Sentencia C-478 de septiembre 9 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

DEROGACIÓN DE INCENTIVOS DE FOMENTO

DERECHOS ADQUIRIDOS Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA

EXTRACTOS: «El ciudadano Marco Gerardo Monroy Cabra presenta de inconstitucionalidad contra la expresión “Decreto 2272 de 1974” contenida en el artículo 285 de la Ley 223 de 1995, la cual fue radicada con el número D-1945. Por medio de auto del 9 de febrero, el magistrado sustanciador rechazó la demanda, por considerar que existía cosa juzgada, pues la sentencia C-006 de 1998 había declarado exequible el artículo 285 de la Ley 223 de 1995. El actor recurrió en súplica ese auto ya que, según su criterio, la propia sentencia C-006 de 1998 había limitado al alcance de la cosa juzgada a los cargos expresamente estudiados en esa oportunidad, cargos que son distintos a los planteados en el presente proceso. Por auto del 25 de febrero de 1998, la Sala Plena revocó la decisión de rechazo, admitió la demanda y dispuso que se surtiera el trámite de rigor.

(...).

Asunto procesal previo: ausencia de cosa juzgada e interpretación sistemática de la parte resolutiva de una sentencia.

2. Según uno de los intervinientes, en el presente caso no debe haber un pronunciamiento de fondo pues existe cosa juzgada ya que la sentencia C-006 de 1998 declaró exequible el artículo 285 de la Ley 223 de 1995, del cual forma parte la expresión acusada, sin que la parte resolutiva hubiera limitado el alcance de la decisión. Es cierto, señala el ciudadano, que la parte motiva aparentemente restringe la cosa juzgada, pero como la parte resolutiva no lo hace, debe entenderse que, como lo dice el artículo 3º del Decreto 2067 de 1991, prima esta última.

3. La Corte no comparte ese criterio. Así, es cierto que, como lo señala el artículo 3º del Decreto 2067 de 1991, “en todo caso de contradicción entre la parte resolutiva y la parte motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte resolutiva”. Sin embargo, esta regla se refiere a aquellas situaciones en donde existe una contradicción normativa entre las dos partes de la sentencia, pero ella no significa que la parte resolutiva deba ser interpretada sin tomar en cuenta los fundamentos jurídicos de la sentencia, puesto que la argumentación de la Corte es necesaria, en muchos casos, para aclarar el sentido de la decisión que fue tomada. Por ello, la Corte ha señalado que hace tránsito a cosa juzgada no solamente aquello que expresamente aparece en la parte resolutiva pues también gozan de cosa juzgada implícita “los conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos”(1). Esto significa que el operador jurídico, para determinar el sentido y el alcance genuinos de una decisión judicial, debe interpretar la parte resolutiva tomando en consideración todos aquellos apartes de la argumentación que forman una unidad de sentido con la determinación tomada y que constituyen la razón (ratio decidendi) para que el juez hubiera decidido de esa manera y no de otra. Ahora bien, las sentencias de la Corte en ejercicio del control constitucional de las leyes no generan siempre una cosa juzgada absoluta pues ésta puede ser relativa, siempre y cuando esta corporación limite expresamente los efectos de su decisión. Así lo entendió la Corte al declarar la exequibilidad del artículo 46 de la ley estatutaria de administración de justicia, según el cual “la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”. La sentencia C-037 de 1996 declaró exequible esa disposición “pero bajo el entendido de que mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”. Por ende, cuando la Corte expresamente restringe, en la parte motiva, al alcance de la cosa juzgada, debe entenderse que ésta no es absoluta sino relativa, por más de que la parte resolutiva no limite la cosa juzgada. En tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido de que sólo se han analizado determinados cargos, lo cual significa que la norma revisada puede ser acusada en el futuro por nuevas razones. Esto sucede precisamente en el presente caso pues la sentencia C-006 de 1998 expresamente limitó los efectos de la cosa juzgada, tal y como esta Corte ya lo señaló en el auto del 25 de febrero de 1998, por medio del cual la Sala plena revocó la decisión de rechazo, admitió la demanda y ordenó que se surtiera el trámite de rigor. Por ende, como la cosa juzgada es relativa y no cubre los cargos formulados por el demandante en esta ocasión, es necesario que la Corte entre a pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión acusada.

