•Sentencia C-479 de julio 7 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2285

Magistrado Ponente:

Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Actores: Alberto Barco Vargas

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 67 (parcial) del Decreto-Ley 663 de 1993, “por medio del cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y numeración”.

Santafé de Bogotá, D.C., siete de julio de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS:

«II. Texto de la norma acusada

El tenor literal de la norma es el siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo demandado.

“DECRETO LEY 663 DE 1993”

“Por medio del cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y numeración”.

“ART. 67. Escisión. La empresa y el patrimonio de una entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, con excepción de los intermediarios de seguros, podrán dividirse en dos o más empresas que constituyan el objeto de dos o más sociedades formadas por todos o por algunos socios (...)”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. La competencia y el objeto de control

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda, por dirigirse contra una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley.

2. Lo que se debate

Tal como se señaló en el acápite de antecedentes, la demanda estima que la norma acusada desconoce la Constitución, en cuanto impide la escisión de las sociedades intermediarias de seguros. En concepto del impugnante, no existe razón suficiente para establecer la mencionada prohibición respecto de los referidos entes, teniendo en cuenta que a todas las demás instituciones sometidas al control y vigilancia de la superintendencia sí les es permitido escindirse. En su sentir, la norma contra la cual dirige su reproche desconoce el derecho a la igualdad, el cual también se predica respecto de las personas jurídicas.

La Federación Colombiana de Aseguradores “Fasecolda” coadyuva la demanda, así como la vista fiscal. La Superintendencia Bancaria y el Ministerio de Hacienda sostienen, en cambio, que la norma se ajusta a la Constitución, ya que lo que ella prohíbe no es en general la escisión de las sociedades intermediarias de seguros, sino el que este proceso se lleve a cabo a través de las normas especiales que para ese efecto contempla el estatuto orgánico del sistema financiero, aplicables a las entidades financieras y aseguradoras. Toda vez que las intermediarias de seguros no revisten estas últimas calidades, su escisión debe llevarse a cabo conforme a las normas generales previstas para la escisión de las sociedades comerciales en el Código de Comercio. Así las cosas, la norma demandada no resulta violatoria de principio constitucional de igualdad.

Corresponde a la Corte establecer si la norma acusada, en las diversas interpretaciones que ella admite, desconoce el derecho a la igualdad de las sociedades intermediarias de seguros frente a otras entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, en relación con la posibilidad de escisión patrimonial.

Para la Corte las contradictorias posiciones asumidas por la demanda y las intervenciones en relación con la norma acusada, en cuanto prohíbe la escisión patrimonial de las sociedades intermediarias de seguros, evidencia que dicha norma es susceptible de diversas interpretaciones. En efecto, una lectura literal y aislada del precepto arroja la conclusión de que todas las entidades sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, con la única excepción de los intermediarios de seguros, pueden escindirse. Excepción que, formulada en esos términos, carece de justificación objetiva, lo cual la ubica como discriminatoria de las referidas entidades.

Sin embargo, la historia legislativa de la norma, así como su lectura sistemática con otras disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero, EOSF, permiten averiguar cuál fue la ratio juris de la excepción consagrada, y dilucidar así su verdadero sentido y alcance y su virtualidad de resultar lesiva o no de las normas superiores.

3. Interpretación histórica del precepto acusado

La Corte coincide con las conclusiones que arroja el análisis histórico jurídico llevado a cabo por Fasecolda, la Superintendencia Bancaria y el Ministerio de Hacienda, estudio según el cual la norma reprochada tiene sus orígenes en dos artículos distintos de la Ley 45 de 1990, que posteriormente el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas en la misma ley, integró en un solo texto contenido en el artículo 1.6.0.3 del Decreto 1730 de 1991 o estatuto orgánico del sistema financiero, el cual hoy en día corresponde a la disposición demandada, esto es al artículo 67 del Decreto 663 de 1993, por medio del cual se actualizó el referido estatuto orgánico y se modificó su titulación y numeración.

Las dos normas que constituyen el antecedente remoto de la disposición bajo examen son los artículos 11 y 90 de la Ley 45 de 1990, cuyo tenor literal expresaba lo siguiente:

“ART. 11.—La empresa y el patrimonio de una institución financiera podrán subdividirse en dos o más empresas que constituyan el objeto de dos o más sociedades formadas por todos o por algunos de sus socios.

