•Sentencia C-475 de julio 7 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CARRERA ADMINISTRATIVA

EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada en su totalidad, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.358, del 10 de agosto de 1998, con la advertencia que se subraya la parte demandada:

“DECRETO NÚMERO 1569 DE 1998

(Agosto 5)

Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones

(...).

ART. 8º—De la nomenclatura y clasificación de empleos del nivel directivo. El nivel directivo está integrado por los siguientes empleos:

CódigoDenominación del empleos
005Alcalde
030Alcalde local
010Contralor
035Contralor auxiliar
003Decano de escuela tecnológica
007Decano de institución universitaria
008Decano de universidad
028Director de escuela, o de instituto, o de centro de universidad
009Director administrativo
060Director de área metropolitana
055Director de departamento administrativo
014Director de escuela o centro de capacitación
016Director ejecutivo de asociación de municipios
018Director financiero
050Director general de entidad descentralizada
022Director operativo
024Director regional o provincial
026Director técnico
039Gerente
034Gerente general de entidad descentralizada
038Gerente regional o provincial
001Gobernador
021Jefe auditor de la contraloría de Santafé de Bogotá
027Jefe de departamento de universidad
029Jefe de división de la contraloría de Santafé de Bogotá
023Jefe del división de la personería de Santafé de Bogotá
093Jefe de unidad de la contraloría de Santafé de Bogotá
081Jefe de unidad de la personería de Santafé de Bogotá
015Personero
017Personero auxiliar
040Personero delegado
043Personero local de Santafé de Bogotá
071Presidente consejo de justicia.
042Rector de institución técnica profesional
048Rector de institución universitaria o de escuela tecnológica
067Rector de universidad
020Secretario de despacho
054Secretario general de entidad descentralizada
058Secretario general de institución técnica profesional
064Secretario general de institución universitaria
052Secretario general de universidad
066Secretario general de escuela tecnológica
073Secretario general de organismo de control
025Subcontralor
068Subdirector administrativo
074Subdirector de área metropolitana
076Subdirector de departamento administrativo
078Subdirector ejecutivo de asociación de municipios
082Subdirector financiero
084Subdirector general de entidad descentralizada
086Subdirector operativo
088Subdirector técnico
092Subgerente general de entidad descentralizada
045Subsecretario de despacho
091Tesorero distrital
094Veedor distrital
095Viceveedor distrital
099Veedor distrital delegado
096Vicerrector de institución técnica profesional
098Vicerrector de institución universitaria
057Vicerrector de escuela tecnológica
077Vicerrector de universidad

(...).

La Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre la finalidad del sistema de carrera administrativa, de las cuales se destaca el siguiente aparte:

“En este sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según el cual el Estado social de derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en administración pública.

Ello conduce a la instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a la obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de los fines primordiales del Estado social de derecho.

En este orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde el mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere”. (Sent. C-479/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero).

Algunas de las características adicionales que el sistema de carrera administrativa presenta pueden concretarse en las siguientes:

“El objetivo de ese régimen de carrera administrativa consistió en proporcionar un sistema ordenado de requisitos y procedimientos que determinen las condiciones personales y profesionales que tendrán que reunir las personas que pretendan acceder a la función pública y que han de regir el ascenso en los cargos del Estado, con el fin de que el mismo se desarrolle bajo postulados de imparcialidad, transparencia y moralidad, en contraposición a las prácticas desviadas y basadas en criterios puramente subjetivos de carácter político, económico y familiar, entre otros.

De esta manera, el sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art. 25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho servicio. (Sent. C-380/97, M.P. Hernando Herrera Vergara).

Dicha regla general del artículo 125 superior, presenta algunas excepciones, consagradas por el constituyente de 1991 en forma específica, como son los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

Para efectos del presente estudio, deben señalarse las particularidades de los cargos de libre nombramiento y remoción en contraposición de los empleos de carrera administrativa, por los cuales empezará la diferenciación:

“... los de carrera administrativa son los que ofrecen mayor seguridad y estabilidad al trabajador y limitan en mayor grado la libertad del empleador para vincular y retirar al empleado. El ingreso de un empleado a la carrera está supeditado únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en el estatuto especial que la regula, y su permanencia en ella sólo debe estar condicionada a la idoneidad del empleado, al cumplimiento de las funciones de modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor prestación del servicio público. No puede entonces el empleador separar al trabajador de su cargo por razones distintas a la calificación insatisfactoria de su desempeño laboral, la violación del régimen disciplinario, o alguna de las demás causas previstas en la Constitución y la ley. (...).

