Sentencia C-480 de junio 10 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-480 de 2003 

Ref.: Expediente D-4371

Magistrado Ponente:

Jaime Córdoba Triviño.

Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 2º y 3º (parciales) del artículo 387 del estatuto tributario.

Demandante: Mercedes Salgado de Gutiérrez.

Bogotá, D.C., diez de junio de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se resalta lo acusado:

“DECRETO NÚMERO 624 DE 1989

(Marzo 30)

Por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5º, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la comisión asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

DECRETA:

(...).

ART. 387.—Los intereses y corrección monetaria deducibles se restarán de la base de retención. En el caso de trabajadores que tengan derecho a la deducción por intereses o corrección monetaria en virtud de préstamos para adquisición de vivienda, la base de retención se disminuirá proporcionalmente en la forma que indique el reglamento.

INC. 2º—Adicionado. L. 6ª/92, art. 120. El trabajador podrá optar por disminuir de su base de retención lo dispuesto en el inciso anterior o los pagos por salud y educación conforme se señalan a continuación, siempre que el valor a disminuir mensualmente, en este último caso, no supere el quince por ciento (15%) del total de los ingresos gravados provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria del respectivo mes, y se cumplan las condiciones de control que señale el Gobierno Nacional:

a) Los pagos efectuados por contratos de prestación de servicios a empresas de medicina propagada vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud, que impliquen protección al trabajador, su cónyuge y hasta dos hijos;

b) Los pagos efectuados por seguros de salud, expedidos por compañías de seguros vigiladas por la Superintendencia Bancaria, con la misma limitación del literal anterior, y

c) Los pagos efectuados, con la misma limitación establecida en el literal a), por educación primaria, secundaria y superior, a establecimientos educativos debidamente reconocidos por el Icfes o por la autoridad oficial correspondiente.

INC. 3º—Adicionado. L 6ª/92, art. 120. Lo anterior será sólo aplicable a los asalariados que tengan unos ingresos laborales inferiores a quince millones seiscientos mil pesos ($ 15.600.000) (año base 1992) en el año inmediatamente anterior.

PAR. 1º—Adicionado. L. 6ª/92, art. 120. La opción establecida en este artículo, será aplicable a partir del primero de enero de 1993.

PAR 2º—Adicionado. L. 223/95, art. 124. Cuando se trate del procedimiento de retención número dos, el valor que sea procedente disminuir mensualmente, determinado en la forma señalada en el presente artículo, se tendrá en cuenta tanto para calcular el porcentaje fijo de retención semestral, como para determinar la base sometida a retención”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar contenidos los preceptos acusados en una ley de la República.

2. Planteamiento del problema jurídico.

La demanda de inconstitucionalidad instaurada contra las expresiones “provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria”, “sólo aplicable a los asalariados” y “laborales” contenidas en el artículo 120 de la Ley 6ª de 1992, que adicionó el artículo 387 del estatuto tributario, se refiere a la presunta violación del derecho a la igualdad y al principio de equidad tributaria que a juicio del actor dichos apartes normativos configuran, al excluir a los trabajadores independientes del beneficio de la deducción por intereses o corrección monetaria en virtud de préstamos para la adquisición de vivienda, de que trata el artículo 119 del citado estatuto.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en la primera parte de su intervención, y el señor Procurador General de la Nación, solicitan a esta corporación optar por un pronunciamiento inhibitorio, puesto que la demanda de la referencia adolece de ineptitud sustancial al estar sustentada en razones que no son ciertas ni pertinentes.

De otra parte, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al finalizar su intervención, consideran que la Corte debe declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas, con fundamento en que éstas no transgreden los artículos 13 y 363 de la Carta Política, en lo que se refiere al principio de equidad tributaria, puesto que los trabajadores independientes y los asalariados no se encuentran en una misma situación jurídica y por lo mismo resulta razonable que las normas tributarias en algunos eventos, regulen sus situaciones de manera diferente.

En estas condiciones corresponde a la Corte Constitucional, establecer si existe cosa juzgada constitucional respecto de las expresiones acusadas, y así mismo determinar si los reproches que la demandante endilga a los apartes normativos acusados configuran un cargo de inconstitucionalidad. Teniendo en cuenta lo anterior habrá de resolverse si debe adoptarse decisión inhibitoria como lo solicita el Procurador General o por el contrario, pronunciarse de fondo sobre la acción instaurada.

3. Ausencia de cosa juzgada constitucional.

El artículo 387 del estatuto tributario fue objeto de control de constitucionalidad mediante la Sentencia C-421 de 1994 (3) en la que se realizó su cotejo con el artículo 29 de la Carta Política.

(3) M.P. Jorge Arango Mejía.

En esa ocasión, esta corporación, después de hacer algunas consideraciones sobre la naturaleza de la retención en la fuente, precisando que se trata de un procedimiento para el recaudo de un impuesto, consideró que el mismo no quebranta ninguno de los principios del debido proceso, y por ello declaró la exequibilidad de varios artículos del estatuto tributario entre ellos el que es objeto de acusación parcial en este proceso, pero limitando esa decisión a que esas normas no desconocen el derecho al debido proceso.

Así las cosas, no existe cosa juzgada respecto del artículo 387 ídem puesto que la acusación que se somete en esta oportunidad a consideración de la Corte, alude a la violación del derecho a la igualdad y al principio de la equidad tributaria.