(1) Corte Constitucional sentencia Nº C-131 de 1993, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, criterio reiterado en varias decisiones posteriores; ver, por ejemplo, entre otras, la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Normas de racionalización tributaria, actividad de fomento y unidad de materia de toda ley.

4. Según el demandante, la expresión acusada, al derogar los certificados de desarrollo turístico, viola la regla de la unidad de materia, por cuanto esos certificados no constituyen un incentivo tributario, sino un subsidio de fomento, mientras que la Ley 223 de 1995 está referida a la racionalización tributaria. Por el contrario, los intervinientes consideran que existe una conexidad temática suficiente entre la expresión impugnada y el contenido general de la ley, porque tales certificados de fomento se concretan en beneficios tributarios, por lo cual su derogación tiene un estrecho vínculo con el tema fiscal y con “la racionalización tributaria”, que es el tema general de la ley. Entra entonces la Corte a analizar si hubo o no violación de la regla según la cual las leyes deben referirse a un solo tema.

5. La Corte coincide con el actor en que, es estricto rigor, es necesario distinguir entre una norma de fomento y una disposición fiscal. Así, la primera está destinada a estimular el desarrollo de determinados sectores productivos o sociales, en función de la dirección general de la economía que corresponde al Estado, y en virtud de la cual le corresponde, entre otras funciones, dar pleno empleo a los recursos humanos, y promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334). En cambio, las normas fiscales se orientan primariamente a asegurar al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus funciones (poder impositivo) y a regular la manera cómo las autoridades emplean esos recursos (políticas de gasto). Sin embargo, lo anterior no significa que una ley tributaria no pueda incluir aspectos relacionados con políticas de fomento, puesto que, en muchas ocasiones, la orientación del gasto público y las subvenciones tributarias constituyen los instrumentos esenciales para estimular una determinada actividad. Además, esta Corte ha insistido, en numerosas ocasiones, que, debido a la importancia del principio democrático en el ordenamiento constitucional (C.P., arts. 1º y 3º), la figura de la unidad de materia (C.P., art. 158), según lo cual todo proyecto de ley debe referirse sólo a una materia, debe ser interpretada de manera amplia, por lo cual sólo se viola esta regla si un determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte(2).

(2) Ver, entre otras sentencias C-025/93. Fundamento jurídico Nº 43 y C-407/94. Fundamento jurídico Nº 2, sentencia C-055 de 1996. Fundamento jurídico Nº 8.

Ahora bien, como lo muestran los intervinientes, los certificados de desarrollo turístico son estímulos de fomento pero que se concretan a nivel fiscal, por lo cual tienen relevancia tributaria. En efecto, la idea de ese mecanismo es que, con el fin de estimular la actividad turística, el Gobierno Nacional expedía unos títulos que cubrían hasta un 15% de los costos de la inversión, los cuales servían para pagar por su valor nominal toda clase de impuesto nacional y constituían renta gravable para los beneficiarios directos. Estos certificados implicaban entonces que, con el fin de fomentar la construcción hotelera, el Estado asumía un costo importante de la obra, lo cual a su vez tenía indudables efectos fiscales. Por ende, es perfectamente válido que la expresión acusada, que deroga ese beneficio, pueda estar incluida en una ley que pretende ante todo una racionalización tributaria, tal y como lo señala el título de la Ley 223 de 1995 y tal y como se desprende de un estudio de ese cuerpo normativo.

Ahora bien, según lo mostró esta Corte en la sentencia C-052 de 1997, y según se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el gobierno al Congreso, la racionalización tributaria a que se refiere esa ley es un concepto amplio que comprende múltiples aspectos, pues esa normatividad pretende hacer más transparente, equitativo, neutral y eficiente el sistema tributario, para lo cual busca, entre otras cosas, la supresión de los tratamientos privilegiados no justificados(3). En ese orden de ideas, si el legislador consideró que la derogación del certificado de desarrollo turístico era una medida útil y adecuada para aumentar el recaudo y atender en mejor forma otras prioridades de gasto, bien podía incluir ese mandato derogatorio en una ley relativa a la racionalización tributaria, por lo cual la Corte concluye que la expresión acusada no violó la regla de la unidad de materia.

