Sentencia C-473 de julio 24 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-9445

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 4171 de 2011, “por el cual se crea, se determina la conformación y las funciones del Consejo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

Actores: Jairo Villegas Arbeláez

Tulio Roberto Vargas Pedroza

Juan Carlos Ochoa Daza

Bogotá, D.C., veinticuatro de julio dos mil trece.

EXTRACTOS: «1.1. Disposiciones demandadas.

A continuación se transcribe la normativa demandada:

DECRETO 4171 DE 2011 

(Noviembre 3)

Diario Oficial Nº 48.242

Departamento Administrativo de la Función Pública 

Por el cual se crea, se determina la conformación y las funciones del Consejo Directivo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, y

CONSIDERANDO:

Que el Gobierno Nacional, con el fin de establecer esquemas de gobiernos corporativos que permitan promover mayor eficiencia y efectividad en la administración de los tributos, rentas y contribuciones parafiscales, está concentrado en la reorganización y articulación de funciones a cargo de la administración de ingresos.

Que al Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 numeral 20 de la Constitución Política, le corresponde “velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes”.

Que de acuerdo con el numeral 6º, artículo 3º del Decreto 4712 de 2008, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como funciones las de coordinar, dirigir y regular la administración y recaudación de los impuestos que administra la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la de regular de conformidad con la ley, la administración y recaudo de las rentas, tasas, contribuciones fiscales y parafiscales, multas nacionales y demás recursos fiscales, su contabilización y gasto.

Que de conformidad con lo anterior, la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), debe contar con un esquema de gobierno corporativo que le permita asegurar la eficacia, eficiencia e integridad de su gestión y un direccionamiento estratégico de sus decisiones.

Que mediante el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante la Ley 1444 de 2011, le fueron trasladadas a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), las funciones del Ministerio de Comercio, industria y Turismo de llevar y administrar el registro de contratos de importación y explotación de determinados servicios y certificar los productos colombianos de origen.

Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo participe en el control y direccionamiento estratégico de las decisiones que deba tomar la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en relación con las funciones que le fueron trasladadas.

Que el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para “Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado”.

DECRETA:

ART. 1º—Creación del consejo directivo. Créase en la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), un consejo directivo como órgano de dirección y administración.

ART. 2º—Funciones del consejo directivo. El consejo directivo cumplirá las siguientes funciones:

1. Aprobar el plan estratégico de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y velar por su cumplimiento.

2. Asesorar al director general en la adopción de las políticas de administración de tributos, aduanas y control al régimen cambiario.

3. Evaluar los informes que le sean presentados por el director general, con el fin de hacer seguimiento oportuno y efectivo del cumplimiento de las políticas y los objetivos estratégicos trazados, así como la revisión permanente de las mismas con el fin de llevar a cabo su actualización y ajuste cuando resulte necesario.

4. Aprobar, a propuesta del director general y de conformidad con la política que fije el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el plan general de expedición normativa de la entidad.

5. Hacer seguimiento a la ejecución del plan general de expedición normativa y a las normas que sean expedidas por fuera del mismo.

6. Solicitar el análisis de impacto de aquellas iniciativas que a juicio del consejo requieran de seguimiento en su aplicación.

7. Conocer las evaluaciones de ejecución presentadas por el director general de la DIAN y proponer correctivos cuando sea necesario.

8. Aprobar el proyecto de presupuesto anual de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

9. Aprobar los planes y programas que conforme a la Ley Orgánica del Presupuesto se requieran para su incorporación a los planes sectoriales, y a través de estos, al plan nacional de desarrollo.

10. Formular y adoptar, a propuesta del director general, la política de mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo.

11. Aprobar las modificaciones a la estructura y planta de personal de la entidad para su adopción por el Gobierno Nacional.

12. Adoptar los lineamentos generales de la política institucional de gestión de calidad.

13. Dictarse su propio reglamento.

14. Las demás funciones que le señale la ley.

ART. 3º—Conformación. El consejo directivo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), para el cumplimiento de sus funciones, estará integrado por:

1. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, quien la presidirá.

2. El director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

3. El director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

4. Tres (3) miembros.

El delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será un empleado del nivel directivo de la entidad.

PAR. 1º—La secretaría técnica del consejo directivo la ejercerá el jefe de la oficina asesora jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

PAR. 2º—El nombramiento de los tres (3) miembros independientes estará sujeto a un proceso de selección y evaluación que asegure que los mismos tengan la idoneidad técnica necesaria.

Dicho proceso se definirá en el reglamento del consejo directivo.

PAR. 3º—Si dentro del orden del día a tratar en la reunión se encuentran temas relacionados con las funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo trasladadas a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), se deberá invitar al Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, quien participará con voz pero sin voto.

PAR. 4º—“Parágrafo aclarado por el artículo 1º del Decreto 4453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:” El consejo directivo de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, deliberará con la asistencia de la mayoría de sus miembros. Las decisiones se adoptarán con el voto favorable de la mayoría de los asistentes.

ART. 4º—Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 4048 de 2008.

(…).

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

De acuerdo con el numeral 5º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y pronunciarse sobre la constitucionalidad de la preceptiva demandada, en cuanto se trata de un decreto expedido con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el legislador al Presidente de la República.

2. Cuestiones a resolver.

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver las siguientes cuestiones:

En primer lugar, dado que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, es necesario evaluar las razones expuestas por el interviniente, a efectos de determinar si en esta oportunidad hay lugar a un pronunciamiento de fondo.

En segundo lugar, en caso de dar una respuesta afirmativa al interrogante anterior, se deben examinar los cargos propuestos por los accionantes. En este sentido, se debe establecer, por un lado, si el Decreto 4171 de 2011 excedió en las facultades que le fueron conferidas al gobierno en la Ley 1444 de 2011, y si por esta vía invadió las competencias constitucionales ordinarias del Congreso para determinar la estructura de la entidades que integran la administración pública del orden nacional, desconoció el principio de separación de poderes(8). Adicionalmente, es preciso determinar si las medidas adoptadas en el decreto demandado eran susceptibles de expedirse al amparo de las competencias constitucionales ordinarias del Presidente previstas en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, y por tanto, sin que para el efecto se requiriese de una habilitación legislativa.

