Sentencia C-468 de septiembre 25 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente L.A.T.-097

Magistrado Ponente:

Dr. Alejandro Martínez Caballero

Revisión constitucional de la Ley 347 de 1997. “Por medio de la cual se aprueban las “Recomendaciones 171 sobre los servicios de salud en el trabajo; 172 sobre la utilización del asbesto en condiciones de seguridad; 173 sobre el bienestar de la gente de mar en el mar y en puerto; 174 sobre la repatriación de la gente de mar; 176 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo; 178 sobre el trabajo nocturno; 179 sobre las condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos similares y 180 sobre la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador”, adoptadas por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo”.

Temas:

— Naturaleza del control constitucional y efectos jurídicos de la ley aprobatoria de tratado.

— Las leyes aprobatorias de tratados sólo pueden aprobar tratados.

— Diferencia entre los convenios y las recomendaciones de la OIT.

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa y siete.

(...).

VI. Fundamento jurídico

EXTRACTOS: «El problema de la competencia.

1. La Ley 347 del 16 de enero de 1997 aprueba ocho recomendaciones que fueron adoptadas por la conferencia general de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, relativas al fomento del empleo y la búsqueda de instrumentos que propendan por el mayor grado de salud, seguridad y bienestar de los trabajadores. El Congreso incorporó al ordenamiento jurídico esas recomendaciones bajo la forma de una ley aprobatoria de tratado, por lo cual, la Corte es competente para el estudio de la Ley 347 de 1997 pues, según el artículo 241 ordinal 10, corresponde a esta Corporación el control automático de las leyes que aprueben tratados. Surge sin embargo un interrogante. Según algunos intervinientes, las recomendaciones de la OIT no son tratados, por lo cual no puedan entrar a formar parte del ordenamiento por medio de una ley aprobatoria de un tratado. Según su criterio, la Corte debe entonces inhibirse en el presente caso, por falta de competencia, ya que no estamos, en sentido estricto, frente a la revisión previa de un tratado y de su ley aprobatoria. Como vemos, debe la Corte comenzar por estudiar si las recomendaciones de la OIT son o no tratados, y en caso de que no le sean, cuál es la consecuencia jurídica de que el Congreso utilice la forma de la ley aprobatoria para incorporar al ordenamiento normas que no implican la asunción de obligaciones internacionales por el Estado colombiano.

Diferencias entre los convenios y las recomendaciones.

2. De acuerdo con el artículo 19 de la Constitución de la OIT, esa organización se pronuncia a través de convenios internacionales o de recomendaciones. Sin embargo, estos instrumentos no tiene la misma naturaleza jurídica. Los convenios son auténticas normas de derecho internacional que vinculan jurídicamente a los estados, mientras que las recomendaciones no tienen tal característica pues son instrumentos que se limitan a señalar pautas para orientar la legislación y la práctica jurídica nacional. Los convenios buscan la ratificación de los estados miembros a fin de que éstos adquieran compromisos internacionales. Es cierto que esa ratificación es sui generis en el derecho internacional, en tanto no se realiza de acuerdo con las normas de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, sino que se efectúa por media de una comunicación al director general de la oficina internacional del trabajo sobre la aprobación interna del convenio. Sin embargo, esa ratificación tiene el mismo efecto que la de cualquier otro tratado, y es que el Estado respectivo asume obligaciones en el plano internacional. En otros términos, estas normas internacionales nacen abiertas a la ratificación, y como tal están destinadas a crear obligaciones internacionales para los estados que los ratifican, mientras que, conforme a las propias normas de la OIT, las recomendaciones no están sujetas a ratificación, pues su objetivo no es que los estados adquieran nuevos compromisos internacionales sino que se trata de sugerencias que la OIT formula a los estados para que éstos, en lo posible, las desarrollen internamente. La obligación internacional que adquieren los estados en relación con estas recomendaciones es entonces la de someter esas propuestas a consideración de sus autoridades internas, a fin de eventualmente desarrollarlas por medio de otras normas jurídicas. Igualmente deben los estados informar a la OIT sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en las recomendaciones, pero en ningún momento se prevé la ratificación de tales recomendaciones, o que su contenido genera en si mismo una obligación internacional. El artículo 19 ordinal 6º literal d) de la Constitución de la OIT es terminante en señalar que “salvo la obligación de someter la recomendación a la autoridad o autoridades competentes, no recaerá sobre los miembros ninguna otra obligación”.

