Sentencia C-483 de mayo 15 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-483 de 2008 

Ref.: Expediente D-6935

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Demandante: Juan Gabriel Pirachicán Morera.

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.

Bogotá, D.C., quince de mayo de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «“DECRETO 2591 DE 1991

(Noviembre 19)

Diario Oficial 40.165, del 19 de noviembre de 1991.

Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el literal b) del artículo transitorio 5º de la Constitución Nacional oída y llevado a cabo el trámite de que trata el artículo transitorio 6º, ante la Comisión Especial,

DECRETA:

(...).

ART. 17.—Corrección de la solicitud. Si no pudiere determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no las corrige, la solicitud podrá ser rechazada de plano.

Si la solicitud fuere verbal, el juez procederá a corregirla en el acto, con la información adicional que le proporcione el solicitante”.

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer y decidir la presente demanda, de conformidad con los artículos 241-4 y 10 transitorio de la Constitución Política, por cuanto la norma acusada hace parte de un decreto con fuerza de ley expedido en uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 5º transitorio superior.

2. El problema jurídico que se plantea en la demanda.

El ciudadano Pirachicán Morera, solicita a esta corporación que declare la inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 porque a su juicio, la posibilidad de rechazo de la solicitud de tutela previsto en el mismo, viola el artículo 86 de la Carta Política, el cual ordena que los derechos fundamentales de las personas deben ser protegidos de manera inmediata, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o excepcionalmente de los particulares, a través de un procedimiento preferente y sumario. En concepto del accionante, la figura del rechazo de la solicitud de protección genera una mora injustificada en la protección de los derechos fundamentales, y por tanto ninguna acción de tutela debería ser objeto de esta figura jurídica.

Con el propósito de coadyuvar la solicitud del demandante, un grupo de veintiocho ciudadanos presentaron sendos escritos en la secretaría de esta corporación en los que se reitera los argumentos del ciudadano Pirachicán.

Los demás intervinientes, incluido el Ministerio Público, coinciden en solicitar a este tribunal la declaratoria de exequibilidad del aparte demandado de la norma, por considerar que no viola el artículo 86 constitucional. Lo anterior en razón a que en su criterio, la figura del rechazo de la petición de tutela es de naturaleza excepcional y subsidiaria; la regla general en la materia es la admisión de las acciones; la regulación establecida en la norma demandada se enmarca en el ámbito de la libertad de configuración normativa del legislador; y finalmente, manifiestan que el objeto de exigir del demandante de tutela claridad con respecto a los hechos y razones que originan la presentación de la solicitud, está relacionada con la correcta protección que los derechos fundamentales requieren, ya que una adecuada comprensión de la situación de hecho, permitirá una adecuada protección de los derechos a través de las ordenes que el juez emita para el efecto en el caso concreto.

En este contexto, corresponde a esta corporación determinar, si prever la posibilidad del rechazo de la demanda para el trámite de la acción de tutela, viola del alcance que el artículo 86 de la Constitución Política le reconoce a dicha acción y limita el derecho de acceso a la administración de justicia.

Para resolver el anterior problema jurídico procederá esta Sala a estudiar el contenido del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, analizar la institución de la acción de tutela a la luz del artículo 86 constitucional, y a continuación verificará si la regulación legislativa del rechazo de la petición de tutela, previsto en el primer inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, cumple con los presupuestos de razonabilidad y proporcionalidad.

3. Derecho constitucional fundamental al acceso a la administración de justicia.

Como quiera que para el accionante, el rechazo de la acción de tutela previsto en el primer inciso del artículo 17 del decreto citado, genera en su concepto un retardo injustificado en la protección de derechos fundamentales, encuentra esta Sala que ello se traduce en un límite al derecho de acceso a la administración de justicia, por lo que se hace necesario iniciar el estudio de la demanda por el análisis del citado derecho fundamental.

El derecho de acceso a la administración de justicia se encuentra reconocido de manera expresa en el artículo 229 de la Constitución Política. El contenido de este derecho hace referencia a la posibilidad que tienen todas las personas residentes en el territorio de acudir, en condiciones de igualdad, ante las autoridades judiciales con el propósito de que ellas resuelvan sus conflictos jurídicos, los cuales se traducen en la solicitud de protección o reestablecimiento de derechos e intereses legítimos, o en procurar la defensa del orden jurídico, de acuerdo con procedimientos preestablecidos, y con el respeto de las garantías sustanciales y procesales previstas en la ley para el efecto.

Esta Corte ha manifestado que el derecho de acceso a la administración de justicia tiene una doble connotación jurídica. Por una parte es base esencial del Estado social de derecho, y por otra es un derecho fundamental de aplicación inmediata, el cual forma parte del derecho al debido proceso (1) .

En cuanto pilar esencial del Estado social de derecho, el acceso a la administración de justicia contribuye en importante medida a la realización de los fines del Estado plasmados en el artículo 2º superior, como son promover la efectividad de los principios derechos y deberes constitucionales, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, la garantía del respeto a la dignidad humana y la protección de las personas en su vida honra y bienes (2) .

