SENTENCIA C-468 DE MAYO 14 DE 2008

 

Sentencia C-468 de mayo 14 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-468 de 2008 

Ref.: Expediente D-7143

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Demandante: Juan Ricardo Giraldo Acosta.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 163 (parcial) de la Ley 136 de 1994, tal como fue modificado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994.

Bogotá, D.C., catorce de mayo de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «“Ley 136 de 1994

ART. 163.—Inhabilidades. No podrá ser elegido Contralor quien:

a) Haya sido contralor o auditor de la Contraloría Municipal en todo o parte del periodo inmediatamente anterior, como titular o como encargado;

b) Haya sido miembro de los tribunales que hayan la postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los tres años anteriores;

c) Esté incurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta ley en lo que sea aplicable;

d) Sea o haya sido, en el último año, miembro de Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, y

e) Durante el último año haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.

Ley 177 de 1994 

ART. 9º—El artículo 163 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

“ART. 163.—Inhabilidades. No podrá ser elegido Contralor, quien:

a) Haya sido contralor o auditor de la Controlaría Municipal en todo o parte del periodo inmediatamente anterior, como titular o como encargado;

b) Haya sido miembro de los tribunales que hagan la postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los tres años anteriores, y

c) Esté incurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta Ley, en lo que sea aplicable”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia de la Corte.

Por dirigirse la demanda contra disposiciones que hacen parte de dos leyes de la República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.

2. Problema jurídico.

El problema jurídico que suscita la demanda es, en términos concretos, si el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, que modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994 amplió el término constitucional de la inhabilidad para los ex concejales que aspiran a ocupar el cargo de contralor distrital o municipal. No obstante, más allá de dicha discusión, el libelo llama a la Corte a definir si el legislador puede ampliar los términos de inhabilidad que han sido expresamente señalados e indicados por el constituyente.

Así, constatado el hecho concreto del incremento de la inhabilidad para los miembros de concejo que aspiren a ser contralores, la Corte tendrá qué determinar si es válido que dicho aumento se haga por vía de ley.

En esta providencia, la Corte no se pronunciará sobre el término de inhabilidad que el artículo demandado establece para los magistrados de tribunales que postulen candidatos a la Contraloría, pues la demanda no va dirigida contra este contenido normativo.

3. Descripción del contenido normativo del artículo 9º de la Ley 177 de 1994, que modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994.

En primer lugar, debe precisarse que la demanda va dirigida contra el artículo 163 de la Ley 136 de 1994, disposición fue modificada por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, pero no en el aparte objeto de demanda, que se conservó igual. Así las cosas, la Corte se referirá en lo sucesivo al artículo 9º de la Ley 177 de 1994, siempre bajo el entendido de que este modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994,

Ahora bien, la norma acusada establece que no podrá ser contralor quien haya “sido miembro de los tribunales que hagan la postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los tres años anteriores”.

La norma se refiere en concreto a los contralores distritales y municipales, pues el título X de la Ley 136 de 1994, que consigna algunas de las principales normas para la organización y funcionamiento de los municipios, se encarga de regular el tema del control fiscal municipal y, en concreto, el régimen jurídico de los contralores distritales y municipales. Así las cosas, se entiende que la disposición acusada establece una inhabilidad para ocupar el cargo de contralor distrital o municipal.

Adicionalmente, la norma acusada hace referencia al sistema de nombramiento de los contralores distritales y municipales, pues indica que la inhabilidad surge de la pertenencia pasada del aspirante a cargo de contralor distrital o municipal al tribunal que postula o al concejo municipal que elige a dicho funcionario.

El nombramiento de los contralores distritales y municipales es un acto en el que participan los tribunales superiores de distrito, los tribunales contenciosos administrativos y el concejo distrital o municipal. De conformidad con el artículo 158 de la Ley 136 de 1994, el Tribunal Superior del Distrito Judicial y el Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el respectivo municipio postulan los candidatos que posteriormente serán elegidos por el concejo distrital o municipal. La tema está integrada por dos (2) candidatos del Tribunal Superior del Distrito Judicial y por uno (1) del Tribunal Contencioso Administrativo. La disposición en comento lo establece así:

“Ley 136 de 1994

“ART. 158.—Contralores municipales. En aquellos distritos y municipios donde exista contraloría, los respectivos contralores se elegirán dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero respectivo por el Concejo para un periodo igual al de los alcaldes de ternas integradas con dos (2) candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial y uno (1) por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que ejerza jurisdicción en el respectivo municipio, con no menos de un (1) mes de antelación”.