De otra parte, la Constitución prevé los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, cuya situación es completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del empleador, quien goza de cierta discrecionalidad para decidir libremente sobre estos asuntos, siempre que no incurra en arbitrariedad por desviación de poder(7). A diferencia de los empleos de carrera, en los de libre nombramiento y remoción el empleador tiene libertad para designar a personas que considera idóneas para la realización de ciertas funciones. Cuando no lo son, el Estado, que debe cumplir con sus fines de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209), autoriza al empleador para reemplazarlos por otras personas cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecuen a los requerimientos institucionales. (Sent. C-540/98, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(7) Sentencia C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.

Adicionalmente, rigen para la determinación de estos últimos cargos —de libre nombramiento y remoción— algunos criterios ya sentados en la jurisprudencia constitucional:

“... como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación”.(Sent. C-195/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Es de resaltar el hecho que en un cargo como de libre nombramiento y remoción, es necesario el ejercicio de funciones de dirección, confianza y manejo, por lo cual su provisión está sometida a una potestad discrecional de nominación:

“ La Corte reafirma la prevalencia de la regla general de la carrera administrativa y admite que sólo por excepción es posible la exclusión legal de algunos funcionarios o servidores públicos cuando se presente este tipo de relación de confianza o de intuito personae o de las responsabilidades de dirección, como se advierte en este fallo. Estas consideraciones, desde luego, comprenden a los niveles, asesor ejecutivo, técnico administrativo y operativo y auxiliar, que trabajan de forma permanente en los despachos de los mencionados funcionarios directivos de la entidad, que por regla general son de carrera, y que en dichos grados y a la luz de la Constitución Política deben proyectar niveles óptimos de profesionalismo y rendimiento técnico que se expresan en las reglas de la carrera. (Negrillas fuera de texto). (Sent. C-405/95, M.P. Fabio Morón Díaz)”.

La distinción entre una y otra categoría de cargo, constituye materia de orden legislativo (C.P., art. 150-23), dependiendo de la naturaleza de las funciones que mediante ellos se desempeñen. Cuando de las mismas se desprende que quien ocupa el cargo cumple un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional que además exige una confianza y reserva en el desarrollo del mismo, debe existir potestad para el nominador de disponer discrecionalmente del cargo sin sujetarse a los requerimientos de la carrera administrativa. Sin embargo, debe precisarse que la ubicación de un empleo en el nivel directivo no implica necesariamente la discrecionalidad en su nominación y remoción, toda vez que no es esa ubicación sino la naturaleza de funciones la que debe determinar su exclusión de la carrera. Así lo ha señalado esta corporación:

“Dedúcese de lo expuesto que, siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera especifica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata. Piénsese, por ejemplo, en el secretario privado del Presidente de la República o en un Ministro del Despacho.

Desde luego, quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito personae ”. (Negrilla original, subraya la Sala) (Sent. C-514/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Ahora bien, la facultad de regular normativamente en forma abstracta y general para clasificar los distintos cargos públicos en cuanto a sus funciones y finalidad dentro del contexto orgánico y funcional en que se realizarán, es una facultad que debe ser cumplida por el legislador ordinario (C.P., art. 150-23) o puede ser conferida, temporalmente, al Presidente de la República mediante el revestimiento de precisas facultades extraordinarias en los términos del artículo 150-10 constitucional. De cualquier modo, en sus desarrollos deberán prevalecer los principios constitucionales que consagran la carrera administrativa como presupuesto general de la función pública y la igualdad para su cumplimiento, especialmente, cuando se establecen excepciones a ese principio, las cuales deberán estar debidamente fundamentadas.

Sobre el particular la Corte ha dicho:

“Es claro que el legislador, por expresa competencia derivada del mismo artículo, puede determinar aquellos empleos que, junto con los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción y los de trabajadores oficiales, se exceptúen del principio general plasmado en la Constitución, que no es otro que el de la pertenencia a la carrera.

