Sentencia C-466 de octubre 18 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR

NO SE DECRETA POR LA SITUACIÓN DE VIOLENCIA CRÓNICA

EXTRACTOS: «La Presidencia de la República envió a esta Corporación dentro del término constitucional fijado en el artículo 214-6, copia auténtica del Decreto Legislativo 1370 del 16 de agosto de 1995, “por el cual se declara el estado de conmoción interior”, para efectos de su revisión constitucional.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la Corte Constitucional a decidir.

II. Texto del decreto

El texto del decreto objeto de revisión es el que sigue:

Presidencia de la República 

DECRETO NÚMERO 1370 DE 1995

(Agosto 16)

“Por el cual se declara el estado de conmoción interior”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, y

CONSIDERANDO:

Que la Constitución de 1991 estableció que en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República puede declarar el estado de conmoción interior;

Que la situación de orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado de la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, generadoras de los acontecimientos de violencia que han sacudido al país, atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana;

Que la delincuencia organizada ha llevado a cabo en los últimos días, masacres en varias regiones del país arrojando un saldo alarmante de muertes y de desestabilización social;

Que como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, la existencia de formidables aparatos de fuerza privados “...no deja de ser patológico en el plano constitucional y amenazante y desestabilizador en el campo social e institucional...”;

Que los delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular, nutren sus arcas con dineros provenientes de actividades ilícitas que implican tanto enriquecimiento ilícito como grave deterioro de la moral social, en el entendido de que como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, “la única riqueza y poder social derivado de ésta que garantiza la Constitución, es el originado en el trabajo honrado (C.P., arts. 1º, 34, 58)”;

Que los grupos subversivos han ejecutado en las últimas semanas acciones de violencia indiscriminada contra los miembros de la fuerza pública sin ninguna consideración respecto de la población civil, en violación directa del derecho internacional humanitario, asolando poblaciones de las cuales han tenido que huir hombres, mujeres y niños;

Que la delincuencia común ha incrementado su actividad en las ciudades, amedrentando a la población con la ejecución permanente de delitos en especial contra la vida, la integridad personal, la libertad y el pudor sexual y la propiedad;

Que los delincuentes en general se aprovechan de medios de comunicación para entorpecer el desarrollo de las actividades de las autoridades, hacer apología de la violencia y aumentar la confusión entre la población;

Que las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, no resultan suficientes para conjurar los graves efectos de la situación descrita;

Que es necesario fortalecer los instrumentos legales que utilizan los organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar, a través de la tipificación de conductas, y el aumento de las penas previstas para algunos delitos de especial repercusión social que en los últimos meses vienen azotando a la sociedad;

Que la Ley 137 de 1994 estatutaria de los estados de excepción faculta al Gobierno Nacional para que mediante decretos legislativos pueda tipificar penalmente conductas y aumentar penas, así como modificar las disposiciones de procedimiento penal y de policía;

Que es necesario judicializar algunas contravenciones especiales que en la actualidad conocen los inspectores de policía, con el fin de atacar la impunidad respecto de ciertas conductas que vienen atentando en forma grave contra la seguridad ciudadana;

Que es necesario afrontar la grave situación de congestión que al interior de algunos despachos judiciales acarrea una preocupante imposibilidad de procurar una pronta y cumplida justicia, circunstancia ésta que ha tenido entre otros graves efectos, el aumento de impunidad en el país;

Que es necesario fortalecer el sistema carcelario de tal manera que se asegure la adecuada función del Estado en relación con el cumplimiento de las providencias judiciales, en consonancia con la estricta vigilancia dentro y fuera de los centros penitenciarios y carcelarios;

Que es necesario fortalecer los mecanismos de solidaridad ciudadana que permitan una adecuada colaboración de la sociedad con las autoridades;

Que con el fin de hacer frente a esta situación de violencia y para impedir oportunamente la extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional, que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía;

Que el artículo 2º de la Constitución Política establece como uno de los fines del Estado el asegurar la convivencia pacífica;

Que el artículo 22 de la Constitución Política consagra que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento;

Que el artículo 189 numeral 4º de la Constitución Política dispone que le corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado,

DECRETA:

ART. 1º—Declarar el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional a partir de la vigencia del presente decreto y por el término de noventa días calendario.

ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 16 de agosto de 1995.

VIII. Consideraciones de la Corte

a) Competencia.

Al tenor de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Nacional, compete a esta Corporación decidir sobre la constitucionalidad del decreto enviado para revisión.

b) Requisitos formales.

El Decreto 1370 del 16 de agosto de 1995, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 del estatuto superior, cumple con las exigencias formales estatuidas en la citada disposición, pues aparece firmado por todos los ministros del despacho y su vigencia es transitoria, ya que sólo rige por el término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de su expedición.

c) Los estados de excepción.

Nuestra Carta Política —como la mayoría de las constituciones modernas— establece diferentes tipos de régimen jurídico, según se viva en tiempos de normalidad o de alteración significativa del orden público. Las causas generadoras de dicha alteración y su grado de incidencia en la vida ordinaria de la comunidad determinan diversidad de situaciones, todas ellas anómalas, que se denominan genéricamente estados de excepción y se hallan regulados en los artículos 212 a 215 de nuestro estatuto fundamental.

La evaluación de los factores determinantes de la situación irregular compete, en principio, al Presidente de la República como responsable del mantenimiento del orden. Es él quien, verificando la existencia de ciertas condiciones de hecho, decreta, con la firma de todos los ministros, la vigencia del correspondiente estado de excepción.

Tal declaración tiene como consecuencia, un trastorno temporal en el funcionamiento del Estado de derecho, v.gr., se desdibuja la separación de las ramas del poder puesto que el Gobierno va a hacer las veces de legislador en aquellos ámbitos afectados por los factores generadores del desorden y, precisamente, para contrarrestarlos. Es ésa la finalidad de los decretos extraordinarios y es ella la que justifica su contenido.

Ahora bien: es apenas lógico que, tratándose de disposiciones de emergencia, en materia de orden público, sean más severas que las que rigen en tiempo de normalidad y pospongan la vocación garantista que debe signar la normatividad de un Estado social de derecho, en aras de un propósito tan impostergable como temporario: el restablecimiento de la normalidad fáctica y consecuencialmente jurídica.

Durante la vigencia de la Constitución anterior (la del 86) tanto se abusó de lo que entonces se denominaba “estado de sitio”, que la situación se hizo irrisoria por lo paradójica: lo normal era lo anormal. Se vivía en permanente estado de sitio y, por tanto, la plena vigencia de los beneficios del Estado de derecho sólo se daba en el papel. La práctica y la realidad eran bien diferentes.

El malestar derivado de esa distorsión no fue un factor despreciable en la voluntad generalizada de cambiar el estatuto básico con la esperanza de que, desaparecido este, quedarían también proscritas las censurables prácticas anejas. Las modificaciones introducidas al artículo 121 de la Carta anterior en las reformas constitucionales de 1960 y 1968, y la incorporación en esta última del estado de emergencia económica a fin de que con el pretexto del orden público turbado no se siguiera legislando sobre todas las materias incluyendo la economía, o de que, si se presentaba en ese campo la situación emergente, no se decretara el estado de sitio con todas sus inevitables secuelas, tendían a morigerar el régimen autoritario y restrictivo, bajo el cual vivía permanentemente el país al amparo del famoso artículo.

Las precitadas normas de la Carta del 91 (arts. 212 a 215) consagratorias de los estados de excepción, se establecieron, justamente, para corregir una situación que hacía írrito el Estado de derecho. Por eso se distinguieron diferentes categorías de excepcionalidad, en armonía con las causas generadoras de la anormalidad, y se acordaron facultades extraordinarias para el Presidente, a tono con la situación que, como responsable del orden, tuviera que enfrentar.

Es evidente que las normas dictadas al amparo de uno cualquiera de los estados de excepción están signadas por el fin que las justifica: remover una situación anómala, perturbadora de la vida comunitaria, situación que se asume transitoria y que, en consecuencia, transfiere ese carácter a la legalidad que la regula. Por eso, en el caso de la conmoción interna, que es la que está en juego en el asunto que nos ocupa, las reglas dictadas durante su vigencia desaparecen del ordenamiento por el solo hecho de restablecerse la normalidad.

Es claro que entre el régimen de normalidad y el de excepción existen diferencias notables, pues de no ser así carecería de sentido la previsión de uno y otro, según las circunstancias fácticas prevalecientes. Tales diferencias pueden reducirse finalmente a ésta: el de normalidad es un régimen de plenitud de garantías y el de excepción un régimen restrictivo.

Es que el gran reto del Estado de derecho, que el constituyente del 91 quiso afirmar y actualizar, consiste, precisamente, en afrontar aún las más críticas situaciones sin abdicar del que es su legado ideológico, constitutivo de lo que es a un tiempo su razón de ser y su sustancia.

El Estado de derecho, como lo expresó la Corte en la sentencia C-179/94

“...es una técnica de organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica. A la consecución de ese propósito están orientadas sus instituciones que, bajo esta perspectiva, resultan ser meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser evaluada según cumplan o no, a cabalidad, la finalidad que constituye su razón de ser.

Las instituciones del Estado de derecho no son, pues, fines en sí mismas. Su sentido puramente instrumental se esclarece a plenitud cuando se identifican los bienes que están llamadas a garantizar, entre los cuales ocupan un lugar axiológicamente privilegiado los derechos fundamentales que no son otra cosa que ineludibles inferencias del concepto originario de libertad seguridad, que se incrementa y enriquece en la medida en que las circunstancias históricas plantean al hombre nuevos retos, y determinan una mayor complejidad en la acción interferida. Pero ninguna garantía mejor para la preservación de esos bienes, que la injerencia de sus titulares en el ejercicio del poder. Y cuanto más directa e inmediata, tanto más eficaz”.

d) Deber de la Corte de examinar el contenido material del decreto sujeto a revisión.