Las recomendaciones, a diferencia de los convenios, no son entonces tratados, pues no generan, modifican o extinguen obligaciones internacionales para los estados. Esa diversa naturaleza jurídica se manifiesta incluso en el distinto lenguaje empleado por la OIT, según el caso. Así, las recomendaciones tienden a ser redactadas como sugerencias o invitaciones a los estados a desarrollar determinadas políticas, por lo cual se usa en general el modo condicional. La mayor parte de los artículos de estos documentos simplemente señalan que los estados, los patronos o los trabajadores “deberían” efectuar determinada conducta, tal y como se puede observar mediante la lectura de las recomendaciones aprobadas por medio de la ley bajo revisión. Esto muestra que las recomendaciones no son, en estricto sentido, verdaderas normas jurídicas sino exhortaciones políticas a los estados. En cambio, los convenios se formulan con el lenguaje preceptivo de las normas jurídicas, para lo cual baste revisar cualquiera de esos documentos jurídicos en donde se señala que los estados “deberán” o se “comprometen” a efectuar determinadas políticas. Y no podía ser de otra forma pues mediante los convenios los estados adquieren compromisos jurídicos internacionales.

3. La propia Constitución destaca esa diferencia entre las recomendaciones y los convenios, ya que les confiere distinta eficacia jurídica interna. Así, el artículo 53 de la Carta incluye en la legislación interna a los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, mientras que en relación con las recomendaciones, no existe norma constitucional que las mencione. Todo lo anterior muestra que las recomendaciones y los convenios son figuras jurídicas de muy diverso alcance, tal y como esta corporación ya lo había señalado. Dijo entonces la Corte:

La recomendación según el artículo 19 de la Constitución de la OIT es aquella proposición de la Conferencia Internacional del Trabajo que trata de cuestiones o aspectos que en ese momento no se prestan para la adopción de un convenio y que no exige propiamente la expresión del consentimiento en la forma indicada para el ajuste de los convenios y tratados internacionales ni su ratificación formal pues la recomendación constituye apenas una serie de orientaciones y sugerencia con respecto de determinada materia —en este caso las medidas tendientes a garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en las instalaciones petroleras marítimas y en la industria de energía nuclear—, que son puestas en práctica a través de la legislación interna de cada país miembro, o de cualquier otro modo, y por consiguiente, carecen, para efectos de su ejecución de la fuerza imperativa de que están dotados los convenios de la OIT.(1)

Conforme a todo lo anterior, la Corte concluye que tienen razón los intervinientes en señalar que las recomendaciones de la OIT no son tratados, por lo cual no son normas sujetas a la ratificación por el Estado colombiano, ni a la revisión previa y automática por la Corte Constitucional, por lo cual esta corporación deberá inhibirse de conocer su contenido material. En efecto, en relación con la revisión automática de los convenios de la OIT, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que si bien es cierto que tales actos no reúnen ni por su forma de adopción ni por su trámite las exigencias establecidas por la Convención de Viena para los tratados que se celebran entre estados, sí puedan tenerse como tales a pesar de sus diferencias”(2). En cambio, las recomendaciones de la OIT, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, solamente deben someterse a control cuando están en relación conexa e inescindible con los convenios(3), en razón a que la fuerza vinculante del tratado internacional está sujeta en tal evento a la correcta aplicación de la respectiva recomendación. Ha dicho la Corte al respecto:

En este orden de ideas dada el carácter de instrumento internacional que compromete la voluntad de los estados y le impone obligaciones los convenios de la OIT deben ser objeto de control constitucional formal y material por parte de esta corporación.

En cuanto a las recomendaciones éstas deberán ser comunicadas a los estados para su examen a fin de ponerlas en erupción por medio de la legislación nacional. Respecto a la coercibilidad de las mismas es del caso señalar que ella dependerá de la forma, términos y obligatoriedad que le den las normas del derecho interno de acuerdo a la competencia del correspondiente Estado y en la medida en que ella no desconozca o vulnere ningún precepto de orden constitucional deberá declararse su conformidad con la Carta Política.