Interpretada la Constitución de manera sistemática, resulta incontrastable que el legislador, en uso de la referida facultad, si bien tiene las posibilidades de excluir ciertos cargos del régimen de carrera, no puede introducir excepciones en cuya virtud establezca, entre los trabajadores, discriminaciones injustificadas o carentes de razonabilidad.

En otros términos, cabe la exclusión de la carrera por vía legal, siempre que existan motivos fundados para consagrar distinciones entre los servidores del Estado. De lo contrario, se quebranta el principio de igualdad plasmado en el artículo 13 de la Carta y, por consiguiente, la norma respectiva deviene necesariamente en inexequible.

En consecuencia, para que la función del legislador tenga cabal desarrollo con estricto apego a la normativa fundamental, es necesario que, al expedirse la ley, se considere de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos cargos dentro de la estructura del Estado y que se evalúe el tipo de funciones a ellos asignadas, con el fin de deducir cuáles resultan incompatibles con el sistema de carrera y cuáles, por el contrario, interpretado el telos de los preceptos constitucionales, encajan dentro de él”. (Sent. C-514/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Es precisamente sobre este presupuesto de fundamentación objetiva de las exclusiones de la carrera administrativa de los empleos públicos, que el actor se apoya para argumentar que la clasificación asignada en el nivel directivo por los cargos cuestionados en la demanda, pertenecientes a la Contraloría y Personería de Santafé de Bogotá, vulnera el principio constitucional consagrado en el artículo 125 de la Carta Política. Veamos a continuación, si existe razón a esta afirmación.

3.2.3. Aplicación de los anteriores criterios al examen de constitucionalidad respecto de los cargos de la Contraloría y Personería de Santafé de Bogotá y del personero delegado.

Como ya se ha mencionado, la Ley 443 de 1998 reguló la carrera administrativa de los empleos de la administración pública, respecto de los organismos y las entidades

establecidas en su artículo 3º, señalando que todos ellos son cargos de carrera administrativa salvo, entre otros, los empleos de libre nombramiento y remoción que correspondan a unos criterios, como los de: “a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices...”; “b) Los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos...” y “c) Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado...”.

En el parágrafo 1º de la citada disposición, se estableció que también se consideran de libre nombramiento y remoción, aquellos empleos que posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de confianza (...)”, para lo cual se señaló en los dos primeros literales, los cargos que cumplen con esas exigencias.

El Decreto-Ley 1569 de 1998, en desarrollo de las facultades conferidas en el artículo 66, numeral 1º de la Ley 443, clasificó los empleos estatales destinatarios de esa normatividad (art. 3º). En primer término determinó cuáles han de ser los distintos niveles jerárquicos, a saber: directivo, asesor, ejecutivo, técnico, administrativo y operativo, y les asignó a cada uno de ellos, sus respectivas funciones generales. De esta manera, al nivel directivo le correspondieron las funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos (arts. 3º y 4º).

Luego, en el artículo 8º, del Decreto 1569 de 1998, parcialmente demandado, se fijaron los empleos estatales que integran ese nivel directivo. La clasificación que en el mismo se estableció para algunos cargos de la Contraloría y Personería de Santafé de Bogotá, resulta cuestionada por el demandante, en la medida en que, a su juicio, los separa injustificadamente de la carrera administrativa, al convertirlos, en su criterio en cargos de libre nombramiento y remoción, a pesar de que sus funciones no sean de mando orientación y guía. Además, el actor estima que sus nominadores adquieren una potestad discrecional sobre los mismos no obstante el ejercicio de atribuciones meramente técnicas y no políticas por parte de éstos.

Al analizar las anteriores afirmaciones en cada uno de los cargos cuya clasificación se objeta y conforme a la línea jurisprudencial de la corporación, se obtiene lo siguiente:

a) Jefe de unidad, jefe de división y jefe auditor de la Contraloría de Santafé de Bogotá, D.C. 

En el caso de la Contraloría de Santafé de Bogotá, los cargos demandados por una clasificación indebida son los de jefe de unidad, jefe de división y jefe auditor, los cuales pertenecen al nivel directivo de ese organismo de control, según su propia conformación funcional.

