Sentencia C-48 de enero 24 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

PROCESO DE PAZ

EXISTENCIA DE ZONAS DE DISTENSIÓN

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el artículo 8º de la Ley 418 de 1997 y se subrayan los apartes impugnados, de conformidad con el texto publicado en el Diario Oficial 43.201 del 26 de diciembre de 1997.

“LEY 418 DE 1997

(Diciembre 26)

Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

Decreta:

(...)

TÍTULO I

Instrumentos para la búsqueda de la convivencia

Capítulo I

Disposiciones para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con organizaciones armadas al margen de la ley, a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político para su desmovilización, reconciliación entre los colombianos y la convivencia pacífica.

ART. 8º—En concordancia con el Consejo Nacional de Paz, los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:

a) Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político;

b) Adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político, dirigidos a obtener soluciones al conflicto armado, la efectiva aplicación del derecho internacional humanitario, el respeto a los derechos humanos, el cese o disminución de la intensidad de las hostilidades, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.

PAR. 1º—Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político, quienes podrán desplazarse por el territorio nacional. Para tal efecto, el Gobierno Nacional notificará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de dichas Organizaciones Armadas.

Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, durante el tiempo que duren éstos.

El Presidente de la República, mediante orden expresa, y en la forma que estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y las libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos sociales.

Se deberá garantizar la seguridad y la integridad de todos los que participen en los procesos de paz, diálogo, negociación y firma de acuerdos de que trata esta ley.

El Gobierno Nacional podrá acordar, con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales se les reconozca carácter político, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra éstos, hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso.

La seguridad de los miembros de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político, que se encuentran en la zona, en proceso de desplazamiento hacia ella o eventual retorno a su lugar de origen, será garantizada por la fuerza pública.

PAR. 2º—Se entiende por miembro-representante, la persona que la organización armada al margen de la ley a la cual el Gobierno Nacional le reconozca carácter político, designe como representante suyo para participar en los diálogos, negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno Nacional o sus delegados.

Se entiende por vocero, la persona de la sociedad civil que sin pertenecer a la organización armada al margen de la ley a la cual el Gobierno Nacional le reconozca el carácter político, pero con el consentimiento expreso de ésta, participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociación y eventual suscripción de acuerdos.

No será admitida como vocero, la persona contra quien obre, previo al inicio de éstos, resolución de acusación.

PAR. 3º—Con el fin de garantizar la participación de los miembros representantes de los grupos guerrilleros que se encuentran privados de la libertad en los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, el Gobierno Nacional, podrá establecer las medidas necesarias que faciliten su gestión, mientras cumplen su condena o la medida de aseguramiento respectiva”.

(...).

Asuntos bajo revisión

2. La Ley 418 de 1997 consagra instrumentos para la búsqueda de la convivencia pacífica en el país, dentro de los cuales concibe el diálogo y la solución negociada del conflicto armado Colombiano. Para ello, las disposiciones normativas acusadas autorizan al Presidente de la República a determinar la localización y las modalidades de acción de la fuerza pública (i) a señalar la ubicación temporal de las organizaciones armadas al margen de la ley cuyo proceso de negociación certifique el ejecutivo (ii) y a suspender la ejecución de las órdenes de captura en el territorio donde se encuentran los imputados que intervinieren en un proceso de paz en curso (iii).

Según criterio del actor, los tres instrumentos escogidos por el legislador vulneran la Constitución, por varias razones: la desmilitarización de una zona del territorio desconoce los principios de la unidad nacional y de la soberanía, en tanto que entrega el poder, en zonas del país, a grupos al margen de la ley. Así mismo, la disposición propicia la violación permanente de derechos fundamentales de los habitantes de la zona, tal y como se constata en las denuncias públicas que se realizan todos los días, puesto que no existe autoridad que exija a los delincuentes cumplir la ley y la Constitución. De otro lado, el actor sostiene que los textos normativos impugnados impiden que la fuerza pública cumpla con las misiones constitucionalmente asignadas de preservar la soberanía y la integridad del territorio colombiano y, finalmente, opina que el establecimiento de una zona de distensión y la suspensión de las órdenes de captura para los delincuentes políticos debió originarse en un estado de excepción y no por la vía de una ley ordinaria, por cuanto la preservación y el mantenimiento del orden público es una facultad atribuida al Presidente de la República y no al legislador.

Las tesis del demandante fueron apoyadas, en su integridad, por un interviniente y otro ciudadano respaldó algunas consideraciones. Por el contrario, las demás autoridades y ciudadanos que participaron en el proceso de constitucionalidad y en la audiencia pública que la Corte Constitucional convocó, desvirtúan los cargos en consideración con algunos de los siguientes argumentos: las normas acusadas buscan la solución negociada del conflicto armado colombiano, lo cual no sólo no vulnera la Carta sino que desarrolla la filosofía de una Constitución humanista que se fundamenta en la paz como un valor, un principio y un derecho de la colectividad. De otra parte, consideran que la búsqueda de mecanismos pacíficos y la concertación de las reglas que rigen la negociación de paz es una manifestación de soberanía que enfatiza la unidad nacional. Así mismo, opinan que no puede entenderse la misión de la fuerza pública como un obstáculo para el logro pacífico del conflicto, puesto que aceptar ese argumento implicaría admitir que aquella sólo fue concebida para la guerra y desconocería que, por expreso mandato superior, el Presidente de la República es el comandante general de la fuerza pública. Finalmente, los intervinientes sostienen que si bien es cierto, en la práctica, la norma acusada ha conducido a algunos abusos y a la afectación de ciertos derechos fundamentales de los habitantes de la denominada “zona de distensión” (1) , no es menos cierto que el control constitucional se limita a realizar un cotejo de una disposición abstracta y general y no a analizar las consecuencias empíricas de la misma.

(1) La Corte precisa que las denominadas, en el argot común, “zonas de distensión” o “zonas de encuentro”, se refieren a aquellas “precisas y determinadas zonas del territorio nacional” en donde se ubican los miembros y voceros de las organizaciones armadas al margen de la ley que tienen un carácter político reconocido por el gobierno, en virtud de un proceso de paz. Artículo 8º de la Ley 418 de 1997.

3. A la luz de los antecedentes descritos en precedencia, corresponde a la Corte determinar si la facultad legal que otorga al Presidente para desmilitarizar una zona del territorio del país en donde pueden permanecer los miembros de los grupos armados al margen de la ley, que incluso tengan orden de captura, debe ser objeto de reproche por vulnerar la Constitución, o si por el contrario se ajusta a los mandatos superiores. Para ello, se considera que lo primero que esta corporación debe analizar es, si en ejercicio del control constitucional, la Corte puede adelantar un juicio jurídico sobre temas de enorme contenido político, como son la escogencia de los instrumentos para la búsqueda de la convivencia pacífica y para el manejo del orden público. Entra pues la Corte a resolver ese cuestionamiento.

Contenido político de las negociaciones de paz e intensidad del control constitucional.

