Sentencia C-474 de junio 14 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-474 de 2006 

Ref.: Expediente D-6083

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º parcial de la Ley 954 de 2005 “Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.

Actor: Carlos Felipe Manuel Remolina Botía

Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil seis (2006).

EXTRACTOS:«1. La norma demandada.

A continuación se transcribe el texto del artículo 1º de la Ley 954 de 2005, subrayándose los apartados acusados:

ART. 1º—Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“PAR.—Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los juzgados administrativos, así:

Los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. (sic). Así mismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9º del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia”.

Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.

Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los tribunales administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los jueces administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los tribunales administrativos.

El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.

Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley».

EXTRACTOS:«II. Consideraciones de la Corte Constitucional

5. Competencia.

De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución Política, esta corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

Como en esta ocasión el objeto de la acción pública recae sobre unos apartados del artículo 1º de la Ley 954 de 2005, por la existencia de presuntos vicios de fondo, la Corte es competente para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad.

6. Delimitación de los cargos de inconstitucionalidad y planteamiento del problema jurídico.

Los cargos planteados en la demanda se dirigen a sostener que los apartados acusados de la Ley 954 de 2005 vulneran la Carta Política en dos vías distintas. La primera, relacionada con la afectación injustificada del principio de doble instancia, que el actor infiere de los artículos 29 y 31 Constitución Política. La segunda, relativa a la contradicción entre la asignación temporal de competencias de única instancia a los tribunales administrativos y el derecho a la igualdad, tanto entre los procesos que resultarían afectados por el tránsito normativo, como entre el Consejo de Estado y las demás colegiaturas de la jurisdicción contenciosa no beneficiadas con la medida.

Los intervinientes en el proceso coinciden en solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los preceptos acusados, habida cuenta que tienen por objeto la consecución de fines constitucionalmente relevantes, en especial la eficacia en la administración de justicia; se circunscriben al ámbito de libre configuración legislativa y no constituyen una afectación desproporcionada del debido proceso, puesto que el trámite judicial ante los tribunales administrativos cuenta con suficientes instrumentos que garantizan el derecho de contradicción y defensa.

Por último, el Procurador General solicita la inexequibilidad de los apartados normativos acusados. Para ello, expone un nuevo escenario de afectación del principio de igualdad, esta vez desde la perspectiva de los usuarios de la administración de justicia. Para la Vista Fiscal, el criterio utilizado por las normas para la asignación temporal de las competencias lleva a que, en la práctica, solo los conflictos de cuantía considerable sean conocidos en segunda instancia por parte del Consejo de Estado, en detrimento del interés general.

Conforme a lo expuesto, le corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos, que se derivan de los apartados normativos acusados : (i) ¿la asignación temporal de competencias a los tribunales administrativos para que conozcan en única instancia de los asuntos descritos en el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 constituye una limitación injustificada del principio de doble instancia?; y (ii) ¿esta limitación afecta el principio de igualdad ante la ley, en la medida en que determinados asuntos contenciosos tendrían la posibilidad de ser controvertidos ante el superior jerárquico y otros no?

7. Cosa juzgada acerca de la constitucionalidad de la fijación temporal de competencias de única instancia para la resolución de determinados asuntos por parte de los tribunales administrativos.

7.1. La Corte advierte que el presente análisis de constitucionalidad está supeditado al estudio realizado en la reciente Sentencia C-46 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, decisión que declaró la exequibilidad de las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de”, “500” y “salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso” contenidas en el artículo 1º de la Ley 954 de 2005. En esa oportunidad, la Sala Plena asumió la controversia judicial relacionada con la presunta contradicción entre los apartados citados y los artículos 13, 29 y 31 de la Constitución Política, esto es, las mismas disposiciones constitucionales que se estiman vulneradas en la demanda de la referencia.