Es de anotar que, la Contraloría de Santafé de Bogotá es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa, contractual y presupuestal encargada de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración de la ciudad de Santafé de Bogotá y de los particulares que manejen fondos o bienes del Distrito, el cual se ejerce en forma posterior y selectiva, conforme a las técnicas de auditoría lo que incluye un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, en los términos que señale la ley y el Código Fiscal (C.P., arts. 267 y 272, D. 1421/93(8) art. 105). Su representante legal y ordenador del gasto es el Contralor del Distrito Capital, a quien corresponde determinar las políticas en materia de control fiscal, los procedimientos para el mismo, y la vigilancia de la gestión de los distintos órganos y entes de la administración distrital, así como de las entidades descentralizadas de cualquier orden que formen parte de la misma, para lo cual puede delegar sus funciones hasta el nivel ejecutivo, entre distintas dependencias, según se estipula en el Acuerdo 16 de 1993(9) (arts. 5º y 6º).

(8)“Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.

(9) “Por el cual se organiza la Contraloría de Santafé de Bogotá, D.C., se determinan las funciones por dependencias, se establece su planta de personal y se dictan otras disposiciones”.

La estructura orgánica de ese organismo de control fue establecida en los artículos 10 y 11 del mencionado Acuerdo 16 de 1993 y su organización funcional consta en la Resolución 558 del 18 de marzo de 1999(10). Allí se establecen las unidades de control sectorial, tales como la de infraestructura y desarrollo local, sector social, sector gobierno, acueducto y alcantarillado, recursos energéticos, telecomunicaciones y las de apoyo como, la de control interno, asesoría, de consolidación global, resultados y control de calidad, planeación y jurisdicción coactiva.

(10) Manual específico de funciones y requisitos expedido por la Contraloría de Santafé de Bogotá.

Con base en esa normatividad, la Corte encuentra que existen para las unidades del mencionado órgano unas funciones especiales en virtud de las cuales se dirige y coordina el correcto ejercicio del control fiscal y, en forma general, atribuciones mediante las cuales los jefes de unidad intervienen y participan en la formulación e implantación de las políticas institucionales, en la preparación de los planes indicativos y estratégicos de la entidad y en la definición de los objetivos particulares de la dependencia, para lo cual les corresponde dirigir y coordinar la realización de los planes, programas y proyectos asignados de manera específica.

Al aplicar en el caso particular, los criterios jurisprudenciales aludidos, atinentes a la naturaleza misma de las funciones que se desempeñan como presupuesto básico para la determinación del nivel al cual pertenece el respectivo cargo, se observa que los jefes de unidad de la Contraloría de Santafé de Bogotá, son de forma clara directivos, pertenecientes al nivel más alto de dirección del ente fiscalizador, mediante un orden jerárquico superior, en donde reportan directamente al contralor e intervienen directamente en la conducción institucional y dirección general de la entidad; por lo tanto, es indispensable que quienes ocupen esos cargos sean de la absoluta confianza de dicho funcionario el manejo de los asuntos a cargo y su movilidad en el mismo sea flexible, bajo los parámetros de los empleos de libre nombramiento y remoción, según el ordenamiento jurídico.

De esta forma, el cuestionamiento dirigido en contra de esa clasificación no debe prosperar, razón por la cual se declarará su exequibilidad, al entenderse que su exclusión de la carrera administrativa se encuentra objetiva y razonablemente sustentada.

No ocurre lo mismo con los jefes de división y jefes auditores de la Contraloría de Santafé de Bogotá, empleos también censurados por el actor en su demanda, pues la Corte estima que en los mismos las funciones que allí se desempeñan no son del resorte exclusivo de los cuadros directivos de dicha entidad.

Según se deduce de un breve análisis de las funciones atribuidas(11) los jefes de división, son funcionarios del nivel ejecutivo, toda vez que si bien eventualmente pueden intervenir en la definición de las políticas institucionales según el programa que cada una desarrolle y para la determinación e implantación de sus propias políticas y objetivos, a ellos compete esencialmente adelantar su planeación, dirección, coordinación, supervisión y ejecución al interior, de acuerdo con las políticas de la entidad, y en un área más reducida como puede ser las de revisión de cuentas, control legal, control financiero, control de gestión de resultados, y de las de apoyo como la de administración de personal, bienestar social, servicios administrativos, financiera, investigaciones fiscales, juicios fiscales, análisis económico, auditoría del balance, etc.

(11) Ídem.