De acuerdo con la doctrina sostenida por esta corporación en la sentencia C-04/92 y reiterada en el fallo C-300/94, es deber de la Corte examinar el decreto declaratorio de la conmoción interior no sólo por su aspecto formal sino también por el aspecto material, pues el control constitucional para que sea efectivo tiene que ser integral.

En efecto, dijo la Corte:

“El ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituidos asegura la primacía de la Constitución como norma de normas que manda la regla cuarta del estatuto máximo y la misión confiada a su guardia de preservar su “supremacía e integridad” por el constituyente en el artículo 215 superior (...). Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales. Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del estatuto supremo.

La voluntad del constituyente a este respecto, se pone así mismo de resalto, si se armoniza el precepto mencionado, con la expresión inequívoca empleada en la primera parte del artículo 241 en comento, según la cual a la Corte le corresponde la guarda de la “integridad” y de la “supremacía” de la Constitución. No cabe duda que si un acto del ejecutivo —como sería el caso del decreto que constituye el supuesto hipotético materia de esta glosa—, pudiera por razón de su motivación violar impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la Corte defendiendo la “integridad” de la misma sino apenas una parte de ella.

Por lo expuesto, el control jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como quiera que la defensa atribuida a esta Corte por las normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella”.

e) La implantación del estado de conmoción interior no es discrecional.

Compete al Presidente de la República como responsable de la conservación y mantenimiento del orden público, determinar ante cuáles circunstancias perturbadoras del mismo es pertinente acudir a la medida de excepción contenida en el artículo 213 del estatuto supremo —estado de conmoción interior—, como también dictar aquellas normas destinadas a lograr su restablecimiento o impedir la extensión de sus efectos.

En desarrollo de dichas atribuciones el Presidente de la República no goza de una discrecionalidad absoluta, pues en tratándose de la implantación de tal estado excepcional, “la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando al momento para hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia”.

Así, la Corte considera que “un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos —como gravedad, inminencia, amenaza, etc.— debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia se proclama”.

f) Análisis del caso sub examine.

El artículo 213 del estatuto supremo, autoriza al Presidente de la República para declarar el estado de conmoción interior, en “caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía”; procede entonces la Corte a verificar si los hechos a que alude el Gobierno Nacional en las consideraciones del Decreto 1370 de 1995 constituyen esa “grave alteración del orden público” capaz de atentar contra el orden institucional, la seguridad estatal o la convivencia ciudadana, o si por el contrario no tienen tal connotación.

f.1. Factores de perturbación aducidos por el gobierno como justificativos del decreto de conmoción.

A tres, pueden reducirse las causales invocadas por el gobierno como factores de perturbación del orden: 1) El notable incremento de la delincuencia política y común, esta última organizada o no; 2) La crisis de la justicia, traducida en una grave congestión de los despachos judiciales, incidente sin duda en el aumento de la impunidad, y 3) El deterioro del régimen carcelario, que clama por una adecuación, que armonice el cumplimiento de los fallos judiciales con el orden que debe prevalecer en los establecimientos destinados a la reclusión y a la ejecución de penas.

Las causales antes señaladas se encuentran presentes en las consideraciones del decreto declaratorio de la conmoción, y se hallan de algún modo adicionadas en el memorial conjunto presentado por los Ministerios del Interior, de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho. A ellas pasa a referirse la Corte.

f.2. Evaluación de cada uno de tales factores. 

— Según el considerando segundo del decreto que se estudia, “el orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado de la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, generadoras de los acontecimientos de la violencia que han sacudido al país, atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana”.

El Gobierno, en el escrito de intervención, cita, para justificar su argumento, la situación presentada en Urabá, pues a su juicio es “la que hoy reviste mayor gravedad” y, concretamente, se refiere a las masacres ocurridas los días 20 y 27 de junio y 12 de agosto de 1995, atribuidas a los grupos subversivos y paramilitares que operan en la región. Igualmente, señala los hechos ocurridos el 2 de julio en Sueva (Cund.) en donde murieron cinco agentes de la policía a manos de las Farc, y el atentado ocurrido en la carretera Villavicencio-Bogotá el 7 de agosto del presente año, en el que murieron seis soldados y quedaron heridos cuatro más y un particular.

Además, señala que como con posterioridad a la declaración de conmoción, se han presentado otras masacres, como la del 19 de agosto en Turbo y Apartadó, el 29 de agosto en Carepa, y el 20 de septiembre en Apartadó, “esta luctuosa circunstancia demuestra la necesidad de profundizar en una reflexión que conduzca a la adopción de las más eficaces medidas posibles en desarrollo de la conmoción interior”, de manera que las autoridades puedan enfrentar situaciones como las presentadas.

— En relación con el considerando cuarto que el gobierno intitula “los formidables aparatos de fuerza privados”, se alude al crecimiento de los grupos subversivos, “particularmente durante este último año”, pues “las Farc de 59 frentes con 5.500 hombres en 1994, pasaron a 74 frentes con 7.500 hombres en 1995; el Eln de 30 frentes con 2.000 hombres en 1994 pasó a 47 frentes con 3.400 hombres en 1995, el Epl mantuvo sus 13 frentes, pero incrementó el número de hombres de 350 en 1994 a 500 en 1995. A lo anterior se suma la reaparición del M-19, la consolidación del Epl y el surgimiento de un nuevo movimiento denominado Fuerza de Integración Bolivariana”. Esto indica que los grupos subversivos tienen un mayor cubrimiento territorial y una mayor capacidad para ejecutar acciones bélicas de perturbación del orden público (planes para suspender negociaciones con el gobierno, presionar movilizaciones campesinas, etc.).

En cuanto al paramilitarismo, dice que existen 16 grupos con más de 2.000 hombres, y que se ha comprobado la participación de “bandas y mafias” en varias acciones delictivas.

— Sobre la financiación de los delincuentes en general y de las organizaciones criminales en particular (considerando quinto), menciona el Gobierno el considerable aumento de los recursos de los grupos subversivos que han obtenido y esperan obtener cobrando el impuesto para las nuevas generaciones, circunstancia que el Gobierno atribuye a la “necesidad de llevar a cabo una sustitución de ingresos, al operar una dramática disminución de cultivos de coca (21.154 hectáreas destruidas) y amapola (7.594 hectáreas destruidas)”. También debe tenerse en cuenta que “de los más de 80.000 bienes vinculados a actividades del narcotráfico que han sido puestos, en la última década, a disposición de las autoridades, no más de 200 han pasado a propiedad del Estado mediante orden judicial definitiva”.

— En cuanto atañe a las acciones de los grupos subversivos contra miembros de la fuerza pública, sin consideración respecto de la población civil (considerando sexto), el gobierno se refiere al caso de “mayor significación”, cual es el asalto perpetrado al municipio de Miraflores (Guaviare) el 6 de agosto de 1995, por parte de guerrilleros pertenecientes a las Farc, en donde resultaron muertos dos suboficiales, un agente, tres auxiliares y dos particulares, y heridos dos oficiales, cinco agentes y 21 auxiliares de la Policía Nacional y un menor, se destruyeron edificaciones, se obstruyeron las labores humanitarias de la Cruz Roja, se produjo un secuestro colectivo y se intentó derribar un avión que realizaba el traslado de los heridos.

— El incremento de la delincuencia común en las ciudades (considerando séptimo) es otro hecho que el Gobierno considera atentatorio del orden público, pues “el fenómeno conocido de la concentración poblacional en los principales centros urbanos, conjugada con el desempleo, y por otras causas suficientemente estudiadas en varias disciplinas, el fenómeno de la delincuencia se ha incrementado progresivamente en las principales ciudades del país, a través de los últimos años” (subraya la Corte).

En el caso de la seguridad ciudadana, dice el gobierno, que en materia de delitos que generan impacto social, “el incremento en los últimos años llegó a su límite crítico, lo cual, potencializado por el problema de la impunidad, genera perturbaciones del orden público, social y económico que ha puesto en peligro la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana”, y después de referirse a las estadísticas de criminalidad presentadas, afirma que “lo cierto y concluyente es que los delitos urbanos han llegado a límites absurdos, que indican inequívocamente la existencia de un fenómeno masificado de criminalidad, concausa de la decisión del gobierno manifestada en el decreto estudiado”.

— En lo que respecta a la delincuencia y a los medios de comunicación (considerando octavo), el gobierno señala que “en los últimos años el país ha presenciado prácticamente impotente la manera como los cabecillas de diferentes expresiones de criminalidad asolan (sic) nuestra sociedad, encuentran en los medios de comunicación eficaces vehículos para la divulgación de la apología de la violencia que practican, no solamente confundiendo a una porción importante de la población en sus valores ciudadanos, sino también creando entre las gentes de bien una sensación de zozobra. Dentro de un contexto de libertad de expresión, la responsabilidad social de los medios es un valor constitucionalmente recogido en aras de la creación de un ambiente de convivencia ciudadana adecuada”.

