.2. Los antecedentes, contenido y alcance del artículo 1º de la Ley 954 de 2005.

3.2.1. De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia” —mediante el cual se efectúa la “Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998”— el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 (19) , fue modificado en los siguientes términos:

“PAR.—Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los juzgados administrativos, así:

Los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Así mismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9º del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia (se resalta lo demandado).

Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.

Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los tribunales administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los jueces administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los tribunales administrativos.

El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.

Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998 (20) , regirán a partir de la vigencia de la presente ley”.

Al respecto cabe recordar que el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia” a que se alude en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 y en el que a continuación se subrayan los apartes que incluyen la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la que reenvía el referido inciso en los apartes acusados por el actor, es del siguiente tenor:

ART. 42.—Competencia de los jueces administrativos. Adiciónase el título 14 del libro 3º del Código Contencioso Administrativo con un capítulo III del siguiente tenor:

CAPÍTULO 3

Competencia de los jueces administrativos

“ART. 134A.—Competencia de los jueces administrativos en única instancia. Los jueces administrativos conocerán en única instancia del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la providencia haya sido proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o distrital”.

“ART. 134B.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia.

3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes, y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

6. De los de reparación directa cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

7. De los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales.

8. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.

9. De los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes y miembros de los concejos de los municipios que no sean capital de departamento, como también de los miembros de las juntas administradoras locales de cualquier municipio y demás elecciones celebradas dentro del respectivo territorio municipal.

Igualmente de los relativos a la acción de nulidad electoral que se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos hechos por las corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o por cualquier organismo o servidor de los citados municipios.

10. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo”

“ART. 134C.—Competencia de los jueces administrativos en segunda instancia. Los jueces administrativos conocerán, en segunda instancia, de los siguientes asuntos:

1. De las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

2. De los recursos de queja contra la providencia que niegue el recurso de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, en los asuntos de que trata el numeral anterior.

3. De la consulta de las sentencias dictadas en los mismos procesos contra quien estuvo representado por curador ad litem, sin consideración a la cuantía”.

3.2.2. Sobre el particular resulta pertinente recordar igualmente que de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 954 de 2005 el mismo fue presentado a la consideración del honorable Congreso de la República con “el propósito fundamental de descongestionar tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como las diferentes Secciones que la integran, todas las cuales viven una verdadera situación de emergencia, pues las medidas establecidas en la Ley 446 de 1998 y, en especial, la creación de los juzgados administrativos, no han podido ponerse en funcionamiento por falta de recursos presupuestales suficientes para atender esos nuevos gastos, por lo cual, tal como se demuestra en recientes estudios y análisis estadísticos sobre la congestión en el Consejo de Estado, el volumen de asuntos que se han venido represando en la Sala Plena Contenciosa y en las secciones, exigen la adopción de medidas de urgencia que faciliten la toma de decisiones en forma oportuna y eficaz”.

Así mismo que de acuerdo con la misma exposición de motivos con la expedición de la referida ley se pretendió: “poner en vigencia inmediata la repartición de competencias que la Ley 446 determinó entre los tribunales administrativos y el Consejo de Estado a fin de que lleguen en segunda instancia a este último solo aquellos asuntos que por su cuantía así lo ameriten de acuerdo con los criterios ya señalados por el legislador desde 1998 (...)”.

En ese orden de ideas en la misma exposición de motivos se precisó igualmente lo siguiente:

“3. Competencia en materia administrativa

A. Principios de la administración de justicia.

Por constituir la administración de justicia una función pública a cargo del Estado, mediante la cual se hacen efectivos todos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en la Constitución Política y en la ley, su prestación debe alcanzar la máxima eficacia y celeridad, de tal manera que con su ejercicio se garantice a la sociedad un medio real de convivencia social.

Bajo esta premisa, pretende el presente proyecto de ley lograr los objetivos propuestos en la Ley 446 de 1998, de manera tal que los mecanismos en ella previstos entren a operar inmediatamente, sin que la no puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos se convierta en un obstáculo para ello.

(...).

