Sentencia C-465 de octubre 21 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CONTRIBUCIONES A LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA

A CARGO DE ENTIDADES VIGILADAS

EXTRACTOS: «El tenor literal de las disposiciones acusadas, es el siguiente:

“Artículo 4.1.3.0.1.—De las funciones del Superintendente Bancario. Al Superintendente Bancario, como jefe del organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...).

o) Fijar a las entidades vigiladas, con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, las contribuciones necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo”.

“Artículo 4.1.9.0.4.—Pago de contribuciones. Todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual será exigida por el Superintendente Bancario, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Para estos efectos, el superintendente deberá el 1º de febrero y el 1º de agosto de cada año, o antes, exigir a las entidades mencionadas la suma prevista en el inciso anterior, la cual deberá ser depositada por éstas en el Banco de la República a la orden del Superintendente Bancario, quien las debe manejar de acuerdo con las normas sobre presupuesto.

El monto de la contribución impuesta a las entidades a que se refiere el presente artículo, guardará equitativa proporción con los respectivos activos de éstas”.

Las anteriores disposiciones son reproducidas por los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, cuyo tenor literal es el siguiente:

“DECRETO 663 DE 1993

Artículo 327.—Superintendente Bancario

1. Funciones del Superintendente Bancario. Al Superintendente Bancario, como jefe del organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...).

o) Fijar a las entidades vigiladas, con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, las contribuciones necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo (...).

Artículo 337.—Disposiciones varias (...)

4. Pago de contribuciones. Todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual será exigida por el Superintendente Bancario, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Para estos efectos, el superintendente deberá el 1º de febrero y el 1º de agosto de cada año, o antes, exigir a las entidades mencionadas la suma prevista en el inciso anterior, la cual deberá ser depositada por éstas en el Banco de la República a la orden del Superintendente Bancario, quien las debe manejar de acuerdo con las normas sobre presupuesto.

El monto de la contribución impuesta a las entidades a que se refiere el presente artículo, guardará equitativa proporción con los respectivos activos de ésta”.

La Corte entra a examinar la conformidad de los artículos 4.1.3.0.1 literal o) y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991, estatuto orgánico del sector financiero, con el artículo 338 superior y demás disposiciones de la Carta.

1. La naturaleza de la contribución de que tratan los artículos acusados.

La doctrina sobre el tema de las finanzas públicas ha clasificado los ingresos fiscales en tres categorías: en primer lugar, los impuestos; en segundo lugar, las tasas retributivas por la prestación de servicios públicos, y, finalmente, las contribuciones parafiscales.

a) El impuesto: Se ha definido como un ingreso tributario que se exige sin contar con el consentimiento directo del obligado y sin consideración al beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de la acción posterior del Estado. Es, pues, un acto que implica la imposición de un deber tributario para un fin que pretende satisfacer el interés general; este deber es señalado unilateralmente por la autoridad del Estado y el obligado no señala el destino del tributo, sino que su acto se limita a una sujeción a la autoridad que lo representa mediatamente a él, de suerte que el fin, de una u otra forma, no sólo es preestablecido por la expresión de la voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto este se beneficia del bien común que persigue toda la política tributaria.

El profesor Esteban Jaramillo ofrece una definición adecuada de impuesto, en el sentido de señalar tanto su género próximo como su diferencia específica: “Impuesto es el tributo obligatorio exigido por el Estado a los individuos, para atender a las necesidades del servicio público, sin tener en cuenta compensaciones o beneficios especiales”.

El género próximo lo conforma el tributo obligatorio, para distinguirlo de los ingresos públicos de carácter gratuito, como las donaciones. Y la diferencia específica está en el elemento que es esencialmente distintivo: “Sin tener en cuenta compensaciones o beneficios especiales”, para diferenciar el impuesto propiamente dicho de las contribuciones especiales.

Los impuestos, así concebidos, se diferencian de las tasas, en cuanto éstas son la remuneración que el Estado percibe por los servicios que presta a los asociados en las empresas públicas que explota; estos ingresos envuelven la idea de compensación o retribución especial por determinados servicios y sólo los pagan quienes utilizan dichos servicios.