— Sobre el aumento de penas y la tipificación de conductas (considerando décimo), advierte el gobierno que la Ley 137 de 1994 estatutaria de los estados de excepción autoriza al ejecutivo para tomar esta clase de medidas destinadas a conjurar la crisis en la cual se basa el estado de conmoción interior. “En el caso que nos ocupa, antes de la declaratoria de conmoción interior, el sistema penal colombiano adolecía de una debilidad manifiesta, derivada de las bajas condenas que se imponían a los delincuentes en relación con el daño que tales conductas ocasionan a la sociedad y de la falta de tipificación de conductas ilícitas consideradas como altamente perjudiciales para la comunidad y que representan novedosas manifestaciones delincuenciales en nuestro país. En este último sentido podemos hacer referencia a la utilización de menores para la comisión de delitos, a los grupos organizados dedicados a realizar hechos típicos, al porte de sustancias tales como la escopolamina, que ponen a la víctima en situación de indefensión, etc.” (subrayas de la Corte).

— Sobre la judicialización de conductas y modificación de los procedimientos (considerando décimo segundo), señala el gobierno que las contravenciones especiales contenidas en la Ley 23 de 1991, correspondían antes a la categoría de delitos querellables, cuyo conocimiento se asignó a los inspectores de policía, con el fin de agilizar los procedimientos y descongestionar la justicia penal. Sin embargo, “los problemas de congestión aumentaron de manera notable en las inspecciones de policía, de manera que la impunidad aumentó considerablemente en un tipo de conductas que son las que en forma más frecuente en la vida cotidiana generan inseguridad en las calles. Son entonces los ciudadanos de bien los que sufren en la vida diaria agresiones y lesiones para las que el Estado no tiene una oferta adecuada de justicia; bástenos, para ilustrar la situación, mencionar que entre el 18 de julio de 1994 y el 28 de febrero de 1995 el total de expedientes a cargo de las inspecciones de policía era de 434.082 de los cuales se evacuaron 234.082; el 72% de esta última cifra corresponde a casos de prescripción de la acción, lo cual significa que transcurrieron más de dos años sin que la autoridad de policía tomara decisión de fondo, al paso que un 18% fue evacuado al ser archivados o devueltos por la no concurrencia de los querellantes a colaborar con el proceso”.

— En cuanto a la congestión judicial (considerando décimo tercero), dice el gobierno que ella está demostrada en el informe que presentó a esta Corporación el Fiscal General de la Nación, al cual se remite:

— Sobre el sistema carcelario colombiano (considerando décimo cuarto), alude el gobierno a la fuga de presos, a la comisión de delitos que se organizan y ejecutan desde el interior de los centros de reclusión, al quebrantamiento de los reglamentos penitenciarios y a la participación del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria nacional en las graves irregularidades enunciadas.

“Una visión general del funcionamiento de los centros de reclusión del orden nacional, muestra un empeoramiento de la situación carcelaria durante los meses que han transcurrido del presente año, en la medida en que los índices de criminalidad al interior de los establecimientos se elevan a cifras altamente preocupantes y sus manifestaciones cada vez resultan más reprochables por la complejidad de los mecanismos empleados y la gravedad de los resultados que las mismas arrojan. La evasión de los internos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios en general, se ha caracterizado en este período por su incremento, por el empleo de técnicas sofisticadas de evasión, por la pérdida frecuente de vidas y armamento de dotación oficial y primordialmente, por la comprobada participación e interés de los grupos subversivos y del narcotráfico en liberar a miembros de sus organizaciones delictivas que se encuentran recluidos en estos establecimientos” (subrayas de la Corte).

— En relación con la colaboración ciudadana (considerando décimo quinto), afirma el gobierno que “en la búsqueda de un mejor vivir para todos en sociedad, es normal y deseable que el Estado en nombre de ella reclame una especial participación en términos de colaboración ciudadana, cuando quiera que se trate de asegurar mejores elementos para combatir un fenómeno que, como la violencia que soporta en el momento presente nuestro país, representa una amenaza de disolución y anarquía para ese esquema de convivencia armónica y pacífica que pretendemos construir”.

Obsérvese cómo el gobierno alude a hechos acaecidos “durante este último año”, al incremento de la delincuencia “a través de los últimos años”, a la presencia de los criminales “en los últimos años”, a la “debilidad manifiesta” del sistema penal colombiano, al empeoramiento de la situación carcelaria “en los últimos meses”, etc., lo que demuestra que tales situaciones no son en modo alguno, extraordinarias, coyunturales, ni transitorias.

f.3. Existencia de los hechos invocados por el gobierno.

Después de examinar cada uno de los hechos transcritos, justificativos de la declaración de conmoción interior, y de acuerdo con las estadísticas aportadas al proceso por el gobierno, el Cinep y la Fiscalía General de la Nación, no le queda duda a la Corte de que la existencia de fenómenos delincuenciales de ocurrencia diaria, tales como los atracos callejeros, el hurto de vehículos, la piratería terrestre, los abusos sexuales; o de ocurrencia frecuente como las “masacres”, los ataques de grupos subversivos y paramilitares contra personal civil y la fuerza pública, la toma de poblaciones, el secuestro, el narcotráfico, etc., son hechos notorios que vienen azotando a la sociedad, desde tiempo atrás, causando intranquilidad, zozobra y desconcierto entre la ciudadanía, sin que hasta la fecha estos acontecimientos se hayan podido contrarrestar con acciones eficaces, ni el gobierno haya hecho uso de los mecanismos ordinarios de que dispone, para atender al progresivo deterioro de la situación de orden público, como si su actitud debiera consistir en esperar que la acumulación de males se hiciera insoportable, para tratarlos con medidas de excepción, bajo la vigencia de un régimen restrictivo de libertades.

f.4. Hechos sobrevinientes o excepcionales.

A pesar de que el mismo gobierno reconoce que los hechos en que se fundamenta para declarar la conmoción interior son constitutivos de situaciones que vienen ocurriendo desde hace años, la Corte procederá a examinarlos para determinar si ellos tienen el carácter de sobrevinientes, esto es, excepcionales, cualitativa y cuantitativamente, como lo exige el artículo 213 de la Carta, para lo cual recurrirá a los informes estadísticos presentados por los Ministros de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional y el Director General de la Policía Nacional, sobre el comportamiento delictivo en todo el territorio colombiano, durante le primer semestre de 1995, con el fin de conocer la situación imperante en el período inmediatamente anterior a la adopción de tal medida, para así establecer si ésta era, o no, procedente. Tales datos se condensan en el siguiente cuadro.

 

* La información de la casilla correspondiente a homicidios colectivos fue suministrada por la Fiscalía General de la Nación.

Un análisis de los anteriores datos estadísticos conduce a las siguientes conclusiones:

Sobre el total de delitos cometidos en el país durante 1995 (fls. 66 y 67 exp.), el índice de crecimiento de los mismos, tomando como punto de referencia el mes de enero, es tan sólo del 1% en marzo y mayo, y del 2% durante junio. Nótese que en los meses de febrero y abril se presentó un crecimiento negativo del 3% y del 2%, respectivamente.

A igual conclusión se llega en los delitos contra la vida, que con relación al mes de enero de 1995, presenta un incremento negativo del 10% en febrero y del 7% en junio. En los delitos contra el patrimonio económico, se advierte un incremento del 7% en el mes de junio, con relación a enero.

En relación con los homicidios (fls. 68 exp.), el aumento entre diciembre de 1994 y julio de 1995 fue del 3%, y el promedio diario en abril de 1995 fue de 80.93, en julio del mismo año de 109.33, y bajó en agosto llegando a 99.73.

La diferencia entre las tasas de crecimiento más altas en materia de secuestros que era de 39% en 1994, y de 40% en mayo de 1995, es del 1%. Y en cuanto a hurto de vehículos, los índices de aumento más altos, noviembre de 1994 (11%) y junio de 1995 (18%) es del 5%. En cuanto a homicidios, secuestros, y hurtos de vehículos durante 1995 se han presentado índices de crecimiento más altos que los de 1994, pero escasamente superiores.

En cuanto a hurtos simples, hurtos a entidades financieras, delitos contra el pudor sexual, terrorismo, lesiones personales y acciones de la guerrilla, hubo disminución de los índices de crecimiento, como se verá en seguida.

El hurto en diciembre de 1994 era de 14%, mientras que la tasa más alta presentada en 1995 es del 11% durante los meses de mayo y junio. Por tanto, el nivel más alto de crecimiento de 1995 está por debajo del índice de crecimiento más alto de 1994 en un 3%.

En los delitos contra el pudor sexual, el índice más alto fue el del mes de octubre de 1994 que era del 19% y comparado con el más alto de 1995 que fue del 4% en enero y mayo, se observa una diferencia entre los índices, del 15%, presentándose un crecimiento negativo.

El terrorismo presenta un índice de crecimiento negativo del 47% si se compara con el del mes de agosto de 1994, siendo el mes de julio de 1995 el de crecimiento más alto.

Lesiones personales, si se comparan los índices de crecimiento más altos de 1994 y 1995, los meses de diciembre de 1994 con 18% y mayo de 1995 con 7%, se observa un crecimiento negativo del 11%.

Las acciones armadas de la guerrilla presentan un índice de crecimiento negativo del 32% si se compara agosto de 1994 y mayo de 1995 que fue el más alto.

La piratería terrestre ha tenido un aumento considerable del 86%, si se compara el mes de agosto de 1994 (100) con el nivel de crecimiento más alto de 1995, que fue el mes de enero con 186. No sucede lo mismo con el narcotráfico, pues hay tendencia a la disminución en los meses de marzo a junio de 1995 de un 34%.

De acuerdo con estas cifras, advierte la Corte que el índice de criminalidad en el país en los meses de enero a junio de 1995 presentó mínimas variaciones, pues si bien en algunos meses hubo incrementos, en otros hubo descensos, sin que en ninguno de los dos casos tales diferencias sean notoriamente significativas y, por el contrario, lo que se demuestra es que la situación en materia criminal ha sido endémica, crónica, permanente y estable.