Como garantía constitucional fundamental de aplicación inmediata, el derecho de acceso a la administración de justicia, ha sido ligado por la jurisprudencia de esta corporación, con el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, relacionado de esta forma con los valores constitucionales de la dignidad humana, la justicia, la igualdad y la libertad. Gracias a la anterior vinculación, el derecho al acceso a la administración de justicia se manifiesta en el ordenamiento jurídico de diversas formas: (i) permite la existencia de diferentes acciones y recursos para la solución de los conflictos; (ii) garantiza la posibilidad de que las personas acudan a los jueces con el propósito de procurar la defensa de sus derechos o del orden jurídico; y (iii) asegura que a través de procedimientos adecuados e idóneos los conflictos sean decididos de fondo, en términos razonables, sin dilaciones injustificadas, de acuerdo con las justas expectativas de quienes acuden a la jurisdicción para resolver sus conflicto (3) .

En este contexto, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia no se agota en el ejercicio del derecho de acción, su contenido es más amplio y tiene un sentido omnicomprensivo, en tanto implica que los jueces profieran decisiones de fondo en las que se protejan los derechos vulnerados, o en caso contrario, brindando a los recurrentes la posibilidad impugnar las decisiones de considerarlo necesario.

Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha sentado que el derecho al acceso a la administración de justicia es de configuración legal, lo cual significa que el diseño, las condiciones de acceso y los requisitos para su ejercicio, los establece el legislador, el cual se encuentra legitimado directamente por la Constitución para imponerle límites (4) , siempre que ellos cuenten con una justificación razonable, y no constituyan un obstáculo insalvable o desproporcionado al uso del derecho fundamental de acción y de los demás derechos fundamentales comprometidos en cada caso particular. La fijación de estos límites por el legislador ha sido analizada por esta Corte, desde el punto de vista de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con el propósito de verificar en cada caso, si resultan o no admisibles desde el punto de vista constitucional (5) .

Como quedó claro, en tanto el derecho al acceso a la administración de justicia admite limitaciones legales, es forzoso concluir que no es absoluto y que por tanto lo que procede es analizar si los límites impuestos por el legislador en el caso bajo estudio resultan razonables, o si por el contrario son contrarios a la Constitución.

4. La acción de tutela.

Como es sabido, la acción de tutela se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el cual se ocupa de regular directamente los elementos básicos para su ejercicio. En ese contexto, inicialmente define la acción de tutela como un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley. En este sentido, quien vea amenazado o vulnerado un derecho fundamental podrá acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, con el fin de obtener la orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

Por mandato expreso de la citada disposición constitucional, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y residual, en tanto ella solo procede en el evento en el que afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo este, sea presentada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

De igual manera dispone, que el término para decidir la solicitud es de diez días desde su presentación, que la decisión de fondo será susceptible de ser impugnada, y que en todo caso se dispondrá la remisión del expediente a esta corporación con el propósito de que eventualmente sea seleccionada para su revisión.

Sobre la acción de tutela, la jurisprudencia de esta corporación (6) ha reconocido que considerada en si misma, es un verdadero derecho fundamental, a través del cual se garantiza la protección de los demás derechos fundamentales, los cuales sin ella, comprometerían su eficacia. En efecto esta Corte ha manifestado que:

“La acción de tutela como tal tiene el carácter de derecho fundamental toda vez que es el instrumento concebido por el constituyente para garantizar la protección de los restantes derechos fundamentales que sin él perderían buena parte de su eficacia y arriesgarían esfumarse” (Sent. C-531/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

El estudio de esta acción, desde el punto de vista de su regulación constitucional, ha permitido a esta corporación identificar una serie de características que la individualizan. Así, la Corte ha señalado que la acción de tutela se caracteriza por ser un instrumento “i) subsidiario, porque solo procede si no existe otro mecanismo de defensa judicial idóneo, ii) es inmediato, debido a que su propósito es otorgar sin dilaciones la protección a la que haya lugar, iii) es sencillo, porque no exige conocimientos jurídicos para su ejercicio, iv) es específico, porque se creó como mecanismo especial de protección de los derechos fundamentales y por último, v) es eficaz, porque siempre exige del juez un pronunciamiento de fondo bien sea para conceder o negar lo solicitado” (7) .

Junto a las características que definen la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que dicha acción se rige también por los principios de ‘informalidad y de oficiosidad’ (8) , los cuales deben orientar la actividad judicial en la materia y ser aplicados al trámite que se le de a la misma durante todas la etapas procesales.