B. Congestión de la jurisdicción contencioso administrativa.

Los estudios realizados en relación con el tema de la congestión judicial, en particular dentro de esta jurisdicción, llevaron a la expedición de la Ley 446 de 1998, uno de cuyos propósitos fue, precisamente, la descongestión de los despachos que la integran. Hoy, cinco años después, el problema se ha incrementado, sin que haya sido posible poner en vigencia la totalidad de la ley. Por ello, resulta imperioso hacer efectivos y operantes los factores de distribución de competencias en ella previstos, toda vez que permiten una redistribución transitoria de las mismas mientras entran a funcionar los juzgados administrativos.

C. Fundamentos fácticos.

Es un hecho de todos conocido que la congestión judicial supera los límites de lo razonable, dada la proliferación, en esta jurisdicción, de competencias a cargo del Consejo de Estado en materias que de suyo no constituyen un factor que desestabilice los derechos de los usuarios de la justicia, si llegaren a ser atribuidas a otras instancias. La propuesta de reasignación de competencias agilizaría la efectiva y pronta culminación de los procesos a cargo de los despachos de esta jurisdicción.

D. Análisis del articulado.

El proyecto pretende poner en vigencia las competencias fijadas en la Ley 446 de 1998 y contempla los ajustes necesarios que permiten obviar la no entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, a fin de evitar que dicha omisión se convierta en un obstáculo que impida alcanzar el propósito del legislador al expedir la mencionada ley, que no fue otro que el de descongestionar la jurisdicción a fin de hacer realidad los principios fundamentales de una pronta y eficiente administración de justicia.

Así mismo, el proyecto pone énfasis en la vigencia de los factores territorial y de cuantía consagrados en la Ley 446, por cuanto la realidad económica y social del país hace imperioso reajustarlos de tal manera que sea efectivo el derecho que tiene la comunidad de acceder a la justicia” (21) .

A su vez, en la ponencia para primer debate el senador Héctor Helí Rojas advirtió también que la iniciativa legislativa buscaba rescatar los propósitos de descongestión trazados por el legislador de 1998, a través de los instrumentos desde entonces señalados. Al respecto dicho honorable senador expresó:

“El sistema de administración de justicia en Colombia está demandando soluciones imaginativas que, con algo de pragmatismo y sin sacrificar el derecho de acceso a él, permitan enfrentar la congestión y la morosidad que ya de por sí son una forma de injusticia y un devenir a la impunidad.

(...).

No le queda al Congreso sino recibir con beneplácito propuestas como la del senador Darío Martínez Betancourt, quien con gran conocimiento del tema y con mucha imaginación creativa, nos invita a adoptar unas soluciones transitorias y sin costo alguno, que permitan descongestionar la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin el componente de los jueces administrativos, o mientras ellos se crean, y rescatar los perdidos propósitos de la Ley 446 de 1998.

(...).

La no creación de los juzgados administrativos impide que los asuntos asignados a ellos en única, o primera instancias (L. 446/98, art. 42) salgan efectivamente de los tribunales administrativos, por eso mientras tal creación se produce es necesario recomponer las cuantías para la competencia de los tribunales en única, primera y segunda instancias. Esto es lo que propone el senador Martínez en el artículo 1º del proyecto, al cual formulamos pequeñas modificaciones de forma (22) (negrillas fuera de texto).

Por su parte, el informe de ponencia para primer debate en Cámara destacó que el proyecto pretendía la readecuación temporal del reparto de competencias previstas por la Ley 446 de 1998 entre el Consejo de Estado y los tribunales, al indicar que:

“Como solución a la alarmante congestión de la jurisdicción contencioso administrativa, el legislador modificó las reglas de reparto de los negocios correspondientes mediante la Ley 446 de 1998, asignando las competencias entre juzgados administrativos, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

Como ya se expresó, los juzgados administrativos fueron creados por el legislador mediante el artículo 42 de la Ley 270 de 1996, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-037 del mismo año (...).

Además, no obstante que a través del artículo 63 de la Ley 446 de 1998, el legislador dispuso el término en que los juzgados administrativos debían entrar en funcionamiento, a esta norma no se le ha dado cumplimiento hasta el día de hoy. Por esta causa y debido al contenido del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446, actualmente se continúan aplicando las reglas de competencias anteriores a la vigencia de la misma, lo que ni más ni menos significa que desde la sanción de la ley hasta la fecha, no se ha dado aplicación a los mecanismos de descongestión previstos para la justicia administrativa, que suponen, como ya se mencionó, el traslado de competencias (...).