Del texto de la norma citada se tiene entonces que el concejo municipal y los tribunales con jurisdicción en el municipio respecto del cual el contralor ejerce sus funciones intervienen en el proceso de elección y nombramiento de dicho funcionario.

Ahora bien, el artículo demandado señala que el aspirante a ocupar el cargo de contralor distrital o municipal no puede haber pertenecido a ninguno de los citados tribunales o al concejo municipal en los tres años anteriores a la fecha de elección. En un loable esfuerzo por depurar el proceso de nombramiento y elección, la ley quiso que el pretendido contralor solo pudiera aspirar a ocupar el cargo si se desvinculó de la corporación judicial o de elección popular tres años antes de las elecciones. Ello con el fin de evitar que quien postula su nombre para ocupar un cargo público influya directamente en su designación.

Tal como lo reconoce la Corte, medidas similares pretenden “impedir el ingreso de personas que, de alguna forma, tuvieron la oportunidad, los medios y las prerrogativas propias del ejercicio de funciones públicas, para incidir en su favor en una elección o nominación posterior, con clara violación del principio de igualdad de condiciones entre los demás postulantes (C.P., art. 13), y en detrimento de la prestación eficaz, moral, imparcial y pública de la función administrativa (C.P., art. 209), así como neutralizar la posibilidad de que se produzca un autocontrol de la gestión fiscal realizada” (1) .

4. Contradicción normativa entre los términos de inhabilidad establecidos en la Constitución y la ley.

Quedó establecido entonces que el legislador dispuso que nadie puede ser elegido contralor distrital o municipal si ha sido miembro, en los tres años anteriores a la elección, del tribunal que postula o del concejo municipal que elige a dicho funcionario.

El constituyente, por su parte, en la norma que se considera vulnerada, dispuso que no “podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia” (C.P., art. 272).

Revisado el contenido de la norma constitucional, esta Corte observa una evidente contradicción entre los términos constitucionales y legales. En efecto, respecto del ex concejal que presenta su nombre para ocupar el cargo de contralor, es evidente que mientras la ley señala que el candidato no puede haber sido concejal dentro de los tres años anteriores a la elección de contralor, la Constitución dice que ese lapso solo debe ser de un año.

Pasa la Corte a establecer si dicha divergencia es constitucionalmente admisible.

5. La inhabilidad de los concejales para ser contralores distritales y municipales. Libre configuración del legislador no es absoluta.

Quedó indicado que mientras el constituyente precisa que la inhabilidad para el concejal que aspira a ser contralor distrital o municipal es de un año, la ley prescribe que es de tres. El legislador incluyó, entonces, una inhabilidad más gravosa, de mayor duración (tres años, en lugar de uno), para el concejal que se retira del concejo y aspira a ser nombrado contralor distrital o municipal.

En principio, tal como lo resalta la intervención de la facultad de Jurisprudencia del Rosario, la decisión de determinar el lapso de la inhabilidad cae dentro de la órbita de configuración del legislador. No obstante, es un hecho que dicha libertad debe ejercerse respetando los parámetros constitucionales y tiene como límite las reglas expresamente establecidas por el constituyente.

Pasa la Corte a explicar este aserto.

Las inhabilidades son circunstancias que concurren en los individuos que les impiden acceder o continuar ejerciendo un cargo público, por razón del conflicto que puede generarse entre sus intereses personales y los intereses públicos. La doctrina considera las inhabilidades como causales de inelegibilidad, pues impiden que el aspirante ocupe efectivamente el cargo, no obstante que algunas de ellas, en tanto que son sobrevivientes, pueden impedir que se continúe ejerciéndolo.

Ahora bien, la Carta Política de 1991 establece en su artículo 209 que la función administrativa está al servicio de los intereses generales, para lo cual debe desarrollarse con fundamento en principios como la moralidad y la imparcialidad. El régimen de inhabilidades de los servidores públicos está diseñado precisamente para hacer efectivos estos principios. A este respecto la Corte ha dicho:

“... con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad.

“Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos” (Sent. C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

Por otro lado, el artículo 123 constitucional asigna al legislador la definición del régimen jurídico al que deben someterse los servidores públicos. El texto de la norma indica que “(l)os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. Por su parte, el artículo 150-23 constitucional señala que corresponde al Congreso dictar las leyes y, por medio de ellas, expedir los normas que “regirán el ejercicio de las funciones públicas”.