Igual situación ocurre con la congestión de los despachos judiciales de orden penal, la que se viene presentando desde tiempo atrás y se aumentó por el traslado de los expedientes a cargo de los jueces ordinarios a la Fiscalía General de la Nación, por competencia, tal como lo afirma el jefe de ese organismo.

En este orden de ideas, considera la Corte que los hechos narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales.

Al respecto, es también ilustrativo el discurso del Presidente de la República pronunciado menos de un mes antes de expedir el decreto de conmoción, objeto de revisión, al instalar las sesiones del Congreso, en donde se puede apreciar que la situación descrita por el Gobierno no era imprevisible ni excepcional. Veamos los apartes más significativos:

“La tarea de liberar a Colombia de la violencia, la corrupción y el narcotráfico está estrechamente ligada con nuestras posibilidades de mejorar el sistema de administración de justicia y, sobre todo, de conseguir un régimen de penas que sancione ejemplarmente las conductas que más daño nos están haciendo.

La aprobación de la ley estatutaria de la justicia no permite avanzar en esta dirección: la de la justicia efectiva para todos.

Le corresponde a este Congreso pronunciarse sobre un nuevo régimen de penas, las condenas que hoy nos rigen son francamente ridículas: el 63% de las conductas delictuales recibe menos de 12 meses de pena que, con las posibilidades de rebajas contempladas en la ley, convierten la sanción en cuestión de semanas.

Mientras no modifiquemos esta situación, no seremos capaces de controlar el avance de la criminalidad, especialmente el de la criminalidad organizada.

Para este tipo de criminalidad, la resultante de quien se junta y organiza para delinquir, para secuestrar, para narcotraficar, para robar, para masacrar, propondremos las penas más severas y de más difícil rebaja.

El problema de la inseguridad ciudadana es uno de los clamores sociales que las autoridades estamos en el deber de atender con mayor prontitud. El dominio que el delito del narcotráfico ha venido ejerciendo sobre la formulación de la política criminal en Colombia ha terminado por desplazar de la atención del Estado una efectiva acción contra el “delito callejero”, las violaciones, los atracos, las lesiones y el homicidio. Ha llegado la hora de legislar para la amenaza de todos los días; la hora de legislar en procura de la seguridad del ciudadano común.

Frente a algunos de estos comportamientos, la administración de justicia atribuida a las autoridades de policía no ha resultado eficaz. Por tal razón, es necesario elevar las contravenciones especiales a la categoría de delitos y dar cumplimiento al mandato constitucional de entregar a las autoridades judiciales la responsabilidad del juzgamiento de las contravenciones especiales sancionada con pena de arresto, competencia hoy adjudicada al derecho policivo.

La pena no solamente debe tener un efecto curativo a través de la resocialización sino que debe tener un efecto preventivo de las conductas criminales”(4) (lo subrayado no es del texto).

f.5. En armonía con lo anterior, procede ahora la Corte a determinar si la situación descrita que pudiéramos denominar de “anormalidad permanente” equivale a la “grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”.

Para la Corporación es claro que los hechos invocados por el gobierno son, ciertamente, “graves” y perturbadores del orden público, que es presupuesto de la convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo, fin esencial del Estado colombiano. Pero si son, como las propias cifras aportadas por el gobierno lo corroboran, las manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país, no es para su tratamiento que se han dispuesto los estados de excepción. La persistencia obstinada de la citada patología, demanda medidas permanentes, como ella, dirigidas a atacar su génesis y no la erupción epidérmica. No puede el gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario.

Desde luego, la Corte no es adversa, por principio, al instituto de la conmoción; reconoce en él un instrumento útil para atender a situaciones excepcionales, pero, justamente por eso, considera que el uso que de él debe hacerse ha de ser rigurosamente ceñido a las exigencias del artículo 213, para no incurrir en los desbordamientos que determinaron la abolición del antiguo estado de sitio. En consecuencia, no vacilará esta Corporación en avalarlo, cuando ocurran las situaciones que no sólo lo justifican sino que lo hacen necesario.

El contraste con la hipótesis del estado de guerra exterior, prevista en el artículo 212, puede ser esclarecedor: se trata, en ese caso, de una agresión externa súbita, atentatoria de la soberanía estatal, que exige la disposición de mecanismos extraordinarios para conjurar hechos completamente nuevos en la realidad social, y sólo cuando éstos sean conjurados cesa el estado de excepción.

Un hecho análogo, en el orden interno, sería un alzamiento intempestivo dirigido a subvertir el orden institucional, con virtualidad suficiente para poner en crisis la estabilidad del Estado, es decir, encaminado a desdibujar su identidad. En ese caso, las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos. Lo mismo podría decirse de hechos crónicos que repentinamente revistieran grados de intensidad inusitados, bien, difusos en todo el territorio nacional o localizados en una determinada zona, que podrían justificar, en este último caso, una declaración de conmoción circunscrita al área afectada.

Pero la fluctuante y crónica delincuencia común, lo mismo que la presencia ya añeja y permanente de las distintas organizaciones guerrilleras no son equiparables a situaciones como la anteriormente enunciada a simple título de ejemplo.

La circunstancia de que el constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado de conmoción interna, es claramente indicativa de una voluntad dirigida a que nuestros males endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de libertades menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más claro: a los males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con políticas igualmente estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y diseñadas. Y las medidas de vocación transitoria hay que reservarlas para situaciones de ese mismo sello. No puede el gobernante trocar su condición de estadista que ataca las causas, por la de escamoteador de enfermedades que trata sólo los síntomas y con medios terapéuticos heroicos que en vez de conjurar el pathos más bien lo potencian.

Si para combatir las manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país —sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana—, se precisan especiales medidas policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de libertades plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la excepción. Un ejemplo elocuente de esta aseveración, lo constituye el hecho de que la más brillante operación de inteligencia y de policía, que dio al traste con una poderosa organización delictiva, tuvo lugar en situación de normalidad constitucional, sin que ninguna de las libertades de que deben disfrutar los ciudadanos de bien, fuera sacrificada.

La delincuencia común es aneja, por desventura, a toda sociedad terrena y el deber originario de los gobernantes consiste, precisamente, en tratar de extirparla o al menos de impedir que se desborde hasta límites incompatibles con la convivencia. Para eso disponen de poderes ordinarios, que han de usar, en primer término, para remover las causas de orden social, económico y político generadoras del fenómeno. Y sólo ante situaciones realmente nuevas y excepcionales, deberán acudir a medidas también de excepción, que el propio ordenamiento consagra en previsión de tales eventos. Dentro de ese riguroso esquema se mueve, sin duda, el ordenamiento constitucional colombiano. Y en ese orden de ideas, el carácter excepcional de la actual situación, es lo que no está demostrado en el proceso.

f.6. Existencia de medios ordinarios policivos para contrarrestar el desorden existente.

Según el artículo 213 de la Carta, el estado de conmoción interior únicamente podrá implantarse cuando la situación perturbadora del orden público “no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía” y al tenor de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 137 de 1994 —estatutaria de los estados de excepción— las facultades excepcionales con que cuenta el gobierno “sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

Veremos a continuación cómo para contrarrestar los hechos aducidos por el gobierno no se han utilizado los poderes ordinarios con que cuenta el Estado para estos casos.

— El artículo 47 transitorio de la Constitución ordena al legislador organizar para las zonas afectadas por aguda violencia, “un plan de seguridad social de emergencia, que cubrirá un período de tres años”. Sin embargo, no ha sido presentado ni se encuentra en curso proyecto de ley alguno que dé cumplimiento a esta mandato, según la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República que obra a folio 22 del expediente.

— De otra parte, en el artículo 28 transitorio de la Carta se establece: “Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos”. En este sentido, tampoco se ha presentado ningún proyecto de ley por parte del Gobierno ni de los congresistas, como se lee en la certificación precitada. Y ahora se invoca por aquél la necesidad de judicializar algunas conductas contravencionales que causan gran impacto social y cuyo conocimiento estaba atribuido a los inspectores de policía.

— Si el gobierno, de acuerdo con una política criminal preestablecida, consideraba que era necesario tipificar nuevos delitos y aumentar algunas penas que hoy resultan “irrisorias”, debió presentar un proyecto de ley al Congreso de la República en tal sentido, reformando o adicionando el respectivo Código Penal.

— En relación con los problemas en las cárceles (fuga de presos, vigilancia carcelaria, comisión de delitos, colaboración de guardianes en los ilícitos, etc.) llama la atención de la Corte el hecho de que a pesar de existir en el denominado Código Penitenciario y Carcelario (L. 65/93), disposiciones idóneas para hacer frente a las situaciones planteadas por el gobierno, éstas no hayan sido utilizadas. Citemos a manera de ejemplo, el artículo 168 de dicho ordenamiento que consagra el “estado de emergencia penitenciaria y carcelaria”, así:

“El Director General del Inpec, previo el concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en todos los centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos:

a) Cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave e inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria (...).

En los casos del literal a el director general del Inpec está facultado para tomar las medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, como traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de coerción y el reclamo o apoyo de la fuerza pública de acuerdo con los artículos 31 y 32 de esta ley”.

Estas disposiciones fueron declaradas exequibles por la Corte en la Sentencia C-318 de 1995.

— Finalmente, con respecto al fortalecimiento de los instrumentos legales de investigación, acusación y juzgamiento, debe observar la Corte que también él está inscrito en el contexto de las funciones ordinarias del gobernante, dirigidas a erradicar la impunidad, factor estimulante de la delincuencia no sólo en tiempos de crisis sino en épocas de normalidad.