Por las razones expuestas y mientras que los juzgados administrativos son una realidad y con el ánimo de encontrar mecanismos efectivos para descongestionar los despachos de la jurisdicción contenciosa-Administrativa, a través del artículo 1º del proyecto de ley que se propone la recomposición de las reglas de competencia establecidas, principalmente, con fundamento en el factor de la cuantía de los negocios cuyo conocimiento corresponde a cada una de las instancias judiciales en esta jurisdicción especial.

Es necesario manifestar luego del profundo estudio realizados por los suscritos ponentes y considerando algunas observaciones realizadas por los miembros del Consejo de Estado y por la Agencia de Cooperación Alemana, GTZ; quienes preocupados por lograr una pronta y correcta administración de justicia se han visto en la tarea de buscar alternativas de solución al problema de congestión judicial (...)” (23) (negrillas fuera del texto original).

A su turno, en el informe de ponencia para segundo debate en Cámara al Proyecto de Ley 3 de 2004 Cámara y 194 de 2004 Senado, una vez más se insistió en que lo único que se persigue con la iniciativa legislativa es poner efectivamente en funcionamiento las medidas adoptadas previamente por el legislador con la Ley 446 de 1998. En dicha ocasión se señaló:

“Por medio de las modificaciones propuestas se persigue, en primera instancia, poner en vigencia inmediata la repartición de competencias que la Ley 446 determinó entre los tribunales administrativos y el Consejo de Estado a fin de que lleguen en segunda instancia a este último solo aquellos asuntos que por su cuantía así lo ameriten de acuerdo con los criterios ya señalados por el legislador desde 1998.

(...).

ART. 1º—Readecuación temporal del reparto de competencias previstas por la Ley 446 de 1998 entre el Consejo de Estado y los tribunales.

Como es bien sabido, con el propósito de aliviar la alarmante congestión de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el legislador, mediante la Ley 446 de 1998, modificó las reglas de reparto de los negocios correspondientes a los despachos de dicha jurisdicción, es decir, entre el Consejo de Estado, los tribunales contencioso-Administrativos y los juzgados administrativos.

Pues bien, a pesar de la creación de estos últimos mediante el artículo 42 de la Ley 270 de 1996, y no obstante que a través del artículo 63 de la Ley 446 de 1998 el legislador dispuso el término en que los juzgados administrativos debían entrar en funcionamiento, a la fecha de hoy dichos despachos no han sido implementados.

Así, debido a la inexistencia material de los juzgados administrativos y a que en el artículo 164 de la Ley 446 se dispuso que hasta tanto entraran en funcionamiento dichos despachos se continuarían aplicando las reglas de competencia anteriores a la vigencia de la misma, desde la sanción de la ley hasta la fecha no se ha dado aplicación a los mecanismos de descongestión previstos para la justicia administrativa relacionados con el traslado de competencias entre el Consejo de Estado, los tribunales y los juzgados administrativos, lo que supone, y de hecho ha sido así, la reproducción de la congestión de los despachos propios de la jurisdicción afectando su deber de administrar una eficaz y rápida justicia.

Dadas las razones expuestas y hasta tanto los juzgados administrativos son una realidad, con el ánimo de encontrar mecanismos efectivos para descongestionar los despachos de la jurisdicción contencioso-Administrativa, a través del artículo primero del proyecto de ley que se propone la recomposición de las reglas de competencia establecidas, principalmente, con fundamento en el factor de la cuantía de los negocios cuyo conocimiento corresponde a cada una de las instancias judiciales en esta jurisdicción especial (24) (negrillas fuera de texto).

No sobra recordar así mismo lo expuesto por el presidente del Consejo de Estado en su intervención en el presente proceso donde además de recordar los antecedentes legislativos a que se ha hecho referencia señaló que “Al poner en marcha el aumento de la base de las cuantías ordenado desde la Ley 446 de 1998, el artículo primero de la Ley 954 busca que el Consejo de Estado se pueda ocupar de un menor número de asuntos y con ello lograr varios propósitos constitucionales: i) Una justicia pronta y oportuna, que permita la solución expedita de las controversias planteadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ii) Al elevar las cuantías podrá el Consejo de Estado no solo resolver más prontamente los asuntos puestos a su consideración, sino que podrá seguir sentando las líneas jurisprudenciales que marcarán la pauta de acción de los tribunales administrativos del país, pero con una celeridad tal que estos podrán tener ese referente doctrinario en tiempos más breves, sin tener que esperar largos años a que sus decisiones sean revisadas”.