En efecto, en la sentencia C-405 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), se llegó a esa misma conclusión sobre los cargos de jefe de división de la Contraloría General de la

República, al expresar lo siguiente:

“Igual consideración cabe para lo relacionado con los cargos de director seccional, asesor, director, jefe de división, jefe de división seccional, y secretario general grado 12, a que se refiere la disposición acusada, ya que aquellos destinos públicos no comprenden responsabilidades que deban ubicarse en la órbita de un funcionario cuyo ingreso, permanencia o retiro de los cuadros de la entidad corresponda a la decisión discrecional del nominador; en efecto, sus funciones no son de aquellas que conduzcan a la adopción de políticas de la entidad, ni implican confianza especial, ni responsabilidad de aquel tipo que reclame este mecanismo de libre nombramiento y remoción.

Estos cargos están previstos, dentro de la estructura de la planta de la Contraloría para efectos de que se dé aplicación a conocimientos profesionales de orden académico y especializado, para ejecutar políticas y orientaciones y actos del personal del nivel directivo, y cumplen más bien actividades de asesoría y gestión al interior de la entidad, mucho más si se tiene en cuenta el desarrollo contemporáneo de las ciencias de la administración y de la gestión pública, que reclaman conocimientos especializados y técnicos y el conocimiento continuado de experiencias y procesos que no se adquieren por fuera de un ejercicio prolongado y estable de la función”. (Subraya la Sala).

Los mismos criterios pueden extenderse a los jefes auditores, quienes se evidencien como ejecutores de todas las políticas y proyectos que correspondan a la respectiva unidad (12), en la distribución que para tal fin se le haya dado a la división a la cual pertenecen. Para ello, deben tomar parte en la definición y ejecución del plan de auditoría integral, definir las políticas que le corresponden efectuar al grupo funcional o de auditoría asignado, y atribuir, coordinar, controlar y verificar el trabajo de los funcionarios del grupo de trabajo según el programa de auditoría, entre otras funciones.

(12) Ídem.

Al no encontrarse objetiva y razonablemente justificada la clasificación realizada en el Decreto-Ley 1569 de 1998, en el nivel directivo del jefe de división y el jefe auditor de la Contraloría de Santafé de Bogotá, se declarará su inconstitucionalidad, por cuanto los mismos no realizan funciones de dirección, conducción y orientación institucional, sino que muestran un nivel de trabajo ejecutivo y subalterno del jefe de la unidad y de la división, respectivamente, cuyas funciones consisten en la dirección, coordinación, supervisión y control de las unidades o áreas internas encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planes, programas y proyectos de las entidades.

Por consiguiente, no es determinante para su escogencia el elemento de la máxima confianza y el intuito personae, más allá de lo que a través del sistema de carrera pueda obtenerse en materia de condiciones personales, profesionales y éticas propias para el desempeño de esos cargos, que permita dar lugar a una excepción a la regla general del artículo 125 superior para todos estos cargos.

b) Jefe de unidad, jefe de división y personero local de la Personería de Santafé de Bogotá. 

Sea lo primero resaltar, que la Personería de Santafé de Bogotá es un órgano de control que ejerce el Ministerio Público, con autonomía administrativa y presupuestal (C.P., arts. 117 y 118 y D. 1421/93(13), art. 104), en su misión de defensa de los intereses del Distrito Capital y de la sociedad, al actuar como agente del Ministerio Público, ejercer la veeduría ciudadana y desarrollar la defensoría de los derechos humanos en su jurisdicción.

(13) “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.

En lo atinente al estudio de constitucionalidad de la clasificación de los cargos demandados en esta entidad, se observa lo siguiente:

El Acuerdo 34 de 1993(14) señala dentro de su estructura básica los cargos de jefes de unidad (5), cuyas funciones esenciales y comunes son las de dirección, coordinación, evaluación y control de los funcionarios y dependencias a cargo (art. 7º).

(14) “Por el cual se organiza la personería de Santafé de Bogotá, se establece su estructura básica, se señalan las funciones de sus dependencias, la planta de personal y se dictan otras disposiciones”.

En el caso particular de los jefes de unidad de esta entidad, para la Corte no hay duda de que por la labor que éstos desarrollan también deben formar parte del nivel directivo, ya que las materias para las cuales fueron organizadas tales como, investigaciones especiales, recursos humanos, administrativa y financiera, control interno y coordinadora de personería locales, suponen el ejercicio de atribuciones de trascendental responsabilidad para la conducción institucional de sus políticas, su formulación, la adopción de planes, programas y proyectos de cada dependencia, para lo cual se hace necesario una confianza máxima del personero en esos funcionarios, que determina su libre nombramiento y remoción, de manera que su ubicación en el nivel directivo en la norma demandada se encuentra ajustada al ordenamiento superior.