4. Requisitos de la demanda de inconstitucionalidad. Necesidad de correspondencia entre la acusación formulada y el texto de la norma demandada.

La Corte Constitucional a través de múltiples pronunciamientos ha fijado una doctrina sobre los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad. El rastreo y síntesis de dichas decisiones fue realizado por esta corporación en la Sentencia C-1052 de 2001 (4) a partir de cuyas consideraciones se resolverá el segundo de los problemas jurídicos planteados.

(4) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

En efecto, en dicha sentencia se explicó cómo “la presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del ordenamiento superior”. Se ha dicho, entonces que esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.

En lo referente a los requisitos que deben tener las razones plasmadas en el concepto de la violación se exige que éstas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. Sobre la noción de cada uno de estos requisitos se dijo en la mencionada sentencia (5) :

(5) Las notas al pie de página que siguen hasta el número 19, corresponden a las citas originales de la Sentencia C-1052 de 2001.

La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental” (6) , no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

(6) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (7) “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” (8) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda (9) . Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden” (10) .

(7) Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.

(8) Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.

(9) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(10) En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada” (11) . El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” (12) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad (13) .

(11) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.

(12) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 97 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.

(13) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales (14) y doctrinarias (15) , o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico” (16) ; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia (17) , calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” (18) a partir de una valoración parcial de sus efectos.

(14) Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.

(15) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal —ámbito ideológico y valorativo por excelencia—, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.

(16) Cfr. Ibídem. Sentencia C-447 de 1997.

(17) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargo de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993, artículo 1º, literales b) y f), es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a preentar argumentos de conveniencia.

(18) Son éstos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. (sic)) C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º, num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional (resaltado fuera de texto).

No obstante, con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo” (19) .

(19) Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Este principio fue precisamente el que se aplicó en el estudio de la demanda, para efectos de decidir sobre su admisión (20) , análisis en el que se estimó que la misma reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Empero, con ocasión de la adopción de la decisión constitucional, encuentra la Sala que las acusaciones planteadas contra algunos enunciados normativos del artículo 387 del estatuto tributario, presentan una formulación apenas aparente del cargo de inconstitucionalidad.

(20) Folio 15 del expediente.

En efecto, según lo sostiene la demándame, las expresiones acusadas vulneran los artículos 13 y 363 de la Carta Política, al aplicar sólo a los trabajadores asalariados y excluir a los independientes del beneficio contemplado en el inciso primero del artículo 387 del estatuto tributario, esto es, la deducción por intereses o corrección monetaria en virtud de préstamos para adquisición de vivienda.

Sin embargo, del análisis de esta normativa legal se advierte que esa proposición no surge de su texto. El artículo 387 ídem, transcrito anteriormente está integrado por tres incisos: el primero de ellos señala que, en el caso de trabajadores que tengan derecho a la deducción por intereses o corrección monetaria en virtud de préstamos para adquisición de vivienda, la base de retención se disminuirá proporcionalmente en la forma que indique el reglamento.

Por su parte, el inciso segundo, que fue adicionado por el artículo 120 de la Ley 6ª de 1992, estableció que el trabajador puede optar por disminuir de su base de retención, lo dispuesto en el inciso anterior o los pagos por salud y educación conforme a lo señalado en los literales “a”, “b” y “c” de ese precepto, los cuales hacen referencia a contratos celebrados con ocasión de la prestación del servicio de salud y educación.

En este mismo sentido, el inciso tercero (21) de la norma en mención establece que “Lo anterior será sólo aplicable a los asalariados que tengan unos ingresos laborales inferiores a quince millones seiscientos mil pesos ($ 15.600.000) (año base 1992) en el año inmediatamente anterior”. Una interpretación sistemática del artículo 387 ídem permite inferir entonces, que los incisos que contienen las expresiones demandadas se refieren a las deducciones por pagos de salud y educación y no a las que tienen derecho los contribuyente en virtud de préstamos para adquisición de vivienda, como lo sostiene la demandante.

(21) Este inciso también fue adicionado por el artículo 120 de la Ley 6ª de 1992.

De esta manera, la Corte advierte que la demanda parte de un supuesto interpretativo que no se deriva del texto del artículo 387 del estatuto tributario, por cuanto de él no puede colegirse que la deducción por intereses o corrección monetaria en virtud de préstamos para adquisición de vivienda sea aplicable sólo por los trabajadores asalariados. Ello implica, que en el presente caso, no existe concordancia entre el texto de la norma demandada y el cargo formulado, de lo cual se deriva la ineptitud sustancial de la demanda.

Al respecto cabe anotar, que la Corte Constitucional no puede hacer el análisis de constitucionalidad de las expresiones acusadas cuando lo que se ataca es una regla diferente de la señalada en la demanda como inconstitucional, mediante deducciones o inferencias creadas por la accionante y no imputables a la norma puesta en tela de juicio (22) .

(22) Sobre este mismo particular puede estudiarse la Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Lo anterior permite afirmar que le asiste razón a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y al señor Procurador General de la Nación, al sostener que el fundamento del aparente cargo de inconstitucionalidad resulta ser incierto e impertinente en la medida en que la demanda recae sobre una proposición jurídica que no es real, sino deducida por la actora.

En consecuencia, al no existir correspondencia entre la acusación formulada y el texto de la disposición parcialmente demandada, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia.

VII. Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las expresiones “provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria”, “sólo aplicable a los asalariados” y “laborales” contenidas en el artículo 387 del estatuto tributario.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

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