4. Resulta un lugar común afirmar que en Colombia existe un conflicto armado que se ha desarrollado desde hace varias décadas, frente al cual los órganos políticos han intentado buscar soluciones de distinta índole. De hecho, la configuración de los mecanismos para el logro de la convivencia pacífica obedece a diferentes concepciones frente al conflicto y a una heterogeneidad de visiones en relación con las soluciones. Así pues, la fórmula contenida en las disposiciones normativas acusadas es, precisamente, una consecuencia de la escogencia concreta de la negociación pacífica del conflicto, lo cual demuestra que el tema sub iudice está inmerso en una controversia política que no puede desconocerse y, que al mismo tiempo, es una manifestación democrática representada en la voluntad legislativa y en la iniciativa gubernamental. Por lo tanto, la Corte reconoce una amplia libertad de configuración política al legislador en la escogencia de los mecanismos tendientes a la solución del conflicto armado en Colombia, por lo que le corresponde a esta corporación adelantar un control jurídico que concilie el principio de supremacía constitucional y el respeto por el principio democrático, valores éstos que son inescindibles de un Estado constitucional.

En este sentido, la amplia jurisprudencia de esta corporación (2) ha manifestado que el juicio de constitucionalidad se desarrolla a través de diferentes grados de intensidad, pues no es lo mismo analizar asuntos en donde la Constitución impone marcos de acción o restricciones a las autoridades públicas claras, que estudiar temas cuyo margen de apreciación política es más amplio. Así, cuando el legislador actúa con límites más estrechos, la Corte deberá efectuar un control más estricto que en los casos en los cuales el Congreso tiene mayor libertad de configuración. Al respecto, esta corporación ha dicho que:

(2) Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-183 de 1998, T-263 de 1998, C-563 de 1997, C-247 de 1999, C-318 de 1998 y C-152 de 1999.

“... no puede el juez constitucional examinar con la misma intensidad una ley que, por ejemplo, consagra clasificaciones de servicios y productos para efectos económicos o tributarios, que otra disposición jurídica que limita un derecho fundamental o establece una diferencia de trato basada en la raza, el sexo o el origen familiar.

Así, en relación con la primera hipótesis, esta corporación ya había señalado que por regla general el juicio constitucional de igualdad debe ser débil o poco estricto, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador, en campos como el económico, en donde la propia Carta establece una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado. En efecto, en tales esferas, un control muy estricto llevaría al juez constitucional a sustituir la función legislativa del Congreso, pues no es función del tribunal constitucional sino de los órganos políticos entrar a analizar si esas clasificaciones económicas son las mejores o resultan necesarias (...).

La situación es diferente, en cambio, cuando las clasificaciones efectuadas por el legislador o por otras autoridades se fundan en criterios potencialmente discriminatorios, como la raza o el origen familiar, desconocen mandatos específicos de igualdad consagradas por la Carta, restringen derechos fundamentales a ciertos grupos de la población, o afectan de manera desfavorable a minorías o grupos sociales que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. En estos casos, el control del respeto de la igualdad por el juez constitucional tiene que ser mucho más estricto. De un lado, porque el inciso primero del artículo 13 superior considera sospechosos ciertos criterios de clasificación que han estado tradicionalmente asociados a prácticas discriminatorias. De otro lado, porque la Constitución, en ciertos campos, fija patrones particulares y cláusulas específicas de igualdad: así, la Carta estatuye la igualdad entre las confesiones religiosas e iglesias (C.P., art. 19), la igualdad de derechos y deberes del hombre y la mujer, de la pareja y de los hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio (C.P., arts. 42 y 43), así como la igualdad en el campo laboral (C.P., art. 53). En tercer término, conforme a la Constitución, todas las personas tienen derecho a una igual protección de sus derechos y libertades (C.P., art. 13). Y, finalmente, la Carta ordena la protección de las minorías y las poblaciones en debilidad manifiesta (C.P., arts. 7º y 13). Por ello, en esos casos, esta corporación ha aplicado de manera sistemática análisis de igualdad mucho más estrictos” (3) .

(3) Sentencia C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

5. Sin embargo, lo anterior no significa que la Corte Constitucional deba inhibirse para conocer del presente asunto por su enorme contenido político ni que su fallo debe sustentarse en argumentos de conveniencia en relación con la decisión adoptada por el Congreso. Por el contrario, esta corporación está obligada constitucionalmente (C.P., art. 241) a realizar el cotejo, conforme a métodos jurídicos, entre el texto normativo acusado de inferior jerarquía y la norma superior (C.P., art. 4º). Se trata entonces de asegurar la eficacia normativa de la Carta, aún si su fallo tiene una indiscutible incidencia política. Por ello, en ejercicio del control jurídico, la Corte no puede plantear o definir las opciones políticas que considera importantes, pues su estudio se circunscribe a ejercer un control de las opciones jurídicamente válidas.

Así las cosas, la Corte adelantará un juicio de constitucionalidad que respete la libertad de configuración del legislador, en donde analizará si las medidas adoptadas son adecuadas y necesarias para alcanzar el fin propuesto, con base en los valores, principios y reglas definidos por el constituyente.

6. Una vez aclarado el grado de control constitucional que corresponde al presente asunto, la Corte deberá resolver si es constitucionalmente válido que el legislador atribuya facultades al Presidente para negociar la paz con los grupos al margen de la ley. Para ello, es necesario tener en cuenta dos aspectos. De un lado, es preciso entender qué se entiende por negociación de paz en el contexto constitucional y, de otro lado, es pertinente considerar que el Presidente de la República invocó su obligación constitucional de conservar el orden público en Colombia, como sustento principal de la facultad normativa que se le atribuye para negociar la paz. Entra la Corte a estudiar las dos premisas anteriores.

La negociación como instrumento para la convivencia pacífica y facultad presidencial para conservar el orden público.

7. Como acertadamente lo afirmaron algunos de los intervinientes, la Carta de 1991 es una “Constitución para la paz”. En efecto, el constituyente otorgó a la noción jurídica de la paz un triple carácter, pues la consideró un valor de la sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos (preámbulo); la concibe como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas (art. 2º). Y, también la entiende como un derecho constitucional (art. 22), que si bien es cierto no es de aplicación inmediata, no es menos cierto que el mandato debe dirigir la acción de los particulares y las autoridades.

Conforme a lo anterior, todos los ciudadanos y las autoridades deben adelantar medidas eficaces no sólo para prevenir sino también para eliminar los actos de agresión y quebrantamiento de la paz. No obstante la generalidad del deber social de “propender al logro y mantenimiento de la paz” (C.P., art. 95-6), la rama ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligación de adelantar los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los habitantes del territorio nacional. En efecto, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 189 superior, corresponde al Presidente de la República “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado” y, los alcaldes y gobernadores son agentes del jefe de gobierno para el mantenimiento del orden público (C.P. arts. 315-2 y 303). En tal virtud, incumbe entonces al Presidente de la República utilizar las herramientas legítimas y necesarias para cumplir con el mandato que la Constitución le ha impuesto.