Esta Corporación ha señalado las características de los impuestos, en los siguientes términos:

“a) Mientras la cuota se cobra a un gremio económico específico para cubrir intereses del mismo, el impuesto no guarda relación directa con un beneficio derivado por el contribuyente.

b) Una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él indiscriminadamente, de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.

c) El impuesto no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales para atender todos los servicios necesarios, salvo cuando se trate de rentas o impuestos de destinación específica.

Así las cosas, si la Carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales, que por su propia naturaleza cuentan con una destinación especial y prohíbe tan solo las rentas o ingresos tributarios nacionales de destinación específica; y si, de otra parte es claro que la cuota de fomento panelero no es una renta nacional, sino una contribución parafiscal, no podemos más que aceptar la constitucionalidad de dicha cuota”.

El tratadista Gastón Jéze sintetiza la naturaleza del impuesto —no confundible con las tasas y contribuciones— resaltando tres grandes líneas directrices: a) su carácter obligatorio, b) no incorpora contraprestación alguna, y c) el carácter definitivo.

b) Tasas: Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia ese servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.

Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.

La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.

Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.

c) Contribuciones parafiscales: Maurice Duverger define las contribuciones parafiscales como “institución intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto”(3). Las contribuciones parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos públicos distintos de las entidades territoriales, o de asociaciones de interés general, sobre usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la administración que, al no ser integradas al presupuesto general del Estado, se destinan a financiar gastos de dichos organismos.

Al respecto explica el constituyente Alfonso Palacio Rudas:

“La parafiscalidad es una técnica, del régimen estatal de intervencionismo económico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectación (destinación especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de organización profesional o de previsión social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales”.

Concluye afirmando que:

“La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa”.

Por ello esta Corte concluyó así sobre el tema:

“La parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente, destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional, determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de interés general. Dicha técnica se utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agrícolas, de servicios sociales como la seguridad social, de la investigación científica y del progreso tecnológico, que constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por esta razón que el Estado impone el pago obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinación de los recursos. Se trata, en últimas, de la aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de interés general.

Estas contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado, ya que este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. De ahí que se diferencian evidentemente las tasas y las contribuciones parafiscales en los siguientes aspectos:

En primer término, en la tasa se está frente a una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público, al paso que en la contribución parafiscal no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. En segundo lugar, la tasa es un mecanismo de financiamiento de algunos servicios públicos de carácter administrativo. En cambio, la contribución parafiscal financia actividades que no son servicios públicos.

De acuerdo con las exposiciones anteriores, esta Corte considera que las contribuciones a que se refiere el Decreto 1730 de 1991 son tasas por la prestación de un servicio público específico, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, que al respecto establece:

“El sistema fiscal de Colombia ofrece ejemplos de contribuciones comprometidas a financiar y costear la vigilancia y el cobro que el gobierno adelanta sobre algunos establecimientos públicos, como son: las cuotas de fiscalización de la Contraloría General de la República, las contribuciones de las cajas de compensación familiar a la Superintendencia de Sociedades (sic), las contribuciones de la Superintendencia Bancaria y de la Superintendencia de Notariado y Registro.

El Estado, por medio de la superintendencia, retribuye un servicio policivo que debe ser resarcido o pagado por el contribuyente a través de cuotas que establece el mismo Estado.

La contribución que se viene analizando posee las características de la tasa, puesto que es una erogación pecuniaria decretada por el Estado a cargo del contribuyente por la prestación de un servicio público específico. Tienen las dos las siguientes semejanzas:

a) Ambas representan una prestación pecuniaria decretada por el Estado en ejercicio de su potestad tributaria, a cargo del contribuyente.

b) Representan una contrapartida para costear el cumplimiento de un servicio público, que en este caso, corresponde a las funciones policivas del Estado.

c) En el presente caso, la Superintendencia Nacional de Salud desempeña la función de inspección, vigilancia y control y, simultáneamente, puede establecer las contribuciones para sufragar los gastos que impliquen esos servicios, a cargo de las entidades vigiladas. Tal facultad impositiva otorgada a esa entidad implica que puede además efectuar la liquidación, recaudo, giro, cobro y utilización de los recursos provenientes de la contribución conforme al literal b) del artículo 2º del Decreto-Ley 1472 de 1990 como objeto de sus actividades.