En efecto, teniendo en cuenta que en el presente asunto la recomendación Nº 181 se ajusta a las normas constitucionales en particular como se demostrará a continuación a lo dispuesto en los artículos 2º y 25 que consagran el derecho al trabajo y que igualmente está en relación conexa e inescindible con el contenido del convenio Nº 174 pues constituye pleno desarrollo y concreción del mismo y que por lo mismo impone ciertas obligaciones al Estado colombiano que se derivan de las normas del convenio 174, es por lo que esta Corte estima que dicha recomendación es susceptible de ser materia de revisión constitucional.(4)

Por consiguiente, cuando la ley aprueba exclusivamente diferentes recomendaciones de la OIT —como sucede en este caso— la Corte debe inhibirse de su conocimiento, por no ser competente para su revisión previa y oficiosa, pues no estamos realmente en frente de un tratado.

(1) Sentencia C-049/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte Nº 3 C)

(2) Sentencia C-562 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffestein. Sobre el tema también puede consultarse la sentencia T-147 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía;

(3) Sentencias C-049 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-280 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara

(4) C-280 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. Consideración de la Corte Tercera.

4. A lo anterior, podría objetarse que no es relevante constitucionalmente la diferencia para efectos del control constitucional, pues tanto las recomendaciones como los convenios de la OIT son instrumentos jurídicos de derecho internacional cuyo objetivo es producir efectos jurídicos internos. Sin embargo, en razón a que la competencia de la Corte Constitucional se circunscribe a los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Carta, resulta determinante la evaluación de la naturaleza jurídica diversa del convenio y de la recomendación, pues esta Corporación solamente está autorizada para decidir, mediante la revisión previa y automática prevista por el artículo 241 ordinal 10, sobre la exequibilidad de los tratados internacionales, esto es, de instrumentos jurídicos sujetos a ratificación del ejecutivo, a fin de que el Estado colombiano adquiera, modifique o extinga obligaciones internacionales.

Naturaleza del control previo y efectos jurídicos de las leyes aprobatorias de tratados

5. Las leyes aprobatorias de tratados internacionales son, desde el punto de vista material y formal, normas con un status jurídico independiente de los tratados que aprueban. Por ende, el hecho de que las recomendaciones de la OIT no sean tratados genera nuevos problemas jurídicos: ¿qué efectos tiene la incorporación, por medio de una ley aprobatoria de tratados de normas que no son en sentido estricto tratados? ¿Debe en tal caso la Corte declarar la inexequibilidad de la ley aprobatoria? ¿O, por el contrario, y en virtud del principio de conservación del derecho, según el cual el juez constitucional debe preservar al máximo la obra y la voluntad del legislador, es preferible que la Corte tome otra decisión a fin de mantener en el ordenamiento esos contenidos jurídicos, que no son en sentido estricto tratados, pero que fueron aprobados por los representantes del pueblo y que podrían ser constitucionales? Para responder a esos interrogantes, entra la Corte a analizar brevemente las características de las leyes aprobatorias en el ordenamiento constitucional colombiano.

6. La supremacía de la Constitución (C.P., art. 4º) y la necesidad de garantizar la efectividad de los compromisos internacionales (C.P., art. 9º) exigen que la Corte examine y decida definitivamente, en forma automática y previa, si un tratado internacional está conforme o no con los mandatos constitucionales. En efecto, la Carta de 1991 diseñó el control constitucional previo de los tratados internacionales como un mecanismo que permite garantizar al mismo tiempo la supremacía de la Constitución y el cumplimiento de los compromisos internacionales por el Estado colombiano. Así, el control constitucional previo se ubica en un sistema de relaciones de coordinación entre los órganos públicos, pues impulsa el proceso de perfeccionamiento de los instrumentos internacionales, los cuales habiendo cumplido las fases de negociación, adopción, confirmación presidencial del texto celebrado por el delegado plenipotenciario, aprobación por parte del Congreso y sanción presidencial, buscan preservar la supremacía de la Constitución, sobre la base de que todos los tratados internacionales tienen vocación para producir efectos jurídicos vinculantes para los estados que lo ratifican.