(...).

“La escisión se someterá, en lo pertinente, a las normas contempladas en el artículo 15 de la presente ley”.

“ART. 90.—Instituciones financieras. Para los efectos de la presente ley se entiende por instituciones financieras las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, con excepción de los intermediarios de seguros...”.

De la interpretación armónica de los preceptos transcritos se concluye lo siguiente: a) No todas las entidades sometidas a vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria se consideraban instituciones financieras. (art. 90); b) Se consideraban instituciones financieras las entidades sometidas a control de la referida superintendencia, con excepción de los intermediarios de seguros. c) Las instituciones financieras sometidas a control y vigilancia de esa entidad, podían escindirse (art. 11 inc. 1º); d) La escisión de las instituciones financieras debía sujetarse a las normas contenidas en la Ley 45 de 1990.

De los textos transcritos no podía concluirse, por que no lo decían, que las sociedades intermediarias de seguros no pudieran escindirse. Tan solo podía entenderse que existían normas especiales para adelantar el proceso de escisión de las entidades financieras, que no resultaban aplicables a las mencionadas intermediarias.

Los dos artículos transcritos, como bien lo señalan algunos de los intervinientes, fueron acoplados en uno solo que hoy corresponde a la norma acusada, cuya redacción, aunque aparentemente clara, no expresa el verdadero sentido de la norma en su interpretación histórica, pues induce a concluir que los intermediarios de seguros no pueden escindirse en manera alguna. No obstante, conforme a la interpretación histórica antes referida, la norma bajo examen puede ser entendida en el sentido de que lo que ella prohíbe es la escisión de las sociedades intermediarias de seguros conforme a las normas especiales previstas para el efecto, aplicables a las entidades financieras.

4. Interpretación sistemática de la norma acusada

4.1 El artículo 1º del estatuto orgánico del sistema financiero, acogiendo un criterio orgánico, determina que el sistema financiero y asegurador se encuentra conformado entre otros por los intermediarios de seguros y reaseguros. El artículo 40 ibídem, define que son intermediarios de seguros las sociedades corredoras de seguros, y los agentes y agencias de seguros. Estas tres últimas categorías se distinguen en que las primeras son empresas que se constituyen como sociedades comerciales, colectivas o de responsabilidad limitada cuyo objeto social exclusivo consiste en ofrecer seguros y promover la celebración y renovación del respectivo contrato, interviniendo a título de intermediario entre el asegurado y el asegurador, al paso que los agentes son personas naturales que llevan a cabo la misma actividad, en relación con una o varias compañías de seguros. Las agencias, por su parte, tienen como facultad la de promover la celebración de contratos de seguros por sí mismas o por medio de agentes colocadores. Así las cosas, los intermediarios de seguros, en cualquiera de sus modalidades, son entidades o personas que, sin expedir pólizas ni ser parte en el contrato de seguro, ponen en contacto a las compañías de seguros con los tomadores de las pólizas. Esta es, por esencia, la actividad a la que se dedican, aunque la intermediación de seguros no se reduzca a ella sino que se proyecte más allá de la simple colocación de pólizas, en una serie de operaciones complementarias de tipo técnico como pueden serlo, v.g., la inspección de riesgos o la intervención en salvamentos.

De conformidad con el artículo 318 del Código de Comercio en armonía con los artículos 40 y 41 del estatuto orgánico del sistema financiero, las sociedades que se dediquen al corretaje de seguros, así como las agencias colocadoras de seguros y de títulos de capitalización que “durante el ejercicio anual inmediatamente anterior hubiesen causado, a título de comisiones, una suma igual a ochocientos (800) salarios mínimos mensuales legales vigentes”, estarán sometidas a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

No existe por lo tanto duda en cuanto a que orgánicamente hablando, la ley considera que los intermediarios de seguros sometidos a vigilancia de la referida superintendencia forman parte de la estructura del sistema financiero. Sin embargo, ello no indica per se, que las referidas entidades lleven a cabo la actividad financiera o aseguradora en los términos en los que la Constitución describe las mismas, ni que sean en propiedad entidades financieras o aseguradoras.