De acuerdo con el principio de ‘informalidad’, la acción de tutela no se encuentra sujeta a formulas sacramentales ni a requisitos especiales, que puedan desnaturalizar el sentido material de protección que la propia Constitución quiere brindar a los derechos fundamentales de las personas por conducto de los jueces. Con la implementación de la acción de tutela quiso el Constituyente del 91 satisfacer las necesidades de justicia material mediante el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, motivo este que explica por qué en el caso del amparo constitucional prevalece la informalidad. En aplicación de este principio, la presentación de la acción solo requiere de una narración de los hechos que la originan, el señalamiento del derecho que se considera amenazado o violado, sin que sea necesario citar de manera expresa la norma constitucional infringida, y la identificación de ser posible de la persona autora de la amenaza o agravio. Adicionalmente, la presentación de la acción o requiere de apoderado judicial, y en caso de urgencia, o cuando el solicitante no sepa escribir, o sea menor de edad, podrá ser ejercida de manera verbal.

El principio de ‘oficiosidad’, el cual se encuentra íntimamente relacionado con el principio de ‘informalidad’, se traduce en el papel activo que debe asumir el juez de tutela en la conducción del proceso, no solo en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su conocimiento, para con ello tomar una decisión de fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y de esta forma provea una solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello.

Con respecto a los principios anotados, en lo que tiene que ver con la legitimación por pasiva de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que “en virtud de la oficiosidad e informalidad que orientan el proceso de tutela, esta no puede ser denegada con base en argumentos de tipo formalista o en factores que pueden ser fácilmente superados por decisiones del juez constitucional, ya que, entre sus deberes se encuentra el de vincular al trámite de la acción, a todos aquellos que por disposición legal y constitucional puedan resultar comprometidos en la afectación de los derechos fundamentales del accionante o de sus representados” (9) .

Tomando en consideración las características y principios señalados, la jurisprudencia constitucional ha concluido que, en principio, todas las acciones de tutela deberían ser admitidas, tramitadas y decididas de fondo por el juez competente (10) , dado que lo que se encuentra en juego es la definición de protección de derechos fundamentales, sin perjuicio de que el legislador en el ejercicio de su facultad de configuración normativa pueda establecer excepciones.

5. Libertad de configuración normativa en materia de acción de tutela.

Aun cuando es claro que la propia Constitución regula en forma amplia el instituto de la acción de tutela, no se puede desconocer la competencia que le asiste al legislador para desarrollar en detalle el trámite de dicha acción en aras de lograr un ejercicio efectivo de la misma.

La libertad de configuración normativa del legislador para desarrollar la acción de tutela encuentra un fundamento general en los artículos 29 y 150 de la Constitución Política, los cuales lo facultan para regular todo lo relacionado con el trámite de los procesos judiciales (11) , y un fundamento especial en el artículo 5º transitorio de la Carta, en el cual se revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para “Reglamentar el derecho de tutela”.

En todo caso, esa potestad de configuración normativa del legislador se encuentra limitada por los contenidos que sobre la materia establece el propio artículo 86 de la Constitución y, en todo caso, por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas con respecto a todo el texto de la Constitución. En este sentido la Corte ha manifestado que “El contenido y contornos esenciales de los derechos fundamentales [como en el caso de la acción de tutela] y de sus garantías y mecanismos básicos de protección, se establecen y perfilan en la misma Constitución y ello evita que las leyes los relativicen; vale decir, los derechos y sus garantías son fundamentales porque son un límite a la acción del legislador” (Sent. C-531/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Precisamente, en ejercicio de tal facultad, se expidió el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, que, en consecuencia, se ocupó de regular todo lo relacionado con la especialidad y especificidad del trámite de tutela. Del citado decreto hace parte la norma parcialmente acusada, el artículo 17, que regula lo correspondiente a la corrección de la solicitud de tutela y al rechazo de la misma.

Por lo tanto, corresponde a esta corporación determinar si el legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, puede establecer una excepción a la regla general de admisión de la demanda de tutela, y si ella resulta razonable y proporcional desde el punto de vista constitucional.

6. Alcance del rechazo de la solicitud de tutela prevista en el inciso primero del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.

En efecto, la norma parcialmente demandada, el inciso primero del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, se ocupa de regular lo referente a la corrección de la solicitud de tutela y al rechazo de la misma. Sobre esto último establece que: “[s]i no pudiere determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no las corrige, la solicitud podrá ser rechazada de plano”.

El aparte de la norma acusada permite al juez rechazar la acción de tutela cuando se cumplan las condiciones que a continuación se presentan: (i) que no pueda determinarse los hechos o la razón que fundamenta la solicitud de protección; (ii) que el juez halla solicitado al demandante ampliar la información, aclararla o corregirla en un término de tres (3) días, expresamente señalados en la correspondiente providencia; y que (iii) este término haya vencido en silencio sin obtener ningún pronunciamiento del demandante al respecto (12) .

Al margen de los presupuestos anteriores es necesario destacar que, de acuerdo con el apartado final del primer inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, el rechazo de la solicitud de tutela, no reviste un carácter obligatorio, sino facultativo para el juez que conoce de la acción. Sobre este particular el citado apartado dispone expresamente que: “... [s]i no las corrige, la solicitud podrá ser rechazada, de plano”.