3.3. La solicitud de inhibición.

Para el señor presidente del Consejo de Estado en el presente caso se configura una ineptitud sustancial de la demanda que impide que la Corte se pronuncie de fondo sobre la demanda pues el actor en realidad lo que reprocha es el aumento de las cuantías establecido por el artículo 42 de la ley 446 de 1998 —“norma que no demandó”—.

Al respecto, cabe recordar que la Corte ha explicado de manera reiterada que dado que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política (25) , al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional (26) .

Ahora bien, la Corte constata que en el presente caso no puede afirmarse que el demandante haya incumplido la carga que le corresponde asumir para permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se desprende claramente cuáles son las expresiones que se acusan, cuáles normas superiores se violan y cuáles las razones por las que se consideran vulneradas. Recuérdese que una cosa es la fundamentación necesaria de la demanda y otra la prosperidad de las pretensiones.

Si bien, como más adelante se explica, es evidente que el actor no toma en cuenta que la norma que acusa comporta la puesta en marcha de los presupuestos que en materia de cuantías señaló el legislador desde 1998 para la jurisdicción en lo contencioso administrativo y que además el referido factor de competencia encuentra claros fundamentos constitucionales que impiden considerarlo contrario al principio de igualdad, ello no significa que el actor no haya expuesto cargos contra las expresiones que acusa del parágrafo del artículo 146 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005.

Téngase en cuenta que si bien los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 deben cumplirse, el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a todo ciudadano para acudir ante la jurisdicción constitucional y obtener una sentencia (27) .

Tales fueron las razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda planteada y son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que la Corte se abstendrá de atender la solicitud formulada y procederá a analizar la acusación planteada por el demandante.

4. Análisis de los cargos.

4.1. Para el actor las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta”, “500” y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia” desconocen los artículos 13, 29 y 31 de la Constitución, y consecuentemente lo previsto en el preámbulo y los artículos 7º y 8º de la Declaración universal de los derechos humanos, los artículos 8º, numeral 1º y artículo 25, numerales 1º y 2º literal b), de la Convención americana sobre derechos humanos, y el artículo 14, numeral 1º del Pacto internacional de los derechos civiles y políticos, por cuanto i) con dichas expresiones la excepción señalada en el artículo 31 superior se convertiría en regla general y se dejaría sin trabajo a la Sección Tercera del Consejo de Estado ii) no se cumplen en este caso los presupuestos señalados por la jurisprudencia para establecer una excepción al principio de doble instancia y en particular se desconoce el presupuesto según el cual no deben generarse tratamientos discriminatorios iii) la limitación de los derechos a la igualdad y al debido proceso que comportan en su criterio las expresiones acusadas no guardan proporcionalidad con la finalidad señalada para la mismas a saber la descongestión de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

4.2. Al respecto la Corte señala que como se desprende de los apartes preliminares de esta sentencia el principio de doble instancia no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa en todos los ámbitos, pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador podrá consagrar excepciones al principio según el cual toda sentencia es apelable o consultable.

Como allí se explicó, la Carta de manera expresa solo establece el derecho a impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela (C.P., arts. 28 y 86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como la convención interamericana o el Pacto de derechos civiles y políticos —que hacen parte del bloque de constitucionalidad (C.P., art. 93)—, prevén el derecho a impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa condición en los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley.

Empero es claro que como igualmente ya se expresó ello no significa que la ley pueda establecer excepciones a la doble instancia sin ningún tipo de limitante y en este sentido la Corte ha precisado ciertos criterios que deben ser respetados por el legislador para que su decisión de someter un procedimiento o acto procesal determinado a trámite de única instancia no riña con la Constitución, a saber i) que la exclusión de la doble instancia debe ser excepcional; ii) que existan recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia; iii) que la exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima; iv) que la exclusión no puede dar lugar a discriminación (28) .