8. Ahora bien, dentro de los medios para el mantenimiento y conservación del orden público, el Presidente de la República puede adoptar diferentes tipos de medidas, las cuales pueden oscilar entre las soluciones pacíficas de conflictos hasta la utilización de acciones coercitivas como el uso de la fuerza, tal es el caso de la declaratoria de estado de guerra para repeler la agresión exterior (C.P., art. 212). Sin embargo, los instrumentos pacíficos para la solución de conflictos se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la Constitución propugna. De ahí pues que, las partes en controversia, particularmente en aquellos conflictos cuya continuación pone en peligro el mantenimiento de la convivencia pacífica y la seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que vean al individuo como fin último del Estado. Al respecto, esta corporación ya había dicho que el derecho a la paz “implica para cada miembro de la comunidad, entre otros derechos, el de vivir en una sociedad que excluya la violencia como medio de solución de conflictos, el de impedir o denunciar la ejecución de hechos violatorios de los derechos humanos y el de estar protegido contra todo acto de arbitrariedad, violencia o terrorismo” (4) . Y, en otro pronunciamiento la Corte señaló que “el derecho y el deber a la paz obligan al juez constitucional a expulsar las leyes que estimulen la violencia y que alejen las posibilidades de convertir los conflictos armados en conflictos políticos” (5) .

(4) Sentencia T-102 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) Sentencia C-456 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía y Eduardo Cifuentes Muñoz.

9. Además, la Corte considera que los principios del derecho internacional que propugnan la solución pacífica de los conflictos externos y señalan el deber de todo Estado de no recurrir en primera instancia a la amenaza o al uso de la fuerza, son plenamente aplicables al conflicto interno colombiano, pues aquellas son reglas de conducta que imponen la interpretación de los derechos y deberes constitucionales. Así, el parágrafo 3º del artículo 2º de la Carta de las Naciones Unidas dispone que “los miembros de la organización arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”.

En tal contexto, debe recordarse que el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución, preceptúa que “los derechos y deberes consagrados en la Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Por consiguiente, si, como se expresó anteriormente, la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, la interpretación del mismo en cuanto a la solución del conflicto armado colombiano no sólo debe efectuarse con base en la Constitución en sentido formal sino también en consideración con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre derechos humanos. En consecuencia, los principios de arreglo pacífico y de exclusión de la fuerza para la solución de las controversias internacionales también deben aplicarse en el conflicto interno colombiano, lo cual demuestra que las soluciones concertadas para el logro de la paz prevalecen prima facie sobre otras medidas de fuerza.

10. De otra parte, también debe recordarse que el derecho internacional público ha concebido la negociación como un método no jurisdiccional de solución pacífica de las controversias, por medio de la cual se confía el arreglo, principalmente, a las partes en conflicto. En tales casos, la buena fe y la confianza en los negociadores se convierten en factores determinantes para la consecución de la paz; lo cual, también es cierto, depende del momento histórico en que se desenvuelve el proceso que, en consecuencia, será evaluado políticamente. En síntesis, las partes en el conflicto interno deben valerse de los procedimientos de arreglo pacífico que sean más adecuados a las circunstancias y a la naturaleza de la controversia.

11. Así las cosas, la Corte Constitucional considera que los órganos políticos tienen amplio margen de discrecionalidad para diseñar los mecanismos de solución pacífica de conflictos. En este mismo sentido, la Corte Constitucional ya había dicho que diálogos de paz con grupos guerrilleros, la firma de acuerdos para el logro de la convivencia pacífica y la instauración de las zonas de verificación en donde se ubicarían temporalmente los grupos al margen de la ley, son instrumentos constitucionalmente válidos con que cuenta el Presidente de la República, en tanto y cuanto éste tiene a su cargo la conducción del orden público. En lo pertinente, dijo:

“Dada la índole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden público (C.N., art. 189, num. 4º). Se trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables” (6) .

(6) Sentencia C-214 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

12. Lo anterior muestra entonces que la desmilitarización de una zona del territorio es un instrumento transitorio que tiene un propósito de Estado y que se presenta como una alternativa para la solución de un conflicto que el mismo Estado no fue capaz de resolver con la imposición de la fuerza. En consecuencia, la voluntad democrática de apoyar el proceso de paz facultando al ejecutivo para negociar con los grupos al margen de la ley, desarrolló los valores y principios constitucionales, por lo que dicha autorización está plenamente conforme a la Carta.

Sin embargo, es importante precisar que el carácter temporal de la ubicación de los grupos al margen de la ley en las zonas determinadas por el gobierno, depende de las necesidades históricas del proceso de paz y no debe entenderse en un sentido cronológico que defina un tiempo concreto para las negociaciones. Así pues, la transitoriedad de la desmilitarización está vinculada al tiempo que se requiera para el logro de la convivencia pacífica, lo cual no está previamente señalado, sino que debe ser consecuente con el carácter político de la negociación. Por ello, es válido el argumento de uno de los intervinientes que sostiene que el término que fija la Constitución para los estados de excepción se convertiría en una barrera insuperable para el normal desarrollo de los diálogos de paz. Mientras exista la alternativa de una solución negociada al conflicto y se encuentre vigente el proceso de paz, pueden existir zonas de distensión. El tiempo de duración, es una decisión política que sólo compete al Presidente de la República.

13. Lo afirmado no significa que, en la búsqueda de la paz, los órganos políticos puedan tomar decisiones que contradigan normas constitucionales ni que la zona de distensión está autorizada para ser el refugio de la delincuencia. En efecto, la Constitución es un instrumento a través del cual todos los poderes del Estado, en cuanto poderes constituidos, se someten a las normas y en especial a las reglas básicas de la sociedad, que como tales están protegidas de las mayorías transitorias. Así, la Carta es el referente necesario y fundamento último de la actuación de los poderes constituidos, por lo que toda actuación debe condicionarse a la vigencia del Estado constitucional. En este sentido, el mantenimiento del orden democrático debe situarse de tal manera que no desborde el ordenamiento jurídico y el Estado de derecho. Por ello, nunca pueden concebirse decisiones políticas o jurídicas, por más loables que sean, como excepciones a la propia institución superior, pues de ella dependen y su función es garantizarla.

En tal virtud, aún las soluciones adoptadas dentro del proceso de paz deben ceñirse a los parámetros constitucionales, por lo que la Corte entrará a estudiar las razones por las que el demandante considera inconstitucional la norma acusada.

Dirección general de la fuerza pública y el retiro de tropas de algunas zonas del territorio.

14. Según criterio del demandante, el Presidente de la República no está constitucionalmente autorizado para retirar la fuerza pública del territorio colombiano o parte de él, puesto que al hacerlo desprotege los derechos de los residentes de la zona y se olvida que la presencia estatal en todo el territorio es obligatoria.

Como se observa, los argumentos del actor se apoyan en consideraciones subjetivas de lo que, para él, representa la presencia de la fuerza pública en el país, las cuales no tienen verdadero sustento jurídico y que, por lo tanto, resultan ajenas al control abstracto de constitucionalidad. De hecho, no es cierto afirmar que la sola presencia militar evita la violación de derechos fundamentales, pues incluso el ejercicio del combate armado puede afectar en mayor medida la efectividad de algunos derechos, como por ejemplo, la libre circulación de los colombianos. Así mismo, la norma acusada no dispone la ausencia de las autoridades públicas en el territorio sino que autoriza el retiro de la fuerza pública. Ahora, no existe norma constitucional que disponga la presencia permanente, efectiva y real de la fuerza pública en todas y cada una de las zonas geográficas del territorio nacional. Por el contrario, la localización de los militares puede obedecer a estrategias que son válidas en el ejercicio de la función castrense y que deben ser juzgadas y evaluadas con criterios políticos y de capacidad militar, obviamente, dirigidas por el Presidente de la República como comandante supremo de las fuerzas armadas.