Por lo tanto, aun cuando en un caso concreto concurran las condiciones enunciadas previamente, el rechazo de la acción de tutela no es un imperativo para el juez constitucional. Sobre la base de los principios de oficiosidad y de informalidad, el juez cuenta con amplias atribuciones —facultades y poderes— para asumir un papel activo en el proceso en busca del conocimiento y claridad sobre los hechos materia de la actuación judicial. Así, si él considera que durante el trámite cuenta con la capacidad jurídica para establecer los hechos que originaron la presentación de la solicitud de amparo, debe dejar de lado la opción del rechazo de la misma y continuar el procedimiento, de tal forma, que la actuación concluya con una decisión de fondo, en la que se protejan los derechos fundamentales del accionante que han sido vulnerados, o en caso de la denegatoria del amparo, con el señalamiento de las razones que llevaron al fallador a negar la protección de los mismos.

Es decir, el rechazo de la acción de tutela previsto en la norma acusada procedería en el evento en el que concurran las condiciones plasmadas anteriormente y además, que el juez de conocimiento llegue al convencimiento que ni siquiera haciendo uso de sus facultades y poderes procesales podrá establecer la situación de hecho que llevó al actor a presentar la solicitud de amparo.

En consecuencia, debe concluirse que el rechazo de la solicitud de tutela tiene un carácter excepcional, restrictivo, y no obligatorio para el juez de tutela que conoce del caso concreto y que solo procede en los términos que están previstos en la norma acusada. Por tanto, en ningún caso se puede deducir del aparte demandado de la norma, que procede el rechazó in limine de la acción de tutela.

Precisamente, en sede de revisión eventual, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de la figura del rechazo de la acción de tutela, y ha manifestado que es una figura excepcional y restrictiva, no obligatoria para el juez, que procede en tanto la solicitud de tutela sea confusa, el actor no halla procedido a aclarar en término los hechos que originaron su solicitud de protección, y el juez no hubiere llegado al convencimiento de poder interpretar los hechos, ni siquiera con la utilización de los poderes y facultades de las que se encuentra investido.

En efecto, esta corporación en la Sentencia T-502 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), analizando la acción de tutela presentada por el señor José Eduardo Pineda Herrera contra el Juzgado Penal de Urrao y el Juzgado 41 Penal Municipal de Medellín, ante la falta de claridad de la solicitud de tutela consideró que en el caso concreto era deber del juez de instancia desplegar sus poderes con el objeto de establecer los hechos que originaron la presentación de la acción, así:

“Así las cosas, toda vez que resulta imposible a la Corte, al revisar la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, establecer con claridad si en efecto se produjeron las violaciones aducidas por el actor, en especial las relativas a los trámites que pueden haberse adelantado o venirse adelantando en los juzgados 41 Penal Municipal de Medellín y Penal de Urrao, respectivamente, no habiendo lugar a una denegación de la tutela si se tienen en cuenta las consideraciones que anteceden, es oportuno revocar la sentencia de primera instancia y conceder la protección impetrada, aunque limitada únicamente a la averiguación que se adelantará, afín de establecer la veracidad de los hechos”.

Posteriormente en la Sentencia T-288 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) la Sala Quinta de Revisión consideró, en la acción de tutela presentada por Liberto Rodríguez Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión —Cajanal—, que el juez de instancia no había cumplido con su deber de interpretar la solicitud de protección, ni había ejercido durante el trámite del proceso sus poderes y facultades con el propósito de establecer las razones que la motivaron, así manifestó esta corporación en la citada oportunidad:

“La Corte repite:

“... el papel del juez en esta materia, dado el sentido protector de la institución, no puede ser idéntico al que se cumple ordinariamente en los asuntos judiciales propios de los demás procesos. Recuérdese que, como ya tuvo ocasión de expresarlo esta corporación, la acción de tutela puede ser intentada por cualquier persona, con prescindencia de su edad, origen, raza, nivel económico, social o profesional y, por supuesto, sin que para tramitarla y decidirla sean indispensables los requisitos formales ni las fórmulas exactas y ni siquiera un escrito, por cuanto puede ser verbal. Corresponde a los jueces la tarea de buscar, como lo indican las normas citadas y otras del Decreto 2591 de 1991, las informaciones preliminares mínimas para administrar justicia dentro de su competencia, en orden a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Dejar de lado las vías que la ley otorga al juez para llegar a una convicción cierta en relación con el caso materia de la solicitud de tutela, equivale a convertir en ilusorio y vano un mecanismo instituido precisamente con el fin deliberado de acercar la teoría del ordenamiento jurídico a la realidad” (Cfr. C. Const. Sala Tercera de Rev. Sent. T-501 de ago/21/92)”.

En el presente caso resulta evidente que se estaba invocando el derecho de petición y deducirlo así no requería de un gran esfuerzo”.

