Sentencia C-466 de septiembre 25 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

LEY DE AUTORIZACIONES PARA CONTRATAR

NO IMPONE LA CELEBRACIÓN DE UN CONTRATO ESPECÍFICO

EXTRACTOS: «Según criterio del gobierno, los artículos del proyecto de ley objetados ordenan a la Nación la celebración de un contrato de compraventa, lo que a su juicio es inconstitucional, pues contraría el numeral 23 del artículo 189 de la Constitución, de acuerdo con el cual la facultad para celebrar contratos es propia del Presidente de la República, por lo cual el Congreso, en una ley de autorización, debe limitarse a expresar su consentimiento o desacuerdo frente al contrato, pero no puede ordenar su ejecución. Por el contrario, el Congreso considera que el proyecto de ley está conforme a la Carta, toda vez que la cláusula general de competencia del legislador permite que ese órgano pueda proponer proyectos que decreten inversiones públicas y, por ende que generen gasto público. Por ello, entra la Corte a analizar si la Constitución le atribuye al Presidente de la República, como facultad propia, la decisión de celebrar contratos.

5. Es claro que los artículos 2º y el numeral a del 5º del proyecto de ley objetado constituyen un encargo de naturaleza imperativa, que se dirige al ejecutivo, para que celebre un contrato de compraventa y en consecuencia adquiera un inmueble específico cuya destinación también es precisa. Ahora bien, de acuerdo con el numeral 23 del artículo 189, en concordancia con el numeral 9º del artículo 150 de la Constitución, le corresponde al gobierno la celebración de contratos con sujeción a la ley, para lo cual deberá contar con previa autorización del Congreso de la República, a través de una ley que lo permita. Por lo tanto, aquí surge una pregunta obvia: ¿el legislador puede ordenar la celebración de un contrato si la decisión de comprometerse es una facultad exclusiva del gobierno? Dicho de otro modo, ¿la facultad legislativa de autorizar la celebración de un contrato puede implicar una orden al ejecutivo para la realización de un contrato específico? Para resolver el anterior interrogante, la Corte debe estudiar qué se entiende por ley de autorizaciones para así determinar hasta donde llega la facultad constitucional del Congreso para permitir la realización de un contrato a nombre de la Nación.

6. La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al gobierno para la celebración de contratos, comoquiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional. Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una facultad privativa del gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. Así, la Corte Suprema de Justicia definió la naturaleza jurídica de la ley de autorizaciones de la siguiente manera:

“Y en relación con el ordinal 11 del mismo artículo 76 se tiene: la Corte ha manifestado el criterio de que cuando el citado precepto permite al Congreso conceder autorizaciones al gobierno para los efectos en él indicados se refiere, de manera exclusiva, a funciones de carácter administrativo, de aquellas que, naturalmente entran en la esfera propia del gobierno, pero respecto a las cuales, la Constitución prescribe cierta participación del legislador”(2).

(2) Corte Suprema de Justicia. Sentencia de abril 3 de 1973.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional manifestó lo siguiente:

(...) leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República”(3).

(3) Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

7. De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al legislador para que permita al gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual. Sin embargo, la Carta no autoriza que el legislador le imponga al ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución.

(...).

Una de autorizaciones para el efecto de una compraventa de un inmueble por el gobierno parece inocua. En efecto, quienes tienen competencia para celebrar contratos estatales deben estar autorizados por la Constitución y la ley. No obstante, las autorizaciones pueden ser de dos clases. La general, es una aprobación que otorga el legislador por tiempo indeterminado y no se agota con la celebración de un compromiso específico, tal es el caso del estatuto de la contratación administrativa (C.P., art. 150). Por el contrario, la autorización particular es aquella que se concede al funcionario para que realice un contrato específico, por ende una vez celebrado el contrato, el permiso se agota. Este tipo de autorizaciones se disponen de manera explícita en el estatuto de la contratación. A guisa de ejemplo se tiene que el artículo 32-5 de la Ley 80 de 1993 dispone que las entidades estatales sólo podrán celebrar contratos de fiducia “cuando así lo autorice la ley, la asamblea departamental, o el consejo municipal, según el caso”. En este orden de ideas, los contratos que celebre la Nación, (como es el caso que nos ocupa) sobre adquisición de inmuebles, cuya escogencia del contratista podrá hacerse por contratación directa (L. 80/93, art. 25 lit. e), no requiere en principio de autorización expresa por el Congreso de la República, toda vez que el gobierno es autónomo en la compraventa de inmuebles.

(...).

Ahora bien, y como bien lo señala la vista fiscal, la compraventa y dotación de una casa de la cultura corresponde a una función atribuida a los municipios, pues el ordinal 11 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 dispone que la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se destinará, entre otras cosas, a “la construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales”. Además, no se presenta ninguna de las excepciones previstas por el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993. Así, el gasto de compra de esa casa de la cultura no se efectuaría dentro del marco de procesos de cofinanciación, ni la función de dotar y mantener las casas de la cultura municipales se encuentra a cargo de la Nación. En efecto, si bien el artículo 23 de la Ley 397 de 1997, por medio de la cual se crea el Ministerio de la Cultura, señala que ese ministerio debe apoyar las casas de la cultura, ello no significa que la construcción y dotación de las mismas a nivel municipal sea una función a cargo de la Nación. Es más, el artículo 25 de esa misma ley precisa que los municipios asignarán a las actividades culturales, y prioritariamente a las casas de la cultura y a las bibliotecas, al menos un dos por ciento de los recursos provenientes de las transferencias. Por todo ello no es posible que el Gobierno Nacional dedique recursos nacionales para los efectos previstos por los artículos objetados».

(Sentencia C-466 de septiembre 25 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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