(3) Ver Gaceta del Congreso Nº 218 agosto 2 de 1995.

Libertad del Congreso para derogar incentivos de fomento y Estado social de derecho.

6. El actor sugiere que la derogación del certificado de desarrollo turístico desconoce la obligación del Estado de estimular la industria hotelera, con lo cual se vulnera la naturaleza social del Estado colombiano y la construcción de un orden justo. Por el contrario, los intervinientes y la vista fiscal consideran que la tesis del demandante es inadmisible pues tiende a la petrificación del derecho y a una progresiva corporativización del Estado, puesto que el Congreso no podría derogar beneficios que hubiera concedido en el pasado a un determinado sector económico, con lo cual se desconoce la facultad del Congreso de derogar regulaciones preexistentes.

7. La Corte coincide con la vista fiscal y los intervinientes pues si bien el contenido social propio de la fórmula política adoptada por el Estado colombiano (C.P., art. 1º) implica deberes de intervención para las autoridades a fin de satisfacer ciertos derechos sociales de las personas, lo cierto es que, en función del principio democrático (C.P., arts. 3º y 150), corresponde prioritariamente al Congreso determinar las orientaciones esenciales de esa intervención estatal. Esto significa que, tal y como esta Corte ya lo había señalado en varias oportunidades, el Congreso y el ejecutivo pueden llevar a cabo, conforme a los criterios de oportunidad de las mayorías, distintas políticas económicas, siempre y cuando ellas tiendan de manera razonable a hacer operantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado y velar por los derechos constitucionales(4) . La ley tiene entonces un papel esencial en el desarrollo de la cláusula social del Estado colombiano, tal y como esta corporación ya lo había señalado, cuando dijo al respecto:

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-074 de 1993 y C-265 de 1994.

“La actualización concreta del Estado social de derecho, corresponde a una exigencia que se impone constitucionalmente a las titulares de las distintas funciones del Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos sociales, políticos y jurídicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley. No se ve cómo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios públicos, asumir las prestaciones, a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado que establezca prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto, es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y política la cláusula del Estado social, no como mera opción sino como prescripción ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el constituyente”(5).

(5) Sentencia SU-111 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

8. La libertad política del Congreso para establecer o derogar medidas para estimular ciertas actividades es entonces muy clara por cuanto las estrategias de fomento requieren de un evaluación eminentemente política entre distintas opciones, ya que los recursos para tal efecto son en general escasos. Corresponde entonces a los órganos políticos, y en especial, a la ley, determinar cuál o cuáles sectores se privilegian, lo cual en muchos casos implica trasladar recursos de un sector anteriormente estimulado a otro que se considera más estratégico, sin que el sector inicialmente favorecido pueda oponer ninguna objeción constitucional.

Conforme a lo anterior, el Congreso puede derogar una política de fomento que anteriormente había adoptado, puesto que no sólo la Carta le confiere expresamente esa posibilidad (C.P., art. 150, ord. 1º) sino que se trata de una lógica consecuencia del principio democrático y de la soberanía popular (C.P., arts. 1º y 3º), “que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables. El legislador actual no puede atar al legislador del mañana, pues esto anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”(6). Por ende, bien puede una nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra interpretación conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral(7) por cuanto petrifica el ordenamiento jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas económicas y sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las mayorías del presente. Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización del Estado, pues los recursos públicos tendrán que ser obligatoriamente distribuidos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese reparto.

(6) Sentencia C-443 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Fundamento jurídico Nº 12.

(7) Ver sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

8 Conforme a lo anterior, y en ejercicio de su libertad política, el legislador podía derogar el Decreto 2272 de 1974 y suprimir el certificado de desarrollo turístico, con el fin de ahorrar recursos económicos si consideraba que esa medida era necesaria en un período de dificultades presupuestales, sin que el hecho mismo de la derogación afecte ninguna cláusula constitucional. Con todo, la libertad del Congreso no es absoluta pues la Carta ordena respetar los derechos adquiridos con arreglo a las leyes (C.P., art. 58), por lo cual una ley posterior no puede desconocer un derecho adquirido por un particular pues éste goza de protección constitucional. Entra pues la Corte a determinar si la expresión acusada, al derogar el certificado de desarrollo turístico, pudo desconocer un derecho adquirido.