En otra oportunidad, auto 203 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), a propósito de la acción de tutela presentada por Luz Mary Contreras Casallas contra la compañía Hacienda de Misiones, este tribunal manifestó, frente a la confusa presentación por parte del accionante de los hechos que originan la demanda de tutela, que:

“En este caso, en el escrito de tutela no se señalan cuáles son los derechos violados o amenazados, ni figuran en él las razones por las cuales se acude al juez de tutela. Simplemente, frente a unos hechos que se narran de manera general, la accionante formula una consulta al juez sobre el alcance de sus eventuales derechos laborales.

(…).

En este caso, es evidente que la demanda de tutela no señala las razones que motivan la solicitud de amparo y no podía trabarse la litis constitucional.

El juez de instancia omitió cualquier actividad orientada a establecer si en la solicitud presentaba había en realidad una pretensión susceptible de dirimirse a través del proceso de tutela.

En el breve escrito presentado por la accionante existen elementos a partir de los cuales es posible inferir la eventual violación de derechos fundamentales. Puede inferirse también la situación de desvalimiento de la accionante, y es expresa su volunta de acudir al juez constitucional.

Existía para el fallador, de acuerdo con la ley, la carga mínima de indagar con la accionante las razones por las cuales consideraba que cabía la protección de sus derechos fundamentales en sede de tutela.

Pero el juzgado, pese a las evidentes deficiencias de la demanda, procedió a admitirla, lo que de antemano la condenaba, casi con certeza, a su fracaso definitivo”.

En la misma ocasión, con respecto a la obligación del juez frente al caso concreto, de desplegar sus poderes y facultades procesales otorgadas por la ley con el propósito de establecer la situación de hecho que originó la presentación de la acción de tutela, expresó este tribunal que:

“Observa la Sala que en la solicitud de tutela presentada por Luz Mary Casallas Contreras, no obstante sus deficiencias formales, que habrían podido ser subsanadas por la diligencia del fallador, es posible encontrar un llamado angustioso al juez constitucional por parte de una persona que ha sido víctima del execrable delito del secuestro en cabeza de su cónyuge, y cuya condición aparece como de debilidad manifiesta, ante la persistencia de la ausencia del soporte económico del hogar y la ignorancia acerca de las respuestas que el ordenamiento jurídico puede ofrecer a una persona en su situación.

Esa situación, que se desprende claramente del escrito de tutela, es la que hacía evidente la necesidad de actividad judicial para establecer la eventual violación de derechos constitucionales fundamentales. Y es posible que después de desplegada esa actividad por el juez, se llegase a la misma conclusión a la que se arribó en una decisión de plano, esto es, a que lo que se pretende son derechos laborales cuya determinación corresponde a la justicia ordinaria laboral. Pero también existe la posibilidad de que, en atención a las particularidades fácticas, a los derechos eventualmente involucrados y a las razones de la accionante, existiese, más allá de la controversia puramente legal en torno a los derechos laborales, espacio para un pronunciamiento del juez constitucional con alcance protector. Sin embargo, a partir de la información disponible en el expediente no es posible saberlo. Para ello habría sido necesario que se practicasen pruebas en materias tales como, la existencia del secuestro y las condicione del mismo; la actividad desplegada por el empleador y por las autoridades como consecuencia del delito, la naturaleza y la regularidad de la relación laboral que se dice existía entre el cónyuge de la accionante y la demandada, etc.”.

En el mismo sentido que en los casos anteriores y reiterando la obligación del juez de tutela de decidir de fondo los problemas jurídicos que a él se presentan, esta Corte, en auto 227 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) a propósito de la acción de tutela presentada por Pastor Naranjo Contra la Policía Nacional, manifestó que:

“4. En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió rechazar la acción de tutela interpuesta por el ciudadano Pastor Naranjo, dado que, a pesar de haberle solicitado la ampliación y aclaración de los hechos que motivaron la instauración de la acción, el actor no allegó dicho escrito aclaratorio en el término concedido para ello.

En tanto auto de rechazo, el tribunal de primera instancia dio trámite de “apelación” al escrito de impugnación y al llegar a conocimiento del Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B— fue confirmado por las mismas razones expuestas por el tribunal, ordenando remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

De esta manera, resulta claro que la acción, de tutela de la referencia no fue decidida de fondo en las instancias judiciales por las autoridades a quienes correspondía pronunciarse al respecto, lo que configura, sin lugar a dudas, una flagrante vulneración de los derechos a la protección judicial efectiva, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Pastor Naranjo, quien no ha obtenido una respuesta de fondo del aparato de justicia frente a la presunta vulneración de sus derechos fundamentales por parte de la Policía Nacional.

Podría, sin embargo, alegarse —como lo hacen los jueces constitucionales— que el actor no cumplió con un deber procesal, cual era el de aclarar los hechos que dieron lugar a su acción de tutela. No obstante, esta Sala considera que, si bien las partes deben prestar colaboración con el aparato de administración de justicia para el normal desarrollo de los procesos, no puede perderse de vista que la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que se caracteriza por la informalidad, lo cual hace viable, incluso, su presentación verbal ante cualquier juez de la República. Así, el juez constitucional, en aras de garantizar los derechos de los ciudadanos, debe desplegar las actividades necesarias tendentes a establecer la verdad de los hechos, mediante el decreto de todas aquellas pruebas que sean requeridas”.