Ahora bien, existen otras dependencias de la Personería de Santafé de Bogotá, D.C., que realizan las actividades de agente del Ministerio Público, veedor ciudadano y defensoría de los derechos humanos por disposición del personero distrital, según la reglamentación que para el efecto expida, en las localidades del Distrito Capital. Éstas son las personerías delegadas para las localidades de Santafé de Bogotá (20), como las denomina el Acuerdo 34 de 1993(15), para cumplir además, las comisiones, estudios y desarrollar las tareas especiales que ese funcionario y los personeros delegados le asignen, que hacen viable su clasificación en el nivel directivo de funcionarios de esa entidad, dado el alcance de sus atribuciones, la responsabilidad y confiabilidad que demanda el desempeño de las mismas, que permite identificarlos claramente como empleados de libre nombramiento y remoción del nominador, lo cual justifica su exclusión de la carrera administrativa.

(15) “Por el cual se organiza la Personería de Santafé de Bogotá, se establece su estructura básica, se señalan las funciones de sus dependencias, la planta de personal y se dictan otras disposiciones”.

Resta por examinar la censura que en idéntica dirección se hizo en contra de los jefes de división de la Personería de Santafé de Bogotá (registro, control y carrera administrativa, capacitación y bienestar social, financiera, recursos físico, desarrollo organizacional e informática, Acuerdo 34 de 1993).

En este preciso punto, la Corte respalda la posición del actor, en el sentido de que estos cargos ejercen funciones esencialmente ejecutivas, por lo tanto no encuadran dentro de la clasificación realizada por la norma demandada en los empleos del nivel directivo y son igualmente aplicables a estos cargos las consideraciones que arriba se hicieron para los jefes de división de la Contraloría de Santafé de Bogotá, en el sentido de que su campo de acción es limitado ya que no tiene alcance para toda la entidad, sino dentro de la propia dependencia, para lo cual asisten al superior inmediato en la formulación de las políticas, implantan los planes y programas de la unidad a la cual pertenece, a instancia y bajo la subordinación del jefe de la misma.

En consecuencia, la inclusión que en el artículo 8º del Decreto 1569 de 1998 se efectuó del mismo en el nivel directivo, convirtiendo el cargo de jefe de división de esa entidad en un cargo de libre nombramiento y remoción, pugna con el principio general de la carrera administrativa, razón por la cual deberá declararse su inconstitucionalidad.

c) Personero delegado. 

Al analizar las funciones que de manera similar se han establecido en los municipios para el Personero Delegado (en el caso del Distrito Capital, el ya citado Ac. 34/94 y la Res. 153/92(16)), se advierte que este cargo pertenece claramente al nivel directivo de las personerías, en cuanto cumplen las funciones propias del personero como integrante del Ministerio Público en el correspondiente municipio (C.P., art. 118) en virtud de la delegación de funciones de la cual son destinatarios. El grado de responsabilidad y confianza que exige el cumplimiento de estas funciones delegadas, hace evidente que se trata de empleos que deben ser de libre nombramiento y remoción.

(16) Por la cual se adoptó el manual específico de funciones y requisitos de la Personería de Santafé de Bogotá.

Recapitulando, frente al artículo 8º del Decreto-Ley 1569 de 1998 y con base en los criterios expuestos, la Corte procederá a declarar exequibles las expresiones jefe de unidad de la Contraloría de Santafé de Bogotá, jefe de unidad, personero local de la Personería de Santafé de Bogotá y personero delegado, en cuanto ejercen funciones pertenecientes al nivel directivo de esas entidades, al existir una clara armonía con los mandatos superiores. En cambio, las expresiones jefe de división y jefe auditor de la Contraloría de Santafé de Bogotá y jefe de división de la Personería de la misma ciudad capital, consagradas en ese mismo artículo, serán declaradas inexequibles, ya que se estiman de orden puramente ejecutivo y no directivo, lo cual contraría el mandato constitucional que obliga a acceder a dichos cargos mediante el sistema de carrera (C.P., art. 125).