Finalmente, en caso de concluir que la normativa acusada es inconstitucional, se deben establecer los efectos temporales de la correspondiente decisión, y en particular, si de acuerdo con la solicitud de los peticionarios, la declaratoria de inexequibilidad debe tener efectos retroactivos, o si debe tener efectos hacia el futuro, o diferidos.

A continuación se abordarán cada una de estas temáticas.

3. Aptitud de la demanda.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita un fallo inhibitorio, por considerar que los cargos de la demanda no satisfacen los requisitos elementales para un pronunciamiento de fondo. En particular, se identifican tres falencias: (i) Primero, las acusaciones por la vulneración de los artículos 113, 150.7 y 150.10 de la Carta Política, al sustentarse en una presunta omisión legislativa relativa, debían indicar el ingrediente o condición normativa omitida, y tal precisión no se hizo; (ii) segundo, no se señalan las razones que acreditan la incompatibilidad entre la preceptiva impugnada y el principio constitucional de separación de poderes, y por el contrario, únicamente se hacen afirmaciones gratuitas sobre la violación de este principio; (iii) por último, el cargo por la transgresión del principio de igualdad se sustentó en una comprensión manifiestamente inadecuada de la preceptiva legal demandada, y tampoco se aportaron razones para poner en evidencia su oposición con el ordenamiento superior.

La Corte encuentra que no le asiste razón a la entidad. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que mediante autos del 7 de diciembre de 2012 y del 15 de enero de 2013, se inadmitió y rechazó la demanda por los cargos relacionados con la vulneración de los artículos 13, 25, 40, 53 y 55 de la Carta Política, por lo que todas las consideraciones vertidas por el interviniente sobre las deficiencias argumentativas de la demanda acerca del principio de igualdad, carecen de utilidad en este escenario.

En segundo lugar, aunque en el escrito se presenta en un capítulo separado la acusación por la transgresión del principio de separación de poderes, en realidad no se trata de un cargo autónomo e independiente, sino de un reproche consecuencial, derivado de la transgresión del artículo 150.10 del texto constitucional, por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo por el Congreso. De este modo, como las acusaciones formuladas respecto de este último precepto constitucional eran aplicables al cargo, no es de recibo la tesis sobre la supuesta carencia de justificación.

En tercer lugar, no es cierto que las acusaciones por la violación de los artículos 150.7 y 150.10 de la Carta Política se hayan sustentado en una omisión legislativa relativa; por el contrario, la tesis de los demandantes es justamente que el ejecutivo reguló materias respecto de las cuales no tenía competencia normativa. La omisión a la que se refieren los accionantes versa exclusivamente sobre el cargo por la transgresión de los artículos 13, 25 y 40 del ordenamiento superior, por cuanto el decreto acusado no definió el perfil de los tres miembros independientes que deben hacer parte del consejo directivo ni el procedimiento de selección, y en tales circunstancias su elección no responde a parámetros objetivos e igualitarios. No obstante, esta presunta omisión no guarda ninguna relación con la acusación por el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias ni por la arrogación de las competencias constitucionales ordinarias del Congreso.

Por las razones expuestas, la Corte concluye que ninguno de los argumentos propuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público justifican un fallo inhibitorio, y que en consecuencia, se deben examinar los problemas jurídicos planteados en relación con los cargos que fueron admitidos en el auto del 15 de enero de 2013.

4. El cargo por la extralimitación en las facultades extraordinarias.

4.1. Planteamiento del problema.

Según los peticionarios, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad del Rosario, el ejecutivo se excedió en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas en la Ley 1444 de 2011, y por tanto, el decreto acusado vulnera el artículo 150.10 del texto constitucional.

A su juicio, tal violación se presenta, en primer lugar, porque la habilitación para determinar la estructura orgánica de las entidades de la administración pública, no comprendía a la DIAN, por las siguientes razones:

— Por una parte, el artículo 18.f de la ley facultó al Presidente para determinar la estructura de la administración pública respecto de dos tipos de entidades: (i) Primero, respecto de los organismos que fuesen creados, fusionados o escindidos en la misma ley; (ii) segundo, respecto de aquellos que hubiesen asumido funciones de otras entidades suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas en la Ley 1444 de 2011. En el caso concreto, sin embargo, la DIAN no fue objeto de ninguna de las operaciones descritas, y pese a que en virtud del Decreto 4176 de 2011 sí le fueron asignadas dos de las funciones que anteriormente estaban radicadas en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, esta entidad tampoco fue suprimida, escindida, fusionada o transformada en la Ley 1444 de 2011 ni durante el proceso de reestructuración emprendido en el año 2011. Por tal motivo, el Ejecutivo no tenía la potestad para definir o modificar la estructura de esta entidad, como efectivamente lo hizo en el Decreto 4171 de 2011.

— Por otro lado, los antecedentes legislativos demuestran que el Presidente no solicitó facultades extraordinarias para reestructurar a la DIAN, y que además, durante el proceso de aprobación parlamentaria de la ley de facultades, nunca se hizo explícita esta necesidad. Por tal motivo, las medidas adoptadas responden requerimientos sustancialmente distintos a las que dieron lugar a la referida ley.