Así, es evidente que esta corporación, en la revisión de casos particulares, ha identificado en el rechazo de la acción de tutela una figura jurídica de naturaleza excepcional y restrictiva, por lo que ha demandado un papel activo de los jueces de tutela en la utilización de los poderes y facultades procesales de los que se encuentran investidos para esclarecer la situación fáctica que ha originado la presentación de la acción. En este sentido queda claro, que el rechazo de la solicitud de tutela solo procede en los eventos en que ella no ofrece claridad, la situación no fue corregida por el actor en su oportunidad y, adicionalmente, el fallador llegó al convencimiento que ni siquiera haciendo uso de sus poderes y facultades podrá esclarecer la situación de hecho objeto de la acción.

En los términos precedentes, pasa esta Sala a analizar, sí la medida de rechazo de la acción de tutela establece un límite al ejercicio de dicha acción y al derecho de acceso a la administración de justicia, y si dicho límite persigue fines constitucionalmente legítimos y proporcionales al objetivo que busca proteger.

7. ¿El rechazo de la solicitud de tutela cuando se ha concedido un término al accionante para que aclare los hechos o razones que fundamentaron la solicitud y este ha vencido en silencio, constituye una limitación constitucionalmente razonable, al derecho de acceso a la justicia, materializado en la acción de tutela?

Como quedó visto en el apartado correspondiente, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la regla general es que todas las acciones de tutela deben ser objeto de admisión, trámite y decisión de fondo en los términos constitucionales dispuestos para el efecto. No obstante, en la medida en que el propio ordenamiento superior faculta al legislador para regular la materia, en principio es posible que este pueda establecer excepciones a dicho principio siempre y cuando la medida este amparada por un principio de razón suficiente.

En este orden de ideas, el rechazo excepcional de la solicitud de tutela, previsto en el primer inciso de la norma demandada, es en principio constitucionalmente admisible, en tanto se encuentra inscrito en el ámbito del ejercicio de la potestad de configuración normativa prevista de manera general en los artículos 29 y 150 de la Carta y de manera específica para la acción de tutela en el artículo 5º transitorio constitucional. Por lo tanto debe la Corte analizar si la regulación del rechazo de la solicitud de tutela es razonable y proporcional desde el punto de vista constitucional.

Ahora bien, el rechazo excepcional y restrictivo de la acción de tutela, en los términos de la norma demandada, es a juicio de la Corte una medida razonable. La misma encuentra fundamento en la necesidad de establecer los hechos que originaron la presentación de la demanda, pues por esa vía se logra el objetivo previsto con la acción de tutela; la protección real y efectiva de los derechos fundamentales. En efecto, si el propósito de la acción de tutela es procurar una protección real y efectiva a los derechos fundamentales conculcados, ello solo es posible en la medida en que el juez de la causa tenga claridad sobre la situación de hecho que motivó la solicitud de protección. De no existir claridad en el juez con respecto a la situación de hecho que motiva la presentación de la solicitud, difícilmente podrá emitir una orden que conlleve a una protección adecuada y efectiva de los derechos fundamentales amenazados o violados.

En otras palabras, solo en la medida en que el juez llegue al entendimiento de las causas que originaron la solicitud de protección de los derechos fundamentales y de la situación de hecho en la que se enmarca, podrá emitir órdenes adecuadas para proteger de manera efectiva los derechos fundamentales amenazados o violados en el caso concreto. De otra forma, las decisiones que se tomen en el curso del proceso de tutela corren el riesgo de resultar innocuas o sin trascendencia en relación con la protección judicial requerida.

En ese contexto, el rechazo excepcional, previsto en la norma acusada persigue los siguientes fines constitucionales:

1. La realización efectiva de los derechos y deberes de las personas (C.P., arts. 2º y 95-7). En efecto, la posibilidad de rechazo de la acción de tutela, en los términos explicados busca realizar dicho fin, en tanto se exige del accionante el cumplimiento de una carga mínima de diligencia que se traduce en la presentación de los elementos básicos de la situación de hecho que motivó la solicitud de protección, que le permitan al juez comprender la pretensión presentada, con el propósito de que pueda emitir órdenes que redunden en el amparo efectivo de los derechos fundamentales conculcados en el caso concreto. Ello por supuesto, no desnaturaliza el carácter informal y oficioso de la acción, pues en aras de la claridad le impone al actor un cierto deber de diligencia, y al juez la obligación de desplegar sus poderes para establecer la causa que originó la solicitud de protección.

En este sentido, se repite, la carga mínima de diligencia del actor se concreta en (i) el deber de señalar los elementos básicos que le permitan al juez entender el alcance de la pretensión en un contexto de informalidad, teniendo en cuenta que por expresa disposición legal la información puede ser allegada en forma verbal o escrita. Por su parte, (ii) en el juez reposa el mayor grado de diligencia en cuanto está obligado a desplegar todos sus poderes y facultades para llegar a los hechos y adoptar las correspondientes medidas de protección si a ello hay lugar.

