Sentencia C-473 de septiembre 25 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL

CAUSALES ESTABLECIDAS POR EL LEGISLADOR

EXTRACTOS: «Texto de la norma demandada:

“ART. 55.—Pérdida de investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:

1. La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al presidente del concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho.

2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.

3. Por indebida destinación de dineros públicos.

4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

La pérdida de la investidura será decretada par el tribunal de lo contencioso administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda”.

(Se subraya la parte demandada)

(...).

El problema planteado.

2. Se trata de determinar si el legislador está autorizado constitucionalmente para establecer causales de pérdida de la investidura de concejal, diferentes de la establecida en el artículo 291 de la misma Constitución.

Las causales de pérdida de la investidura de los concejales contempladas expresamente en la Carta Política.

3. El primer punto que cabe aclarar dentro de este proceso es el referido a cuáles son las causales de pérdida de investidura para los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales que han sido consagradas expresamente en la Constitución. En un primer momento, el actor sostiene que en el artículo 291 se consagra como única causal válida para la pérdida de investidura de concejal, la aceptación de cualquier cargo en la administración pública. Sin embargo, a renglón seguido, el mismo actor acepta que el artículo 110 de la Carta establece que todas las personas que desempeñen funciones públicas y hagan contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos políticos, o induzcan a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley, serán sancionados con la remoción del cargo o con la pérdida de su investidura.

De la lectura del artículo 110 de la Carta se concluye que la sanción de pérdida de investidura allí establecida es aplicable a todos los miembros de las corporaciones públicas que efectúen las contribuciones allí señaladas o constriñan a otros para hacerlo. Puesto que los concejales son integrantes de corporaciones públicas, debe concluirse entonces que la Constitución contempla expresamente dos causales de pérdida de investidura para ellos —y para los miembros de las corporaciones electivas de las entidades territoriales—, a saber: la aceptación de cargos públicos en la administración pública y la entrega de contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos.

La cláusula general de competencia.

4. El actor manifiesta que el Congreso únicamente puede legislar sobre aquellas materias que le han sido atribuidas expresamente par la Constitución. Expone que la Carta Política no dispone en ningún lugar que el poder legislativo pueda ampliar las causales de pérdida de investidura contempladas en la ley fundamental para los concejales y, par lo tanto, concluye que el legislador vulneró la Constitución al erigir nuevas causales de pérdida de la investidura de concejal en la Ley 136 de 1994.

5. La primera pregunta que debe formular esta corporación con respecto a las observaciones del demandante es si es correcta su apreciación acerca de que el Congreso únicamente puede legislar sobre las materias para las cuales está explícitamente autorizado por la Constitución. En este contexto debe recordarse que tanto la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía su labor de guardiana de la Constitución, como la Corte Constitucional han precisado que el poder legislativo está facultado para dictar leyes en todos aquellos asuntos que puedan ser materia de legislación y cuya regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso cuando esos temas no están comprendidos dentro de las funciones que han sido asignadas expresamente al Congreso en la Carta. Es la llamada cláusula general de competencia, la cual ha sido derivada, en el marco de la actual Constitución, de la interpretación de los apartes de los artículos 114 y 150 que expresan que al Congreso le corresponde “hacer las leyes”. De esta manera, se entiende que las funciones del Congreso que se especifican en el artículo 150 de la Constitución no son taxativas sino simplemente enumerativas y que a este órgano le corresponde la responsabilidad de dictar reglas en todas aquellas materias no confiadas a otras esferas estatales.

6. Debe agregarse que la denominada cláusula general de competencia contribuye a suplir las deficiencias propias de los textos constitucionales, los cuales responden obviamente a un contexto histórico determinado, marcado por problemas específicos. En el momento de redacción de una Carta Política no puede el constituyente prever todos los asuntos que puedan ser de importancia en el futuro. Y dado que las constituciones son expedidas con una vocación de permanencia y de adaptación a las disímiles situaciones que se puedan ir presentando con el paso de los años, es necesario que dentro de su articulado se prevea la posibilidad de que los nuevos temas —o los temas no previstos— puedan ser regulados sin tener que recurrir al engorroso expediente de una reforma constitucional. Esa es precisamente la función que desarrolla la cláusula general de competencia, pues de acuerdo con ella, en el case colombiano, todos los temas que no han sido tratados dentro de la Constitución puedan llegar a ser regulados par el Congreso de la República.