En consecuencia, las disposiciones enjuiciadas consagran contribuciones en forma de tasas para recuperar los costos de la vigilancia que presta la Superintendencia Nacional de Salud y que el ejecutivo en su condición de legislador extraordinario no podía crear sino ciñéndose a la competencia que le otorgara el Congreso de la República”.

Con base en el conocimiento de la naturaleza del impuesto, y vistas las características de la tasa y de la parafiscalidad, esta Corporación considera que el argumento del demandante no es apto para que se declare la inexequibilidad de los artículos 4.1.3.0.1 y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991, por cuanto no son impuestos las contribuciones referidas en dichas normas, razón por la cual no se viola lo establecido por el artículo 338 superior que señala que sólo la ley podrá fijar la tarifa de los impuestos y, por el contrario, como se trata de tasas retributivas, están amparadas las disposiciones acusadas por el inciso 2º del artículo 338 de la Carta, que señala:

“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de l os costos de los servicios que les proporcionen (...)”.

Igualmente, esta Corporación acoge el argumento del apoderado de la Superintendencia Bancaria, en el sentido de que las normas acusadas no contrarían la prohibición contenida en el artículo 359 superior, en lo referente a no admitir las rentas nacionales de destinación específi-ca, pues con base en la Sentencia 040 de 1993 de esta Corte, “las rentas nacionales de destinación específica, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos”. Y como ya se anotó, las contribuciones para el mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son impuestos, sino tasas retributivas por la prestación de servicios por parte de la Superintendencia Bancaria que recaen sobre las entidades vigiladas.

Hay que señalar, también, que dichas tasas tienen características precisas, tales como no implicar aspectos retributivos, pues deben cubrir todos los gastos, de manera que no se configura un subsidio propiamente hablando. Esta tasa cubre la totalidad del costo del servicio de control y vigilancia, al señalar el artículo 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 que “todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución impuesta con tal fin a las entidades vigiladas”. Ahora bien, el recaudo de la tasa ingresa al presupuesto central de tal suerte que las contribuciones son depositadas por las entidades vigiladas en el Banco de la República, a las órdenes del Superintendente Bancario, quien las manejará de acuerdo con las normas sobre presupuesto.

Para esta Corporación es admisible la observación que al respecto hace el apoderado de la Superintendencia Bancaria, pues es claro que la superintendencia recauda las contribuciones con base en la partida de gastos para el funcionamiento de la superintendencia aprobada por el Congreso Nacional en la ley anual de presupuesto. “El costo del servicio de control y vigilancia —dice con razón el apoderado— del sector financiero se estima, pues, al momento de preparar el presupuesto anual de gastos de la Nación y se recauda posteriormente por la Superintendencia Bancaria”.

La primera conclusión que tiene que sacarse es que la suposición de que las normas acusadas violan el inciso 1º del 338 y el 339 superiores resulta equívoca, pues estas normas constitucionales se refieren solamente a los impuestos, y, como ya se demostró, las contribuciones que recauda la Superintendencia Bancaria son tasas.

2. Metodología para definir costos y beneficios.

Ahora bien, con respecto a la condición del inciso 2º del 338 superior, que expresa: “... pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”, arguye el demandante las siguientes razones:

a) Las normas impugnadas —dice el actor— conceden una discrecionalidad absoluta al Superintendente Bancario para fijar la cuantía de las contribuciones, pues el art. 4.1.3.0.1 del Decreto 1730 de 1991 prescribe que el superintendente establecerá “las contribuciones necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo”. Y el art. 4.1.9.0.4 no va más allá de disponer que serán por cuenta de las entidades vigiladas “todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria”.

b) El actor se pregunta: ¿Con qué criterios el Superintendente Bancario establece la magnitud de esos gastos? ¿Cómo puede saberse si determinados gastos son o no necesarios? “Los textos legales —arguye el demandante— no dicen nada al respecto, y son, por lo tanto, contrarios a la Constitución, la cual exige que la ley establezca esos factores”.