15. A lo anterior podría objetarse que la Corte elimina la responsabilidad por omisión de la fuerza pública porque admite que aquella puede ausentarse de las poblaciones colombianas. Esa tesis no es de recibo, como quiera que lo que esta corporación considera no es que la fuerza pública deje de cumplir con sus funciones, sino que a los militares no puede exigírsele lo imposible materialmente, esto es, su presencia en cada uno de los rincones del país. Es más, en procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, el máximo órgano de lo contencioso administrativo ha reconocido que “el estado notorio de guerra que afronta el país desde aquella época, no imponía a la demandada (Policía Nacional) la obligación de estar presente en todos y cada uno de los rincones de la patria ...frente a la delicada situación de orden público vivida, no podría exigírsele a todas las autoridades públicas competentes, seguridad y vigilancia absoluta” (7) . No obstante, cuando surjan elementos que permitan prever la posible incursión de grupos al margen de la ley, en zonas donde no hay presencia de la fuerza pública, las autoridades están en la obligación de adoptar mecanismos especiales que garanticen la protección de la población civil.

(7) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 6 de noviembre de 1998. C.P. Daniel Suárez Hernández. La tesis de la falla en el servicio relativa viene siendo acogida por esa corporación en reiteradas oportunidades, dentro de las cuales pueden verse las sentencias del 25 de marzo de 1993, del 15 de marzo de 1996 y 3 de noviembre de 1994, todas de la Sección Tercera.

Ello demuestra que tampoco es cierto que la fuerza pública está o deba estar en todo el territorio colombiano y que la norma acusada consagre una obligación de retirar la fuerza pública del territorio, pues, como facultad que es, el Presidente puede disponer el regreso de los militares a las zonas de distensión.

16. Ahora bien, contrario a lo sostenido por el demandante, la determinación presidencial de localización y la modalidad de acción de la fuerza pública, encuentra sustento constitucional en el numeral tercero del artículo 189 superior, el cual señala que corresponde al Presidente de la República “dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante supremo de las fuerzas armadas de la República”. Así, la Constitución le reconoce a la fuerza pública un acento institucional que tiene una perspectiva jurídica como institución del Estado constitucional, pero la enmarca dentro del contexto jerárquico, cuya dirección máxima está en manos del Presidente de la República.

En efecto, al igual que la Constitución de 1886, la de 1991 consagra el principio de supremacía del poder civil sobre la función castrense, el cual se manifiesta en el otorgamiento de ciertas facultades al ejecutivo para determinar la estructura, organización y dirección de la fuerza pública. En este sentido, se mantiene la tradicional separación y la consecuente subordinación entre los poderes civil y militar. De hecho, los cuerpos sometidos a la disciplina militar, si bien tienen un pleno sometimiento a las autoridades civiles, tienen una doble relación con los órganos constituidos, esto es, de separación y de subordinación. Por ello, el ejecutivo tiene a su cargo el mantenimiento de la paz y del orden público interno, para lo cual tiene capacidad de adoptar las decisiones ordinarias y excepcionales del caso, puesto que en el Estado liberal democrático, las fuerzas armadas jamás podrán decidir sobre la necesidad de un estado de excepción.

Esto es lo que precisamente explica la diferencia entre el poder de disposición y el poder de mando en las fuerzas armadas. El primero se refiere a las decisiones políticas, puesto que existe un ámbito de decisión política en la especialización y complejidad del manejo castrense. Por su parte, el poder de mando está limitado a la defensa, dirección y ejecución de labores, que están garantizadas por la disciplina y la organización jerárquica (8) .

(8) La jerarquía en la fuerza pública ha sido estudiada por esta corporación, entre otras, en las sentencias T-409 de 1992, C-578 de 1995 y C-225 de 1995.

En síntesis, corresponde al Presidente la dirección de la administración militar y las políticas de defensa del Estado. Con base en esta atribución constitucional, ejerce su autoridad para ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública, la definición de los grandes planteamientos de política militar y la determinación de la presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio colombiano, lo que incluye las zonas destinadas a las negociaciones de paz. Por ello, no puede el estamento militar, decidir la conveniencia del retiro o el retorno de la fuerza pública en las llamadas zonas de distensión. Esta es una atribución exclusiva del Presidente, y su inobservancia, por parte de la fuerza pública, genera graves consecuencias en el ámbito penal y disciplinario.

17. Así las cosas, puede pensarse que ante el evidente conflicto armado que se desarrolla en Colombia, es perfectamente posible que los instrumentos para conseguir la paz no se obtengan con la presencia de la fuerza pública sino con su excepcional y transitoria ausencia. En consecuencia, si las “zonas de distensión” se instauran con el propósito de llegar a acuerdos políticos serios y se conciben como instrumentos de negociación para el logro de la paz, la fuerza pública no puede entenderse a partir de una simple concepción militarista cuyas reglas se oponen a los propios fines para lo cual fueron creadas. De ahí que ni la función castrense tiene objetivos propios ajenos al de las autoridades civiles ni puede confundirse su especialidad con la excepción de su utilización. Por lo tanto, la determinación presidencial de la localización y forma de acción de la fuerza pública encuentra sustento constitucional en el numeral 3º del artículo 189 superior.

Como se expresó anteriormente, las “zonas de distensión” pueden mantenerse durante todo el proceso de paz, y su temporalidad depende de la realidad histórica en que se desenvuelve la negociación. Corresponde al Presidente señalar los límites temporales, de acuerdo con las conveniencias políticas del proceso.

Desmilitarización de una zona del territorio en relación con la soberanía, presencia de autoridades civiles en la zona y el artículo 3º común a los Convenios de Ginebra.

18. Según criterio del demandante, la determinación presidencial de localización y la modalidad de acción de la fuerza pública en zonas del territorio colombiano, obliga a las autoridades a renunciar a sus funciones constitucionalmente asignadas, por lo que desconoce los artículos 216 a 218 de la Carta. Entra pues la Corte a analizar el cargo.

Evidentemente el actor parte de una premisa correcta: la fuerza pública como ente constituido tiene el deber de acatar las reglas que imponen las leyes y la Constitución y, como autoridades públicas, sus actuaciones son regladas (C.P., art. 6º). Es por ello que el constitucionalismo contemporáneo se refiere a la “democratización de las fuerzas armadas”, lo cual demuestra que, en un Estado democrático, la fuerza pública, al igual que todas las instituciones, deben estar sujetas a la Constitución y a la ley; deben sentirse parte y compartir los principios y reglas de una sociedad democrática.

Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 217 de la Carta las fuerzas militares “tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional” y, la policía nacional tiene como fin primordial “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. Así las cosas, parecería razonable sostener que ninguna autoridad puede obligar a otra a que no cumpla sus funciones. Por ejemplo, sería abiertamente contrario a la Carta que el legislador imponga a los jueces la imposibilidad de administrar justicia.

19. Ahora, el demandante sostiene que la desmilitarización de una zona del país deja en manos de los grupos al margen de la ley una porción del territorio, lo que implica ceder soberanía. Se trata entonces de analizar la noción de soberanía y su efectividad en la Constitución normativa.