(...).

7. De lo anterior se desprende que el Congreso sí puede entrar a regular materias que no le han sido específicamente atribuidas por la Constitución. Ello no significa, sin embargo, que el legislador carezca de restricciones: los límites a esa competencia se derivan de la decisión constitucional de asignarle a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (C.P., art. 121), de las cláusulas constitucionales que imponen barreras a la libertad de configuración normativa del legislador sobre determinados temas y de la obligación de respetar, en el marco de la regulación legislativa de una materia, las normas constitucionales y los derechos y principios establecidos en la Carta.

(...).

La reglamentación del instituto de la pérdida de investidura en el caso de los concejales.

13. El demandante plantea en su escrito que el Congreso no puede legislar sobre temas que no le estén expresamente asignados en la Constitución y que en la Carta no existe ninguna disposición que lo autorice para establecer nuevas causales de pérdida de investidura para los concejales. La primera tesis del actor ya fue refutada a través de la explicación relativa a la cláusula general de competencia de que goza el Congreso.

En relación con el segundo punto, es importante destacar que el instituto de la pérdida de investidura constituye una sanción disciplinaria. A partir de ella, y atendiendo a lo preceptuado par el artículo 293 de la Carta —cuyo contenido es reiterado en lo dispuesto en los incisos 3º del artículo 299 y 2º del artículo 312 de la Constitución—, se llega necesariamente a la conclusión de que, en contra de lo sostenido por el actor, la Constitución sí autoriza explícitamente al legislativo para que instituya nuevos motivos para la declaración de la pérdida de investidura de concejal.

En efecto, el artículo 293 de la Carta ordena:

“ART. 293.—Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones” (subraya no original).

Como se puede colegir de la lectura de este artículo, la Carta autoriza al legislador para determinar, entre otras cosas, las causas de destitución de los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales. La destitución es la máxima sanción existente en el orden disciplinario y, como ya lo ha precisado la Corte, la pérdida de investidura es también un reproche disciplinario que se equipara a la destitución. Los ciudadanos que son elegidos popularmente para las corporaciones públicas no están sujetos al régimen jerárquico administrativo que cobija a la generalidad de los servidores públicos. Estos ciudadanos no son nombrados en una posición sino elegidos. De allí que no tengan superiores jerárquicos, que puedan ejercer atribuciones disciplinarias sobre ellos. Por esta razón, a estos servidores se les aplica un régimen especial para la separación del cargo, que es el de la pérdida de investidura. Así las cosas, la única conclusión posible es que cuando el artículo 293 consagra la posibilidad de que el legislador determine las causas de destitución de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, incluye la determinación de las causal es de pérdida de investidura de estos funcionarios.

Esta interpretación ya había sido planteada por esta corporación en la sentencia C-280/96 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En aquella ocasión se decidió —entre otras cosas— acerca de la exequibilidad del inciso tercero del artículo 32 del Código Disciplinario Único (L. 200/95) que señalaba que las faltas gravísimas contempladas en los 10 numerales del artículo 25 podían ser sancionadas con la pérdida de investidura. En la sentencia —que avaló la decisión del poder legislativo de consagrar la sanción de la pérdida de investidura a los miembros de las corporaciones públicas diferentes al Congreso que incurrieran en un amplio número de conductas, adicionales a las contempladas en la Carta— se expresó:

“El mismo actor ataca la expresión “pérdida de investidura” del inciso tercero del artículo 32 del CDU, según el cual ésta es una de las sanciones para las faltas gravísimas, esto es, las descritas por el artículo 25 de ese mismo estatuto.