Estas observaciones merecen las siguientes consideraciones por parte de esta Corte.

En cuanto a la supuesta discrecionalidad absoluta, ello no es exacto, pues el Superintendente Bancario no obra con plena autodeterminación, ya que el Decreto 1730 de 1991, art. 4.1.3.9.1 literal o), exige una previa aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a las resoluciones que dicho funcionario expida imponiendo las tasas por la prestación del servicio público específico.

Por otra parte, es cierto que los costos son equivalentes, según el artículo 4.1.9.0.4, a todos los gastos. Estos han sido autorizados previamente por el Congreso Nacional al aprobar la ley de presupuesto, luego hay plena legitimidad.

Por tanto, no es cierto que el superintendente tenga una discrecionalidad absoluta, porque requiere autorización previa para fijar la tarifa, y los costos son equivalentes a los gastos autorizados por la ley de presupuesto. Además, el manejo de los recursos captados se hace de acuerdo con las normas presupuestales.

En cuanto a las preguntas que formula el demandante, hay que observar lo siguiente:

— Los criterios con que el superintendente establece la magnitud de los gastos. Al respecto es claro el artículo 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991, que establece que el monto de la contribución impuesta a las entidades vigiladas guardará equitativa proporción con los respectivos activos de éstas.

— ¿Cómo saber si los gastos son o no necesarios? La necesidad del gasto ya ha sido considerada previamente por la ley de presupuesto, en cuya preparación se ha hecho una ponderación racional sobre las necesidades a cubrir. Además, la naturaleza del servicio prestado evidencia las necesidades que deben ser satisfechas.

La Constitución en su artículo 338, inciso 2º ordena que la ley, la ordenanza o el acuerdo que permita que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, deben definir previamente tres elementos: a) Un sistema, b) un método para definir costos y beneficios, y c) una forma para hacer el reparto entre los beneficiarios del servicio.

El sistema está fijado en los artículos 4.1.3.0.1 y 4.1.9.0.4, de forma clara, y consiste, como lo señala acertadamente el apoderado de la Superintendencia Bancaria, en “establecer una estrecha coordinación entre el cobro de la contribución y el aforo que previamente se ha hecho, al aprobar el presupuesto nacional, de lo que costarán los gastos de la Superintendencia Bancaria en el año siguiente”. Esa coordinación es la base del sistema, por cuanto predetermina un orden a seguir, en el sentido de establecer una correspondencia proporcionada entre el cobro y el aforo.

El método: Es el referido al máximo de gastos que para el funcionamiento anual de la superintendencia autoriza la ley de presupuesto. El legislador, dada la naturaleza del servicio público que presta la superintendencia, recurre al criterio de los activos de las entidades vigiladas, con el fin de determinar la forma de hacer el reparto de los costos del servicio.

Al respecto es oportuno considerar la jurisprudencia de esta Corte, que en la sentencia C-144, contempla un caso similar al que ocupa el estudio de la Sala Plena:

“A juicio de la Corte la determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del mismo.

En punto del método, la ley acusada prefirió indicar los rubros que conforman el costo recuperable por vía de la tarifa: gastos de operación y programas de tecnificación. Es evidente que deliberadamente se han excluido otros componentes del costo, lo que en modo alguno le está prohibido al legislador y no repugna con la idea de tasa. Desde luego, el reglamento puede precisar con detalle los conceptos que corresponden a los mencionados rubros. En lo atinente al sistema de fijación de la tarifa, la fórmula legal excluye el progresivo y el regresivo, seguramente por no ser afines a la naturaleza y características propias del servicio prestado.

El legislador, en lo que concierne a este aspecto, optó por el sistema proporcional como se infiere del texto de la norma. En efecto, la relación directa que debe existir entre el monto global de las tasas y los costos recuperables, obliga a la autoridad a obtener valores unitarios que traduzcan dichos costos en relación con cada tipo de servicio prestado que, en consecuencia, tendrá una tarifa uniforme que se cancelará en cada ocasión que se solicite el servicio.