3.2.5. Autonomía universitaria y la clasificación de los empleos en la norma demandada.

La Ley 30 de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior” clasifica en el artículo 16 las instituciones de educación superior, como: “1) Instituciones técnicas profesionales, 2) Instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y 3) Universidades”. Con base en la autonomía que a cada una de ellas le ha sido reconocida constitucional y legalmente, se tiene que las dos primeras configuran entidades descentralizadas, en la forma de establecimientos públicos, del orden nacional, departamental, distrital o municipal, y las universidades, como entes universitarios autónomos (art. 57 y par.). Sobre la naturaleza de estos últimos se pronunció la Corte Constitucional en los siguientes términos:

“Del contenido de los artículos 69 y 113 de la Carta se deduce que las universidades tienen una naturaleza jurídica propia que las distingue de los demás órganos descentralizados. Así lo entendió el legislador al expedir la Ley 30 de 1992 que, como ya se dijo, les confirió a las universidades el carácter de “entes universitarios autónomos”, y a las demás instituciones de educación superior el de “establecimientos públicos”. Esta distinción tiene trascendentales consecuencias, particularmente en relación con los controles que ejerce el poder central sobre las instituciones. Sobre lo cual ya se pronunció la Corte en los siguientes términos:

“... el control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades en tanto instituciones autónomas, como no es aplicable tampoco al Banco de la República o a la Comisión Nacional de Televisión; dicho control doctrinalmente es definido como aquel “...que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como por servicios”, y no lo es porque ese control le corresponde ejercerlo al ministerio o departamento administrativo al cual se halle vinculada o adscrita la respectiva entidad, el cual debe encargarse de encausar su actividad dentro del derrotero que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo; porque se ejerce sobre las personas de los funcionarios, lo que implica atribuirles a éstos una condición de subordinación respecto del poder central, la que tiene origen, para el caso de entidades descentralizadas por servicios, en lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución Política, que establece que los gerentes y directores de los establecimientos públicos son de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, con lo que se les otorga la calidad de agentes del mismo, condición inaplicable cuando se habla de los rectores de las universidades, cuya ,designación está a cargo de los consejos superiores, los cuales deben garantizar la participación”(17).

(17) Ibídem.

En síntesis, el elemento fundamental en la distinción de los establecimientos públicos y las universidades es precisamente el grado de su autonomía. Mientras que los primeros hacen parte de la administración y, por tanto, gozan de menor autonomía; las segundas no están supeditadas al poder ejecutivo y tienen un poder mayor de autorregulación. No obstante, la autonomía que se predica de las universidades está también limitada por la Constitución y la ley. En particular las universidades públicas están sujetas a las limitaciones que se derivan de su naturaleza de entes estatales, que les impone la necesidad de integrarse al Estado, con el fin de que no se constituyan “ruedas sueltas” dentro del sistema”. (Sent. C-579/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz ).

El demandante acusa por inconstitucional la clasificación que en el nivel directivo se efectuó de algunos empleos de esos institutos de educación superior en el artículo 8º del Decreto-Ley 1569 de 1998, por desconocer la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 superior, afirmación respecto de la cual la Corte expresa su total acuerdo.

De conformidad con ese mandato constitucional y según la interpretación que del mismo se ha hecho por la jurisprudencia ya sentada por esta corporación, se tiene que la inclusión de los empleos de rector, vicerrector y decano de los institutos de educación superior constituidos como establecimientos públicos, dentro de la categoría de cargos de libre nombramiento y remoción, riñe con el principio constitucional que consagra para ellos una autonomía administrativa que implica la facultad de “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”.

En efecto, en ese sentido la Corte se pronunció en la sentencia C-195 de 1994(18), cuando estudió la constitucionalidad del literal b del artículo 1º de la Ley 61 de 1987 “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, declarando inexequible la calificación como empleos de libre nombramiento y remoción de los establecimientos públicos los de rector, vicerrector y decano de los entes de educación superior, con base en los siguientes argumentos:

(18) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

“Con respecto al literal b el artículo acusado, encuentra la Corte que la inclusión del rector, vicerrector y decano o empleados de libre nombramiento y remoción, contradice de manera manifiesta la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 superior. En efecto. la autonomía universitaria que se le reconoce a las entidades de educación superior, dedicadas a la formación universal, tanto docente como investigativa, gozan de la prerrogativa constitucional de “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. La comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos, aunque tal autonomía no es absoluta y no excluye la intervención adecuada del Estado en la educación, pues éste tiene el deber de “regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos”. (C.P., art. 67, inc. 5º), lo cual se entiende mejor cuando la Carta impone al Estado el deber de fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas, ofreciendo las condiciones especiales para su desarrollo (Cfr. art. 69, inc. 3º).

