Sentencia C-48 de febrero 1º de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-048 de 2006 

Ref.: Expediente D-5883

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Actores: Mary Luz Ospina García y otros.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 47 (parcial) del Código Nacional de Policía.

Bogotá, D.C., primero de febrero de dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto del artículo demandado y se subraya y se resalta el aparte demandado:

Decreto 1355 de 1970 

ART. 47.—“Por regla general toda orden superior debe ser cumplida por los subalternos.

No obstante, podrán los últimos poner de presente, en forma comedida y discreta, la inconveniencia de su cumplimiento.

Pero si hubiere insistencia, la orden debe cumplirse sin dilación alguna.

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, ya que la norma acusada es parte de un decreto con fuerza de ley.

2. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda.

Dado que tanto el Procurador General de la Nación como la Defensoría del Pueblo solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre el caso en cuestión, pasa la corporación a verificar si la demanda de la referencia cumple con los requisitos legales fijados por el Decreto 2067 de 1991, en las condiciones en que ha podido precisar la jurisprudencia constitucional.

El cargo de la demanda se encuentra expuesto en solo dos párrafos. En primer lugar, los demandantes dicen que el aparte acusado del artículo 47 del Código Nacional de Policía es inconstitucional porque vulnera los derechos de los funcionarios que reciben y cumplen órdenes, en el caso de que se les ordene hacer u omitir una acción que no sea considerada delito, pero que sí afecte la tranquilidad y los derechos de las personas.

En el segundo párrafo, la demanda precisa que las sugerencias de los subalternos deben ser tenidas en cuenta por sus superiores a la hora de ejecución de estas para evitar la violación, no solo de derechos fundamentales, sino de derechos humanos que deben ser respetados en virtud de lo que manda la Constitución Nacional, la cual está obligada a proteger en su totalidad y con todas las garantías a los coasociados.

El primer apartado del cargo de la demanda sostiene así que el artículo acusado estaría vulnerando los derechos de los funcionarios obligados a cumplir órdenes superiores que no constituyan propiamente un delito, pero que perjudiquen a la comunidad. El artículo del Código Nacional de Policía, que consagra la regla general de que las órdenes superiores deben ser cumplidas, aunque el subalterno pueda exponer la inconveniencia de su cumplimiento, entraría, según la demanda, en contradicción con el artículo 91 de la Constitución Política, que indica que en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.

Visto de este modo, la Corte no encuentra coordinación entre los argumentos de la demanda y los textos legal y constitucional contrastados.

En primer lugar, el artículo demandado se refiere a la necesidad de que las órdenes de los superiores se cumplan, aunque admite la posibilidad de que las mismas sean discretamente cuestionadas por el subalterno en relación con su inconveniencia. La norma advierte también que si el superior insiste, la orden debe cumplirse. Del entendimiento natural de la disposición es evidente que la misma no hace diferencia entre órdenes contentivas de una medida manifiestamente contraria a derecho, constitutiva de delito o atentatoria de los derechos fundamentales o de los derechos humanos. La prescripción legal es, apenas, la regla general que inspira la estructura disciplinada y jerarquizada de la fuerza pública. Y se evidencia que tal es la regla general, porque a renglón seguido, en el artículo 48 del Código Nacional de Policía, el legislador extraordinario precisó que “si la orden conduce manifiestamente a la comisión de un delito, los subalternos no están obligados a obedecer”.

Así pues, en primer término, la hipótesis a la que se refieren los demandantes, como contenida en el artículo que se demanda, y que supuestamente comprometería a los subalternos con el cumplimiento de órdenes que no constituyan delitos no es predicable del mismo.

En segundo lugar, es claro que del texto de la demanda no se encuentra que los actores justifiquen por qué la norma perjudica a los subalternos que deban cumplir las órdenes expedidas en las condiciones en que él mismo resalta. Del desarrollo de la argumentación no se desprende razón alguna para concluir cómo una norma que establece el principio general del cumplimiento de las órdenes superiores pueda vulnerar los derechos de los funcionarios encargados de cumplirlas, sobre todo si dicha norma nada prescribe acerca de la responsabilidad de superiores y subalternos en el marco del cumplimiento de órdenes.

Ciertamente, a la falta de explicación suficiente sobre el supuesto perjuicio que sufrirían los funcionarios subalternos por cumplir órdenes que no constituyan delitos, pero que perjudiquen a la comunidad, se agrega que los demandantes asumen que la norma acusada hace a los subalternos responsables por el cumplimiento de dichas órdenes. No obstante, verificado el contenido de la norma acusada, es claro que la misma nada dispone acerca del régimen de la responsabilidad que se deriva de tal hipótesis, pues, como se dijo previamente, la misma se limita a consignar la regla general de cumplimiento que constituye la espina dorsal en términos disciplinarios de la organización policiva. Ahora bien, si los demandante hubieran pretendido derivar esta responsabilidad del artículo constitucional, es claro que la norma superior se refiere a detrimento personal derivado de infracción manifiesta de un precepto constitucional, pero no a la hipótesis presentada por los demandantes.

