Sentencia C-479 de mayo 10 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-479 de 2005 

Ref.: Expediente D-5485

Actor: Cristian Uscátegui Sánchez

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 116 y 117 —parcial— de la Ley 115 de 1994.

Bogotá, D.C., diez de mayo de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

Se transcriben los textos de los artículos acusados y se subrayan y resaltan las expresiones demandadas:

ART. 116.—Título exigido para ejercicio de la docencia. Para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de posgrado en educación, expedido por una universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el escalafón nacional docente, salvo las excepciones contempladas en la presente ley y en el estatuto docente.

PAR. 1º—Para ejercer la docencia en educación primaria, el título de educación a que se refiere el presente artículo, deberá indicar, además, el énfasis en un área del conocimiento de las establecidas en el artículo 23 de la presente ley.

PAR. 2º—Quienes en el momento de entrar en vigencia la presente ley, se encuentren cursando estudios en programas ofrecidos por instituciones de educación superior conducentes al título de tecnólogo en educación, podrán ejercer la docencia en los establecimientos educativos estatales al término de sus estudios, previa obtención del título e inscripción en el escalafón nacional docente.

ART. 117.— Correspondencia entre la formación y el ejercicio profesional de educador. El ejercicio de la profesión de educador corresponderá a la formación por él recibida. Para el efecto, las instituciones de educación superior certificarán el nivel y área del conocimiento en que hizo énfasis el programa académico.

PAR.— El título de normalista superior solo acredita para ejercer la docencia en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria, en los términos de la presente ley.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de las expresiones y artículos acusados, ya que los mismos hacen parte de una ley de la República.

2. Marco normativo y reiteración de jurisprudencia.

De conformidad con la demanda de la referencia, a la Corte Constitucional le correspondería determinar si la Ley 115 de 1994, en sus artículos demandados, vulneró el principio de igualdad constitucional al impedirle a los bachilleres pedagógicos ejercer la docencia en los niveles preescolar y de educación básica primaria.

Sin embargo, mediante Sentencia C-422 de 2005, con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, esta corporación declaró exequibles los artículos 3º y 21, literal a), del Decreto 1278 de 2002, estatuto de profesionalización docente. Las normas acusadas, al igual que el artículo 116 de la Ley 115 de 1994, excluían a los bachilleres pedagógicos del ejercicio de la docencia y de la posibilidad de ingresar al servicio educativo estatal.

La demanda, presentada por el mismo libelista del proceso de esta referencia, planteaba los mismos cargos de inconstitucionalidad contra las normas indicadas. En tal proceso, el demandante sostenía —como literalmente lo dice la sentencia— que “los preceptos demandados vulneran los principios de igualdad, libertad de escoger profesión u oficio y de libertad de enseñanza de los bachilleres pedagógicos por cuanto desconocen sus derechos a ejercer la docencia en educación preescolar o básica primaria, frente a los normalistas superiores a quienes sí les es permitido hacerlo”.

La Corte Constitucional encontró que las normas acusadas no quebrantaban los principios constitucionales mencionados por el libelista, por lo que las consideró ajustadas a derecho. No obstante, antes de citar las razones que tuvo en cuenta la Corte para adoptar su decisión, vale la pena hacer una breve referencia al contexto normativo de la disposición en comento.

— Marco normativo

En efecto, por Decreto 2277 del 14 de septiembre de 1979 y en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 8ª de 1979, el Gobierno Nacional estableció las bases fundamentales del ejercicio de la profesión docente en Colombia. Por conducto de la norma, el gobierno reguló las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñaban la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el sistema educativo nacional, excepto las del nivel superior, que se regirían por disposiciones especiales.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º del mencionado Decreto 2277 de 1979, a partir de la vigencia del mismo, solo podrían nombrarse, para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación, quienes poseyeran un título docente o acreditaran estar inscritos en el escalafón nacional docente, de conformidad con ciertos requerimientos que se hacían para cada nivel educativo.

Así, para el nivel preescolar, los únicos habilitados para ejercer la docencia eran los peritos o expertos en educación, los técnicos o tecnólogos en educación con especialización en ese nivel, los licenciados en ciencias de la educación con especialización o con posgrado en este nivel, el personal escalafonado y los bachilleres pedagógicos.

Del mismo modo, el decreto reservó la docencia en el nivel básico primario únicamente para los peritos o expertos, técnicos o tecnólogos en educación, licenciados en ciencias de la educación o con posgrado en este nivel, personal escalafonado y bachilleres pedagógicos.