No observa esta Corte que el legislador hubiera abandonado la determinación del sistema y método para calcular el costo del servicio en manos de la autoridad encargada de señalar la tarifa de la tasa (...).

La Corte reitera que la ley sujeta al régimen de tasa las actuaciones a que se refiere la norma. La tarifa, por lo tanto, debe orientarse a la recuperación del costo del servicio. Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligación de la matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relación con todos estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio del comerciante, así como el valor de sus establecimientos de comercio, el sistema y método identificado en la ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con las escalas diferenciales dependientes de los indicados factores”.

La forma de hacer el reparto: Establece una proporción equitativa entre el monto de la tasa impuesta a las entidades y los respectivos activos de éstas, tal como lo ordena el art. 4.1.9.0.4.

Las normas acusadas no sólo no violan el art. 338 superior, sino que son un desarrollo lógico de su inciso 2º. Es por ello que esta Corporación no observa inconstitucionalidad alguna, al cotejar los artículos acusados con el ordenamiento constitucional.

En resumen, esta Corporación debe tener en cuenta lo siguiente:

El inciso 1º del art. 338 superior establece que las tarifas de los impuestos deben ser fijadas por la ley, las ordenanzas y los acuerdos. Las contribuciones a que se refieren los artículos acusados del Decreto 1730 de 1991 no son impuestos, propiamente hablando, sino tasas, por la prestación de un servicio público a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria; luego no hay violación del inciso 1º del artículo 338 superior.

El inciso 2º del art. 338 en mención, faculta a la ley para que permita a las autoridades administrativas fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten. De lo anterior se infiere que las disposiciones acusadas están conformes con el texto constitucional.

Así mismo, las disposiciones demandadas establecen el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto, con lo cual cumplen a cabalidad con el mandato constitucional (art. 338, inciso 2º Constitución Política).

Y con respecto a la prohibición del artículo 359 de la Carta, que establece que no habrá rentas nacionales de destinación específica, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, tal prohibición se refiere no a las tasas, sino a los impuestos.

Por lo demás, cabe señalar que las normas acusadas fueron reproducidas en los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993. Como la Corte no halló razones que conduzcan a la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, no procede señalar unidad normativa respecto de aquellas disposiciones conforme a lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, art. 6º, inc. 3º. Empero la identidad material que existe entre las disposiciones acusadas del Decreto 1730 de 1991 y los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, que recoge a los primeros, hace que la Corte deba extender los efectos de su fallo a estas últimas disposiciones; esta decisión se toma con el fin de que el fallo produzca todos sus efectos, y no resulte inocuo por recaer sobre disposiciones que ya han sido recogidas o incorporadas en las normas actualmente vigentes del Decreto 663 de 1993.

Decisión

Por las anteriores razones, esta Corporación no encuentra vicio de inconstitucionalidad alguna en los artículos 4.1.3.0.1, literal o) y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991, incorporados integralmente al nuevo estatuto orgánico del sistema financiero por los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, y por tanto procederá a declararlos exequibles.

Visto lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los artículos 4.1.3.0.1, literal o), y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991, los cuales están incorporados integralmente al nuevo estatuto orgánico del sistema financiero por los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993.

Cópiese, comuníquese y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y cúmplase».

(Sentencia C-465 de octubre 21 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Hemos discrepado de la opinión de la mayoría que aprobó la sentencia Nº C-465 de 21 de octubre de 1993, que declaró exequibles los artículos 4.1.3.0.1 y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 “los cuales están incorporados integralmente al nuevo estatuto orgánico del sistema financiero por los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993”, por las siguientes razones que exponemos con nuestro acostumbrado respeto.

I. Sostenemos que la norma acusada no fija “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto”, como lo exige el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución, que reserva tal fijación a “la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

Mal pueden entenderse por tal sistema y método las alusiones contenidas en el artículo 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 y 337 del Decreto 663 de 1993. Y ello por estos motivos.