Por el contrario, a juicio de la Procuraduría General de la Nación, de la DIAN, del Departamento Administrativo de la Función Pública, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Presidencia de la República, las acusaciones no están llamadas a prosperar porque se sustentan en un entendimiento inadecuado tanto de la figura en general, como de la ley habilitante que en el caso particular dio lugar al decreto demandado. En cuanto a lo primero, se afirma que la evaluación del decreto-ley debe efectuarse a partir de criterios teleológicos y sistemáticos, y no a partir de la confrontación de la normativa acusada con las normas habilitantes aisladamente consideradas, como efectivamente lo hicieron los accionantes; a la luz de este examen integral, el decreto acusado supera el referido test. En cuanto a lo segundo, se argumenta que la Ley 1444 de 2011 tiene un alcance mucho más amplio del supuesto en la demanda, pues en ella se faculta al ejecutivo para reestructurar la administración pública en general, y en particular, para reasignar las funciones públicas y para fijar la estructura orgánica de las entidades receptoras de tareas asignadas originalmente a otras instancias gubernamentales, como efectivamente se dispuso en la preceptiva impugnada; adicionalmente, una consideración y un análisis global de los antecedentes legislativos demuestran que el Congreso otorgó al Presidente amplias potestades para reorganizar la rama ejecutiva del nivel nacional, y no solo para hacer ajustes puntuales a entidades previamente individualizadas.

En segundo lugar, los demandantes afirman que el Presidente no tenía facultad para reestructurar la DIAN en aspectos distintos a la recepción funcional. Independientemente del cargo anterior, y asumiendo que el Presidente podía determinar la estructura orgánica de la entidad, por ser receptora de algunas de las funciones que anteriormente estaban asignadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las modificaciones debían estar encaminadas exclusivamente a permitir la asunción de este nuevo rol. No obstante, las medidas adoptadas en el decreto acusado rebasan este marco, ya que se creó un consejo directivo encargado de establecer las políticas para la dirección y administración de la entidad, funciones que no tienen ninguna relación con las que le fueron atribuidas en el Decreto 4177 de 2011, o tan solo de manera accesoria y marginal. En otras palabras, no existe ningún vínculo material entre la reestructuración orgánica y la redestribución funcional.

Frente a este reproche, la DIAN, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación, afirman que el ejecutivo debía ajustar la estructura orgánica de la entidad, no solo para que asumiera las nuevas funciones que le fueron asignadas, sino para asegurar la eficiencia en la prestación de los servicios a su cargo, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y los antecedentes legislativos que determinaron en términos muy amplios los objetivos de la renovación de la administración pública.

Así planteada la controversia, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

En primer lugar, si con fundamento en la Ley 1444 de 2011, el Presidente de la República se encontraba facultado para determinar la estructura orgánica de las entidades a las que le fueron asignadas funciones de otras instancias gubernamentales que no fueron fusionadas, escindidas, suprimidas o transformadas en la Ley 1444 de 2011 ni en los decretos expedidos con fundamento en las facultades extraordinarias allí otorgadas. Una vez resuelto el interrogante anterior, se podrá establecer la validez de la reestructuración de la DIAN.

En segundo lugar, se debe definir si los ajustes a la estructura orgánica de las entidades receptoras de nuevas funciones ordenados con fundamento en el artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011, debían referirse exclusivamente a la asunción de la nueva carga funcional, o si podía tener un alcance más amplio, que implica la modificación en el modelo de gestión de la entidad y la creación de órganos directivos. Una vez resuelta esta pregunta, se determinará si mediante el decreto-ley se podía crear un consejo directivo de la DIAN encargado de la dirección y administración de la entidad.

4.2. La facultad del Presidente para determinar la estructura orgánica de las entidades receptoras de funciones asignadas a organismos no suprimidos, escindidos, fusionados o transformados.

Con respecto al primero de los problemas jurídicos, la Corte encuentra que la Ley 1444 de 2011 condicionó la facultad para reestructurar internamente las entidades de la administración pública receptoras de funciones, a que el organismo que se desprende de ellas haya sido objeto de fusión, escisión, transformación o supresión, bien sea en la misma ley habilitante, o bien sea en los decretos dictando con fundamento en ella. En efecto, el artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011, que constituye el fundamento normativo de la norma impugnada, sujeta la potestad normativa del ejecutivo al cumplimiento de dos requisitos: primero, que el ente respecto del cual se pretenda la reestructuración haya recibido las funciones de otro organismo; y segundo, que éste último haya sido objeto de supresión, fusión, escisión o transformación. En este sentido, la disposición mencionada señala lo siguiente:

“Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias (…) para:

(…)

f) señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado” (resaltado por fuera de texto).

No obstante, algunos de los intervinientes sostienen la tesis contraria, argumentando que el examen de validez debe efectuarse a partir del objetivo general de la ley habilitante y del conjunto de facultades atribuidas en ella al Presidente, más que a partir de la confrontación de la preceptiva con las disposiciones, consideradas aislada y separadamente. De este modo, si la Ley 1444 de 2011 pretendía dotar al ejecutivo de las atribuciones necesarias para asegurar la eficiencia en la administración pública, y si de acuerdo con este propósito el artículo 18.d lo faculta para emprender un proceso de redestribución funcional, y el artículo 18.f para reestructurar internamente las entidades que asumen nuevas tareas y roles estatales, la conclusión necesaria es que la determinación de estructura orgánica de las entidades receptoras de funciones es plenamente válida, incluso si los organismos que anteriormente las tenían asignadas, no fueron suprimidos, fusionados, escindidos o transformados.

A juicio de la Corte, estos argumentos no son de recibo.

En primer lugar, como el ejercicio de las facultades legislativas en cabeza del ejecutivo debe ser excepcional, en tanto diluye y desdibuja la tradicional separación de poderes, y por esta vía debilita el principio democrático, la interpretación de las prerrogativas debe atender a criterios restrictivos, que implica, entre otras cosas, la prohibición de las facultades implícitas y las derivadas por vía analógica(9). Es decir, la regulación establecida por el Presidente debe versar única y exclusivamente sobre los asuntos señalados expresamente en la ley habilitante. En este caso particular, el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 explícitamente condiciona la potestad del ejecutivo para establecer la estructura de las entidades públicas del orden nacional, a que sean receptoras de funciones de entidades suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, por lo que del conjunto de potestades atribuidas a este, o del propósito general de la ley tampoco es posible suprimir este requisito por vía jurisprudencial.