— Observa además la Corte que un número apreciable de disposiciones dictadas al amparo de los estados de excepción, en años recientes, que ampliaban de manera significativa los poderes del Estado para combatir la subversión y la delincuencia común, se convirtieron en legislación permanente. Por consiguiente, la mayor extensión de las atribuciones ordinarias, se traduce en una elevación del umbral que tiene que superarse para decretar un estado de excepción. A título de ejemplo pueden citarse los Decretos 2265, 2266, 2267, 2268, 2269, 2270, 2271, 2272 y 2273 de 1991.

La situación de crónica perturbación del orden público, puede alimentar tesis extremas —conmoción interior permanente o conmoción interior sólo cuando el fenómeno adquiera una intensidad intolerable—, que sacrifican el ordenamiento constitucional y que, por consiguiente, la Corte no comparte. De ahí que se exija como condición necesaria para declarar la conmoción interior, aparte del factor de turbación del orden público, que este no pueda ser conjurado mediante el eficiente y oportuno ejercicio de las facultades ordinarias. Los hechos y problemas que por naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas permanentes, deben ser enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad. Y sólo cuando éstos se revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes, resulta justificado apelar a las competencias extraordinarias derivadas del estado de excepción.

Conclusiones

Del análisis anterior surgen las siguientes conclusiones:

1. El propio gobierno no aduce pruebas justificativas de los hechos que invoca como fundamento de la conmoción: sus cifras no demuestran el incremento de la delincuencia aducida.

Si el mismo gobierno admite que los hechos invocados son permanentes, no era la vía excepcional (transitoria) la más idónea para contrarrestarlos.

2. No son esos hechos endémicos —como el propio gobierno reconoce que lo son— los que exige la Constitución para que el estado de conmoción proceda. A éstos —se reitera— hay que atender de manera permanente, usando los mecanismos ordinarios de que el gobierno dispone. Los que justifican el estado de conmoción deben ser de otra clase: coyunturales, transitorios, pasibles de ser contrarrestados con medidas que tengan esas mismas connotaciones.

3. Si en la situación de violencia crónica que vive el país, los órganos se limitan a esperar que transcurra el intervalo obligado entre una conmoción y otra, para tomar medidas que sólo atacan la manifestación epidérmica del mal y que son, a la vez, restrictivas de la vigencia plena de los derechos fundamentales, jamás se logrará la erradicación del mal, y en cambio, sí se habrá desdibujado —y trocado— el Estado social de derecho.

4. La Corte ha tomado en cuenta, al decidir, los hechos ocurridos con anterioridad al decreto declaratorio de la conmoción, no los que han ocurrido con posterioridad, los que, dicho sea de paso, sólo demuestran la eficacia relativa de las disposiciones transitorias encaminadas a contrarrestarlos.

5. De todo lo expuesto anteriormente se desprende que el Decreto 1370 de 1995 resulta violatorio no sólo del artículo 213 de la Constitución, sino de las normas de la Ley 137 de 1994 —estatutaria de los estados de excepción— en las partes que desarrollan tal precepto, a saber, artículos 34 y siguientes, y en especial el artículo 2º que dispone que las facultades atribuidas al gobierno durante los estados de excepción “sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

Igualmente, se violó el artículo 4º del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, aprobado por la Ley 74 de 1968 y el artículo 27 de la Convención americana de derechos humanos (L. 16/72) que sólo permiten adoptar medidas de excepción ante “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación”, esto es, que superen el límite de normalidad causando grave crisis en la vida organizada, o “en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 1370 del 16 de agosto de 1995 “Por el cual se declara el estado de conmoción interior”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-466 de octubre 18 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Con el respeto debido, que no es incompatible con la franqueza, me permito exponer las razones que me apartan de la decisión adoptada por la mayoría de la Corte en la sentencia de la referencia.

2. La defensa de las libertades ciudadanas.

La sentencia C-466 de 1995 es conmovedoramente candorosa cuando se refiere a las libertades ciudadanas y a los derechos fundamentales, en general. Aparentemente, bastaría leerla para concluir que los colombianos pueden estar tranquilos, porque la Corte Constitucional defiende con celosa diligencia los derechos fundamentales, y en particular la libertad, de los “ciudadanos de bien”, contra los posibles abusos del gobierno despótico. En la sentencia se dice:

Refiriéndose al gobierno:

“...como si su actitud debiera consistir en esperar que la acumulación de males se hiciera insoportable, para tratarlos con medidas de excepción, bajo la vigencia de un régimen restrictivo de libertades” (página 31) (se subraya).

Sobre el “estado de sitio”, en la Constitución anterior:

“Se vivía en permanente estado de sitio y, por tanto, la plena vigencia de los beneficios del Estado de derecho sólo se daba en el papel” (página 22).

Sobre cómo debe el Gobierno cumplir sus deberes en relación con el orden público:

“No puede el gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario” (página 36) (se subraya).

Sobre la declaración del estado de conmoción interior:

“En ese caso, las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos” (página 37) (se subraya).

Sobre la limitación temporal del estado de conmoción interior:

“La circunstancia de que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado de conmoción interna, es claramente indicativa de una voluntad dirigida a que nuestros males endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de libertades menguadas” (página 37) (se subraya).

Sobre el “régimen de libertades plenas”:

“Si para combatir las manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país —sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana—, se precisan especiales medidas policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de libertades plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la excepción” (página 38) (se subraya).

Sobre “las libertades de que deben disfrutar los ciudadanos de bien”:

“...Sin que ninguna de las libertades de que deben disfrutar los ciudadanos de bien, fuera sacrificada” (página 38).

Pues bien: esa insomne vigilancia de los derechos fundamentales “de los ciudadanos de bien”, que podría llamarse la ternura de la justicia, se basa en supuestos falsos, como se explicará.

El primero de ellos es la presunción gratuita de que el estado de conmoción interior declarado por el Decreto 1370 de 1995, tuvo por fin restringir o limitar “las libertades de los ciudadanos de bien”, presunción que no corresponde a la verdad, por dos razones: la primera, que públicamente no se ha conocido decreto alguno dictado con base en la mencionada declaración, que limite, restrinja, o de alguna manera vulnere, “las libertades de los ciudadanos de bien”; la segunda, que la Corte Constitucional no ha examinado ninguno de los decretos originados en la misma declaración, porque apenas se está cumpliendo el trámite previo al análisis y a la decisión. ¿Ha habido, acaso, censura de prensa? ¿Se ha desconocido la prohibición constitucional de que los tribunales militares juzguen a los civiles? ¿Se ha condenado a alguien sin haber sido oído y vencido en juicio, ante juez competente y con la plenitud de las formas propias de cada juicio? ¿En dónde está el presunto despotismo que sacrifica transitoriamente el régimen de plenitud de derechos?

Posiblemente por esto, en la sentencia se alude a la restricción de los derechos fundamentales, y en particular de las libertades, en abstracto, sin citar un solo caso concreto. Y por lo mismo, sin duda, cuando en el curso de las deliberaciones pedí, en repetidas ocasiones, que se citaran esas violaciones de los derechos fundamentales de “las personas de bien”, originadas en el estado de conmoción interior, nada se me respondió. También aquí se eludió el examen de la realidad, se ocultó la verdad detrás de una cortina de humo.

El segundo supuesto falso es este: la real vulneración de todos los derechos fundamentales y en particular de la vida y la libertad, tiene su causa en los crímenes cometidos por los criminales de todas las especies, llámense ellos bandoleros, delincuentes comunes, paramilitares, narcotraficantes, etc, ¿Qué decir de los secuestros que a diario se cometen? ¿Y de los asesinatos? ¿Qué de la extorsión, del robo, de los actos terroristas, de la destrucción de bienes del Estado y de los particulares? ¿Podrá, acaso, sostenerse que no vulneran la libertad los diez mil o doce mil bandoleros que ejercen su imperio en vastas zonas rurales del país, y que ya comienzan a ejercerlo también en las ciudades?

Dicho sea de paso, es necesario referirse a una afirmación contenida en la sentencia, porque tal afirmación es una falacia, que mientras se sostenga impedirá que la Nación haga frente a la realidad, punto de partida de la solución del problema de la violencia. En la sentencia se distingue entre “delincuencia política y común, esta última organizada o no” (página 26). Pues bien: en Colombia no existe “delincuencia política”, porque no son delincuentes políticos los bandoleros organizados en las cuadrillas denominadas Farc, Eln, Epl, Milicias Bolivarianas, etc. ¿Cómo puede darse el calificativo de delincuentes políticos a quienes habitualmente cometen delitos comunes, como el asesinato, el secuestro, la extorsión, los daños en cosa ajena, el tráfico de estupefacientes? No puede permitirse que la solución de los problemas nacionales, parta de la deformación de la realidad, de su desconocimiento. Al llamar “delincuentes políticos” a los que son criminales tan comunes como todos los demás, pero más peligrosos, se crean las condiciones para recompensarles luego con generosos indultos y amnistías generales, curules en el Congreso de la República, cargos diplomáticos, donaciones, créditos, bienes de toda clase, etc. La paz de una Nación no puede construirse sobre el perdón y el olvido de los crímenes: esa sería una paz injusta, que sólo originaría nuevos crímenes.