Ahora bien en cuanto al cumplimiento de dichos presupuestos la Corte constata que —contrario a lo afirmado por el actor— los mismos se encuentran plenamente satisfechos en el presente caso.

4.2.1. Así es claro que el carácter excepcional de la exclusión de la doble instancia en este caso se desprende pura y simplemente del carácter temporal de la disposición en que se contienen las expresiones acusadas según el cual “Las normas de competencia previstas en esta ley —L. 446/98— se aplicarán mientras entran a operar los juzgados administrativos”.

Una vez entren a operar dichos juzgados administrativos las normas aplicables serán los artículos 131 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo (L. 446/98, arts. 39, 40 y 42) (29) .

4.2.2. En cuanto a la existencia de recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia, la Corte constata que el procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo (CCA, Tít. XV, arts. 135 y ss.) comporta toda una serie de oportunidades y garantías para el ejercicio del derecho de defensa que impiden ver conculcado, en este caso, dicho derecho. Adicionalmente, en caso de configurarse una vía de hecho judicial se podrá acudir a la acción de tutela en los términos y bajo los presupuestos que de acuerdo con la Constitución (C.P., art. 86) y a la amplia y consolidada jurisprudencia en la materia se han señalado de manera reiterada por esta corporación (30) .

Al respecto cabe recordar además lo dicho por la Corte en la Sentencia C-040 de 2002 en la que se refirió a la posibilidad de que existan procesos de única instancia en la jurisdicción administrativa. Señaló la corporación:

“La doctrina constitucional sobre la relación entre la doble instancia y el debido proceso, reseñada en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es suficiente para concluir que el cargo del demandante no está llamado a prosperar. En efecto, las expresiones acusadas establecen que ciertos procesos de la jurisdicción contenciosa administrativa son de única instancia. Ahora bien, como ya se vio en esta sentencia, y en otras anteriores (31) , los procesos judiciales de única instancia, siempre y cuando no sean de carácter penal o acciones de tutela, no son inconstitucionales per se, pues las garantías derivadas del debido proceso pueden ser logradas de otras formas, sin que ello implique ninguna violación a los derechos constitucionales. Nada se opone entonces a que existan procesos de única instancia en la jurisdicción administrativa” (32) .

4.2.3. En cuanto a que la exclusión de la doble instancia en el presente caso debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima, es claro que como se desprende de los antecedentes legislativos a que se hizo extensa referencia en los apartes preliminares de esta sentencia dicha finalidad se resume en el encabezado de la exposición de motivos del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 954 de 2005 donde se señaló que la misma se expedía con “el propósito fundamental de descongestionar tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como las diferentes secciones que la integran, todas las cuales viven una verdadera situación de emergencia, pues las medidas establecidas en la Ley 446 de 1998 y, en especial, la creación de los juzgados administrativos, no han podido ponerse en funcionamiento por falta de recursos presupuestales suficientes para atender esos nuevos gastos, por lo cual, tal como se demuestra en recientes estudios y análisis estadísticos sobre la congestión en el Consejo de Estado, el volumen de asuntos que se han venido represando en la Sala Plena Contenciosa y en las secciones, exigen la adopción de medidas de urgencia que faciliten la toma de decisiones en forma oportuna y eficaz”.

Se trata entonces —como lo ponen de relieve varios de los intervinientes— de asegurar el derecho al acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) ante una innegable situación de crisis y, concretamente para el caso de las expresiones acusadas, de asegurar la descongestión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en función de una justicia pronta y oportuna, que permita la solución expedita de las controversias planteadas ante dicha sección de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Ahora bien, frente a dicha finalidad —evidentemente compatible con los mandatos superiores— la Corte no encuentra que con las expresiones acusadas el legislador haya desbordado los presupuestos de racionalidad y proporcionalidad que necesariamente orientan el ejercicio de su potestad de configuración.

Así, la corporación destaca que lo que el legislador pretendió —ante el hecho de la no puesta en marcha de los juzgados administrativos— fue adecuar a esa situación el reparto de competencias dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo establecido en la Ley 446 de 1998 y concretamente asignar en única instancia a los tribunales administrativos una serie de asuntos que de haberse puesto en funcionamiento los juzgados administrativos deberían conocer en segunda instancia (33) .