Derogación del certificado de desarrollo turístico, derechos adquiridos y el principio de “confianza legítima”.

9. Según el actor, la expresión impugnada desconoce derechos adquiridos y la buena fe pues algunos inversionistas, que habían obtenido la autorización de la Corporación Nacional de Turismo del correspondiente proyecto, se dedicaron, antes de la derogatoria del Decreto 2272 de 1974, a la construcción de complejos turísticos, con la convicción de que podrían amortizar su inversión gracias al certificado de desarrollo turístico, que fue intempestivamente eliminado por la norma parcialmente acusada. En cambio, según los intervinientes, la supresión del citado certificado no afecta derechos adquiridos por cuanto las normas preexistentes establecían un trámite y una serie de pasos para obtener ese beneficio, e incluso conferían al Conpes una facultad discrecional para otorgarlo o no. Por ende, mientras no existiera esa aprobación por el Conpes, no existía ningún derecho adquirido sino una mera expectativa, por lo cual la situación podía ser modificada por la ley. Entra pues la Corte analizar si hubo o no afectación de derechos adquiridos.

10. Tal y como esta Corte lo mostró en anteriores decisiones(8), la noción de derecho adquirido ha sido ampliamente discutida por la ciencia jurídica, a fin de distinguirla de las meras expectativas, pues mientras el primero no puede ser desconocido por las leyes ulteriores, por el contrario las segundas no gozan de esa protección (C.P., art. 58). Esta distinción se relaciona entonces con la aplicación de la ley en el tiempo y la prohibición de la retroactividad, pues en principio una norma posterior no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio la ley puede modificar discrecionalmente las meras probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho. A su vez, esta prohibición de la retroactividad es consustancial a la idea misma del derecho en una sociedad democrática, pues la regulación social a través de normas jurídicas pretende dirigir la conducta de personas libres, por lo cual es necesario que los individuos conozcan previamente las normas para que puedan adecuar sus comportamientos a las mismas. Una aplicación retroactiva de una ley rompe entonces no sólo la confianza de las personas en el derecho, con lo cual se afecta la buena fe (C.P., art. 83) sino que, además, desconoce la libertad y autonomía de los destinatarios de las normas, con lo cual se vulnera su dignidad (C.P., art. 1º). El actor tiene entonces razón en señalar que una norma derogatoria no puede ser retroactiva ni desconocer derechos adquiridos.

(8) Ver en particular la sentencia C-168 de 1995. Consideraciones de la Corte e).

11. Ahora bien, a pesar de la diversidad de enfoques conceptuales, la jurisprudencia constitucional colombiana ha ido decantado los elementos básicos que permiten delimitar cuándo una persona realmente ha adquirido un derecho y éste, por ende, no puede ser afectado por leyes posteriores. Así, según la Corte Suprema de Justicia, derecho adquirido es aquel “que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él”, lo cual significa, siguiendo la terminología de Josserand, que estamos en frente de una “situación jurídica concreta o subjetiva”, y no de una mera expectativa, esto es, de una “situación jurídica abstracta u objetiva”. Por ende, aclara ese tribunal, “se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona”(9). Durante la vigencia del anterior ordenamiento constitucional, este criterio fue reiterado por la Corte Suprema en decisiones posteriores(10) y ha sido, en términos generales, aceptado también por la Corte Constitucional durante el desarrollo de la Carta de 1991(11).

(9) Ver sentencia del 12 de diciembre de 1974.

(10) Ver, entre otras, la sentencia del 17 de marzo de 1977.

(11) Ver, otras, las sentencias C-529 de 1994, C-126 de 1995, C-168 de 1995 y C-350 de 1997.