Una interpretación como la planteada por los intervinientes llevaría a la conclusión inaceptable de que la Ley 1444 de 2011 confirió una potestad ilimitada e indiscriminada para reestructurar toda la administración pública. En efecto, como en virtud del artículo 18.d, el Presidente podía redistribuir las funciones estatales, si se entiende que la mera reasignación funcional faculta para modificar la estructura orgánica de las entidades receptoras, bastaría con que el Presidente reasigne cualquier función a un organismo, para que este pudiese ser objeto de reestructuración. Es decir, el entendimiento propuesto por los intervinientes conduce al resultado inaceptable de postular unas facultades ilimitadas al ejecutivo, que son incompatibles con la naturaleza de la figura, y en general con el Estado constitucional de derecho.

La Corte toma nota, además, de que la disposición cuya interpretación se encuentra en cuestión, coincide en su contenido con la prevista en el artículo 16.e de la Ley 790 de 2002, frente a la cual la Corte ya fijó su sentido y alcance, de manera concordante con la que se postula en esta oportunidad. En efecto, en la mencionada normativa se confirieron facultades al ejecutivo para renovar la administración pública, y en este contexto, la disposición en comento facultó al Presidente para “señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades y organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas”.

En la Sentencia C-121 de 2004(10) la Corte sostuvo expresamente que la prerrogativa para determinar la estructura orgánica, se circunscribía únicamente a aquellas entidades receptoras de funciones de otras que hubiesen sido suprimidas. Es decir, esta corporación adoptó una interpretación análoga a la que se acoge en esta oportunidad. Al respecto sostuvo lo siguiente:

“En el literal e), se faculta al Presidente de la República para señalar, modificar o determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos que resulten de las fusiones o escisiones, así como de las entidades u organismos a los que se trasladen las funciones de las suprimidas (…) se trata de tres verbos rectores que delimitan el campo de acción al cual se debe sujetar la actividad del ejecutivo en relación con los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos a que se refiere la norma, es decir, solamente a las entidades de la administración nacional que se fusionen o escindan, o a las que les sean trasladadas funciones de las suprimidas, organismos que no son otros que los que hacen parte del sector central o descentralizado de la administración, los cuales se encuentran establecidos en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998”.

Así las cosas, la Corte concluye que cuando el Presidente pretende establecer o modificar la estructura orgánica de una entidad de la administración pública, con fundamento en que le fueron atribuidas una o más funciones de otra entidad, esta última debe haber sido suprimida, escindida, fusionada o transformada en el marco del proceso de reestructuración de la administración pública ordenado en la Ley 1444 de 2011.

De acuerdo con este planteamiento, se debe examinar la problemática planteada en el caso particular. En efecto, el Decreto 4171 de 2011 crea y determina las funciones y la integración del consejo directivo de la DIAN, con fundamento en el artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011. Como según el análisis precedente, el ejercicio de tal potestad exige que la entidad reestructurada haya sido receptora de funciones de otra que haya sido objeto de supresión, escisión, fusión o transformación, se debe verificar el cumplimiento de estos requisitos.

Por una parte, en el artículo 1º del Decreto 4176 de 2011 se trasladaron dos funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la DIAN: la primera, referida a la de llevar y administrar el registro de los contratos de importación de tecnología y de exportación de servicios, así como la de expedir las certificaciones correspondientes; y la segunda, consistente en fijar los criterios de origen, y expedir las certificaciones los productos colombianos con destino a la exportación(11). Así pues, la Corte entiende satisfecha la primera exigencia.

No obstante, el segundo de los requisitos no se encuentra acreditado, pues dentro del proceso de renovación de la administración pública ordenado en la Ley 1444 de 2011 no se ordenó la supresión, fusión, escisión o transformación de la entidad que se desprendió de sus funciones, es decir, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

En efecto, en la ley habilitante únicamente se escindieron y reorganizaron los ministerios del Interior y de Justicia (arts. 1º-2º), de la Protección Social (arts. 6º-7º), y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (arts. 11-12), y se creó el Ministerio del Justicia y del Derecho (art. 3º), el Ministerio de Salud (art. 9º) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (art. 14).

Por su parte, ninguno de los decretos expedidos con fundamento en la Ley 1444 de 2011 suprimió, fusionó, escindió o transformó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En efecto, los decretos-leyes realizaron tales operaciones sobre la Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas, Coldeportes, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), la Dirección Nacional de Inteligencia, Instituto Nacional de Metrología, la Unidad Administrativa Especial Agencia del inspector general de tributos, rentas y contribuciones parafiscales, la unidad de proyección normativa y estudios de regulación financiera, la Agencia Nacional de Contratación Política - Colombia Compra Eficiente, la Agencia Nacional del Espectro, Findeter, Instituto Nacional de Concesiones, Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial, la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la empresa industrial y comercial del Estado administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, el Instituto Nacional de Salud, Colpensiones, la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, Ingeominas, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas.

Tan solo el Decreto 4176 de 2011 se refiere al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pero únicamente con el objeto de transferir algunas funciones puntuales a la DIAN y a la Superintendencia de Industria y Comercio, estas últimas, relacionadas con la protección de los usuarios de los servicios turísticos(12).

De este modo, en este caso no se cumple con la condición impuesta por el legislador para la determinación de la estructura orgánica de la DIAN, por lo que se configura una extralimitación en el ejercicio de las facultades que le fueron atribuidas al ejecutivo en la Ley 1444 de 2011.

En cualquier caso, la Corte toma nota de las observaciones de la DIAN, del Departamento Administrativo de la Función Pública, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Presidencia de la República y de la Procuraduría General de la Nación, en el sentido de que la evaluación de las facultades debe partir de un examen integral, sistemático y teleológico de la habilitación legislativa.