El artículo 10 del citado Decreto 2277 de 1979 señalaba los requisitos para el ingreso y ascenso de los educadores titulados a los diferentes grados del escalafón nacional docente, para lo cual dividió el escalafón en 14 grados, ocho primeros de los cuales podían ser ocupados por bachilleres pedagógicos que hubieran acreditado cursos y años mínimos de experiencia en grados inferiores. El literal e) del parágrafo 1º del mismo artículo advertía, a su vez, que los títulos de normalista, institutor, maestro superior, maestro y normalista rural con título de bachiller académico o clásico eran equivalentes al de bachiller pedagógico para efectos del ascenso en el escalafón docente.

No obstante, el 8 de febrero de 1994 entró a regir en Colombia la ley general de educación —Ley 115 de 1994—, compendio normativo estructurado para hacer efectivas las prescripciones de la entonces recién aprobada Constitución de 1991 que comprometen al Estado con la profesionalización del personal docente y el mejoramiento de los niveles de educación en el país.

Establece el artículo 116 de la Ley 115 que “para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de posgrado en educación, expedido por una universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el escalafón nacional docente, salvo las excepciones contempladas en la presente ley y en el estatuto docente”. Adicionalmente, el parágrafo del artículo 117 de la referida ley señaló que “El título de normalista superior sólo acredita para ejercer la docencia en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria, en los términos de la presente ley ”.

Como se evidencia, la norma citada excluyó de la posibilidad de ejercer la docencia en el servicio educativo estatal a los bachilleres pedagógicos —a quienes previamente el Decreto 2277 de 1979 había autorizado—, conservando la autorización en los niveles de preescolar y educación básica primaria para los normalistas superiores que obtuvieran el título de las normales reestructuradas autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional.

Es esta, precisamente, la medida que el demandante considera violatoria del principio de igualdad, porque mientras los normalistas superiores están habilitados por ley para ejercer la docencia en los niveles de preescolar y de educación básica primaria del servicio educativo estatal, los bachilleres pedagógicos ya no pueden hacerlo, pese a que, a juicio del demandante, ambos están igualmente calificados. En últimas, el demandante reprocha que el legislador al establecer quienes pueden ejercer la docencia en dichos niveles haya dejado por fuera a los bachilleres pedagógicos, los que, a su juicio, están igualmente capacitados para hacerlo.

— Reiteración de jurisprudencia

No obstante lo anterior, como ya se adelantó, en la Sentencia C-422 de 2005 la Corte Constitucional encontró que tal disposición no es inexequible, sino que corresponde a una medida legítima, razonable y proporcionada con el fin implícito en las normas constitucionales que persiguen la profesionalización de la profesión docente y el incremento en la calidad de los diferentes niveles de la educación pública en el país.

Como consideraciones de la sentencia, la Corte adujo que “Los primeros niveles de escolarización requiere altos niveles de preparación en términos de contenidos y pedagógicos, en ese sentido, la exigibilidad de título de idoneidad cada vez más estrictos además de ser correlato del mandato de la calidad de la educación, se corresponde con el deber estatal de mejorar los estándares consagrado en el artículo 68 constitucional. En ese sentido, y descendiendo a las normas acusadas, el trato diferenciado dado a los bachilleres pedagógicos está sustentado por un fin constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad”.

La Corte analizó la exequibilidad de la norma desde el punto de vista de su vinculación con el derecho a la igualdad y con el derecho al libre ejercicio de profesión u oficio. Con fundamento en dicho análisis, la corporación justificó la constitucionalidad de las normas con los siguientes argumentos, que se citan in extenso.

El criterio “nivel de preparación”, como fundamento para dar un trato diferente en punto de ingreso y ascenso a la carrera docente, no resulta sospechoso. Lo anterior en tanto todas las personas, en principio, tienen la posibilidad de acceder al sistema educativo y en ese sentido, acreditar la preparación necesaria para ocupar determinado cargo con los títulos que así lo acrediten. En segundo lugar, por que en el caso concreto de los bachilleres pedagógicos la normatividad de reestructuración de las escuelas normales les reconoció la posibilidad de obtener el título de normalista superior, si cursaban los cuatro semestres requeridos. En tercer lugar por que el criterio “preparación académica”, pretende ser un parámetro objetivo para evaluar la capacidad para desempeñar determinada labor sin que el mismo pueda ser desconocido de manera arbitraria por el nominador. Por las razones anteriores esta Sala, al igual que ha hecho en ocasiones anteriores (1) , no aplicará un juicio estricto de proporcionalidad de la medida que establece el trato diferenciado, sino que aplicará un test intermedio de razonabilidad, es decir, determinará si las disposiciones demandadas son adecuadas para obtener el fin previsto y si la finalidad propuesta es constitucionalmente admisible.