Ahora bien, como lo ha señalado en repetidas ocasiones esta corporación(5), este control constitucional de los tratados internacionales se caracteriza porque es previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; es automático, por cuanto no está supeditado a la presentación en debida forma de una acción ciudadana sino que la ley debe ser enviada directamente por el Presidente de la República dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; es integral, en la medida en que la Corte debe analizar el aspecto formal y material de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; tiene fuerza de cosa juzgada, pues la Corte debe “decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban” (C.P., art. 241-10), lo que excluye la revisión posterior por vía de acción pública de inconstitucionalidad; y, finalmente, es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo, esto es, para que el respectivo convenio pueda surgir como acto jurídico en el ámbito internacional.

(5) Sobre el punto, pueden verse las sentencias C-574 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, C-276 de 1993 y C-059 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-333 de 1994, C-178 de 1995, C-682 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz. C-408 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

7. Conforme a lo anterior, el concepto de ley aprobatoria de tratado lleva implícito una calificación constitucional tanto por su contenido como por el lugar que ocupa en el ordenamiento.

Así, estas leyes son normas jurídicas generales, objetivas y obligatorias que, además de encontrarse sometidas a un requisito particular, cual es el examen previo de constitucionalidad por parte de esta corporación, tiene un sentido normativo particular. En efecto, estas leyes pretenden exclusivamente permitir que el país se relacione jurídicamente con otros estados, toda vez que la aprobación por medio de una ley de un tratado es una etapa indispensable para el perfeccionamiento del acto jurídico que obliga al Estado internacionalmente. Por consiguiente, a través de este tipo de leyes se perfeccionan situaciones jurídicas con una consecuencia jurídica clara: la posibilidad de que el ejecutivo ratifique el tratado y se generen para el país derechos y obligaciones en el campo supranacional. Así mismo, las leyes aprobatorias de tratados son normas especiales que regulan materias específicas, pues sus objetivos están señalados expresamente en la Constitución, toda vez que se dirigen a promover o consolidar la integración económica, social y política con otros estados (C.P., art. 150-16 y 227), o a modificar los limites de la República y reconocer derechos de nacionalidad a los miembros de pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos (C.P., art. 96-C y 101), o aprueban el reconocimiento de derechos humanos y prohíben su limitación en estados de excepción (C.P., art. 44 y 93), o regulan relaciones de trabajo en el derecho interno (C.P., art. 53).

En consecuencia, frente a este tipo de leyes, el legislador goza de una libertad menor que en relación con las leyes ordinarias, en la medida en que no puede modificar su contenido sustancial introduciendo nuevas cláusulas, pues sólo puede improbar la totalidad del tratado o de ciertas reglas. Pero, más importante aún, por las anteriores razones, estas leyes ocupan un lugar particular en ordenamiento, ya que no pueden ser derogadas por una ley posterior, ni pueden ser sometidas a un referendo derogatorio (C.P., art. 170), pues es necesario asegurar cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por parte del Estado colombiano (C.P., art. 9º).

8. Conforme a las anteriores consideraciones, si se admite que instrumentos que no son tratados sean incorporados al ordenamiento jurídico mediante leyes aprobatorias, se llega al siguiente dilema, en el cual cualquiera de las posibilidades resulta inaceptable:

— De un lado, se puede considerar que el instrumento aprobado por la ley es aplicable en el orden interno, a pesar de no ser un tratado. Sin embargo, en tal hipótesis, esos contenidos normativos quedarían petrificados, pues no podrían ser derogados por una ley ulterior, con lo cual se afecta el principio democrático.

— De otro lado, se puede considerar que el instrumento aprobado por la ley no es aplicable en el orden interno, ya que el sentido de una ley aprobatoria es simplemente permitir la ratificación del correspondiente instrumento internacional. Sin embargo, en tal caso la ley aprobatoria es inocua, pues el documento incorporado no es un tratado, por lo cual no puede ser ratificado, ni generar, obligaciones internacionales para el Estado colombiano.

Además, en tales casos tampoco parece procedente la aplicación del principio de conservación del derecho, pues la finalidad del Congreso es claramente la de aprobar un tratado, como lo muestra el propio articulado de la ley, por lo cual sería una desfiguración de la voluntad legislativa, contraria al principio mismo de conservación del derecho, que la Corte declarara exequible una ley que pretende aprobar un tratado, pero en el entendido de que no se ha aprobado un tratado.