7.2. A manera de consideración preliminar, la Sentencia C-46 de 2006 expuso algunos argumentos sobre la potestad de configuración legislativa en materia de procedimientos judiciales y la posibilidad de establecer límites del principio constitucional de la doble instancia, al igual que los antecedentes, contenido y alcance de la norma que contiene las expresiones acusadas. En relación con el primer aspecto, la Corte reiteró su doctrina en el sentido que el principio de doble instancia hace parte del contenido esencial del derecho al debido proceso solo en materia penal y de acción de tutela, de lo que se infiere que el legislador podía consagrar limitaciones excepcionales a ese principio. Al respecto, la sentencia resaltó que la jurisprudencia constitucional había concluido sobre la materia en comento que “i) el principio general establecido por el artículo 31 superior (3) es que todos los procesos judiciales son de doble instancia y que por consiguiente, como los procesos de única instancia son una excepción a ese principio constitucional, es obvio que debe existir algún elemento que justifique esa limitación, pues otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia); ii) en tanto la posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de defensa y la Constitución y los tratados de derechos humanos garantizan a toda persona el derecho al debido proceso, —que tiene como componente esencial el derecho de defensa—, aunque el Legislador puede establecer excepciones a la doble instancia es claro que al consagrar un proceso de única instancia, debe establecer suficientes oportunidades de controversia, que aseguren un adecuado derecho de defensa, según la naturaleza del caso. Esto significa, ha dicho la Corte, que “un proceso de única instancia no viola el debido proceso, siempre y cuando, a pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia adversa, las partes cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y oportuno derecho de defensa” (4) iii) la Carta establece el principio de igualdad (C.P., art. 13), que obviamente se proyecta sobre la regulación de los procesos y recursos. Por ende, aunque el legislador cuenta con una amplia facultad discrecional para instituir las formas con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas, de acuerdo con el artículo 150, numerales 1º y 2º, de la Constitución, es obvio que las excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias (5) .”

De conformidad con lo anterior y según lo indicado en la Sentencia C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló los presupuestos que debían reunirse para la legitimidad de una decisión legislativa que restringiera los efectos del principio de doble instancia en un procedimiento judicial específico. En ese sentido, la Corte determinó que una medida de este tenor resultará admisible cuando (i) posea naturaleza excepcional; (ii) existan otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en el proceso de única instancia; (iii) propenda por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima; y (iv) no dé lugar a discriminación.

7.3. En lo relativo a los antecedentes legislativos de la norma contentiva de los preceptos acusados, la Sentencia C-4620 de 2006 identificó como la asignación temporal de competencias en única instancia para los tribunales administrativos responde a la necesidad de descongestionar a las distintas secciones del Consejo de Estado, las que, ante la ausencia de implementación de los jueces administrativos previstos en la Ley 446 de 1998, debían asumir la segunda instancia en todos los asuntos contenciosos que previeran esa oportunidad procesal, situación que incrementaba la carga laboral de esa corporación en forma desproporcionada. Desde esta perspectiva, la readecuación temporal de las competencias prevista en la Ley 954 de 2005 pretende agilizar el trámite de los asuntos contenciosos en tanto valor constitucionalmente significativo, contrarrestándose la demora excesiva en la resolución de los asuntos propios de la jurisdicción contenciosa.

7.4. A partir de las consideraciones anteriores, la Corte adelantó el estudio de los cargos propuestos. Sobre este particular, la Sentencia C-46 de 2006 consideró que la limitación al principio de la doble instancia previstos en el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 respondía a los criterios fijados por la jurisprudencia para la materia. En efecto, el carácter temporal de la exclusión de doble instancia daba cuenta suficiente de la naturaleza excepcional de la medida. Así, una vez entraran en funcionamiento los jueces administrativos, las normas aplicables en materia de competencia serán los artículos 131, 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, disposiciones que contemplan la posibilidad de conocimiento por parte del superior jerárquico en múltiples asuntos.

En lo que tiene que ver con el requisito referido a la existencia de recursos, acciones u oportunidades procesales que hagan efectivos los derechos a la defensa y al acceso a la administración de justicia, la Corte consideró que “el procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo (título XV del Código Contencioso Administrativo, arts. 135 y ss.) comporta toda una serie de oportunidades y garantías para el ejercicio del derecho de defensa que impiden ver conculcado, en este caso, dicho derecho. Adicionalmente, en caso de configurarse una vía de hecho judicial se podrá acudir a la acción de tutela en los términos y bajo los presupuestos que de acuerdo con la Constitución (C.P., art. 86) y a la amplia y consolidada jurisprudencia en la materia se han señalado de manera reiterada por esta corporación” (6) .