La Carta de 1991 se refiere a la soberanía a partir de dos acepciones. Los artículos 3º y 103 la conciben como una fórmula política que se predica del individuo como principal titular de la misma y que implica el ejercicio de derechos y obligaciones frente al Estado. A su turno, los artículos 9º, 212 y 217 superiores, entienden el concepto como una garantía de independencia del Estado, en cuanto lo consideran libre de injerencia y de subordinación y de dominio por parte de otro poder. Este último ofrece un contenido jurídico que se desarrolla tanto en el orden interno como en el derecho internacional, puesto que, de un lado, significa que el Estado tiene capacidad para combatir los grupos rebeldes que buscan derrocar el gobierno o alterar el régimen constitucional y legal vigente y, de otro lado, garantiza el desarrollo de los principios de igualdad soberana de los Estados y el de no intervención en los asuntos de jurisdicción exclusivo de los Estados o libre determinación de los pueblos (9) . En consecuencia, esta acepción de soberanía se refiere a la defensa y seguridad del territorio frente a la afectación de su integridad al interior y exterior del Estado.

(9) Estos principios fueron codificados por vía de instrumentos convencionales, tales como la Convención de Montevideo de 1933, el Pacto de Saavedra Lamas, el Protocolo de Buenos Aires de 1936 y los artículos 18 y 19 de la Carta de la OEA de 1948.

Así las cosas, la protección de la integridad del territorio colombiano, como una de las manifestaciones de la soberanía, es una obligación constitucional que incumbe no sólo a las fuerzas militares sino también a las autoridades públicas y a todos los ciudadanos (95-3 y 216-2). Por consiguiente, es acertado pensar que una disposición que ceda a otro Estado o a otro poder parte del territorio, desconoce la soberanía colombiana y, por ende, la Constitución. Sin embargo, la pregunta que surge es la siguiente: ¿la ubicación temporal de grupos al margen de la ley a quienes se ha reconocido status político, en zonas del país en donde no está presente la fuerza pública, implica cesión del territorio?

20. Antes de resolver el anterior interrogante conviene hacer la siguiente precisión: las disposiciones acusadas no se refieren a la presencia o retiro de las autoridades civiles en la zona de distensión, puesto que solamente puntualizan sobre la facultad presidencial para determinar la localización y acción de la fuerza pública. Sin embargo, ello es importante en el juicio constitucional, puesto que el numeral 3º del artículo 214 de la Carta dispone que, ni siquiera en las situaciones de excepción es posible interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado.

En efecto, en primer lugar, vale la pena señalar que en la intervención en la audiencia pública celebrada ante la Corte Constitucional, el Ministro del Interior dijo que la actual zona de distensión conserva el diseño constitucional de las autoridades civiles, para lo cual citó la competencia de los jueces. En el mismo sentido, otro de los intervinientes, puntualizó sobre la elección popular de alcaldes en la zona. Y, finalmente, ni el Procurador General ni el Fiscal General de la Nación se refirieron a un eventual retiro de los subalternos en la zona.

De otra parte, la Corte precisa que el numeral 3º del artículo 214 de la Carta no ordena la presencia física permanente de las autoridades civiles en todo el territorio colombiano, sino que se refiere al ejercicio de autoridad del Estado, esto es, a la existencia de jurisdicción o de competencia para que sus decisiones sean aplicables y exigibles en todo el país. Sólo ese puede ser el sentido de la norma superior, puesto que es constitucionalmente irrelevante el número de empleos o de funcionarios públicos que se encuentren en una determinada porción del territorio. Lo realmente trascendente es que las decisiones públicas y la autoridad institucional sea capaz de aplicarse y de ejecutarse, de acuerdo con la Constitución y la ley. En efecto, un ejemplo hipotético podría explicar la interpretación de la norma constitucional: en una zona del territorio no se encuentran presentes los servidores públicos, pero sus decisiones mantienen su fuerza vinculante; obviamente aquella situación no desconocería el sentido de la norma constitucional sino que la desarrollaría.

En este sentido, la Corte comparte plenamente la tesis expuesta por el Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, quien en el concepto de rigor, manifestó:

“Las facultades en cuestión no conllevan en modo alguno la suspensión del Estado de Derecho y, por tanto, la sustitución de las autoridades, civiles, políticas, judiciales, ni de los organismos de control, porque la posibilidad del ciudadano de solicitar de las autoridades la protección de sus derechos y la obligación de éstas de garantizarla, no puede hacerse nugatoria so pretexto de los diálogos o una pretendida autonomía ejercida por los insurgentes en determinado territorio.

Debemos aclarar que, más allá de las discusiones sobre la ubicación locativa de las autoridades civiles, políticas, judiciales y de control, lo importante es que no se pierdan ni se restrinjan sus competencias constitucionales y legales para mantener la fuerza vinculante de sus decisiones en el espacio acordado.

Es claro, que la convivencia sin el respeto de los derechos humanos no tiene viabilidad alguna, desde el punto de vista constitucional. En ningún caso se puede renunciar a las normas constitucionales que señalan las autoridades competentes para legislar, gobernar, administrar justicia y ejercer control sobre las mismas.

De las normas acusadas no puede deducirse una interpretación en tal sentido, pues devendría su inconstitucionalidad...”.

No obstante lo anterior, en virtud de que la disposición objeto del presente juicio sólo se relaciona con el retiro temporal de la fuerza pública en una zona del territorio, la Corte no puede pronunciarse sobre el supuesto desvío de la norma que denuncia el demandante, puesto que “al examen de la Corte escapa cualquier elemento de juicio referente al modo como los llamados a cumplir la norma le den en efecto aplicación y, desde luego, tampoco le corresponde verificar la constitucionalidad de hipótesis que no surgen de la disposición acusada, ni de extensiones o interpretaciones llevadas por analogía a campos diferentes del que a ella corresponde” (10) .

(10) Sentencia C-367 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

21. Aclarado lo anterior, la Corte estudiará si el retiro de la fuerza pública implica cesión del territorio o de soberanía a los grupos al margen de la ley, cuya presencia se autoriza en la zona.

Como ya se ha expresado, las denominadas zonas de distensión fueron concebidas como instrumento para entablar el diálogo como forma de negociación pacífica del conflicto armado con los grupos a quienes el propio Estado les reconoce carácter político. En efecto, en la exposición de motivos del proyecto de lo que hoy es la Ley 418 de 1997, se enfatizó “en la necesidad de crear las condiciones tendientes a que los acuerdos alcanzados permitan no solamente la reincorporación a la vida civil de los miembros de los grupos guerrilleros, sino que, también permitan que la paz alcanzada vaya más allá de un cese de hostilidades, propendiendo por un orden político, social y económico justo, elementos fundamentales de la paz integral” (11) . Así, la norma acusada no puede considerarse un acto de abandono estatal del territorio ni de entrega del mismo a otros poderes sino que debe entenderse como un acto de paz que debe generar la confianza en el diálogo. De igual manera, la Corte encuentra que la fuerza pública tampoco puede concebirse como un mero instrumento de poder que cuenta con fines propios, sino que se entiende como un ente para la paz que considera al individuo como el fin último de sus actuaciones.

(11) Gaceta del Congreso 371 del 12 de septiembre de 1997, pág. 9. Exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el entonces Ministro del Interior, Carlos Holmes Trujillo.