Dicha solución, si bien implica la exclusión de la doble instancia —que como se ha dicho en este caso no hace parte del núcleo esencial del debido proceso— deja en todo caso en manos de dichos tribunales el conocimiento de los asuntos referidos sin que con ello pueda considerarse que se limitan de manera irrazonable o desproporcionada los derechos de los justiciables. Téngase en cuenta que se está en presencia de un juez plural sometido como todos a la Constitución y a la ley y que en el caso excepcional en que su actuación comporte la configuración de una vía de hecho que desconozca flagrantemente dichos derechos será posible acudir a la vía de la acción de tutela.

4.2.4. Frente a la afirmación que hace el actor y que comparte el señor Procurador General de la Nación en el sentido de que con las expresiones acusadas se vulnera el principio de igualdad pues en atención a la cuantía señalada —500 salarios mínimos— solo unos pocos asuntos de los que conoce la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrán tener segunda instancia, la Corte hace énfasis en que —contrario a lo que ellos afirman— no se configura discriminación alguna en este caso pues se está en presencia de una norma que simplemente acude al factor cuantía —criterio objetivo que como ha señalado la Corte no desconoce per se el principio de igualdad (34) — para fijar una competencia sin que dicha determinación signifique tratamiento distinto a quienes se encuentran en una situación similar.

Sobre el particular cabe recordar lo expresado por esta corporación en la Sentencia C-561 de 2004 en la que al analizar un cargo similar al ahora expuesto señaló lo siguiente:

“Una norma procesal resulta discriminatoria cuando las personas que deben tomar parte de una determinada actuación procesal, o se verán afectadas positiva o negativamente por ella, reciben un trato distinto a quienes se encuentran en una situación similar, sin que dicho tratamiento distinto encuentre una justificación constitucionalmente aceptable. En otras palabras: un trato legal discriminatorio no se configura frente a las actuaciones procesales en sí mismas, puesto que estas, en tanto actos jurídicos sucesivos en el tiempo, son diferentes entre sí por naturaleza; un trato legal discriminatorio surge entre las personas relacionadas con dichas actuaciones procesales. Una determinada regulación legal del proceso resultará lesiva del principio constitucional de igualdad cuando las personas que se relacionan de una u otra forma con tal proceso son tratadas por la ley en forma diferente, a pesar de que deberían recibir un trato igual por mandato de la Constitución” (35) .

En el presente caso es claro que quienes se encuentran en la misma situación reciben trato igual, al tiempo que el factor que utiliza el legislador —la cuantía— para determinar la competencia es un factor objetivo que bien puede este utilizar sin desbordar su potestad de configuración, como ya se expresó.

Cabe añadir que aceptar el argumento del actor y del señor procurador según el cual la determinación de una cuantía —en este caso como factor para establecer la competencia de los tribunales administrativos en única instancia— implica un tratamiento discriminatorio, significaría aceptar que el referido factor cuantía no puede utilizarse en ningún caso, pues necesariamente existirán en función de la aplicación de dicho factor asuntos excluidos de un determinado procedimiento o recurso.

Ahora bien concretamente en el supuesto que plantea el actor encuentra la Corte que la cuantía señalada en la ley —500 salarios mínimos legales mensuales vigentes (36) — no es un valor a tal punto irrisorio o a tal punto desorbitante que muestre que el legislador incurrió en un evidente despropósito contrario a los presupuestos de racionalidad y proporcionalidad a que esta sometido al establecerla como factor de competencia (37) .

Así las cosas la Corte concluye que ninguno de los cargos planteados por el actor en contra de las expresiones acusadas contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, no están llamados a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de”, “500”, y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso” contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.

Marta Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) El actor alude al preámbulo y los artículos 7º y 8º de la Declaración universal de los derechos humanos, los artículos 8º, numeral 1º y artículo 25, numerales 1º y 2º literal b), de la Convención americana sobre derechos humanos, y el artículo 14, numeral 1º del Pacto internacional de los derechos civiles y políticos.

(2) Sobre el tema relativo a la potestad de configuración legislativa se pueden consultar entre otras, las sentencias C-788 de 2002, C-1091 de 2003, C-561 de 2004.

(3) Ver Sentencia C- 1233 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(4) Salvo el principio de la doble instancia que por mandato constitucional procede en los casos de las sentencias condenatorias y la acción de tutela (C.P., arts. 29 y 86).