2. La prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228). Como fin de la administración de justicia se traduce en la necesidad de que los jueces den soluciones de fondo a los problemas jurídicos que los particulares les plantean para su decisión (13) . En ese contexto dentro del trámite de una acción de tutela las decisiones de fondo solo serán susceptibles de ser adoptadas, en tanto el juez de conocimiento tenga claridad con respecto a la situación de hecho que generó su presentación, pues de esta manera se llega a la justicia material y se evita incurrir en injusticias y arbitrariedades.

3. La eficiencia en la administración de justicia (C.P., arts. 228, 230). Según este principio los funcionarios y empleados judiciales deben ser diligentes en la sustanciación de los asuntos puestos a su conocimiento para satisfacer la legítima expectativa de justicia que guardan los particulares. De esta forma, ante la imposibilidad de establecer los hechos que causaron la presentación de un acción de tutela, aun con el ejercicio de los poderes del juez, la admisión de una solicitud de protección en estas condiciones, redunda en un desgaste injustificado para la administración, una utilización ineficiente de recursos y el consecuente incumpliendo en la expectativa legítima del peticionario de obtener una respuesta de fondo a sus pretensiones, que consulte la justicia y que le permita seguir su camino procesal si hay lugar a ello, con lo cual el rechazo excepcional y restrictivo de la solicitud se constituye en una herramienta en la consecución del fin de eficiencia de la administración de justicia.

Adicionalmente, es conveniente precisar que la medida del rechazo de la solicitud de tutela consagrada en el Decreto 2591 de 1991, debe ser apreciada en armonía con las previsiones normativas que regulan la procedencia de los recursos y la legitimación por activa en materia de tutela.

Ciertamente, la aplicación del rechazo excepcional de la solicitud de tutela se encuentra sometida al control de legalidad de las decisiones judiciales, y es por ello que frente a una decisión en este sentido, existe la posibilidad de que ella sea impugnada y eventualmente sometida a revisión por la Corte Constitucional, como en efecto ha ocurrido. Oportunidades en las que será posible controlar las actuaciones del juez de instancia con respecto a la aplicación de la medida de rechazo, con el fin de verificar que la misma se halla aplicado de conformidad con la ley, es decir, teniendo en cuenta que se trata de una medida excepcional y restrictiva, no obligatoria.

Aunado a lo anterior, es necesario tener en cuenta, que si bien la acción de tutela tiene un carácter informal, y su ejercicio se encuentra directamente en cabeza del afectado, este tiene la posibilidad de acudir al proceso a través de figuras jurídicas como la representación judicial, la agencia oficiosa y la misma representación pública por parte del defensor del pueblo y de los personeros municipales (D. 2591/91, art. 10), lo que le permite al accionante contar con un acompañamiento calificado para así cumplir con los requisitos mínimos en el ejercicio de la acción de tutela.

En conclusión, para la Corte es claro que el rechazo excepcional de la petición de tutela cuando no es posible aclarar la razón que originó su presentación, porque el demandante no acudió a subsanar, y porque el juez llegó al convencimiento que con la utilización de los mecanismos procesales puestos a su disposición no era posible llegar a clarificar la situación, promueve finalidades constitucionalmente admisibles, por lo que se trata de una medida razonable.

7.1. Análisis del medio, y su relación con la idoneidad frente a los fines legítimos que promueve.

La limitación establecida por el inciso primero del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, es de aquellas que la jurisprudencia constitucional ha titulado como de tiempo, modo o lugar (14) , las cuales limitan el ejercicio de ciertos derechos al cumplimiento de ciertos requisitos. La limitación bajo estudio corresponde concretamente a aquellas de modo, que en otras oportunidades han sido admitidas por la jurisprudencia constitucional. Tal es el caso de la exigencia de acudir a la jurisdicción con la correspondiente representación de un abogado, de agotar requisitos de procedibilidad previos al ejercicio del derecho de acción, o al deber de fundamentar adecuadamente las demandas civiles que se presentan, so pena de que el funcionario judicial decrete su inadmisión (15) .

Este tipo de limitaciones a derechos se caracterizan por presentar restricciones mínimas a los mismos, las cuales no resultan desproporcionadas, no anulan su ejercicio, ni resultan insalvables para quienes deben cumplir con las exigencias legales, y por el contrario, en una importante medida su cumplimiento corresponde a la voluntad del interesado, tal y como sucede en el caso de la aclaración de las razones que fundamentaron la presentación de la acción de tutela por parte del demandante. En tanto el accionante aclare los hechos que originaron la petición de amparo, durante el término previsto para el efecto, la decisión consecuencial y excepcional, de rechazo de la misma no podrá ser tomada por el juez, y por el contrario, la acción deberá ser objeto de la correspondiente admisión.