Las disposiciones citadas, interpretadas concurrentemente con el artículo 209 constitucional, permiten concluir que cuando el constituyente asignó al legislador la función de determinar el régimen jurídico de los servidores públicos, incluyó el régimen de inhabilidades a que se encuentran sometidos. Así, en principio, el legislador es la autoridad encargada de definir el régimen de inhabilidades de los servidores públicos, por autorización expresa de la Carta.

Con todo, la Corte ha hecho énfasis en que dicho régimen no puede desconocer los principios constitucionales fijados en el estatuto superior —lo cual quiere decir que el régimen de inhabilidades debe encajar en el sistema de valores constitucionales— al tiempo que no puede ir en contravía de disposiciones que han sido expresa y directamente diseñadas por el constituyente. Esto ha llevado a que la Corte acepte que existe un régimen de inhabilidades que, en principio corresponde crear al legislador, pero que tiene como marco general el sistema jurídico constitucional y, como límite particular, las reglas directamente fijadas por la Carta.

A esta conclusión llevan las siguientes citas de la jurisprudencia:

“6. En varias oportunidades esta corporación (2) ha dicho que las inhabilidades e incompatibilidades son requisitos negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad para el ingreso y permanencia en el servicio público.

“Pues bien, de acuerdo con los artículos 6º, 123 y 150-23 de la Constitución, salvo los casos expresamente señalados por el Constituyente, corresponde a la ley determinar las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos.

“(…).

“De lo anterior puede colegirse que el Legislador tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función pública, dentro de las limitaciones que la propia Carta define” (Sent. C-200/2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett) (subrayado por fuera del original).

En otra oportunidad la Corte señaló:

“Ahora bien, no obstante la amplitud de esta competencia legislativa que, como se aprecia, debe ejercerse atendiendo a las especificidades del cargo de concejal, la jurisprudencia también ha sido enfática en señalar que el diseño de las inhabilidades e incompatibilidades no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente al respecto, y en todo caso debe respetar parámetros de razonabilidad, y subordinarse a los valores y principios constitucionales” (Sent. C-179/2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

Igualmente, en otro de sus fallos dijo:

“El legislador, como ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución” (Sent. C-617/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Los extractos citados indican con toda claridad que el legislador cuenta con un margen de configuración amplio para determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, régimen que solo se ve limitado por los principios generales del sistema constitucional y por las reglas que expresamente y directamente fija la Carta en esta materia.

No obstante que dicha conclusión es clara, esta Corte considera indispensable precisarla un poco más, en camino a la solución de este debate jurídico.

Cuando se dice que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para diseñar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, la jurisprudencia quiere indicar, en primer lugar, que la Constitución entregó al legislador la función de establecer las circunstancias de acceso y exclusión de personas naturales a la función pública.

La segunda consideración es que dicha potestad es amplia, pero no absoluta, pues el legislador está sometido al régimen de principios y valores constitucionales. Ello implica que las restricciones de acceso a cargos públicos —que en últimas son restricciones de ejercicio de derechos políticos— deben ser concordantes con principios jurídicos de estirpe constitucional, como los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, entre otros, y deben estar encaminadas a la obtención de los fines establecidos en la Carta, es decir, a la garantía de la moralidad, la transparencia y la imparcialidad de la función administrativa.

De otro lado, cuando la jurisprudencia señala que el legislador puede hacer uso de esa facultad, pero respetando los límites directamente fijados por el constituyente, es porque reconoce, de un lado, que existen ciertas causales de inelegibilidad incluidas directamente en la Carta Política. En otras palabras, la Constitución consigna en su propio texto ciertas inhabilidades que no pueden ser modificadas por el legislador. Esta conclusión implica que mientras dichas reglas directamente establecidas por el constituyente se respeten, el legislador puede crear y regular con un grado generoso de libertad otras limitantes de acceso a cargos públicos. Es decir, el legislador puede crear inhabilidades por cuenta propia, siempre y cuando no modifique las expresamente creadas por el constituyente.

Para esta Corte, la prohibición de modificación de las causales de inhabilidad directamente señaladas por el constituyente es consecuencia de varios principios constitucionales, todos ellos compilados en la Sentencia C-540 de 2001: i) en primer lugar, el legislador no puede alterar las inhabilidades directamente fijadas por el constituyente porque las inhabilidades implican la limitación de un derecho fundamental y, por tanto, deben aplicarse de manera taxativa y restringida. Así las cosas, si el constituyente decide limitar el ejercicio del derecho a acceso a cargos públicos de una forma determinada, no puede el legislador ampliar dichos límites; ii) la supremacía normativa de la Constitución impide que el legislador transforme una inhabilidad directamente fijada por el legislador. Cualquier alteración en este sentido debe considerarse como una incompatibilidad normativa susceptible de ser corregida por el juez constitucional, pues el legislador no: puede dejar sin efectos un mandato de jerarquía superior; iii) si el constituyente previo una inhabilidad concreta, es porque se reservó la prerrogativa de limitar, en las condiciones por él indicadas, la restricción de acceso a ese cargo público. Esta reserva impide que otra norma modifique los alcances específicos de esa inhabilidad.