La Corte admite y sostiene, como siempre lo ha hecho, que el análisis debe partir de una interpretación sistemática y teleológica de la habilitación legislativa, y no de un estudio fragmentario y descontextualizado de las atribuciones conferidas al Presidente. Sin embargo, incluso desde esta perspectiva, el decreto acusado rebasó este marco. Por un lado, deben deslindarse los objetivos y criterios que deben ser tenidos en cuenta para el ejercicio de las facultades extraordinarias, de las competencias normativas asignadas al ejecutivo en la ley habilitante; una cosa es exigir que la reasignación funcional y la determinación de la estructura orgánica se oriente a garantizar la eficacia en la función administrativa, y otra muy distinta facultar al Presidente para que adopte todas las medidas que considere necesarias para asegurar tales objetivos; se trata de dos fenómenos sustancialmente distintos. Y en este caso, la Ley 1444 de 2001 no estableció una habilitación genérica para que el gobierno adoptase todas las medidas que a su juicio redundan en beneficio de la eficiencia de la administración pública, sino que únicamente lo facultó para adoptar las medidas que se determinan en el mismo artículo, para que sean ejercidas con el propósito anterior.

Adicionalmente, una articulación de las distintas facultades establecidas en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 tampoco permite concluir que el gobierno podía reestructurar la DIAN; la Corte no entiende cómo de la facultad para reasignar funciones, y de la facultad para reestructurar las entidades receptoras de funciones de organismos suprimidos, fusionados, escindidos o transformados, se deriva la facultad para reestructurar las entidades receptoras de funciones de organismos no suprimidos, no fusionados, no escindidos y no transformados. Es decir, de la articulación, de la sumatoria o de la combinación de las competencias previstas en los distintos numerales del artículo 18 de la ley de facultades, no se deriva la competencia que ahora se reclama, y con fundamento en la cual se expidió el decreto demandado. En otras palabras, la conclusión de los intervinientes no responde a una interpretación sistemática y finalista de la ley de facultades, sino a un salto lógico inadmisible(13).

4.3. El vínculo material entre las funciones que le fueron atribuidas a la DIAN y la reestructuración orgánica de la entidad.

Por otro lado, debe definirse si las reestructuración de la DIAN tiene alguna conexidad con las funciones que le fueron atribuidas, y que a juicio del propio gobierno, era la razón para alterar la organización interna de la entidad.

En efecto, el artículo 18.f de la ley facultó al ejecutivo para “señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas”. Por este motivo, la determinación de la estructura orgánica de las entidades debía responder al traslado funcional.

En este caso particular, sin embargo, tal condición no fue satisfecha. El Decreto 4176 de 2011, “por el cual se reasignan unas funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, trasladó dos funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la DIAN: la administración del registro de los contratos de importación de tecnología y de exportación de servicios, así como la expedición de las certificaciones correspondientes, y la determinación de los criterios de origen y la expedición de las certificaciones respectivas.

Pese a lo anterior, la reestructuración de la DIAN es inconsistente con la transferencia competencial. Tal como se indicó anteriormente, en el Decreto 4171 de 2011 se creó un órgano rector del sistema, el consejo directivo, encargado de definir las políticas de la entidad, como aprobar el plan estratégico (num. 1º), asesorar al director en la definición de las políticas de administración de tribunos, aduanas y control al régimen cambiario (num. 2º), evaluar el cumplimiento de las estrategias del organismo (num. 3º), aprobar el plan de producción normativa y evaluar su ejecución (nums. 4º y 5º), aprobar el proyecto de presupuesto (num. 7º), formular y adoptar la política de mejoramiento de la entidad (num. 10), entre otras. Como puede evidenciarse, la creación de este organismo confiere una nueva fisonomía a la entidad, al entregarle la rectoría del sistema, dentro de lo que el propio decreto denominó el modelo del “gobierno corporativo”.

No escapa a esta Corte que las reasignaciones funcionales de gran envergadura, o aquellas que implican la asunción de un nuevo rol hasta antes extraño para la entidad, podrían implicar un ajuste estructural amplio y profundo. No obstante, incluso en estas hipótesis debe existir una relación de conexidad entre el fundamento de la competencia asignada, y las medidas adoptadas por el ejecutivo, toda vez que según lo expresa el mismo artículo 18.f de la ley de facultades, la reestructuración orgánica tiene como sustento justamente, la asunción de nuevas responsabilidades.

Ya en múltiples oportunidades la Corte ha enfatizado la necesidad de que el contenido de las medidas legislativas adoptadas con fundamento en una ley de facultades, guarde una estricta relación de correspondencia material y teleológica con las prerrogativas asignadas el ejecutivo y con el propósito para el cual fueron conferidas. En la Sentencia C-366 de 2012(14), por ejemplo, esta corporación declaró la inexequibilidad del artículo 2º del Decreto 3565 de 2011, que sustentada en la misma Ley 1441 de 2011, amplió el periodo y modificó el periodo institucional de los directores y de los miembros del consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, con fundamento en las funciones que le fueron reasignadas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En el fallo aludido, este tribunal sostuvo que no existía ningún vínculo material o teleológico entre la reasignación funcional y la reestructuración derivada de tal reasignación, y la duración del periodo del personal directivo de las entidades que asumen los nuevos roles. Al respecto sostuvo lo siguiente:

“Ninguna relación de orden temático o teleológico se puede establecer entre el otorgamiento de facultades para reasignar funciones y competencias que faciliten la escisión de funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y su posterior reorganización, con la duración de los períodos institucionales y personales de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible (…) los propósitos de tan amplio espectro, relativos a la necesidad de garantizar la continuidad de la política y gestión del Estado en materia ambiental, y asegurar la eficiencia en la prestación de las tareas públicas, no guardan ninguna coherencia o relación material específica con la facultad adscrita en el literal d) del artículo 18, que con toda claridad circunscribe la delegación al Presidente para legislar, a la reasignación de competencias y funciones entre entidades y organismos de la administración pública, potestad que debe entenderse estrictamente vinculada al cumplimiento de los fines y propósitos de la ley de facultades: la escisión y posterior reorganización de unos ministerios”.