Conforme a lo anterior, el derecho adquirido es aquel que se entiende incorporado al patrimonio de la persona, por cuanto se ha perfeccionado durante la vigencia de una ley. Esto significa que la ley anterior en cierta medida ha proyectado sus efectos en relación con la situación concreta de quien alega el derecho. Y como las leyes se estructuran en general como una relación entre un supuesto fáctico al cual se atribuyen unos efectos jurídicos, para que el derecho se perfeccione resulta necesario que se hayan verificado todas las circunstancias idóneas para adquirir el derecho, según la ley que lo confiere. En ese orden de ideas, un criterio esencial para determinar si estamos o no en presencia de un derecho adquirido consiste en analizar si al entrar en vigencia la nueva regulación, ya se habían cumplido o no todos los supuestos fácticos previstos por la norma anterior para conferir el derecho, aun cuando su titular no hubiera todavía ejercido ese derecho al entrar en vigor la nueva regulación. Con tal criterio, entra la Corte a analizar si la supresión del certificado de desarrollo turístico afectó o no derechos adquiridos.

12. Los artículos 4º a 6º del Decreto 2272 de 1974 derogado establecían los pasos para adquirir el certificado de desarrollo turístico, en los siguientes términos:

“ART. 4º—Para que un inversionista tenga derecho al otorgamiento a su favor de certificados de desarrollo turístico se requiere lo siguiente:

a) Presentar ante la corporación, un proyecto de factibilidad económica, para su estudio y aprobación.

b) Haber obtenido, con anterioridad al inicio de la construcción, la aprobación del proyecto arquitectónico, por parte de la corporación.

c) Que el establecimientos hotelero o de hospedaje que se desea construir y explorar, tenga señalada importancia para el desarrollo turístico del país, a juicio de la corporación.

ART. 5º—La decisión sobre el otorgamiento del beneficio y sus condiciones corresponderá al Consejo Nacional de Política Económica y Social, previo concepto de la Corporación Nacional de Turismo.

ART. 6º—Si la decisión del Consejo Nacional de Política Económica y Social fuere favorable, se celebrará un contrato entre el Gobierno Nacional y el beneficiario, en el cual se establezcan, dentro de los límites del presente decreto, las condiciones específicas que se hayan determinado para la obtención del certificado y las obligaciones del beneficiario, entre las cuales deberá incluirse la destinación exclusiva del inmueble o establecimiento hotelero, por el término no menor de veinte (20) años, y el sometimiento estricto a los reglamentos que regulen el funcionamiento de esta clase de establecimientos, expedidos por la corporación...”.

Estas disposiciones establecen que, como bien lo señalan los intervinientes, eran necesarios varios requisitos para obtener los certificados de desarrollo turístico. Los inversionistas debían (i) obtener la aprobación de la Corporación Nacional de Turismo del proyecto arquitectónico y de su factibilidad económica; además, (ii) este proyecto debía tener, según criterio de la corporación, “señalada importancia para el desarrollo turístico del país”; luego, correspondía (iii) al Conpes (Consejo Nacional de Política Económica y Social) decidir si otorgaba o no el beneficio; y (iv) si esa decisión del Conpes resultaba favorable, entonces se celebraba el correspondiente contrato entre el Gobierno Nacional y el beneficiario. Por ende, el paso definitivo para el perfeccionamiento del derecho a gozar del mencionado certificado era la aprobación por parte del Conpes del beneficio, pues el concepto previo y la autorización por parte de la Corporación Nacional de Turismo no obligaban al Conpes, que podía conceder o no el beneficio, en ejercicio de una potestad discrecional, aun cuando no arbitraria. Esto es claro, pues el artículo 5º del decreto derogado confería al Conpes la competencia final para decidir sobre el otorgamiento del beneficio, mientras que el artículo 6º preveía la posibilidad de que ese organismo denegara el certificado, pues ordenaba la realización del contrato únicamente si la decisión del Conpes “fuere favorable”.

Este breve análisis muestra que, contrariamente a lo sostenido por el demandante, la aprobación del proyecto por la Corporación Nacional del Turismo y la iniciación de las obras no eran suficientes para que los inversionistas gozaran de un derecho adquirido a beneficiarse del certificado de desarrollo turístico, ya que, como bien lo señalan varios intervinientes, su situación era una mera expectativa, pues su realización dependía de dos supuestos que podrían no ocurrir, a saber, que (i) la decisión del Conpes fuera positiva y que (ii) la ley no fuera modificada.