Por todo lo anterior, la Corte concluye que una ley aprobatoria de tratado debe siempre contener un instrumento internacional susceptible de ser ratificado y de producir efectos internacionales para el país. En otras palabras, no sólo los tratados deben ser aprobados mediante una ley aprobatoria de tratados sino que, además, tales leyes, sólo puedan contener tratados, y no instrumentos jurídicos de otra naturaleza, salvo en los casos en que se trate de normas que se encuentran inescindiblemente ligadas a un tratado aprobado por la ley bajo revisión. Esto significa que el Congreso no puede utilizar la forma jurídica especial de la ley aprobatoria de tratados para regular otros temas, pues el legislador no es totalmente libre de escoger el tipo de leyes para configurar el derecho interno, por cuanto la Constitución predetermina el contenido de ciertas formas jurídicas. Así, a guisa de ejemplo, el legislador no puede configurar a través de ley ordinaria asuntos que deben regirse por ley estatutaria(6), ni tampoco regular temas objeto de ley orgánica a través de normas de naturaleza jurídica diferente(7). En este orden de ideas, no es posible autorizar y declarar exequible una ley que aprueba una recomendación, como si se tratara de un tratado, por lo cual la Corte deberá retirar del ordenamiento la ley 347 del 16 de enero de 1997.

(6) Ver la sentencia C-145 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, que declaró inexequible algunos apartes de la Ley 84 de 1993 por cuanto reguló, a través de una ley ordinaria, asuntos que deben ser objeto de ley estatutaria.

(7) En relación con el tema de la transgresión de la reserva de ley orgánica, puede consultarse la sentencia C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

9- Con todo, se podría sostener que en el presente caso es legítimo invocar el principio de conservación del derecho y mantener las recomendaciones en el ordenamiento, para lo cual basta que la Corte señale que la Ley 347 del 16 de enero de 1997 es una ley ordinaria. Según este argumento, el propio gobierno, al presentar el proyecto de aprobación de las recomendaciones, estuvo consciente de la especificidad de las recomendaciones, y de que éstas no estaban sujetas a una ratificación internacional. Así, en su momento, el Ministro de Relaciones Exteriores precisó que las “recomendaciones no están sujetas al procedimiento de ratificación”(8). Sin embargo la Corte considera que ese argumento no es de recibo, pues si bien el ministro hizo esa precisión, lo cierto es que el proyecto se tramitó como una ley aprobatoria de un tratado, con lo cual se limitó el propio debate legislativo pues, debido a que el gobierno escogió esa forma legal, el Congreso no podía introducir modificaciones en el texto de las recomendaciones. Además, y por las razones señaladas anteriormente, el lenguaje mismo de las recomendaciones no es verdaderamente normativo sino simplemente exhortativo, con lo cual no es claro cuál es la obra legislativa que se podría conservar. Por ello, si el gobierno pretende cumplir sus compromisos con la OIT, y desarrollar en el plano interno las recomendaciones de esa entidad, debe proceder a estructurar en claras normas jurídicas, y en las formas legales adecuadas, las mencionadas recomendaciones.

(8) Ver la correspondiente exposición de motivos en Gaceta del Congreso del 1º de septiembre de 1995. Año 4. Nº 268, p. 23.

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar Inexequible la Ley 347 del 16 de enero de 1997, “por medio de la cual se aprueban las Recomendaciones 171 sobre los servicios de salud en el trabajo; 172 sobre la utilización del asbesto en condiciones de seguridad; 173 sobre el bienestar de la gente de mar en el mar y en puerto; 174 sobre la repatriación de la gente de mar; 176 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo; 178 sobre el trabajo nocturno; 179 sobre las condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos similares y 180 sobre la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador”, adoptadas por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, por vicios de forma.

2. Inhibirse para conocer del contenido sustancial de las recomendaciones 171 sobre los servicios de salud en el trabajo; 172 sobre la utilización del asbesto en condiciones de seguridad; 173 sobre el bienestar de la gente de mar en el mar y en puerto; 174 sobre la repatriación de la gente de mar; 176 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo; 178 sobre el trabajo nocturno; 179 sobre las condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos similares y 180 sobre la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador”, adoptadas por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

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