Por este motivo, incluso haciendo una interpretación amplia de las competencias normativas atribuidas al ejecutivo en la Ley 1444 de 2011, se llega a la conclusión sobre el exceso en el ejercicio de tales facultades.

4.4. La creación del consejo directivo de la DIAN como expresión de las competencias constitucionales ordinarias del ejecutivo.

Tal como se expresó anteriormente, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirman en sus intervenciones que pese a la motivación del decreto, las medidas legislativas adoptadas en él se sustentan, no en la ley de facultades, sino en las competencias constitucionales ordinarias del ejecutivo establecidas en el artículo 189.16 de la Carta Política, desarrolladas en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. Se concluye, entonces, que incluso si la creación del consejo directivo de la DIAN no se enmarca dentro de la habilitación legislativa prevista en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, en todo caso su constitucionalidad quedaría a salvo, en virtud de la preceptiva mencionada.

Para esta corporación es claro que la anterior interpretación no es de recibo, en la medida en que, si bien es cierto que el artículo 189.16 de la Carta Política atribuye al Presidente de la República la competencia para “modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, y que originalmente el artículo 54 de la Ley 189 de 1998 atribuía al Gobierno Nacional amplias competencias para definir y modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden nacional la Corte Constitucional, en la Sentencia C-702 de 1999(15) declaró la inexequibilidad de los numerales b), c), d), g), h) e i) del artículo 54 de la Ley 189 de 1998, invocado por los intervinientes como fundamento del decreto acusado. En efecto, teniendo en consideración que según el artículo 150.7 de la Carta Política corresponde al Congreso “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (…), esta corporación consideró que las modificaciones orgánicas no pueden ser ordenada directamente por el ejecutivo sin una intermediación previa de la ley(16), y que las amplias habilitaciones normativas contenidas en el artículo 54 de la Ley 54 de 1998 en materia de reestructuración de las entidades nacionales de la administración pública por parte del ejecutivo, eran inconstitucionales. A juicio de la Corte, tales disposiciones delegaban en el ejecutivo competencias regulativas relativas a la estructura de la administración pública que eran privativas del legislador(17). En este sentido, sostuvo que es al Congreso “a quien le corresponde determinar la estructura de la administración nacional y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional, señalar sus objetivos y estructura orgánica”.

Ahora bien, dado que según el artículo 50.5 de la Ley 489 de 1998, la estructura orgánica de los organismos o entidades administrativas comprende la determinación de los “órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares”, y dado que en este caso el Decreto 4171 de 2011 creó un órgano de esta naturaleza, resulta imperioso concluir que esta competencia era del resorte del Congreso y no del ejecutivo, por lo que se requería una habilitación legislativa para que el Presidente pudiese adoptar una medida semejante.

De este modo, y por las razones expuestas, habrá de declararse la inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011.

5. Los efectos de la declaratoria de inexequibilidad.

En la medida en que los demandantes solicitan que la declaratoria de inexequibilidad tenga efectos retroactivos, corresponde a la Corte determinar los efectos temporales del fallo, teniendo en cuenta las pautas generales que se han estructurado en esta materia, y que sistematizan a continuación:

— En primer lugar, esta corporación tiene plena facultad para determinar los efectos temporales de sus decisiones en sede de constitucionalidad abstracta, comoquiera que su misión fundamental es garantizar jurisdiccionalmente la supremacía e integridad de la Carta Política, y esto exige no solo definir si una disposición vulnera el ordenamiento superior, sino también el momento desde el cual se deben entender retiradas del sistema jurídico aquellos preceptos que son incompatibles con la Carta Política.

— Por regla general, la declaratoria de inexequibilidad tiene efectos hacia el futuro. Esta regla se encuentra establecida en función, tanto del principio democrático, que implica la presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, como de los principios de buena fe y seguridad jurídica. Es por esta razón que el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que “las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futura a menos que la Corte resuelva lo contrario”.

— Sin perjuicio de lo anterior, de manera excepcional la declaratoria de inexequibilidad puede tener efectos retroactivos, cuando sea indispensable para asegurar la supremacía e integridad del ordenamiento superior. Dentro de los criterios que ha utilizado esta corporación para hacer esta evaluación, se encuentran los siguientes:

1. En primer lugar, se ha utilizado el criterio de la notoriedad de la vulneración del ordenamiento superior por parte del acto normativo sujeto a control .En la medida en que la regla general sobre los efectos hacia el futuro se soporta en la presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, y en la medida en que en las hipótesis de vulneración abierta, manifiesta y palmaria decae el fundamento de esta presunción, en estos casos se justificarían los efectos retroactivos de los fallos de inexequibilidad.

Así se expresó en la Sentencia C-333 de 2010(18), cuando se encontró que la infracción de los principios de unidad de materia y de identidad flexible había sido tan evidente y flagrante, que la declaratoria de inexequibilidad del respectivo “mico” debía tener efectos retroactivos. En este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente:

“La Corte resalta que los vicios de constitucionalidad encontrados en este caso, tales como la violación a los principios de unidad de materia identidad flexible (…) son de aquellos que de ordinario resultan de difícil apreciación, justifican que el juez constitucional sea aún más prudente y cauteloso (…). En contraste, en el presente caso la Corte ha considerado que la configuración de todos estos defectos es palmaria (…). Estima al Corte que en este caso de trató de lo que, tanto en el argot popular como dentro del ámbito del trabajo legislativo, se conoce en Colombia como “mico”, esto es, una propuesta manifiestamente ajena y diferente al contenido predominante de la ley aprobada, que se inserta de manera oculta y silenciosa durante el trámite legislativo (…) en desarrollo de la facultad que la Corte Constitucional tiene para determinar el efecto temporal de sus propias decisiones, y como única alternativa para evitar que resulte nugatorio el control constitucional cumplido a través de la presente sentencia, la Corte dispondrá que ella tenga efectos retroactivos, a partir de la fecha de promulgación (…)”.