13. En tales términos, la expresión acusada podía derogar el Decreto 2272 de 1974 y suprimir el certificado de desarrollo turístico, siempre y cuando respetara el derecho adquirido de aquellos inversionistas que, al momento de entrar en vigor la Ley 223 de 1995, ya habían obtenido el otorgamiento del beneficio por parte del Conpes. Ahora bien, la expresión acusada no precisa que la supresión de la mencionada figura se entiende sin perjuicio de esos derechos adquiridos, por lo cual parecería necesaria una exequibilidad condicionada a fin de proteger a quienes ya hubieran obtenido la decisión favorable del Conpes. Sin embargo, esa determinación no es procedente, por cuanto, como lo reconoce el actor y como bien lo señalan varios intervinientes, el legislador corrigió posteriormente ese eventual defecto. En efecto, el artículo 48 de la Ley 383 de 1997 establece que los certificados de desarrollo turístico que se encontraban en trámite para su expedición en los términos del Decreto 2272 de 1974 derogado, y hubieren recibido la aprobación de la Corporación Nacional de Turismo, y ya hubieran sido presentados para aprobación del Conpes, antes del 22 de diciembre de 1995, deberán ser otorgados a los inversionistas beneficiarios de los mismos, previa reglamentación que para el efecto determine el Gobierno Nacional.

Como vemos, esta norma posterior no sólo ampara los derechos adquiridos de quienes ya habían obtenido una decisión favorable del Conpes sino que incluso es más generosa pues concede el beneficio del certificado de desarrollo turístico a algunos inversionistas que no gozaban de una situación concreta consolidada al momento de ser derogado el Decreto 2272 de 1974, a saber, aquellas personas que el 22 de diciembre de 1995 habían obtenido la aprobación del proyecto por la Corporación Nacional de Turismo y habían simplemente presentado la solicitud del beneficio al Conpes. Ahora bien, esta mayor liberalidad de la Ley 383 de 1997, en el sentido de proteger y conceder el beneficio del certificado de desarrollo turístico a quienes en estricto sentido no gozaban de un derecho adquirido sino de meras expectativas al momento de ser derogado el Decreto 2272 de 1974 por la expresión acusada, no suscita un problema constitucional, ya que la ley no está obligada a respetar las meras expectativas, pero el legislador puede, con base en consideraciones de conveniencia política, que no corresponde analizar al juez constitucional, amparar esas expectativas, tal y como lo hizo en el presente caso. Con todo, lo anterior muestra que no es de recibo el argumento del actor, según el cual habrían quedado por fuera del reconocimiento todos aquellos inversionistas que, a pesar de haber obtenido la aprobación de los planos arquitectónicos y haber empezado las obras cobijadas por el beneficio, no hubieran alcanzado a presentar la solicitud al Conpes, ya que, se repite esas personas no gozaban de ningún derecho adquirido sino de meras expectativas, que no tenían entonces por qué ser respetadas por la ley.

14. Por último, como se verá en el presente caso no es aplicable la teoría de la “confianza legítima”, que esta corporación ha reconocido como constitucionalmente relevante, en la medida en que constituye una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre las autoridades y los particulares (C.P., art. 83)(12).

(12) Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1996, T-396 de 1997, T-398 de 1998 y SU-250 de 1998.

Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada(13), pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.

(13) Ver, entre otros, Eduardo García de Enterria y Tomás-Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo, Madrid: Editorial Civitas, tomo II, pág. 375.

Como vemos, la “confianza legítima” no constituye un límite a la posibilidad de que el legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona un goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento. Y en el presente caso, esa doctrina tiene aún menor relevancia, por cuanto los inversionistas razonables no tenían por qué confiar en que el certificado de desarrollo turístico les sería otorgado obligatoriamente, —ya que tal determinación dependía discrecionalmente del Conpes—, ni tampoco tenían por qué suponer que la existencia de ese beneficio sería mantenida de manera durable, pues las estrategias de fomento suelen ser variables. Por ende, la supresión de ese certificado no desconoce la confianza legítima, por lo cual el cargo del actor no es de recibo.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “Decreto 2272 de 1974” contenida en el artículo 285 de la Ley 223 de 1995.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente”.

(Sentencia C-478 de septiembre 9 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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