Por fortuna, ya la Corte Constitucional ha definido la conducta de los supuestos delincuentes políticos. En la sentencia T-561 de diciembre 6 de 1993, se dijo:

“De otra parte, es hecho público y notorio que los guerrilleros cometen, alegando fines políticos, delitos comunes como el asesinato, o el homicidio fuera de combate, el secuestro, el robo, la destrucción de puentes, oleoductos, torres de energía, etc. Así lo han admitido públicamente individuos que pertenecen a los grupos llamados Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército de Liberación Nacional, Ejército Popular de Liberación. Para ellos, estas actividades son honrosas, como lo reconoció Humberto Javier Callejas Rúa en la primera demanda de tutela que presentó: “La condición de guerrillero no degrada a la persona, pues se trata de un sujeto opositor político y armado frente al Estado, que tiene como propósito la construcción de una sociedad más humana y justa”.

Los avisos causantes de la inconformidad del señor Callejas Rúa, no dicen otra cosa que lo que todo el país sabe, porque lo ha padecido: que los guerrilleros, que forman grupos dedicados al bandolerismo, roban, matan, secuestran, extorsionan, destruyen la riqueza pública y atacan los poblados inermes. Que lo hagan invocando razones que ellos consideran nobilísimas, no convierte los delitos en actos lícitos, ni priva a la autoridades del derecho de hacer cuanto sea necesario para reprimir sus desmanes. El delincuente no puede alegar que el Estado viola sus derechos solamente porque no le permite desconocer los ajenos, es decir, que el reprimir sus actos delictivos es de por sí una violación de sus derechos” (Gaceta de la Corte Constitucional, tomo 12, diciembre de 1993, páginas 205 y 206).

3. La Corte Constitucional, ¿un poder omnímodo?

Según el artículo 241 de la Constitución a “la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos” de esta misma norma. Esto implica sin necesidad de complicadas lucubraciones, que la Corte no tiene un poder omnímodo. Pero, ¿qué ha ocurrido, qué viene sucediendo?

Que la Corte, so pretexto de proteger los derechos fundamentales, y basándose en su condición de intérprete de la Constitución, ejerce cada día poderes más amplios e invade la esfera reservada por la ley a otras autoridades. Al fin al cabo, el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones. Basta citar algunos casos, para demostrar cómo la Corte Constitucional desborda sus poderes.

Al revisar fallos de tutela, se ha arrebato a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para revisar una sentencia condenatoria, en virtud del recurso de casación (sentencia Nº SU-327, del 27 de julio de 1995, sobre la prohibición de la reformatio in pejus); se han dejado sin valor unas sentencias dictadas por los jueces laborales, en épocas pasadas, sin siquiera determinarlas, y se ha desconocido la existencia de normas sobre convenciones colectivas y pactos colectivos (sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995); basándose también en la prohibición de la reformatio in pejus, y siempre al revisar sentencias dictadas en procesos de tutela, se han desconocido sentencias del Consejo Superior de la Judicatura, dictadas en ejercicio de la potestad disciplinaria que la Constitución le confiere sobre los jueces (sentencia T-410 del 12 de septiembre de 1995).

Ahora, en esta sentencia, se ha desconocido que es deber del Presidente de la República “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado” (num. 4º del art. 189 de la Constitución); y que, por lo mismo, para cumplir ese deber, el Presidente de la República “en caso de grave perturbación del orden público”, “podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella...” (art. 213 de la Constitución). Y al arrebatarle esta competencia al Presidente de la República, se ha quebrantado el principio de la separación de las ramas del poder público, y de su colaboración armónica (art. 113 de la Constitución).

Y también se quebranta este principio cuando en la sentencia se censura desembozadamente, y casi en forma agresiva, al gobierno, por las supuestas omisiones en que ha incurrido en el uso de sus facultades ordinarias.

Ahora, en consecuencia, si el Congreso de la República quisiera, en ejercicio del control político que la Constitución le atribuye, exigir responsabilidades al Presidente de la República por el manejo del orden público, este podría eludir su responsabilidad, con el argumento de que la Corte Constitucional ha recortado sus facultades, en especial las que le confiere el artículo 213, hasta hacerlas casi inexistentes.

Pero no es solamente la Rama Ejecutiva la que es víctima de las censuras. Éstas recaen también sobre el Congreso de la República. En relación con este se dice:

“El artículo 47 transitorio de la Constitución ordena al legislador organizar para las zonas afectadas por aguda violencia, “un plan de seguridad social de emergencia, que cubrirá un período de tres (3) años”. Sin embargo, no ha sido presentado ni se encuentra en curso proyecto de ley alguno que dé cumplimiento a este mandato, según la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República que obra a folio 22 del expediente” (página 39).

La Corte Constitucional no ejerce un poder omnímodo, porque en el Estado de derecho no hay poderes omnímodos. Dios no quiera que se convierta en absoluto el poder de quienes apenas son unos intérpretes de la Constitución, encargados de guardar su integridad y supremacía, dentro de los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la misma.

4. ¿Cuándo puede declararse el estado de conmoción interior, según el artículo 213 de la Constitución?

Después de concluir que, pese a que “los hechos invocados por el gobierno son, ciertamente, “graves”, y perturbadores del orden público”, éstos no son suficientes para declarar el estado de conmoción interior, en la sentencia se hace un tremendo esfuerzo imaginativo, para enunciar dos casos en que sería posible jurídicamente la declaración. Estos dos casos se describen así:

“Un hecho análogo, en el orden interno, sería un alzamiento intempestivo dirigido a subvertir el orden institucional, con virtualidad suficiente para poner en crisis la estabilidad del Estado, es decir, encaminado a desdibujar su identidad. En ese caso, las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos. Lo mismo podría decirse de hechos crónicos que repentinamente revistieran grados de intensidad inusitados bien, difusos en todo el territorio nacional o localizados en una determinada zona, que podrían justificar, en este último caso, una declaración de conmoción circunscrita al área afectada“ (página 37) (se subraya).

Veamos el primer caso:

Se habla de un “alzamiento intempestivo” ¿Qué significa esto? Un alzamiento es un “levantamiento o rebelión”, según el Diccionario de la Academia. ¿No es, por ventura, un “levantamiento o rebelión”, la acción de 10.000 ó 12.000 bandoleros, que cometen toda clase de delitos, desconocen las autoridades de la República, y siembran el terror en todo el territorio de la Nación? Intempestivo es “lo que está fuera de tiempo y sazón”, también según el mismo Diccionario. ¿Será, acaso, propio de nuestro tiempo, que tengamos que vivir sometidos al imperio de los criminales, cuya presencia, en el caso de los bandoleros, la Corte califica como “ya añeja y permanente”? ¿Por qué millones de colombianos, entre ellos “los ciudadanos de bien” a quienes se refiere la sentencia, tenemos que vivir bajo la dictadura de todos los criminales?

En cuanto al segundo caso, ¿podrá sostenerse que los hechos crónicos no revisten “grados de intensidad inusitados”? ¿De dónde sale la exigencia de que esos hechos crónicos se agraven “repentinamente”? Repentino es lo “pronto, impensado, no previsto”. Y esa exigencia, se repite, no está prevista en el artículo 213. Lo que sucede es diferente, como se verá.

Según el artículo 213 de la Constitución, la declaración del estado de conmoción interior, procede “en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional...” ¿Qué quiere decir inminente? Según el Diccionario de la Academia, inminente es lo “que amenaza o está para suceder prontamente”. Llevados por el afán de usar palabras sin medir su verdadero alcance, los redactores de la Constitución echaron mano de esta palabra. Literalmente, pues, si ya la perturbación existe, ha ocurrido, como ahora acontece, y no es solamente una amenaza, algo que “está para suceder prontamente”, no se podría declarar el estado de conmoción interior. Ésta ha sido la errónea interpretación que a la norma le ha dado la Corte Constitucional en esta sentencia.

La interpretación acertada, por el contrario, no puede ser sino ésta: si la sola amenaza de la perturbación faculta al gobierno para declarar el estado de conmoción interior, con mayor razón está facultado cuando ya los hechos perturbadores han sucedido o están sucediendo.

Hay que decirlo claramente, sin temores ni vacilaciones: un país no se gobierna con juegos de palabras, más o menos ingeniosos, ni con teorías seudofilosóficas. Se gobierna actuando de conformidad con la realidad, sin ocultarla ni disfrazarla.

5. ¿Por qué no se declaró el estado de conmoción interior al comienzo de la actual administración?

Este argumento no resiste ningún análisis, por estos motivos.

El primero, que el Presidente de la República no declaró el estado de conmoción interior al comienzo de su gestión, porque quiso ensayar previamente el camino del diálogo, como le consta a toda la Nación. Sólo la renuencia de los bandoleros y el aumento de sus depredaciones, convencieron al gobierno de la necesidad de cambiar la estrategia que conduce a la paz.

El segundo, que la facultad de declarar la conmoción interior, no se agota por no ejercerla en un tiempo determinado. El gobierno puede en cualquier momento, a su arbitrio y según su recto criterio, hacer uso de esta herramienta que la Constitución ha puesto en sus manos. Y si hace mal uso de ella, debe responder ante el Congreso de la República, como lo prevé el numeral 5º del artículo 214 de la Constitución.

Como lo que se acaba de escribir lo manifesté durante el debate, al final en el texto de la sentencia no se incluyó el argumento relativo al ejercicio tardío de la facultad consagrada en el artículo 213. Pero sí fue un argumento definitivo para la decisión.

6. Los hechos posteriores a la declaración del estado de conmoción interior.

En la insólita sentencia se afirma lo siguiente, en relación con los crímenes posteriores al día 16 de agosto de 1995, en que se declaró el estado de conmoción interior.

“La Corte ha tomado en cuenta, al decidir, los hechos ocurridos con anterioridad al decreto declaratorio de la conmoción, no los que han ocurrido con posterioridad, los que, dicho sea de paso, sólo demuestran la eficacia relativa de las disposiciones transitorias encaminadas a contrarrestarlos” (página 41).