El inciso primero se limita a decir que “Todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución impuesta con tal fin a las entidades vigiladas”. Así, ni siquiera se limita el monto global de las contribuciones, monto que bien puede ser superior a los gastos necesarios para el manejo de la superintendencia, sencillamente porque la norma se limita a decir de dónde se tomarán los gastos. Dicho en la forma más clara: la superintendencia no tiene límites en cuanto al monto global de las contribuciones que puede imponer a las entidades vigiladas. El hecho de que los gastos se paguen de allí, no significa que no pueda cobrarse en exceso en relación con ellos.

De otra parte, el decir que la contribución “guardará equitativa proporción con los respectivos activos” de las entidades vigiladas, no permite saber si se trata de activos brutos o líquidos, ni tampoco tener en cuenta factores tales como la organización de la empresa, su tamaño, la mayor o menor complejidad de su vigilancia. La falta de un sistema o de un método, coloca en un plano de igualdad la vigilancia de un banco, de una compañía de seguros, de un almacén general de depósito o de una corporación de ahorro y vivienda, dejando de lado las particularidades de cada clase de compañía.

En síntesis: la superintendencia no tiene más límites que su capricho. Todo lo contrario de lo que ha querido la ley.

En un caso semejante, al decidir la Corte sobre la exequibilidad de los artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de 1992, relativos a las tarifas que cobran las cámaras de comercio, fijamos nuestros puntos de vista en esta materia.

Todo lo dicho lo ratificamos en la presente ocasión.

II. Pero, en el presente caso existe una razón adicional para disentir.

Ostensiblemente, lo que se propuso el constituyente al dictar el inciso segundo del artículo 338, fue lo siguiente: que el legislador definiera el método, es decir los factores que sirven de puntos de partida, y el procedimiento, para definir “los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto”, y las autoridades que prestan el servicio y cobran las tasas o contribuciones, se limitaran a aplicar el método. Esta última sería una tarea elemental, casi mecánica, toda vez que se partiría de unos datos señalados por el legislador. Así quedaban precisamente separadas las competencias: el legislador señalaría el método o el sistema, y la autoridad administrativa encargada de la prestación del servicio lo aplicaría únicamente.

Téngase en cuenta que la referencia expresa del constituyente a la ley, la ordenanza o el acuerdo, supone necesariamente tomar estas palabras en su sentido literal y formal: ley es la norma dictada por el Congreso, ordenanza por la asamblea, y acuerdo por el concejo. ¿Por qué? Porque así se salvaguarda el principio democrático universalmente reconocido en lo relativo a los impuestos o contribuciones: la participación popular en su determinación, mediante la intervención de los elegidos por el pueblo.

Obsérvese en apoyo de esta tesis que la Constitución habla de “ley, ordenanza o acuerdo”. Y leyes, ordenanzas o acuerdos sólo dictan, respectivamente, el Congreso, las asambleas y los cabildos. Por esta razón, no les es dado a tales corporaciones conferir facultades a autoridades de la rama ejecutiva para cumplir la función que la Constitución les atribuye exclusivamente a ellas.

La interpretación de la mayoría, por el contrario, permite que una sola autoridad, precisamente la administrativa, defina el método o el sistema y lo aplique. Por ejemplo, una asamblea o un cabildo podría facultar al gobernador o al alcalde, en relación con un servicio público, para fijar el método y aplicarlo al mismo tiempo, dando lugar a abusos fácilmente previsibles.

Recuérdese, además, que el Presidente no dicta leyes, ni el gobernador ordenanzas, ni el alcalde acuerdos. Y que la concesión de facultades en este caso es improcedente por la misma razón que para decretar impuestos (inciso tercero, numeral 10, artículo 150 de la Constitución).

En conclusión: con decisiones como ésta se sigue privando a la representación popular —Congreso, asambleas y cabildos— de su participación en materia tan importante como la de los tributos. Y se fortalece indebidamente el papel de la rama ejecutiva, por la confusión de funciones que la Constitución quiso que estuvieran en cabeza de órganos de diversas ramas del poder público».

Jorge Arango Mejía.—Antonio Barrera Carbonell. 

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