2. En segundo lugar, la Corte ha exceptuado la regla general cuando la aplicación de la norma contraria a la Carta Política ha implicado de manera clara e inequívoca la violación de los derechos fundamentales de personas determinadas o determinables, y se requiere, desde una perspectiva constitucional, su restablecimiento.

Así ocurrió con los denominados “bonos de guerra”(19), cuya consagración se consideró incompatible con la Carta Política, por ser en realidad una forma encubierta de impuestos y de inversiones forzosas; en esta oportunidad, este tribunal dio efectos retroactivos a su decisión, ordenando la devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes, así como la cesación inmediata de los procedimientos investigativos y sancionatorios en contra de los contribuyentes que no cancelaron oportunamente su valor(20). De modo semejante, cuando se declaró la inexequibilidad de la disposición ordenaba la extinción de la pensión de sobrevivientes de oficiales o suboficiales de la Policía Nacional en razón del matrimonio, este tribunal dio efectos retroactivos a la decisión, aclarando que los pensionados que perdieron el derecho a la respectiva prestación por haber contraído nupcias, podían solicitar el pago de las mesadas dejadas de percibir y reclamarlas hacia el futuro(21). Análogamente, cuando la Corte concluyó que la reducción de términos de prescripción y caducidad de las acciones en materia penal desconocían los derechos de las víctimas de los delitos, se dio efectos retroactivos al fallo(22). Una línea semejante se encuentra en las sentencias C-444 de 2011(23), C-421 de 2006(24), C-754 de 2004(25), C-744 de 1999(26), C-080 de 1999(27), C-002 de 1999(28) y C-037 de 1994(29).

3. En tercer lugar, cuando la aplicación de la disposición inconstitucional implica la suspensión total o parcial de un elemento fundante o estructural del ordenamiento superior, como ocurre frecuentemente con los actos legislativos, también se ha exceptuado la regla general. Esto justamente fue lo que sucedió cuando se declaró la inexequibilidad de la reforma constitucional que ordenó la suspensión de concursos públicos, y con fundamento en la cual se materializaron diversas inscripciones extraordinarias e ingresos automáticos en la carrera administrativa; en esta oportunidad la Corte ordenó la reanudación de los mencionados concursos, y concluyó que tales actos de inscripción y de ingreso automático a la carrera administrativa, carecían de validez(30).

4. Finalmente, el que los vicios de inconstitucionalidad sean predicables de una ley de facultades o de un decreto dictado con fundamento en esta, no constituye un criterio autónomo para variar la regla general sobre los efectos hacia el futuro de los fallos de constitucionalidad. Únicamente cuando el fundamento normativo invocado para la expedición del decreto-ley es del todo inexistente, es decir, cuando el vicio no consiste en la extralimitación en las facultades extraordinarias sino en su inexistencia absoluta(31), o cuando el referente normativo para la delimitación material de las competencias y facultades del ejecutivo es inexistente(32), se ha declarado, con efectos retroactivos, la inexequibilidad. Por este motivo, la mayor parte de sentencias que han declarado la inconstitucionalidad de decretos-leyes por exceso en el ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso, han seguido la regla general sobre los efectos hacia el futuro(33).

En este caso particular, no se encuentra ninguna razón que justifique exceptuar en esta hipótesis concreta la regla general sobre los efectos temporales de los fallos de inexequibilidad, fundada en el respeto al principio democrático, la presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, la seguridad jurídica y la protección de la buena fe: En primer lugar, el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias no constituye una razón suficiente y autónoma, y en esta oportunidad este fue el vicio que dio lugar a la decisión. Por otro lado, pese a que en este caso el ejecutivo rebasó el marco de la ley habilitante, el contenido del decreto no pone en suspenso el ordenamiento superior ni alguno de sus elementos estructurales, y tampoco lesiona abierta y directamente los derechos fundamentales de personas determinadas, pues en este caso únicamente se crea una instancia dentro de la entidad, como es el consejo directivo, y la creación de esta instancia gubernamental por sí sola no tiene la potencialidad de lesionar tales derechos.

Por las razones expuestas, la Corte se abstendrá de conferir efectos retroactivos al fallo.

6. Síntesis de la decisión.

El Decreto 4171 de 2011, mediante el cual se creó el consejo directivo de la DIAN como órgano colegiado del nivel directivo de la entidad, y dictado con fundamento en las facultades extraordinarias establecidas en la Ley 1444 de 2011, es contrario a la Carta Política, por las siguientes razones:

1. Primero, porque la Ley 1444 de 2011 únicamente facultó al gobierno para reestructurar las entidades receptoras de funciones asignadas originalmente a entidades que fueron objeto de fusión, escisión, transformación o supresión dentro del proceso de renovación de la administración pública efectuado en el año 2011, y en este caso, si bien a la DIAN se le transfirieron funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, este última no fue objeto de ninguna de las operaciones anteriores.

2. Incluso suponiendo que las medidas adoptadas se encuentran comprendidas dentro de la ley de facultades, como la reestructuración orgánica debía tener una relación de conexidad con la reasignación funcional, y como en este caso la creación de un consejo directivo como órgano del nivel superior de la DIAN, no tiene ninguna relación con las funciones que le fueron trasladadas del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, el decreto demandado es contrario al artículo 150.10 del ordenamiento superior, por lo que deberá ser declarado inexequible.

3. No existen razones para que en esta caso se exceptúe la regla general sobre los efectos hacia el futuro de las declaratorias de inexequibilidad, puesto que el contenido del decreto impugnado no puso en suspenso ningún elemento estructural del ordenamiento superior, ni provocó la lesión directa de los derechos fundamentales de personas determinadas, que son las causales que esta corporación ha invocado para otorgar efectos retroactivos a las declaratorias de inconstitucionalidad.