En este orden de ideas, la Corte no halla razones constitucionales para que el retiro de la fuerza pública vulnere la soberanía. Por el contrario, considera que el “despeje” representa un acto de soberanía, pues no sólo es una decisión unilateral de Estado que se concreta a través de la representación democrática que ostenta el Presidente de la República, sino que está concebido como un objetivo de diálogo y de negociación que la institución impuso. En consecuencia, es una manifestación de la soberanía ad intra la demostración estatal de su capacidad para resolver las controversias internas pacíficamente y para señalar las reglas de ello. Dicho de otro modo, la decisión política de no finalizar el conflicto por medios violentos sino a través de la solución negociada y concertada, es un acto de soberanía del Estado, puesto que, a través de medios excepcionales, busca poner fin a una situación anómala, recuperar su capacidad de reprimir y castigar el delito en aras de vigorizar un orden social, político y económico justo que garantice y proteja verdaderamente los derechos humanos.

22. Así las cosas, para la Corte es claro que la determinación presidencial de localización y acción de la fuerza pública en las zonas del país donde se adelantan diálogos de paz, no vulnera la soberanía colombiana. Sin embargo, por la trascendencia del tema en tanto que la soberanía es uno de los elementos esenciales del Estado, la Corte reflexionará nuevamente sobre ese concepto y lo confrontará con la norma acusada.

Pues bien, no existe norma alguna que defina el concepto de soberanía, puesto que es una noción cuyo contenido jurídico no es inmutable sino que, por el contrario, ha sufrido modificaciones de máxima relevancia. Así, la concepción clásica entiende la soberanía como el poder absoluto, perpetuo, pleno y supremo del Estado, por lo que no era posible reconocer un dominio superior al mismo. En la actualidad, ese concepto se ha reformulado, en razón del contexto internacional en el que las relaciones entre los Estados se desenvuelven y “en su lugar, ha sido necesario adoptar una concepción más flexible y más adecuada a los tiempos que corren, que proteja el núcleo de libertad estatal propio de la autodeterminación, sin que ello implique un desconocimiento de reglas y de principios de aceptación universal” (12). La Corte explicó esta evolución, así:

(12) Sentencia C-574 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.

“El concepto de soberanía en su doble proyección (interna o inmanente y externa o transeúnte) ha evolucionado de modo significativo, en armonía con las circunstancias históricas en las cuales ha tenido que utilizarse. Muchos factores han incidido en su reformulación, entre los cuales quizá el más relevante sea el relativo al proceso de progresiva internacionalización de las relaciones entre las comunidades políticas soberanas. Desde su conceptualización inicial hasta hoy, pudiera decirse que las etapas extremas del proceso podrían caracterizarse de este modo: al comienzo (siglos XVI y XVII) el problema teórico que debía resolverse consistía en saber cómo era posible que comunidades soberanas pudieran, no obstante, estar jurídicamente vinculadas por una regla de derecho supranacional. En la actualidad, una paulatina inversión de perspectivas determina que el interrogante más bien se formule de esta manera. ¿Cómo puede mantenerse la soberanía como nota distintiva del poder estatal, si ineludiblemente cada comunidad nacional está abocada a convivir y relacionarse con las demás, y tal convivencia y relación sólo es pensable sobre la base de reglas comunes aceptadas por los sujetos soberanos?

Kelsen ha mostrado, cómo el carácter antinómico de las dos cuestiones es similar a la oposición entre los sistemas tolemaico y copernicano, propuestos para interpretar los fenómenos de la mecánica celeste; no es que el primero sea falso y el segundo verdadero, sino que el último suministra situaciones más adecuadas y económicas a las actuales exigencias fácticas. Si antes parecía nugatorio de la soberanía el sometimiento del Estado a obligaciones supranacionales, hoy lo que parece problemático es seguir predicando soberanía de poderes que fatalmente han de relacionarse en virtud de un juego de reglas que les están subordinadas.

Tal estado de cosas no ha determinado la disolución del concepto de soberanía, pero sí su reformulación en términos que compatibilizan la independencia nacional con la necesidad de convivir dentro de una comunidad supranacional. Las obligaciones internacionales, difíciles antes de conciliar con la existencia de un “poder autónomo, incondicionado y absoluto”, resultan perfectamente compatibles con un “poder con suficiente autonomía para gobernar dentro de su territorio y obligarse frente a otros que hacen lo mismo dentro del suyo” (13) .

(13) Sentencia C-187 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

En este mismo sentido, en otro pronunciamiento la Corte Constitucional dijo que, en especial, el derecho humanitario relativiza el criterio absoluto de soberanía, puesto que presupone un cambio de perspectiva de las relaciones entre el Estado y los particulares, por lo que mecanismos como la verificación internacional de las zonas para el diálogo (14) , no constituye una intromisión arbitraria de otros países en asuntos internos. Al respecto afirmó:

(14) En relación con la constitucionalidad de este mecanismo, puede consultarse la sentencia C-214 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

“... en la medida en que las partes enfrentadas en un conflicto armado ven limitados los medios legítimos de combate, en función de la protección de la persona humana, esto implica que la soberanía ya no es una atribución absoluta del Estado frente a sus súbditos, ni una relación vertical entre el gobernante y el gobernado, pues las atribuciones estatales se encuentran relativizadas y limitadas por los derechos de las personas. Esto significa que se sustituye la idea clásica de una soberanía estatal sin límites, propia de los regímenes absolutistas, según la cual el príncipe o soberano no está atado por ninguna ley (princips legibus solutus est), por una concepción relativa de la misma, según la cual las atribuciones del gobernante encuentran límites en los derechos de las personas. Pero este cambio de concepción de soberanía en manera alguna vulnera la Carta pues armoniza perfectamente con los principios y valores de la Constitución. En efecto, esta concepción corresponde más a la idea de un Estado social de derecho fundado en la soberanía del pueblo y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P., arts 1º, 3º y 5º) (15) .

(15) Sentencia C-225 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

23. De otro lado, también debe tenerse en cuenta que el derecho humanitario hace parte del bloque de constitucionalidad (16) , por lo que las normas que lo integran constituyen parámetro de control constitucional que no desconoce la soberanía sino que le concede plena efectividad a los artículos 4º y 93 superiores. Por ello, es relevante para el presente juicio analizar el contenido del artículo 3º común a los convenios de Ginebra, —aprobado por Colombia por medio de la Ley 5ª de 1960, ratificado el 8 de noviembre de 1961—.

(16) En ese sentido, pueden consultarse las sentencias C-225 de 1995, C-040 de 1997 y C-467 de 1997. Y, de manera general, sobre el concepto de bloque de constitucionalidad, pueden verse las sentencias C-582 de 1999, C-358 de 1997, C-191 de 1998 y C-040 de 1997.

24. El artículo 3º común a los convenios de Ginebra preceptúa que, en un conflicto armado, las partes pueden realizar acuerdos especiales para fortalecer las reglas humanitarias, los cuales “responden a una pretensión política perfectamente razonable, puesto que la vigencia práctica y efectiva del derecho internacional humanitario depende, en gran medida, de que exista una voluntad y un compromiso reales de las partes por respetarlo” (17) . En efecto, esa disposición señala:

(17) Sentencia C-225 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las altas Partes contratantes, cada una de las Partes en conflicto tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, las siguientes disposiciones:

1. Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas puestas fuera del combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable, basadas en la raza, el color, la religión o la creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna, o cualquier otro criterio análogo.