(5) Sentencia C-005 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, fallo en el que la Corte declaró la exequibilidad de varias normas de que establecían la improcedencia de recursos contra ciertas providencias judiciales.

(6) Ver Sentencia C-1233 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(7) Ver Sentencia C-1005 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Al respecto ver igualmente la Sentencia C-561 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda en la que la Corte expresó lo siguiente:

“Por esta razón, la ausencia de consagración explícita en el texto constitucional de una garantía procesal en relación con un determinado tipo de procedimiento, no faculta al legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del contenido material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta Fundamental. Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la defensa de los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar plenamente justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado al logro de un fin constitucional válido”.

(8) Sobre el alcance de dicho principio se pueden consultar entre otras la Sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(9) Ver Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(10) En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-900 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, en la que la Corte señaló lo siguiente respecto de la garantía constitucional de la doble instancia:

“La doble instancia no es aplicable a todas las providencias judiciales (...).

En ese orden de ideas, esta corporación ha dicho que la doble instancia no pertenece al núcleo esencial del debido proceso, al poder la ley introducir excepciones (...).

En todo caso, la regulación que sobre esa materia introduzca —El legislador— tiene que estar acorde con los principios, valores y normas constitucionales. Así, por ejemplo, tendrá que dar pleno desarrollo al principio de igualdad y al derecho de defensa, de lo contrario sus previsiones devendrían irrazonables y desproporcionadas frente a los mandatos constitucionales que lo obligan a proteger los derechos y libertades de las personas (C.P., art. 2º)”.

(11) Ver artículo 8º de la convención interamericana y artículo 14 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos.

(12) Sentencia C-345 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre muchas otras la Sentencia C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(13) Por ello, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de algunas limitaciones a la posibilidad de apelar sentencias adversas, incluso en campos distintos al penal y a las acciones de tutela. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la Sentencia C-345 de 1994 declaró inexequible el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, que excluía la apelación en ciertos procesos laborales administrativos en razón de la asignación mensual correspondiente al cargo, pues consideró que se trataba de un criterio irrazonable e injusto, que por ende violaba el principio de igualdad. Igualmente, la Sentencia C-005 de 1996 declaró inexequible el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de súplica las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras que en los procesos ante las otras secciones sí se prevé tal recurso. La Corte no encontró ninguna razón objetiva que justificara ese trato diferente pues, a pesar de su especialidad, los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo de Estado son en esencia idénticos, pues “mediante ellos se procura la preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del Estado”.

(14) ART. 31. CN.—“Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único” (negrilla fuera de texto).

(15) Ver Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En el mismo sentido ver entre muchas otras las sentencias C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-900 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1005 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(16) Ibídem.

(17) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(18) Sentencia C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido ver entre otras la Sentencia C-1005 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(19) Texto cuyo contenido era el siguiente:

“ART. 164.—Vigencia en materia contencioso administrativa. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación.

Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los tribunales en única instancia, serán enviados a estos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto.

PAR.—Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley” (446/98).

(20) ART. 43.—Determinación de competencias. Adiciónase el título 14 del libro 3º del Código Contencioso Administrativo con un Capítulo IV del siguiente tenor:

CAPÍTULO 4

Determinación de competencias

“ART. 134D.—Competencia por razón del territorio. La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas:

1. Por regla general, la competencia territorial se determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado.

2. En los asuntos del orden nacional se observarán las siguientes reglas:

a) En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto;

b) En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar;

c) En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios;

d) En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante;

e) En los asuntos agrarios que no están atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante;

f) En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas;

g) En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda, en los demás casos, donde se practicó la liquidación;

h) En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción;

i) En los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, será competente el juez del territorio donde se profirió la providencia respectiva observando el factor cuantía de aquella”.

“ART. 134E.—Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda. Sin embargo, en asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, se aplicarán las reglas de los numerales 1º y 2º del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.

En las acciones de nulidad y restablecimiento no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

Para efectos laborales, la cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multa o perjuicios reclamados, excepto cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, en cuyo caso se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.

(21) Gaceta del Congreso 76 del 18 de marzo de 2004.