III. Decisión

En mérito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE:

1. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto 4171 de 2011, “por el cual se crea, se determina la conformación y las funciones del consejo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en al Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(8) Cabe aclarar que aunque los peticionarios demandaron el Decreto 4171 de 2011 por la vulneración de los artículos 6º, 13, 25, 29, 40, 53, 55, 113, 150.7 y 150.10 de la Carta Política, en el auto del 7 de diciembre de 2012 se inadmitió la demanda por los cargos relacionados con la transgresión los artículos 13, 25, 40, 53 y 55 del texto constitucional, que versaban sobre la indebida integración del consejo directivo de la DIAN por restringir indebidamente el acceso a la función pública en detrimento del derecho a la igualdad, al trabajo y a la participación, y sobre el desconocimiento de la de los trabajadores en las decisiones que los afectan. Posteriormente, en el auto del 15 de enero de 2013, se rechazaron estos mismos cargos en la medida en que los actores no subsanaron las falencias señaladas.

(9) Sobre la interpretación restrictiva que debe regir la delimitación de las facultades extraordinarias en cabeza del ejecutivo, cfr. la sentencias C-366 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(10) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(11) El artículo 1º del Decreto 4176 de 2011, dispone al respecto lo siguiente: “1º. Reasignar las siguientes funciones actualmente en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN: // 1. Llevar y administrar el registro de los contratos de importación de tecnología y de exportación de servicios, y expedir las certificaciones pertinentes. // 2. Fijar criterios de origen y expedir la certificación del origen de los productos colombianos con destino a la exportación. // PAR.—Los recursos que perciba la dirección de comercio exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en desarrollo de las funciones asignadas a esta, continuarán siendo administrados directamente por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y destinados a la financiación de gastos de funcionamiento e inversión de dicho ministerio, de conformidad con la estructura y funciones del organismo”.

(12) Artículo 3º del Decreto 4176 de 2011.

(13) Con base en esta misma línea interpretativa, esta corporación ha declarado la exequibilidad de otros decretos-leyes dictados con fundamento en la habilitación legislativa prevista en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. En todas estas hipótesis, sin embargo, las medidas adoptadas se habían enmarcado dentro de las facultades extraordinarias, a diferencia de lo que ocurre en esta oportunidad. Al respecto cfr. las siguientes sentencias: C-053 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-572 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-570 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-396 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-240 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(14) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(15) M.P. Fabio Morón Díaz.

(16) En la Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, se sostuvo lo siguiente: “En este sentido, las funciones de ‘modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales’, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia”.

(17) En este sentido, en la Sentencia C-702 de 1999, la Corte sostuvo lo siguiente: “Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P., pues, en ellos el legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante ley, según rezan los preceptos constitucionales citados (…). Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde “determinar la estructura de la administración nacional” y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional “señalar sus objetivos y estructura orgánica”.

(18) M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(19) Bonos para desarrollo social y seguridad interna.

(20) Sentencia C-149 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(21) Sentencia C-870 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(22) Sentencia C-1033 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(23) M.P. Juan Carlos Henao.

(24) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(25) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(26) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(27) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(28) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(29) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(30) Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(31) Sentencia C-665 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(32) Sentencia C-1316 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(33) Al respecto cfr. las sentencias C-366 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-744 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-634 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-570 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1155 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-895 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-398 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-366 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

Salvamento y aclaración de voto

Salvo y aclaro mi voto frente a la Sentencia de Constitucionalidad C-473 de 2013, aprobada por la Sala Plena en sesión del veinticuatro (24) de julio de dos mil trece (2013), por las razones que a continuación expongo:

1. Mi discrepancia frente a la decisión de declarar inexequible el Decreto-Ley 4171 de 2011 estriba en que en este tribunal no tiene competencia para examinar la constitucionalidad de dicho decreto, por haberse configurado el fenómeno de la caducidad de la acción de inconstitucionalidad, conforme a la regla prevista en el artículo 242.3 de la Constitución Política.

2. Dos son las circunstancias que permiten afirmar que en este caso se configuró la caducidad de la acción: el transcurso del tiempo y la clase de vicio señalado en la demanda.

3. En cuanto a lo primero, se tiene que el Decreto-Ley 4171 de 2011 fue publicado el 3 de noviembre de 2011 en el Diario Oficial 48.242 y la demanda contra el mismo se presentó ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 20 de noviembre de 2012. Es evidente, pues, que la demanda se presentó un año y diecisiete días después de la publicación del acto demandado, lo cual excede el término de un año, previsto en el artículo 242.3 de la Constitución Política.

4. En cuanto a lo segundo, tanto en la demanda como en la propia sentencia se examina el decreto-ley demandado a partir del cargo de que el Presidente de la República, al momento de dictarlo, se extralimitó en el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias. Decir que hay una extralimitación en el ejercicio de las competencias por parte de una autoridad equivale a decir que esta no tiene competencia para hacer lo que hace. Siendo, como en efecto lo es, un asunto de competencia, este cargo debía estudiarse a la luz de lo dicho sobre los vicios de competencia en la doctrina de la sustitución de la Constitución, para concluir que se trata de un vicio de forma y, por lo tanto, aplicar la regla de caducidad de la acción.

5. En este caso no existe vicio material alguno, valga decir, una contradicción directa entre la norma demandada y la Constitución, sino un desbordamiento en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas, que se juzga y establece a partir de la ley habilitante. En efecto, si se planteara la hipótesis de que el legislador extraordinario sí es competente para dictar la norma, este tribunal tendría que revisar su contenido frente a la Constitución y bien podría encontrar que este es exequible. La inexequibilidad que se declara en la sentencia no depende del contenido del decreto, sino de la competencia de quién lo dictó, lo que es, se reitera, un asunto formal.

Respetuosamente,

Mauricio González Cuervo