La esencia misma de la universidad exige pues que se le reconozca el derecho a su autonomía; pero lo anterior no equivale a desconocer la presencia necesaria del Estado, que debe garantizar la calidad de los estudios e investigaciones, así como las labores de extensión, que se imparten en las diversas entidades universitarias.

Igualmente, nada obsta para que, en virtud de la misma autonomía universitaria, se establezca que los cargos directivos puedan ser de libre nombramiento y remoción, siempre y cuando —se repite— dicha determinación emane de la comunidad universitaria. Esa es la razón por la cual el inciso primero del artículo 69 superior expresa: “podrán darse sus directivas”, como una facultad, no como una imposición constitucional. Además, en desarrollo de la misma autonomía universitaria se pueden determinar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción”. (Subraya la Sala).

Estos mismos argumentos son aplicables al caso sub examine, de suerte que la clasificación como del nivel directivo de los empleos de decano de escuela tecnológica, decano de institución universitaria, decano de universidad, director de escuela, o de instituto, o de centro de universidad, rector de institución universitaria o escuela tecnológica, rector de universidad, vicerrector de institución universitaria y vicerrector de universidad, que el legislador extraordinario efectuó en la norma demandada, ignora la prerrogativa especial de estas entidades para definir, a través de las directivas de estos institutos de educación superior, sobre la categorización de los empleos de sus respectivas funciones.

De este modo, el principio constitucional que aboga por la autonomía universitaria, actúa como límite en la actuación de los poderes públicos, a fin de evitar cualquier forma de injerencia indebida en la libertad de acción y autodeterminación de estos institutos de educación superior en la consecución de sus fines, la cual debe de todas formas darse dentro de los parámetros constitucionalmente establecidos.

Cabe reiterar la importancia de la vigencia y respeto a esa autonomía universitaria en el desarrollo de la cultura de las sociedades actuales(19) y por los fines que a continuación se destacan:

(19) Ver la sentencia C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz.

“...el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.

En ejercicio de su autonomía las universidades gozan de libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores; señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores; establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley, los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada institución universitaria para sus egresados.

En síntesis, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado.

“El papel del legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el contrario, cumplan la función social que corresponde a la educación (C.N., art. 67) y a la tarea común de promover el desarrollo armónico de la persona...”. (Sent. T-492/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Por consiguiente, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas del artículo 8º del Decreto-Ley 1569 de 1998, atinentes a los empleos de decano de escuela tecnológica, decano de institución universitaria, decano de universidad, director de escuela, o de instituto, o de centro de universidad, rector de institución universitaria o escuela tecnológica, rector de universidad, vicerrector de institución universitaria y vicerrector de universidad, por desconocer el artículo 69 de la Carta Política

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el Decreto 1569 de 1968 “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”, en cuanto el Presdiente de la República no excedió las facultades extraordinarias conferidas por el legislador conferidas en esa Ley 443 de 1998, en cuanto se refiere a la temporalidad para la expedición del mismo.

2. Declarar EXEQUIBLES las expresiones jefe de unidad de la Contraloría de Santafé de Bogotá, así como las de jefe de unidad, personero delegado y local de la Personería de Santafé de Bogotá contenidas en el artículo 8º del Decreto-Ley 1569 de 1998, con base en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

3. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones jefede división y jefe auditor de la Contraloría de Santafé de Bogotá, al igual que la de jefe de división de la Personería de esa misma ciudad capital, contenidas en el artículo 8º del Decreto-Ley 1569 de 1998, por las razones contenidas en la presente sentencia.

4. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones decano de escuela tecnológica, decano de institución universitaria, decano de universidad, director de escuela, o de instituto, o de centro de universidad, rector de institución universitaria o escuela tecnológica, rector de universidad, vicerrector de institución universitaria y vicerrector de universidad, contenidas en el artículo 8º del Decreto-Ley 1569 de 1998.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-475 de julio 7 de 1999. Magistrada Ponente: Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez).

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