Respecto a la identificación de una finalidad constitucionalmente legítima, la sentencia en comento evidenció que los antecedentes de la Ley 954 de 2005 demostraban que la norma acusada “se expedía con “el propósito fundamental de descongestionar tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como las diferentes Secciones que la integran, todas las cuales viven una verdadera situación de emergencia, pues las medidas establecidas en la Ley 446 de 1998 y, en especial, la creación de los juzgados administrativos, no han podido ponerse en funcionamiento por falta de recursos presupuestales suficientes para atender esos nuevos gastos, por lo cual, tal como se demuestra en recientes estudios y análisis estadísticos sobre la congestión en el Consejo de Estado, el volumen de asuntos que se han venido represando en la Sala Plena Contenciosa y en las secciones, exigen la adopción de medidas de urgencia que faciliten la toma de decisiones en forma oportuna y eficaz” (7) . De esta forma, la intención de la norma demandada no es otro que “asegurar el derecho al acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) ante una innegable situación de crisis y, concretamente para el caso de las expresiones acusadas, de asegurar la descongestión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en función de una justicia pronta y oportuna, que permita la solución expedita de las controversias planteadas ante dicha sección de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. || Ahora bien, frente a dicha finalidad —evidentemente compatible con los mandatos superiores— la Corte no encuentra que con las expresiones acusadas el legislador haya desbordado los presupuestos de racionalidad y proporcionalidad que necesariamente orientan el ejercicio de su potestad de configuración”.

7.5. Por último, la Corte desestimó el cargo fundado en la presunta incompatibilidad entre la reasignación temporal de competencias en razón a la cuantía y el principio de igualdad. Sobre este particular, la sentencia enfatizó que la exclusión de la segunda instancia para asuntos de determinado monto no resultaba discriminatorio, pues “se está en presencia de una norma que simplemente acude al factor cuantía —criterio objetivo que como ha señalado la Corte no desconoce per se el principio de igualdad (8) — para fijar una competencia sin que dicha determinación signifique tratamiento distinto a quienes se encuentran en una situación similar.

8. Solución a los problemas jurídicos. Exequibilidad de la norma acusada por los cargos propuestos, relativos a la vulneración del principio de doble instancia y el principio de igualdad ante la ley.

El estudio de lo decidido por la Corte en la Sentencia C-46 de 2006 demuestra que en relación con los cargos contenidos en la demanda presentada por el ciudadano Remolina Botía, se está ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Nótese como la mencionada decisión dio respuesta a los problemas jurídicos planteados anteriormente. Así, determinó que la asignación temporal de competencias a los tribunales administrativos en única instancia para los asuntos definidos por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 era una medida justificada, puesto que cumplía con los requisitos dispuestos por la jurisprudencia constitucional para la admisibilidad de la exclusión de la doble instancia en los procedimientos judiciales. Adicionalmente, la norma acusada era compatible con el principio de igualdad ante la ley, puesto que la asignación de competencias judicial por ella prevista estaba fundada en la aplicación del factor cuantía, el cual, a juicio de la Corte, posee carácter objetivo.

De conformidad con lo expuesto, la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia mencionada. Adicionalmente, declarará la exequibilidad, por los cargos propuestos, de los demás apartados normativos acusados

9. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-46 de 2006, en cuanto declaró, por lo cargos estudiados en esa oportunidad, la exequibilidad de las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de”, “500”, y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso” contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.

2. Declarar EXEQUIBLES, únicamente por los cargos estudiados en esta sentencia, las expresiones “y” y “cuando la cuantía exceda de los montos” (sic), contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la ley 446 de 1998, modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(3) ART. 31.—C.N. “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único” (negrilla fuera de texto).

(4) Ver Sentencia C-40 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En el mismo sentido, ver, entre muchas otras, las sentencias C-95 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-900 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1005/05, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(5) Ibídem.

(6) Ver, entre otras, las sentencias T-368 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-37 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-567 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-759 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-1180 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-705 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-361 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(7) La sentencia toma este apartado de la exposición de motivos del proyecto de ley correspondiente.

(8) Ver, entre otras, las sentencias C-595/2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-15412000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-828/2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

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