Precisamente, admitiendo las razones previamente indicadas, la Corte Constitucional consideró contrario a la Carta el contenido del artículo 32 de la Ley 617 de 2000, que aumentaba a 24 el número de meses que la Constitución fija como término de inhabilidad para el gobernador que quiera inscribirse como candidato a senador, representante a la cámara o Presidente de la República, que es de 12 meses. La Corte consideró que habiendo fijado el constituyente un término expreso de un año, el legislador no estaba facultado para incrementarlo.

La Corte dijo a este respecto:

“a) De gobernador a miembro del Congreso de la República o a Presidente de la República.

“El artículo 179 de la Constitución señala las inhabilidades a las que está sujeto el candidato que quiera ser elegido senador o representante a la cámara. Allí se dice que “No podrán ser congresistas (...) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección” (subrayado fuera de texto).

“Por su parte, el artículo 197 de la Constitución consagra el régimen de inhabilidades para ser Presidente de la República. Entre otros empleos, señala que no podrá ser elegido Presidente de la República “el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: (...) gobernador de departamento o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá” (subrayado fuera de texto).

“Desde este punto de vista, la Corte no encuentra razones que justifiquen la incompatibilidad de 24 meses para el gobernador que quiera inscribirse como candidato a senador, representante a la cámara o Presidente de la República, en cuanto ya la Constitución señaló expresamente una inhabilidad de 12 meses para estos eventos.

“Es importante señalar que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª) La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido (C.P., art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.

“De acuerdo con el principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un principio constitucional. No es admisible que la Constitución consagre una inhabilidad de 12 meses para un cargo o posición determinado y que la ley amplíe injustificadamente, a través de la figura de la incompatibilidad, a 24 meses la prohibición señalada específicamente en la Constitución. Por lo tanto, el artículo 32 de la Ley 617 no podrá tener efecto alguno en las hipótesis señaladas” (Sent. C-540/2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño).

De la solución ofrecida por la sentencia esta Corte concluye, sin necesidad de digresiones adicionales, que si la ley aumenta el término de inhabilidad que previamente ha fijado el constituyente, aquella entra en contradicción con el texto subordinante y, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico.

— El caso de la norma demandada.

Para el caso concreto, respecto de los concejales que quieran ser nombrados contralores distritales o municipales, la Constitución estableció el término de un año como lapso de inhabilidad, pero la ley ordenó que fueran tres, con lo cual superó el límite expresamente fijado por la norma superior y, sencillamente, se vulneró el contenido de la Carta. La conclusión de esta simple comparación es que la norma es inexequible en ese aspecto.

Ahora bien, aunque el demandante impugnó la totalidad del literal b), los cargos de inconstitucionalidad solo confrontaron la legitimidad del término de inhabilidad respecto de los concejales que aspiran a ocupar el cargo de contralor distrital o municipal. Ello quiere decir que no todo el literal b) acusado es inconstitucional, entre otras cosas porque la expresión “dentro de los tres años anteriores”, es aplicable también a los magistrados de los tribunales que hagan la postulación y la Corte no se pronunció sobre dicho aspecto en esta sentencia.

Tal circunstancia obliga a retirar del ordenamiento jurídico únicamente la expresión “o del concejo que deba hacer la elección”, para que el resto de la disposición conserve sentido gramatical completo.

El retiro de esta expresión no crea, sin embargo, un vacío legal respecto de la inhabilidad de los conejales que aspiran a ser contralores distritales o municipales, pues tal como se ha explicado, dicha inhabilidad fue regulada directamente por el constituyente, lo que no hacía indispensable que apareciera consignado en la ley. Esto significa que, de acuerdo con el texto constitucional, no pueden ser contralores distritales o municipales quienes hayan sido miembros del concejo que deba hacer la elección dentro del año anterior a la misma.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o del concejo que deba hacer la elección”, contenida en el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, que modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-509 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(2) Entre muchas otras, pueden verse las sentencias C-194 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-329 de 1995 y C-209 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

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