(22) Gaceta del Congreso 129 del 14 de abril de 2004, en www.secretariasenado.gov.co. En el mismo sentido se pronuncia la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 194 en Gaceta del Congreso 237, año XIII; miércoles 2 de junio de 2004, págs. 10 a 12.

(23) Gaceta del Congreso 671, año XIII; jueves 4 de noviembre de 2004, págs. 1 a 5.

(24) Gaceta del Congreso 788, año XIII, viernes 3 de diciembre de 2004, págs. 11 y ss.

(25) Defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-519 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-177 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; C-013 de 2000 y C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre varios pronunciamientos.

(26) Ver por ejemplo, el auto de Sala Plena 244 de 2001.

(27) Ver entre otras las sentencias C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-362 de 2001, C-510 de 2004 y C-475 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(28) Sentencia C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido ver entre otras la Sentencia C-1005 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(29) ART. 131.—Modificado. L. 446/98, art. 39. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

1. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal.

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio.

3. De los de definición de competencias administrativas entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción.

4. De las acciones sobre pérdida de investidura de los miembros de los concejos municipales y distritales, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley. En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del tribunal.

Contra las sentencias que pongan fin a estas controversias solo procederá el recurso especial de revisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 185 y ss. de este código y la competencia será de la sección de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado que determine el reglamento de la corporación.

5. De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas.

6. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.

7. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales, por ser contrarias al ordenamiento jurídico superior.

8. Del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la autoridad que profiera o deba proferir la decisión sea del orden nacional o departamental o del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

9. De las acciones de nulidad y restablecimiento contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana.

ART. 132.—Modificado. L. 446/98, art. 40. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, distrital y municipal, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes.

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

7. De los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la cuantía exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales.

8. De los relativos a la acción de nulidad electoral de los gobernadores, de los diputados a las asambleas departamentales, de cualquier otra elección celebrada dentro del respectivo departamento, de los alcaldes y miembros de los concejos de los municipios capital de departamento, o poblaciones de más de setenta mil (70000) habitantes de acuerdo con la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, del Alcalde Mayor, concejales y ediles de Santafé de Bogotá. Cuando se trate de elecciones nacionales, la competencia será del tribunal correspondiente al lugar donde se haga la declaratoria de elección.

Igualmente de los relativos a la acción de nulidad electoral que se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos hechos por estas corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o por cualquier organismo o servidor de los departamentos, de los citados municipios o del distrito capital.

9. De los de nulidad de los actos administrativos de las entidades territoriales y descentralizadas de carácter departamental, distrital o municipal que deban someterse para su validez a la aprobación de autoridad superior, o que hayan sido dictados en virtud de delegación de funciones hecha por la misma.

10. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.

11. De las acciones de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos.

12. De las acciones de expropiación de que tratan las leyes agrarias.

13. De las acciones contra los actos de expropiación por vía administrativa (...).

ART. 134B.—Adicionado. L. 446/98, art. 42. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaración de nulidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia.

3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes, y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

6. De los de reparación directa cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

7. De los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales.

8. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.

9. De los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes y miembros de los concejos de los municipios que no sean capital de departamento, como también de los miembros de las juntas administradoras locales de cualquier municipio y demás elecciones celebradas dentro del respectivo territorio municipal.

Igualmente de los relativos a la acción de nulidad electoral que se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos hechos por las corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o por cualquier organismo o servidor de los citados municipios.

10. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo.

(30) Ver entre otras, las sentencias T-368 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-567 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-759 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-1180 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-705 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-361 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(31) Ver Sentencia C-351 de 1994, en el mismo sentido ver la Sentencia C-179 de 1995.

(32) Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(33) Ver al respecto los numerales 5º, 6º, y 10 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo y los numerales 5º, 6º y 8º del artículo 134 B del mismo código, atrás transcritos.

(34) Ver entre otras las sentencias C-595 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-1541 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-828 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(35) Sentencia C-561 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(36) El salario mínimo legal mensual vigente para 2005 es de trescientos ochenta y un mil quinientos pesos ($ 381.500) lo que significa que el valor a que alude la norma actualmente es de ciento noventa millones setecientos cincuenta mil pesos $ 190.750.000

(37) Ver entre otras las sentencias C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-1512 de 2000 y C-204 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

_______________________________