A este respecto, se prohíben, en cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las personas arriba mencionadas:

a) Los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios;

b) La toma de rehenes;

c) Los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;

d) Las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados.

2. Los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos.

Un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes en conflicto.

Además, las Partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o partes de las otras disposiciones del presente convenio.

La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las Partes en conflicto”.

En cuanto a la hermenéutica que se ha dado al concepto “conflictos” contenido en el artículo 3º común, la Cruz Roja ha dicho que aquellos “son conflictos armados caracterizados por hostilidades en las que se enfrentan fuerzas armadas. En suma, nos encontramos ante un conflicto que presenta muchos de los aspectos de una guerra internacional, pero que se libra en el interior de un mismo Estado” (18) .

(18) Comité Internacional de la Cruz Roja. “Comentario del Protocolo del 8 de junio de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional”. Plaza & Janés Editores Colombia S.A. Bogotá. 1998, pág. 338.

25. Así, en consideración a que en Colombia existen “varias regiones del país cuya situación de orden público se encuentra visiblemente afectada producto de la acción indiscriminada de grupos armados al margen de la ley” y que “es preocupante observar cómo la guerrilla se ha venido expandiendo desde regiones marginales... todo ello orientado a su fortalecimiento económico con el cual han potencializado su capacidad de intimidación” (19) , el Estado Colombiano, como parte vinculada al respeto del artículo 3º común a los Convenios de Ginebra, se obliga a ponerlo en práctica y a vigorizar la negociación humanitaria y pacífica del conflicto. Por ello, la dinámica del proceso de paz no sólo debe dirigirse al diálogo, sino a materializar el mismo a través de acuerdos que concreten temas específicos del conflicto, los cuales, sin perjuicio del silencio político que en ciertos momentos requiere una negociación, una vez firmados deberán darse a conocer a la opinión pública, en razón de su derecho fundamental a estar informada veraz e imparcialmente (C.P., art. 20).

(19) Gaceta del Congreso 371 del 12 de septiembre de 1997, pág. 7. Exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el entonces Ministro del Interior, Carlos Holmes Trujillo.

Así las cosas, la desmilitarización como acto de confianza en el diálogo para el logro de la paz no sólo no vulnera la soberanía, sino que desarrolla el derecho internacional humanitario, que como parte del bloque de constitucionalidad, constituye un parámetro obligado de cotejo constitucional.

Control Constitucional sobre la situación empírica de la supuesta violación de derechos fundamentales en las zonas de distensión.

26. De otra parte, el actor sostiene que las disposiciones normativas acusadas propician la violación de los derechos fundamentales de las personas que viven en las zonas donde se autoriza el retiro de la fuerza pública. En igual sentido, el Procurador General de la Nación en su intervención en la audiencia pública dijo que si bien la norma acusada dispone todo lo contrario, él ha tenido conocimiento de la transgresión de algunos derechos de los habitantes de la zona de distensión por parte de la guerrilla, pero que ello es ajeno al control de constitucionalidad, por lo que la Corte no debe pronunciarse al respecto. En efecto, el contenido textual de la facultad presidencial para determinar la localización y acción de la fuerza pública se concede siempre y cuando con ello “no se conculquen los derechos y las libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos sociales”. De ahí que la simple lectura de la norma permite entender que la decisión de retiro de los militares de una zona del territorio, obliga al Presidente a proteger los derechos y libertades de los habitantes.

Por lo tanto, la Corte deberá averiguar si, en el juicio de control abstracto de constitucionalidad, puede evaluar la situación empírica derivada de la norma acusada o si, como lo sostiene el Ministerio Público y otros intervinientes, el tribunal constitucional debe limitarse a realizar un cotejo general de la disposición objeto del control y la norma superior.

En reiterada jurisprudencia (20) , esta corporación ha sostenido que el objeto del control constitucional abstracto es la ley en sentido material, tanto en su contenido normativo como en los preceptos que se originan de ella. En tal virtud, el tribunal constitucional puede controlar las disposiciones que fueron aprobadas con eficacia de ley y, aquellos vacíos normativos que generan una inconstitucionalidad relativa (21). Es por ello que “no se puede pretender que se declare la inconstitucionalidad de una disposición que se ajusta a la Carta, simplemente porque algunos particulares no la cumplen, pues es deber de todas las personas y de las autoridades acatar la Constitución y las leyes (C.P., art. 4º)” (22) .

(20) Pueden consultarse las sentencias C-081 de 1996, C-504 de 1993, C-229 de 1998, C-495 de 1994, C-587 de 1995 y C-357 de 1997.

(21) Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(22) Sentencia C-081 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

No obstante lo anterior, en otras oportunidades la Corte (23) ha tenido en cuenta situaciones empíricas como elementos de juicio esenciales para la decisión, puesto que “el juez constitucional no puede ignorar el contexto histórico y la realidad social en donde toma sus decisiones” (24) . Sin embargo, la propia Corte aclaró que el análisis empírico en el juicio abstracto de constitucionalidad sólo es posible cuando “los desarrollos prácticos no provengan de una indebida aplicación de las regulaciones legales pues, como se dijo, para solucionar los problemas de desconocimiento de los preceptos legales, o de inadecuada aplicación de los mismos, el ordenamiento prevé otros mecanismos judiciales distintos a la acción de inconstitucionalidad” (25). En síntesis, el juicio de control constitucional abstracto coteja el contenido impersonal de la norma con la Constitución y sólo estudia elementos empíricos inconstitucionales, cuando aquellos derivan directamente de la norma y no de su indebida aplicación.

(23) Entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-126 de 1995, C-410 de 1994 y C-160 de 1999.

(24) Sentencia C-1489 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(25) Sentencia C-1489 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

27. Así las cosas, es razonable sostener que el principio de supremacía constitucional se impone no sólo sobre la lectura textual de la norma sino también sobre su hermenéutica, como quiera que no pueden aceptarse aplicaciones inconstitucionales en el ordenamiento jurídico. Para impedir los desvíos en el cumplimiento de la Constitución y la ley, existen varios mecanismos judiciales que garantizan que los particulares y las autoridades públicas actúen de conformidad con la Constitución y la ley. Así mismo, las autoridades judiciales y los órganos de control tienen el deber constitucional de exigir el cumplimiento de las normas que protegen los derechos fundamentales de los colombianos. Por ello, los habitantes de las zonas donde se adelanten los procesos de paz cuentan con mecanismos idóneos para hacer cumplir la ley y con las autoridades capaces de hacerlos efectivos.

Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 188 de la Carta consagra la obligación del Presidente de la República, de “garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”. Por ello, a través de los actos que reglamentan y fijan las reglas de las “zonas de distensión”, el ejecutivo debe tomar las medidas tendientes a desarrollar la ley, para que “no se conculquen los derechos y las libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos sociales”. De ahí pues, que la tergiversación o el mal entendimiento práctico de la ley puede ser evitado o subsanado por vía de reglamentación del gobierno, o por vía judicial o administrativa, a través de los mecanismos jurídicos que el ordenamiento dispone para ello.