Esta afirmación hay que rechazarla, por estas razones:

La primera: no es cierto que en estricto derecho, la Corte Constitucional tenga que abstenerse de considerar hechos acaecidos durante el trámite del proceso que culmina con la sentencia que decide sobre la constitucionalidad de la declaración del estado de conmoción interior. No: este proceso no es un chico pleito, que deba fallarse dentro de los estrechos límites de una demanda. Lo que hay que consultar es la realidad nacional.

De otra parte, ¿por qué la Corte juzga que las “disposiciones transitorias” sólo tienen una “eficacia relativa” para contrarrestar la acción de los criminales? ¿Quién le confirió tal facultad? ¿No es, acaso, el Congreso de la República el que ejerce, según la Constitución, el control político?

7. El Presidente de la República, como res ponsable del orden público, es el único facultado para decidir si las circunstan cias permiten decretar el estado de con moción interior por “grave perturbación del orden público”.

La Corte Constitucional, en la sentencia del 7 de mayo de 1992, estableció la doctrina de que sus facultades le permiten hacer el examen de fondo del decreto que declara el estado de conmoción interior, para concluir si existe o no la “grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional”.

Esas facultades, sin embargo, deben ejercerse con prudencia, para que no conduzcan a dos resultados incompatibles con la Constitución: el primero, privar al Presidente de la República de las facultades que el artículo 213 le confiere, y que le permiten cumplir el deber de “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”; el segundo, el convertir a la Corte Constitucional en responsable del restablecimiento del orden público, responsabilidad que la Constitución no le ha impuesto.

Por lo anterior, como lo sostuve en el debate que culminó con la adopción de la sentencia C-466 de 1995, solamente en casos extremos de mal uso del artículo 213 de la Constitución, puede la Corte Constitucional declarar que no existe la grave perturbación. Fue eso lo que aconteció cuando la Corte, por medio de la sentencia C-300 de julio 1º de 1994, declaró inexequible el Decreto 874 del 1º de mayo de 1994.

Ahora se ha incurrido en la insensatez de sostener que para que exista la “grave perturbación” faltan unos centenares o millares de asesinatos. Que tampoco bastan los millares de secuestros y de extorsiones, ni la continua destrucción de oleoductos y los ataques a los poblados inermes.

Si la jurisprudencia de la Corte sobre el examen material del decreto que declara la conmoción interior, conduce a estas interpretaciones absurdas, habrá que revisarla. De lo contrario persistirá el riesgo de que la Corte, en el futuro, usurpe nuevamente la competencia que la Constitución asignó al Presidente de la República en relación con el orden público.

8. La reforma de la Constitución.

La Corte Constitucional, al dictar la sentencia C-466 de octubre 18 de 1995, ha comenzado a escribir el acta de defunción de la Constitución de 1991. Porque si ésta, según la errónea interpretación de la sentencia, no permite que el Presidente de la República haga uso de los poderes que ella misma le confiere para conservar y restablecer el orden público, hay reformarla. No se puede incurrir en la ingenuidad de sacrificar a la sociedad en aras de una falsa legalidad que sólo sirve a los criminales.

No hay que pensar que la Constitución no puede reformarse. Ella, a diferencia de los Diez Mandamientos, puede cambiarse por los hombres, porque los hombres la hicieron.

Por fortuna, los colombianos no son tontos ni cobardes: ellos harán frente a la conjura de los delincuentes y de los necios, con inteligencia y valor.

Es todo».

Jorge Arango Mejía. 

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «No queda duda de que, por su forma y contenido, el fallo interfiere no sólo en la órbita de competencia del Presidente de la República, sino, también en la del propio Congreso de la República, En la del primero, porque fluye de sus argumentos que la valoración definitiva sobre la perturbación del orden público, y sus consecuencias, depende del juez constitucional, so pretexto de llevar a cabo el control material, acogido ciertamente por la Corte, pero con salvamento de voto del suscrito en compañía de los doctores Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.

Y en la del segundo, porque es indiscutible que, por expresa consagración constitucional, es el Congreso de la República el que debe llevar a cabo el control político de la declaración de la conmoción inferior (art. 213 de la C.P.).

La circunstancia de que la Corte haya establecido esta figura extrema de control constitucional, en contravía de la anterior jurisprudencia y de las soluciones que en estas materias prevalecen en los regímenes presidencialistas, dentro de las garantías del Estado de derecho, la lleva a lamentables enfrentamientos con las demás ramas del poder público, y a crear, por vía jurisprudencial un tipo no autorizado de conflictos interórganos, y la priva de la oportunidad de hacer el examen técnico y específicamente constitucional de las medidas concretas (los decretos legislativos), que expida y pone en vigencia efectivamente el gobierno, en desarrollo de la mencionada declaración.

No pudo, por ello, en este caso, ejercer la Corte su estricto magisterio judicial de guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución, y especialmente de garante de los derechos humanos y libertades fundamentales, en los términos del artículo 242, en concordancia con el artículo 213 de la C.P. vale decir que la Corte dejó de examinar, como se lo manda el numeral 6º del artículo 214, en cada caso y en detalle, la constitucionalidad de disposiciones jurídicas, cuyo alcance pudo producir grandes beneficios para los intereses públicos, o acarrear graves perjuicios en el caso de que violaren las garantías del ordenamiento constitucional o de los derechos fundamentales. Con esta decisión, que obedece a una especie de sobrevaloración institucional, que es ajena al ponderado y equitativo equilibrio de poderes en que consiste el sistema democrático, se pone en peligro el funcionamiento del ordenamiento jurídico y de las propias instituciones del Estado social de derecho.

Es, pues, el Presidente de la República, como responsable del mantenimiento del orden público y de su restablecimiento, a quien corresponde valorar los hechos que justificaron la declaración de la conmoción interior y para ello expide el decreto respectivo, que tiene un control político en primer término, del Congreso de la República. Con base en tal declaración, el Presidente de la República, desarrolla a través de los decretos legislativos, las medidas concretas que estima pertinentes para enfrentar la situación extraordinaria, actos todos a los cuales se vinculan sus ministros. Esta conmoción interior se declara por “grave perturbación del orden público que atente de manera inminente” contra: 1) La estabilidad institucional, 2) La seguridad del Estado, 3) La convivencia ciudadana, y que no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones de las autoridades de policía.

Unas sencillas preguntas precisan en forma insoslayable el tema, objeto de análisis en el aludido salvamento de voto. ¿Quién califica la grave perturbación del orden público? ¿Quién estima que ella no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía? ¿Quién puede medir el inminente atentado a la estabilidad institucional, o a la seguridad del Estado o a la convivencia ciudadana? ¿Serán los conceptos de organismos o entidades privadas que no tienen ninguna responsabilidad de funciones públicas reconocidas por la Constitución o por la ley, los que definan tan delicado asunto? Por el contrario, la Constitución define en términos inequívocos que tal competencia le corresponde al Presidente de la República.

Pero queda la propia Corte Constitucional, que en ejercicio de sus competencias jurídicas, pues ella no tiene tampoco una infraestructura orgánica que le permita verificar directamente los hechos, se vale de la solicitud de pruebas que le permiten formarse un criterio sobre las causas motivadoras de la conmoción interior.

La sentencia de inexequibilidad no desconoce la perturbación del orden público, pero sorprendentemente se dedica a un ejercicio puramente intelectual para afirmar que.

“De acuerdo con estas cifras, advierte la Corte que el índice de criminalidad en el país en los meses de enero a junio de 1995 presentó mínimas variaciones, pues si bien en algunos meses hubo incrementos, en otros hubo descensos, sin que en ninguno de los dos casos tales diferencias sean notoriamente significativas y, por el contrario, lo que se demuestra es que la situación en materia criminal ha sido endémica, crónica, permanente y estable”.

Y luego agrega:

“En este orden de ideas, considera la Corte que los hechos narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen patalogías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales”.

En el propósito de aminorar o disminuir la gravedad de la perturbación del orden público —que tiene el carácter de hecho público notorio—, por la acción multiforme y reiterada de la guerrilla, el crimen organizado, el narcotráfico, los grupos paramilitares, se busca inclusive revivir artículos transitorios de la Constitución que no se encuentran vigentes, como los artículos 28 y 47, que si no están derogados en forma expresa, sí lo están en forma tácita, o por lo menos se ha producido en relación con ellos el fenómeno del decaimiento de los actos jurídicos, después de cuatro años de vigencia de la Constitución, y cuando el Congreso puede hacer uso pleno de sus competencias legislativas ordinarias, para regular las materias a que ellos se referían.

Entonces queda el argumento de que por tratarse de situaciones que viene viviendo el país hace tantas décadas, no puede justificarse la declaración de conmoción interior, pues se necesita “Un hecho análogo, en el orden interno, sería un alzamiento intempestivo dirigido a subvertir el orden institucional, con virtualidad suficiente para poner en crisis la estabilidad del Estado, es decir, encaminado a desdibujar su identidad. En ese caso, las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos”.

Como se advierte muy claramente en esta interpretación jurídica sesgada, no se tiene en cuenta la grave perturbación del orden público que se refiere a la inminente amenaza contra la “convivencia ciudadana”, y por otra parte sustituye el ámbito de competencia del Presidente para señalarle cuándo y cómo debe declarar la conmoción, es decir en el extremo límite de la situación subversiva del orden público.