31. El artículo 67 de la Carta Fundamental pone en cabeza del Estado la función de vigilar e inspeccionar el servicio educativo en aras de garantizar su calidad. En desarrollo de tal deber, el gobierno dictó el Decreto 1278 de 2002, cuyo objeto es la regulación de las relaciones entre el Estado y los educadores a su servicio, bajo el imperativo de la idoneidad de los profesionales que prestan este servicio. El reconocimiento de la formación de los docentes, su experiencia, desempeño y competencias son los criterios centrales al momento de definir el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servicio en procura de una educación de calidad y el crecimiento profesional de los maestros. En ese sentido, y bajo la pretensión de calidad de los docentes que ingresen al servicio estatal, las condiciones para la incorporación al escalafón docente son: (i) tener título de normalista superior o título profesional expedido por una universidad o por una entidad de educación superior, (ii) satisfacer los requisitos de experiencia, desempeño y competencias.

32. Coincide esta corporación con lo señalado por la vista fiscal. Los primeros niveles de escolarización requiere altos niveles de preparación en términos de contenidos y pedagógicos, en ese sentido, la exigibilidad de título de idoneidad cada vez más estrictos además de ser correlato del mandato de la calidad de la educación, se corresponde con el deber estatal de mejorar los estándares consagrado en el artículo 68 constitucional. En ese sentido, y descendiendo a las normas acusadas, el trato diferenciado dado a los bachilleres pedagógicos está sustentado por un fin constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad.

33. En segundo lugar el criterio “nivel de educación” como razón para diferenciar quiénes son y quienes no profesionales de la educación (art. 3º demandado) y qué títulos se requieren para la inscripción y ascenso en el escalafón docente (art. 21, lit. a) no está constitucionalmente proscrito. Lo anterior por cuanto sí existe un diferente nivel de escolarización, entre los normalistas superiores quienes, además de cursar todos los niveles de educación media, deben desarrollar 4 semestres de formación exclusivamente pedagógica. Por el contrario, los bachilleres pedagógicos, es decir los egresados de las escuelas normales antes de su reestructuración, que escogieron como énfasis vocacional pedagogía tan solo veían cursos específicos sobre enseñanza en los dos últimos años de su formación (5º y 6º). No obstante el decreto de reestructuración de las normales fue claro en habilitar los títulos de bachilleres pedagógicos para adelantar los 4 semestres faltantes para obtener el título de normalista superior, actualización que, por lo demás, aún pueden cursar.

34. En ese sentido la exigencia de títulos mínimos de idoneidad académica para acceder al servicio educativo público lograría de manera adecuada el fin perseguido: el aumento de la calidad de la educación. Aunque tal finalidad supone el concurso de muchos otros factores que derivan no directamente del incremento de los estándares mínimos de idoneidad académica de los docentes, la presencia de maestros altamente calificados permite en mayor medida la obtención del fin al cual se encamina.

La restricción ilegítima del derecho a escoger libremente profesión u oficio por parte de los artículos demandados, tampoco tuvo lugar. Lo anterior por cuanto (i) la posibilidad de acceder a cursos y programas de capacitación no está vedada a los bachilleres académicos; además (ii) el artículo 26 superior consagra, junto con la garantía de los sujetos de elegir la labor que desarrollarán, la potestad del legislador de exigir títulos de idoneidad en determinadas circunstancias. En conclusión, la necesidad de acreditar preparación pedagógica por parte de quienes decidan libremente ingresar o ascender en la carrera docente, tan solo desarrolla el mandato superior de procurar una educación de calidad superior.

35. Por las razones expuestas en las anteriores consideraciones la Sala declarará exequibles los artículos demandados, respecto del cargo de vulneración del derecho a la igualdad y de la libertad de escogencia de profesión u oficio.

De lo dicho se tiene que la Corte Constitucional analizó la concordancia de la restricción del Decreto 1278 de 2002 con el contenido de los imperativos constitucionales de igualdad y libre escogencia de profesión oficio, gracias a lo cual descartó su mutua incompatibilidad. La corporación no encontró, en consecuencia y luego de hacer un análisis de la normativa que regula el tema de los requisitos para obtener los grados correspondientes, que la exigencia de títulos de idoneidad indicadores de una mayor preparación académica fuera contraria a los preceptos constitucionales; sobre todo si se atendía al hecho de que uno de los principios básicos del programa educativo de la Carta Política es la profesionalización de sus docentes y el incremento de su capacidad de enseñanza.