Por lo anterior, en el asunto sub iudice la Corte no estudiará la supuesta violación empírica de derechos fundamentales en la zona de distensión.

28. Con todo, podría argumentarse que la Corte bien podría proferir una sentencia condicionada o una sentencia integradora que disponga como una regla de carácter erga omnes la obligación de respetar, en la práctica, los derechos fundamentales en las zonas desmilitarizadas. Sin embargo, la objeción no es válida por dos razones: de un lado, porque los condicionamientos buscan, al mismo tiempo, excluir y mantener en el ordenamiento jurídico disposiciones normativas que se derivan de la propia norma y en esta oportunidad lo que se reprocha no se origina en la disposición sino, todo lo contrario, en su desconocimiento práctico o en el error en su aplicación. De otra parte, no podría la Corte integrar la disposición para reiterarla o para obligar a las autoridades públicas que la cumplan, pues la función de hacer cumplir las leyes le corresponde a otras autoridades o puede ser exigible a través de otras vías judiciales. En consecuencia, la Corte no entrará a conocer sobre el cargo así formulado en la demanda.

La desmilitarización no necesariamente debe ordenarse a través de decretos legislativos.

29. De otra parte, el actor sostiene que en virtud de la facultad que la Constitución otorga al Presidente de la República para conservar el orden público, el legislador no está autorizado para crear las zonas de distensión ni para determinar la ubicación de la guerrilla. Dicho de otro modo, a juicio del demandante, las decisiones de desmilitarización y de disposición de la guerrilla en una porción del país, no debieron adoptarse por una ley ordinaria sino por decretos proferidos al amparo de un estado de conmoción interior.

En anterior oportunidad (26) , esta corporación se pronunció en torno al cargo que nos ocupa, por lo que en esta ocasión se limitará a prohijar su doctrina. Así, la Corte consideró que el cargo no debía prosperar por varias razones: en primer lugar, dijo que si bien es cierto, en la guarda del orden público, el Presidente de la República no puede ser sustituido por otros órganos estatales, lo que incluye al legislador, no es menos cierto que el Congreso no puede ser ajeno a las obligaciones constitucionales de buscar la paz, la convivencia pacífica y de propender por un orden político, económico y social justo, por lo que “no es de extrañar que el Congreso de la República, en ejercicio de sus atribuciones, trace las pautas que el ordenamiento jurídico requiere para afianzar las condiciones civilizadas y ordenadas de la convivencia social, o que, ante una coyuntura o un estado de cosas que pongan en peligro el logro de tales objetivos aunque no ameriten el uso de instrumentos extraordinarios por parte del ejecutivo, adopte las necesarias previsiones en guarda de la estabilidad que la sociedad necesita, prescribiendo las actitudes que, dentro de una política de conjunto, deba asumir el Estado para regular diversos fenómenos que afectan e interesan al conglomerado”. En consecuencia, los temas referentes a los procesos de paz se convierten en objetivos prioritarios de las autoridades y no se agotan en el concepto de orden público.

(26) Sentencia C-283 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Así mismo, en esa misma sentencia, la Corte manifestó que, aún en temas de orden público, el legislador conserva la cláusula general de competencia para hacer, interpretar, reformar y derogar las leyes. En tal virtud, “el ejercicio de la función exclusiva de manejo del orden público, que toca al Presidente, no es incompatible con la actividad legislativa del Congreso, aún sobre materias que de alguna manera incidan en aquél o en torno a situaciones permanentes o transitorias que afecten el pacífico desenvolvimiento de las actividades individuales y colectivas en el seno de la comunidad”.

Finalmente, la Corte aclaró que “el manejo exclusivo del orden público en cabeza del Presidente no radica en éste la función legislativa permanente sobre la materia. Por el contrario, ella viene a ser exclusivamente transitoria y encaminada tan sólo al restablecimiento de la normalidad. De ahí que las atribuciones conferidas por la Constitución Política al gobierno durante los estados de excepción únicamente le correspondan de manera extraordinaria, bajo ciertas condiciones y previos determinados requisitos, dentro del criterio de que el ejercicio de funciones legislativas por parte del ejecutivo es del todo excepcional y está acompañado de la actividad normal del Congreso”.

Por las anteriores razones, el cargo formulado tampoco prospera.

Suspensión de las órdenes de captura como mecanismo idóneo dentro de un proceso de paz.

30. Finalmente, el actor considera que el legislador no podía suspender las ordenes de captura contra los delincuentes políticos, por cuanto contradice la Constitución. Entra la Corte a estudiar el cargo.

La preservación del orden jurídico institucional requiere de mecanismos legales que sean capaces de asegurar el cumplimiento de las decisiones de las autoridades públicas, puesto que la efectividad de los derechos y deberes no sólo depende de su consagración sustantiva sino también de la capacidad del Estado para hacerlos exigibles. Por ello, el constituyente atribuyó al legislador la cláusula general de competencia para hacer las leyes, con lo cual puede diseñar los instrumentos jurídicos capaces de exigir la acción o la abstención del Estado y puede determinar los objetivos y valores constitucionales que considera oportuno y conveniente desarrollar. Ahora, en materia penal y, en ejercicio de la potestad punitiva del Estado, el legislador está constitucionalmente autorizado para tipificar las conductas socialmente reprochables, para señalar y modificar las penas, e incluso para extinguir la responsabilidad penal (C.P., art. 150).

Pues bien, la suspensión de las ordenes de captura es una limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada. En efecto, las disposiciones acusadas consagran la suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo de delito (i), como una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz (iv). Este mismo mecanismo ya había sido adoptado por el legislador extraordinario (27) en los procesos de paz adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a la vida civil (28) , lo cual demuestra que éste instrumento puede resultar idóneo para la terminación del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz.

(27) Decreto 542 de 1993.

(28) Proceso de paz con el M-19, el Ejercito Popular de Liberación EPL, movimiento armado Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT.

En anterior pronunciamiento, esta corporación dijo que el legislador está facultado para “rebajar las penas por este medio exceptivo y por lo tanto, con mayor razón suspender las órdenes de captura dictadas en procesos penales por delitos políticos y conexos, con el fin de permitir la realización de los diálogos con los grupos guerrilleros, la firma de acuerdos previos y la fijación de la ubicación temporal de éstos en zonas determinadas del territorio nacional” (29) . En otra oportunidad esta corporación señaló que “no es inconstitucional que el Congreso entre, por vía general, a proveer normas en materia de penas, causales de extinción de la acción y de la pena en caso de delitos políticos; mecanismos para la eficacia de la justicia; protección a los intervinientes en el proceso penal” (30).

(29) Sentencia C-214 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara y José Gregorio Hernández Galindo.

(30) Sentencia C-283 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

En consecuencia, la Corte considera que las disposiciones sub examine no vulneran la Constitución sino que se profieren en ejercicio de la cláusula general de competencia atribuida al legislador.

31. En razón de que todos los cargos contra las disposiciones acusadas no prosperaron, esta corporación declarará la exequibilidad de las normas objeto de revisión.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los incisos tercero y quinto del parágrafo primero del artículo 8º de la Ley 418 de 1997.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-048 de enero 24 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Montealegre Lynett).

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