En el fondo, la sentencia plantea en términos tan mecánicos el problema, que hará imposible en el futuro la declaratoria de la conmoción interior, tal como hoy está diseñada en la Constitución, por virtud de esta recortada interpretación jurídica. Nadie ignora que Colombia vive, por lo menos desde 1949, una grave perturbación del orden público, una verdadera crisis en este aspecto. Se pensó, con fundada esperanza, que la Carta de 1991 daría un vuelco a esta situación, y en este aspecto, desafortunadamente, no ha habido una solución al problema. Sin embargo, ello no obliga a que se paralicen los fines que persigue el Estado social de derecho. Si la violencia, en sus diversos aspectos, es un fenómeno crónico entre nosotros, con etapas y episodios que lo agravan y agudizan, no resulta acorde con la realidad ni con la dinámica de los acontecimientos sociales que agobian a la Nación, asumir que lo previsto en la Constitución como excepcional, es la regla ordinaria y general en nuestra vida colectiva, y como obligado corolario concluir que, mientras se den tan altos índices de criminalidad y aumenta la amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad jurídica y la propia convivencia ciudadana, no sea posible recurrir a los mecanismos de excepción, en defensa de la sociedad civil organizada, y que sólo sea el Congreso el que pueda entrar a estudiar y aprobar las soluciones que le corresponden, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales. Pero como es obvio, son dos soluciones eficaces, pero distintas en el tiempo, y en sus requisitos constitucionales: una es el alcance del decreto legislativo y otra la de la ley ordinaria del Congreso. Más aun cuando, como lo reconoce el fallo, en dato no sólo jurídico sino histórico, que debe tener su alcance en las vicisitudes del constitucionalismo colombiano, dentro de la anterior preceptiva de 1886 y en la actual de 1991, las medidas acordadas por medio de decretos legislativos que se han juzgado eficaces, se han propuesto al Congreso y se han convertido en legislación ordinaria y permanente, y aún por propia decisión del constituyente, como ocurrió con la tarea llevada a cabo por la Comisión Legislativa Especial, el llamado Congresito, creada por la Asamblea Nacional Constituyente, en tal forma que la naturaleza jurídica de tales decretos ha sufrido una transformación en la propia realidad histórica, que no fue captada a tiempo por el constituyente para ofrecer las soluciones normativas del caso.

No sólo en el ejercicio de mi cargo de magistrado sino en diversos foros académicos y especialmente en el ámbito universitario, he sido un fervoroso defensor de la Carta de 1991, la que por más de una razón histórica está ligada a mis más hondas convicciones ideológicas, y a mis más caros afectos personales. Consideré, y sigo considerando, que ella abrió una oportunidad para el desarrollo político, económico y social de un país que necesitaba esta estructura más amplia y progresista del Estado social de derecho, con su democracia participativa y pluralista, afincado también en la defensa de los derechos constitucionales fundamentales, y en el perfeccionamiento de sus instituciones de control.

Por eso me preocupan decisiones que, como la señalada en este salvamento de voto, ponen en peligro los alcances y conquistas del nuevo orden constitucional, y pudieran abrir el campo a reformas, con indeseados desbordamientos, que sólo deberían limitarse a considerar aspectos específicos y puntuales como el que es objeto de este salvamento.

Ojalá que la visión rígida que se acoge en este fallo, ajeno a la evolución del derecho constitucional entre nosotros y a las más urgentes necesidades nacionales, específicamente en estas materias del orden público, y que se adoptó sin tener en cuenta los más altos fines del Estado social de derecho, y los supremos intereses públicos que él consagra, no lleve a adoptar soluciones de momento en perjuicio de una Carta Política, que merece desarrollarse desde el punto de vista legislativo. No hay, pues, que mirar hacia atrás en un proceso constitucional, legitimado por la reiterada voluntad popular, que ha puesto en marcha la democracia pluralista y participativa, y el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales, todo lo cual representa el más valioso patrimonio de los colombianos, pendientes hoy como ayer de que las instituciones respondan a sus más acuciantes y evidentes problemas, con soluciones racionales y eficaces que de veras aseguren la convivencia ciudadana; ésta no se logra, como ya se ha dicho, sólo con medidas permanentes y generales sino, como se ha previsto en las normas constitucionales sobre conmoción interior, con acciones urgentes e inmediatas para conjurar las causas de la perturbación y para impedir la extensión de sus efectos».

Fabio Morón Díaz. 

ACLARACIÓN DE VOTO

El suscrito magistrado formuló en su oportunidad, aclaración de voto, al producirse la votación con respecto al proyecto de sentencia presentado por el honorable magistrado sustanciador, doctor Carlos Gaviria Díaz, en el expediente de la referencia, teniendo en cuenta que, a raíz de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 874 de 1994, por el cual se declaró el estado de conmoción interior, en virtud de la sentencia Nº C-300 de 30 de junio de 1994, presentó salvamento de voto conjuntamente con los doctores Vladimiro Naranjo Mesa y Fabio Morón Díaz, por no compartir la decisión adoptada por la Sala Plena, según la cual la Corte Constitucional al examinar los decretos dictados en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 213 de la Constitución Nacional, incluido el que declara la conmoción, no debe limitarse al estudio de los vicios de forma para la expedición del decreto, sino también al contenido de fondo de los mismos. Las razones que llevaron al suscrito magistrado a disentir de la decisión mayoritaria, quedaron consignadas en el respectivo salvamento de voto a dicha sentencia, al considerar que en mi concepto, los motivos para declarar la conmoción interior por parte del Presidente de la República, en caso de grave perturbación del orden público, constituyen una potestad discrecional atribuida a este y no son materia de revisión jurisdiccional de la Corte. Dicho salvamento fue suscrito conjuntamente con los magistrados mencionados.

Pese a considerar que dichas razones siguen siendo valederas, el suscrito magistrado acata respetuosamente, como es su deber, la jurisprudencia sentada en esa oportunidad, la cual llevó a la Corte, en decisión mayoritaria, a conocer de fondo con respecto a los motivos que llevaron al gobierno a decretar el estado de conmoción interior y a dictar sentencia dentro de su potestad constitucional para “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”, declarando la inexequibilidad en dicha ocasión . Así lo manifestó expresamente, ante la Sala Plena, cuando efectivamente en sesión del día 7 de septiembre de 1995 (Acta Nº 37), se consultó a la totalidad de los miembros de la Corporación, previo el estudio de la ponencia sobre la exequibilidad del Decreto 1370 del 16 de agosto de 1995, si se mantendría la jurisprudencia referida, lo cual fue aprobado por unanimidad de los magistrados que integran la corporación.

Al acatar dicha jurisprudencia y realizada la respectiva aclaración acerca de la posición adoptada en la pasada oportunidad, debo manifestar igualmente que comparto los razonamientos que llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad del decreto materia de revisión en el expediente de la referencia, con efectos hacia el futuro. Desde luego que considero conveniente precisar que, en mi concepto, la violencia, el terrorismo, el crimen organizado, la delincuencia común y las diversas modalidades de la misma violencia han venido agobiando a Colombia a lo largo de varios años, antes de la conmoción y dentro de la misma, lo cual requiere con urgencia, que en forma ejemplar, categórica y enérgica se adopten medidas de carácter permanente que puedan contrarrestar no en forma transitoria sino definitiva aquellos actos y hechos que perturban a diario la paz y la tranquilidad de los ciudadanos, así como el orden político, económico y social justo que todos debemos alcanzar. Ello puede y debe conseguirse con la adopción de normas permanentes por parte del Congreso de la República de Colombia, bien por su propia iniciativa o a instancia del mismo gobierno, quien según se deduce de las manifestaciones expresadas por el señor Presidente de la República al instalar las sesiones del Congreso el 20 de julio del presente año, se pronunció respecto de la necesidad de presentar proyectos de ley con el fin de adoptar medidas con el mismo carácter de permanencia.

Hernando Herrera Vergara. 

ACLARACIÓN DE VOTO

El suscrito magistrado, Vladimiro Naranjo Mesa, se permite aclarar su voto en el asunto de la referencia, por cuanto, con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 874 de 1994, por el cual se declaró el estado de conmoción interior, decisión adoptada mediante sentencia Nº C-300 de 30 de junio de 1994, salvó su voto por no compartir la decisión de fondo de la Sala Plena. Las razones que llevaron al suscrito magistrado a disentir de la decisión mayoritaria, quedaron expuestas en el salvamento de voto a dicha sentencia, suscrito junto con los magistrados Hernando Herrera Vergara y Fabio Morón Díaz.

Pese a considerar que dichas razones siguen siendo valederas, el suscrito magistrado acata respetuosamente, como es su deber, la jurisprudencia sentada en esa oportunidad, la cual llevó a la Corte a conocer de fondo de las razones que llevaron al gobierno a decretar el estado de conmoción interior; así lo manifestó, por lo demás, ante la Sala Plena, cuando en su sesión del día 7 de septiembre de 1995 (Acta Nº 37), se consultó a la totalidad de los miembros de la Corporación —previo el estudio de la ponencia sobre la exequibilidad del Decreto 1370 del 16 de agosto de 1995—, si se mantendría la jurisprudencia referida, lo cual fue aprobado por los nueve magistrados.

Acatando, entonces, dicha jurisprudencia, y hecha la anterior aclaración respecto de la posición adoptada por el suscrito en la pasada oportunidad, manifiesta que comparte en su totalidad las motivaciones que en ésta han llevado a la Corte a declarar la inexequibilidad del Decreto 1370 de 1995, por el cual se declaró el estado de conmoción interior. Sólo tendría que precisar, respecto de la motivación, que los estados de excepción no han sido diseñados para que el ejecutivo utilice esta institución, que como su nombre lo indica, es de naturaleza excepcional, ante cualquier vicisitud de tipo político, o cualquier coyuntura de tipo personal, que pueda afectar al gobierno o al mandatario de turno.

Vladimiro Naranjo Mesa. 

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