Ni siquiera considerando que el segundo párrafo de la demanda está destinado a justificar el argumento central de la acusación, la Corte encuentra que la demanda consigne una explicación clara y suficiente de la inconstitucionalidad de la norma.

Ya se vio cómo el cargo medular de la demanda radica en que los funcionarios encargados de cumplir órdenes que no constituyan delito, pero que perjudiquen a la comunidad, atenta contra el artículo 91 de la Carta. Sin embargo, pese a que la hipótesis manejada por los demandantes es esta, el segundo párrafo de su argumentación está dirigido a resaltar cómo el Estado colombiano se encuentra comprometido con la protección de los derechos fundamentales, y cómo debe disponer de los mecanismos necesarios para evitar su vulneración, así como la de los demás derechos humanos, consideraciones que más parecen vinculadas con la responsabilidad que le cabe a los subalternos por el cumplimiento de órdenes que implican infracción manifiesta de los preceptos constitucionales en detrimento de las personas.

Así que, en principio, la Corte no evidencia una relación jurídica clara entre la formulación del cargo, que parece encontrarse en el primer párrafo de la digresiones de los demandantes, y el desarrollo de su posible explicación, que aparece en el segundo. Lo anterior sin contar con que, de todos modos, la explicación del fundamento central de la acusación está expresada en términos equívocos que, incluso, la hacen de difícil comprensión.

De acuerdo con lo anterior, a juicio de la Sala, la demanda de la referencia no cumple con el requisito argumentativo de la suficiencia, pues, en términos de la Corte, no estructura una argumentación completa que explique, con todos los elementos necesarios, por qué la norma acusada es contraria al precepto constitucional que se dice vulnerado. Los actores se limitan a indicar que el artículo 47 acusado perjudicaría a los funcionarios encargados de cumplir las órdenes a que hacen referencia, pero no indica en qué forma, por qué la norma lo hace y cómo lo hace. Sobre dicha exigencia argumentativa del cargo, la Corte Constitucional ha dicho:

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y estas sean tan solo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional (Sent. C-1052/2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

En otra oportunidad, la Corte afirmó acerca de la necesidad de suficiencia de los cargos de la demanda:

La suficiencia de los argumentos también es exigencia para la producción de un fallo de fondo. No se exigen, por virtud de este requisito, extensos escritos acerca de la oposición normativa de la disposición que se acusa con la Carta fundamental, sino, simplemente, razones que agoten dicha oposición. La incompletud de los cargos no está entonces en su extensión sino en el carácter abierto del argumento, tal que no pueda deducirse en qué consiste la incompatibilidad normativa alegada (Sent. C-403/2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

Adicionalmente, la demanda carece del elemento de la claridad, porque a pesar de que inicialmente hace referencia a órdenes que no vulneran ostensiblemente el ordenamiento legal, pero que podrían generar un perjuicio para la comunidad, con posterioridad se refiere a la obligación que tiene el Estado de preservar la integridad de los derechos fundamentales y de los derechos humanos, precisión que evidentemente se encuentra ligada con el tipo de órdenes que implican la violación directa de garantías constitucionales y la agresión ostensible del ordenamiento jurídico.

Sobre el punto, dijo la Corte:

La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, (por regla general), releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental” (1) , no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa (Sent. C-1052/2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

Y en otra oportunidad, la Corte aseguró:

Si bien la acción pública no exige rigurosidad especial frente a la argumentación si exige claridad en el cargo formulado. En consecuencia, es insuficiente señalar que un artículo de una ley vulnera un principio constitucional determinado si el actor no señala en lo más mínimo por qué considera que la norma legal es inconstitucional. Al no existir conocimiento claro del cargo o del argumento de la demanda, si la Corte se pronunciara de fondo terminaría estructurando la base de la argumentación de su propia decisión, lo cual es ajeno al ejercicio del control de constitucionalidad que se le ha confiado a esta corporación (Sent. C-540/2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño).

En este último contexto, la Corte debe precisar que la demanda no explica con suficiencia cómo la norma demandada vulnera el artículo 93 de la Constitución Política que señala que “los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Sobre este particular, la demanda no dice nada, no sustenta la violación y no menciona, siquiera, porqué la norma ha sido puesta en peligro por la disposición acusada.

De todo lo dicho, esta corporación considera que la demanda de la referencia no es sustancialmente apta para propiciar un juicio de inconstitucionalidad adecuado y, por tanto, decidirá inhibirse de fallar sobre el contenido de la norma acusada.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

ÚNICO: por las razones indicadas en la parte considerativa de esta providencia, INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda presentada por los ciudadanos Mary Luz Ospina, José David Valencia y John Albert López, en contra del aparte acusado del artículo 47 del Código Nacional de Policía.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

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