4.2. No existe una norma constitucional que defina expresamente en qué consisten la actividad financiera y la actividad aseguradora ni quiénes la llevan a cabo. Sin embargo, los artículos 150 y 189 superiores, contienen elementos descriptivos de tales actividades. Efectivamente, la primera de dichas normas, que indica las funciones que corresponden al Congreso mediante el ejercicio de la función legislativa, en el literal d) del numeral 19, señala que a dicho órgano corresponde “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ... regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; “Así mismo, el artículo 189, señala en su numeral 24 que corresponde al Presidente de la República, “ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora o cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público...” (subraya la Corte).

De las normas superiores transcritas se concluye que tanto la actividad financiera como la aseguradora se relacionan con el manejo, aprovechamiento o inversión de dineros captados del público.

4.3. Ahora bien, conforme a la descripción de actividades de los intermediarios de seguros que hace la ley, y a la que se hiciera referencia anteriormente, resulta obvio que aunque orgánicamente hablando la ley considere que ellos en ciertos casos forman parte de la estructura del sistema financiero, desde un punto de vista funcional, dichos intermediarios no pueden considerarse instituciones financieras o aseguradoras, por cuanto no manejan, no aprovechan, ni invierten dineros captados del público. Por ello el artículo 90 de la Ley 45 de 1990, antes transcrito, indicaba que para efectos de esa ley, se entendían por instituciones financieras las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, con excepción de los intermediarios de seguros.

A las mismas conclusiones anteriores arribó el Consejo de Estado cuando en sentencia de 28 de agosto de 1995(1), refiriéndose a las normas del Decreto 663 de 1993 del estatuto orgánico del sistema financiero, ahora demandado, indicó:

“De las anteriores normas se desprende lo siguiente:

a) Que en efecto, los intermediarios de seguros pertenecen al sistema financiero asegurador, y

b) Que el estatuto orgánico del sistema financiero incluye a los intermediarios de seguros entre las entidades sometidas a algunas de sus normas.

.... Otro aspecto a dilucidar es si la actividad de intermediación de seguros es o no una actividad financiera o aseguradora o simplemente comercial.

... En conclusión, en relación con este punto, para la Sala es claro que la actividad de intermediación de seguros es una actividad relacionada con el ramo de seguros, aunque diferenciada de la actividad propiamente aseguradora, sin que de otra parte, pueda desconocerse su carácter comercial, como lo tienen igualmente todas las entidades y actividades que hacen parte del sistema financiero y asegurador”. (subrayas fuera del texto original)

4.4. El artículo 46 del estatuto orgánico del sistema financiero, describe los objetivos generales de la intervención en las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Dentro de dichos objetivos señala expresamente el de “que las entidades que realicen las actividades mencionadas cuenten con niveles de patrimonio adecuado para salvaguardar su solvencia”, objetivo este íntimamente relacionado con el de la búsqueda del interés general en el desarrollo de las actividades financiera y aseguradora y con el de la garantía o tutela de los intereses de los usuarios, preferentemente de los ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas, también mencionados por la norma en comento, entre otros más.

Para garantizar los niveles adecuados de patrimonio que aseguran la solidez del sistema financiero en aras del interés general, el artículo 71 del estatuto orgánico del sistema financiero señala que para solicitar la organización de entidades sometidas a vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, con excepción de los intermediarios de seguros, es menester acreditar los montos mínimos de capital exigidos por el mismo estatuto en su artículo 80. De la misma manera, y para asegurar idénticos objetivos, el estatuto en mención en su parte tercera incluye un capítulo que regula expresamente la conversión y escisión de las instituciones financiera y de las entidades aseguradoras, capítulo dentro del cual se inscribe la norma demandada, que excluye a los intermediarios de seguros como destinatarios de la normatividad contenida en él.

Es claro para esta corporación, que una interpretación sistemática de la norma bajo examen lleva a concluir que la razón de la exclusión que contiene radica en que las normas del referido capítulo se refieren a la conversión y escisión de instituciones financieras y entidades aseguradoras, calidades de las que no están revestidos los intermediarios de seguros, a pesar de formar parte del sistema financiero y asegurador y de someterse, en ciertos casos, a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Al no llevar a cabo las actividades de manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, que es lo que determina el ejercicio de la actividad financiera, bursátil o aseguradora, los intermediarios de seguros no necesitan cumplir con las normas especiales relativas a niveles de patrimonio adecuado que garanticen su solvencia frente a los usuarios del sistema.