La Corte considera que esta norma es exequible en relación con los miembros de las corporaciones públicas territoriales, por cuanto , como ya se señaló, se trata de una sanción que puede ser aplicada a estos servidores públicos, y las conductas descritas por el artículo 25 son de suma gravedad, lo cual justifica que el legislador las sancione con pérdida de investidura o, para otros tipos de servidores, con terminación del contrato, destitución, desvinculación o remoción. Sin embargo, es necesario efectuar las siguientes dos precisiones:

De un lado, el artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas haga contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a otros a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, como se señaló anteriormente, los numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición constitucional pero no cubren todas las hipótesis. Igualmente, el artículo 291 de la Carta establece que perderán la investidura los miembros de corporaciones públicas de las entidades territoriales que acepten un cargo en la administración, conducta que no se encuentra descrita como falta gravísima por el artículo 25 del CDU. En tales circunstancias, la Corte entiende que estas dos prohibiciones constitucionales siguen operando de manera autónoma como causa de pérdida terminación de investidura, de los miembros de las corporaciones públicas de las entidades regionales, pues mal podría el legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional.

De otro lado, en relación con los congresistas, esta disposición es inexequible, por cuanto en este caso la institución de la pérdida de investidura tiene, como ya lo ha señalado esta corporación, “muy especiales características” pues “tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones, y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ellas son taxativas”. Esto significa que no puede la ley restringir ni ampliar las causales establecidas por la Constitución como determinantes de la pérdida de investidura, esto es, las señaladas por los artículos 110 y 183 de la Carta”.

14. De lo anterior se infiere que la ley sí puede consagrar causales adicionales para la declaración de la pérdida de investidura de concejal. Sin embargo, cabe precisar que el legislador tiene límites en el ejercicio de esa atribución, límites que están fundamentalmente trazados por la obligación de respetar el derecho a la participación política de los ciudadanos a los que se les ha conferido un mandato por parte de los electores. Sobre este tema también se ha pronunciado la Corte en relación con la atribución del legislador para regular las inhabilidades e incompatibilidades de los concejales y los alcaldes, con motivo de las regulaciones dictadas en ese sentido por la Ley 136 de 1994. Así, en la sentencia C-373/93 (M.P. Carlos Gaviria Díaz)(3) se expresó:

(3) Ver también la sentencia C-194 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández) que trata sobre el tema de las incompatibilidades.

“(...) El Congreso no dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta, excepcionalmente puedan ser limitados y, a su turno, las restricciones válidamente introducidas por el legislador, esto es, teniendo competencia para el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su ejercicio.

La tarea legislativa de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución la autoriza, no puede violar los derechos de igualdad y de participación política y, por ende, pierde todo asidero si se traduce en preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables. La doctrina de la Corte es constante sobre este punto:

“Se reitera que aunque la Carta faculta al legislador para supeditar el ejercicio de funciones y cargos públicos a condiciones y requisitos, para esta Corte cualquier limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 superiores debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el ejercicio del poder político””(4).

(4) C-537 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara.

15. Cabría entonces preguntarse si las causales de pérdida de la investidura de concejal que estableció la Ley 136 de 1994 son desproporcionadas en relación con el fin que se persigue y si se convierten en un obstáculo real para que los concejales elegidos puedan ejercer a cabalidad su papel de representación política. A este respecto, la Corte advierte que las causales contempladas en los numerales 2º, 3º y 4º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 coinciden enteramente con las establecidas para los congresistas en los numerales 1º, 4º y 5º del artículo 183 de la Constitución. En este estado de cosas sería absurdo suponer que las causales de pérdida de investidura que por expresa disposición constitucional operan para los congresistas puedan ser inconstitucionales cuando se trata de aplicarlas a los concejales a través de una ley. Por eso, habrá de declararse la constitucionalidad de las normas acusadas.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los numerales 2º, 3º y 4º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994.

Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al presidente del Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

(Sentencia C-473 de septiembre 25 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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