Del anterior análisis se concluye que el rechazo de la petición de tutela, precedido de un plazo para la aclaración de las razones y hechos que la originaron, el cual ha vencido en silencio, no implica una carga excesivamente gravosa e insalvable para el accionante. En este contexto, el rechazo de la petición de tutela resulta (i) excepcional al ser la admisión la regla general, tal y como quedó visto en los párrafos anteriores; (ii) no obligatorio ya que procede solo si se dan los elementos del artículo 17, y el juez llega al convencimiento de que con el ejercicio de sus facultades y poderes no podrá esclarecer la situación de hecho; (iii) subsidiario en tanto solo se aplica en el evento en el que el juez llegue al convencimiento de que no podrá esclarecer la situación de hecho, ni aun con el despliegue de sus facultades; y (iv) mínimo por cuanto con la actuación del accionante acudiendo a aclarar las razones que lo llevaron a presentar la petición de amparo puede evitar que se decrete.

En lo que tiene que ver con la idoneidad del mecanismo excepcional y restrictivo del rechazo de la petición de tutela cuando concurren las condiciones previstas en el primer inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, ante la imposibilidad de establecer la situación de hecho que motivó la presentación de la acción de tutela, la administración de justicia se vería en la obligación de tramitar solicitudes de amparo de derechos fundamentales que terminarían con decisiones sin la virtualidad de brindar protección real y efectiva a los derechos fundamentales violados.

Por lo anterior, resulta apenas lógico que ante la absoluta oscuridad en los hechos que causaron la presentación de la acción de tutela, porque el accionante no los aclaró y porque el juez consideró que con el ejercicio de sus poderes y facultades no podía establecerlos, sea posible, aunque no de manera obligatoria, que proceda su rechazo.

Ante esta particular situación de ausencia de claridad con respecto a la situación de hecho que originó la presentación de la solicitud, resulta difícil imaginar una solución adicional o alternativa a la diseñada en el aparte de la norma acusada, que le permita al juez llegar a la comprensión necesaria para proteger los derechos objeto de agravio.

La exigencia de claridad de la solicitud de tutela resulta entonces idónea para garantizar el efectivo ejercicio del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, en tanto permite al juez contar con un cabal entendimiento de la situación que originó la presentación de la acción y así poder emitir ordenes que garanticen la real y efectiva protección de los derechos fundamentales afectados en cada caso concreto.

Para esta Sala la medida no es desproporcionada, en tanto el rechazo de la solicitud de protección ha estado precedido de la concesión de un término razonable para subsanar, informado al accionante a través de una providencia judicial debidamente notificada. Así, el rechazo solo procederá en tanto este término venció en silencio y adicionalmente el juez considera que durante el trámite de la acción no será posible esclarecer los hechos con la utilización de las facultades y poderes que el ordenamiento jurídico ha puesto a su disposición para tal efecto.

De cualquier forma, se debe tener claro que la decisión de rechazo de la acción de tutela no hace tránsito a cosa juzgada y, por tanto, el accionante está legitimado para presentar la solicitud de protección constitucional nuevamente, con el cumplimiento de los requisitos mínimos para su admisión, sin que ello pueda entenderse como el ejercicio de una actuación temeraria. De esta forma se garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia y se descarta cualquier posibilidad de que el accionante se encuentre ante una situación de denegación de justicia.

En conclusión, con respecto al aparte acusado de la norma, encuentra la Corte que él constituye un ejercicio legítimo de la potestad del legislador para reglamentar en términos razonables, el derecho de acceso a la administración de justicia traducido en el ejercicio de la acción de tutela y su rechazo. Sometida la medida a un juicio de razonabilidad en los términos que lo tiene establecido la jurisprudencia de esta corporación, se concluyó que (i) el instrumento promueve finalidades constitucionalmente legítimas; no impone cargas excesivamente gravosas e insuperables para los accionantes; y (ii) que las mismas resultan idóneas y adecuadas para alcanzar los fines superiores que promueven. En consecuencia, se declarará su constitucionalidad.

VI. Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el primer inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el cual, “Si no pudiere determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no las corrige, la solicitud podrá ser rechazada de plano”, por los cargos analizados en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-1171 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(2) Sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

(3) Sentencia C-1171 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(4) Tales límites pueden estar relacionados con el establecimiento de un término para la presentación de acciones, o el señalamiento de requisitos de procedibilidad en cada caso, o la necesidad de contar con un abogado para acceder a la administración de justicia, o la exigencia al accionante de proporcionar una mínima información por ejemplo.

(5) Sentencia C-1171 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(6) Sentencia C-531 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(7) Sobre el particular, consultar entre otras las sentencias T-270 de 1996, SU-257 de 1997 y SU-058 de 2003.

(8) Ver Sentencia T-288 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández).

(9) Sentencia T-1223 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(10) Ver entre otras la Sentencia T-034 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(11) Ver, entre otras, las sentencias C-1043 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

(12) Auto 227 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

(13) Ver Sentencia C-1177 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(14) Ver Sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(15) Ver Sentencia C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1177 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

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