4.5. Los antecedentes legislativos de la Ley 45 de 1990, que después el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en la misma ley compiló el Decreto 1730 de 1991 o estatuto orgánico del sistema financiero, posteriormente actualizado mediante el Decreto 663 de 1993 ahora demandado, permiten llevar a cabo una interpretación histórica de la norma bajo examen, que lleva igualmente a concluir que las normas especiales sobre escisión patrimonial contenidas en dicha ley se justificaban dada la naturaleza de la actividad que llevan a cabo las instituciones financieras, y que por lo tanto no estaban previstas para los intermediarios de seguros, en cuanto ellos no pueden considerarse en propiedad dentro de esta categoría de instituciones. En efecto, en la exposición de motivos que el Gobierno hiciera cuando sometió a la consideración del Congreso Nacional el proyecto que devino en Ley 45 de 1990, se indicó lo siguiente:

“Con las reglas que se introducen en materia de fusión y con la regulación de las figuras de la escisión, adquisición y cesión de activos, pasivos y contratos, (arts. 11 a 16), se ha procurado facilitar la movilización de todo o parte del patrimonio de las instituciones financieras que lo requieran, todo ello bajo el postulado de que ha de existir un marco normativo que, en adecuadas condiciones de seguridad, haga posible o agilice procedimientos de reestructuración de patrimonios, en particular en busca de las economías de escala. En la regulación de las figuras antes mencionadas se ha contemplado la protección de los intereses de terceros... En todo caso, para la utilización de las figuras contenidas en este capítulo, se hace énfasis en la necesidad de que se cumplan las normas de solvencia o capital adecuado que de ordinario han de observar las instituciones financieras según la especie a que pertenezcan, como medida de protección de la solidez patrimonial y, por ende, de defensa de intereses de depositantes y acreedores de la entidad”(2).

El aparte transcrito pone de presente el espíritu que animó la expedición de la ley, cual fue el de estimular la competencia entre los agentes financieros, permitiendo para ello cambiar la forma o la estructura de los mismos acudiendo a las figuras de la fusión, la escisión, y adquisición y cesión de activos, pasivos y contratos, figuras que permiten escenarios más flexibles para el desarrollo de los objetos sociales de estas instituciones. Pero como ello debía ser posible sin descuidar las condiciones de seguridad en las que deben operar estas instituciones, las normas que regularon estas figuras hicieron énfasis en mantener en todo caso los requisitos de solvencia y capitales mínimos exigidos para asegurar la solidez del sistema. Y como dichas exigencias no eran necesarias en relación con los intermediarios de seguros en razón de su actividad, ellos fueron dispensados de su observancia.

5. Posibilidad de escisión de las sociedades intermediarias de seguros

De conformidad con lo anteriormente expuesto, las normas sobre escisión patrimonial contenidas en el estatuto orgánico del sistema financiero son normas especiales aplicables a las instituciones financieras o aseguradoras, esto es a aquellas que de una u otra forma llevan a cabo una actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. De donde se deduce que al no quedar cobijados por dicha normatividad, los intermediarios de seguros pueden escindirse observando las normas generales contenidas en la legislación comercial, concretamente en los artículos 3º y siguientes de la Ley 222 de 1995.

6. La exequibilidad de la norma

De todo lo anterior la Corte concluye que la norma acusada en la presente oportunidad, en su tenor literal, induce a confusión respecto de la posibilidad que tienen los intermediarios de seguros de acudir a la figura de la escisión. Su lectura desprevenida y aislada indica que tales instituciones son las únicas de todas las que se someten a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, que no podrían dividirse en dos o más empresas que constituyan el objeto de dos o más sociedades formadas por todos o por algunos socios. Esta circunstancia abogaría por su retiro del ordenamiento jurídico, en virtud de la lesión del principio constitucional de igualdad que esta circunstancia genera. Sin embargo, conforme a una interpretación sistemática e histórica expuesta, la norma puede entenderse en el sentido de que los intermediarios de seguros quedan excluidos de las normas especiales sobre escisión previstas para las instituciones financieras pero que están cobijados por la normatividad general sobre el tema, contenida en las normas comerciales. La Corte estima entonces, que en aplicación del principio de conservación del derecho acogido por la corporación, debe declarar la exequibilidad de la norma.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “con excepción de los intermediarios de seguros”, contenida en el artículo 67 del Decreto-Ley 663 de 1993.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez.

(2) Anales del Congreso año XXXIII. Nº 85 martes 9 de octubre de 1990, pág. 12.

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