Esta consideración resulta acorde con lo dicho por la Corte en la Sentencia C-507 de 1999, cuando indicó:

“La importancia de la profesionalización de la educación se ve reflejada en el fin último que pretende alcanzar: asegurar la idoneidad ética y pedagógica de los docentes. Pese al dicho del demandante sobre la contradicción de la medida con diversas normas de derechos fundamentales, lo cierto es que ni existe prohibición expresa al legislador que le impida propender por la profesionalización de la actividad docente, sea pública o privada, como tampoco esta finalidad se muestra prescindible o irrelevante a la luz de la necesidad de ‘un personal altamente calificado que cuente con los medios materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de hombres’ y mujeres”. (Sent. C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Por lo anterior, en esta oportunidad, la Corte Constitucional considera perfectamente viable reiterar la posición recientemente admitida y, en consecuencia, estima que tampoco el artículo 116 de la Ley 115 de 1994 es inconstitucional por los cargos idénticamente analizados. Ambos, en cuanto regulan el acceso al ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal, consagran una medida que ha sido encontrada legítima por el juez constitucional, para el cual la persecución de mejores niveles de preparación de los educadores es una razón de interés público que amerita elevar las exigencias profesionales. Por idénticas razones, la corporación considera que el parágrafo del artículo 117 de la ley demandada resulta exequible, pero exclusivamente por los cargos analizados en esta providencia.

Con todo, antes de finalizar, esta corporación encuentra indispensable hacer una salvedad respecto de los bachilleres pedagógicos que ya se encuentran incluidos en el escalafón docente. En su caso, las preceptivas constitucionales que consagran el respeto por los derechos adquiridos (C.P., arts. 53 y 58) obligan a considerarlos como aptos para el ejercicio de la profesión docente, pues tal derecho les ha sido reconocido por la circunstancia de haberse escalafonado tras el cumplimiento de los requisitos exigidos para ello. En esa medida, para la Corte, los bachilleres pedagógicos escalafonados conservan la facultad de ejercer la docencia en los términos señalados en la legislación pertinente, por lo que estos no pueden verse afectados por la decisión legislativa que fue demandada.

En este sentido, la Corte reitera lo dicho en las sentencias C-617 de 2002 (2) y C-313 de 2003 (3) en las que la corporación advirtió que la coexistencia de los estatutos de profesionalización docente dictados mediante decretos 2277 de 1979 y 1278 de 2002 obligaba el respeto por los derechos de quienes ya hubieren ingresado al escalafón según las exigencias requeridas cuando se vincularon a él. Sobre este particular, la Corte dijo en la Sentencia C-313 de 2002:

“Los argumentos señalados en la Sentencia C-617 de 2002 a que se ha hecho referencia anteriormente y que sirvieron para justificar la constitucionalidad de la norma de facultades, deben en consecuencia reiterarse en esta ocasión en relación con la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002.

En efecto como en dicha sentencia se señaló, ante una nueva regulación constitucional y legal de la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios que les corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y educación, es legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos.

En el mismo sentido, es legítimo que ese régimen no se aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación del decreto sub examine, pues la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no puede significar el desconocimiento de los derechos adquiridos por el personal cobijado por el estatuto docente anterior.

De allí que el artículo 2º acusado haya dispuesto que el nuevo régimen se aplica únicamente a los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la vigencia del Decreto 1278 de 2002.

Los docentes que se hayan vinculado a la carrera de conformidad con el Decreto-Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose por sus normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan adquirido conforme a las mismas (Sent. C-313/2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis) (negrilla fuera del original)”.

La misma posición fue reconocida por la Corte en la Sentencia C-973 de 2001, en donde la corporación reconoció que el carácter dual del estatuto docente no implicaba desmejora de los derechos adquiridos de los educadores (4) .

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Únicamente por los cargos analizados en esta providencia, declarar EXEQUIBLES el inciso primero del artículo 116 y el parágrafo del artículo 117 de la Ley 115 de 1994.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Ver la Sentencia C-973 de 2001; en esa ocasión también se analizaba la constitucionalidad del trato diferenciado establecido por el legislador con base en el criterio de preparación académica.

(2) MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.

(3) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(4) “En lo que respecta a la carrera docente, tal y como ha sido concebida en el estatuto docente y particularmente en lo que tiene que ver con el escalafón nacional docente como sistema de clasificación de los educadores ella cumple solo parcialmente con los tres aspectos mencionados en la jurisprudencia citada. No se pronuncia la Corte sobre el tercer aspecto, ya que no es objeto de esta demanda y la estabilidad de los docentes garantizada por el artículo 53 de la Carta nada tiene que ver con la estructura dual del escalafón ni con el ascenso dentro del mismo ...” (Sent. C-973/2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

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