Sentencia C-487 de junio 26 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-487 de 2002

Ref.: Expediente D-3733

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Actor: Alberto Ortiz Saldarriaga

Acción de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 1º (parcial) del artículo 3º del Acto Legislativo 001 del 30 de julio de 2001, “por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política”.

Bogotá, D.C., Veintiséis de junio de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada.

A continuación se transcribe el texto demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial Año CXXXVII, Nº 44.506 del 1º de agosto de 2001, página 1 (se resalta lo demandado).

“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001

(Julio 30)

Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 3º—El artículo 357 de la Constitución Política quedará así:

ART. 357.—El monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter permanente.

Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.

PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10. 962) billones de pesos.

En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002”.

(...).

IV. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

La Corte es competente para verificar la exequibilidad del acto legislativo acusado en los términos del numeral 1º del artículo 241 de la Constitución, en concordancia con el artículo 379 ibídem.

2. Caducidad.

Como se señaló en el auto admisorio, la demanda fue presentada el 10 de septiembre de 2001, y el Acto Legislativo 01 de 2001 fue publicado el primero de agosto del mismo año, es decir, que fue propuesta dentro del término de un año que prescribe el segundo inciso del artículo 379 de la Constitución.

3. Consideraciones preliminares.

Previamente al análisis de los cargos planteados en la demanda la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno a (i) los requisitos constitucionales y legales para la expedición de los actos legislativos, (ii) las características del control de constitucionalidad de dichos actos, (iii) las solicitudes de inhibición planteadas por los intervinientes, y (iv) el trámite surtido por el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 (9) , que resultan pertinentes para efectuar el examen de constitucionalidad encomendado a esta corporación.

(9) Parágrafo transitorio 1º del que hacen parte en su segundo inciso las expresiones acusadas.

3.1. Los requisitos constitucionales y legales para la expedición de los actos legislativos.

De acuerdo con el artículo 374 superior la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo.

En el caso de reforma por el Congreso, el acto legislativo correspondiente debe cumplir los requisitos establecidos por la misma Constitución y algunas disposiciones de la Ley 5ª de 1992 o reglamento del Congreso en cuanto sean compatibles con las disposiciones superiores (10) . Requisitos que por corresponder cualitativamente a una función distinta de la legislativa, son más exigentes que los que se aplican en el trámite de las leyes (11) .

(10) Artículo 227 de la Ley 5ª de 1992.

(11) Ver sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Así, el artículo 375 de la Constitución establece que (i) el trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (ii) aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes; (iii) el proyecto será publicado por el gobierno; (iv) en el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara; y (v) en este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

Igualmente, como lo señaló esta corporación en la Sentencia C-543 de 1998, deberán tenerse en cuenta las siguientes disposiciones constitucionales:

— Iniciativa. Los proyectos de acto legislativo pueden provenir del gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior al 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P., art. 375).

— Publicación en la Gaceta. El proyecto de acto legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva (C. P., art. 157-1 y L. 5/92, art. 144).

— Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (C. P., art. 160).

— Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C. P., art. 160).

— Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C. P., art. 160).

— Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara Plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (C. P., art. 160).

— Unidad de materia. Los actos legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte (12) el “asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva” (C. P., art. 158).

(12) Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

— Título. El título del acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, DECRETA:” (C. P., art. 169) (13) .

(13) Ver Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz. S.V de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.

Ahora bien, cabe recordar que esta corporación señaló en las sentencias C-222 de 1997 y C-387 de 1997, atendiendo las características de la función constituyente atribuida al Congreso para la expedición de actos legislativos, que no resultan aplicables las disposiciones relativas a (i) mensaje de urgencia (C.P., art. 163), (ii) sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales (C.P., arts. 163, 341 y 346), (iii) sanción y objeción gubernamental (C.P., art. 157-4 y 165) (14) .

(14) Sobre los requisitos constitucionales señalados y sobre las normas superiores aplicables ver las sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

En relación con las normas de la Ley 5ª de 1992 que resultan aplicables, esta corporación ha precisado que más allá de las disposiciones referidas al trámite legislativo ordinario que no sean incompatibles con los preceptos constitucionales (15) , se deben tomar en cuenta especialmente los artículos 219 a 227 de dicha ley (16) .

(15) En la Sentencia C-222 de 1997 esta corporación hizo el inventario de dichas normas al que esta sentencia remite.

(16) Dentro del capítulo séptimo de la Ley 5ª de 1992 sobre el “el proceso legislativo constituyente” se establecen los siguientes artículos

“ART. 218.—Órganos constituyentes. La Constitución Política puede ser reformada por el Congreso de la República, una Asamblea Constituyente o el pueblo mediante referendo.

SECCIÓN 1ª

Reformas por el Congreso

ART. 219.—Atribución constituyente. Las cámaras legislativas tienen, como órgano constituyente, las atribuciones de enmendar las disposiciones e instituciones políticas consagradas en el cuerpo normativo constitucional, mediante el procedimiento dispuesto expresamente en la misma ley fundamental y reglamentado con la máxima autoridad en la presente ley.

ART. 220.—Suspensión de la facultad constituyente. Durante el período constitucional tiene plena vigencia esta atribución constituyente, siendo titular el Congreso de la República. No obstante, a partir de la elección e integración de una asamblea constituyente, quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el término señalado para que la asamblea cumpla sus funciones.

ART. 221.—Acto legislativo Las normas expedidas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar, derogar los textos constitucionales, se denominan actos legislativos, y deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en este reglamento.

ART. 222.—Presentación de proyectos. Los proyectos de acto legislativo podrán presentarse en la secretaría general de las cámaras o en sus plenarias.

ART. 223.—Iniciativa constituyente. Pueden presentar proyectos de acto legislativo:

1. El Gobierno Nacional.

2. Diez (10) miembros del Congreso.

3. Un número de ciudadanos igual o superior al (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva.

4. Un (20%) de los concejales del país.

5. Un (20%) de los diputados del país.

ART. 224.—Períodos ordinarios sucesivos. El trámite de un proyecto de acto legislativo tendrá lugar en 2 períodos ordinarios consecutivos.

Dos períodos ordinarios de sesiones comprenden una legislatura, a saber el primero, que comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio.

PAR. TRANS.—El primer período bajo la vigencia de la nueva Constitución, inició el 1º de diciembre y concluyó el día 20 siguiente de 1991; y el segundo, del 14 de enero al 26 de junio de 1992.

ART. 225.—Trámite de aprobación. El proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las cámaras por la mayoría simple, en la primera “vuelta”, o primer período ordinario de sesiones; publicado por el gobierno, requerirá de la mayoría absoluta en la segunda vuelta o período ordinario. Ambos períodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.

ART. 226.—Materias que pueden debatirse. En la segunda “vuelta” sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.

El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.

ART. 227.—Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.

Ahora bien, dado que para el examen de la demanda que se estudia tiene particular interés el artículo 226 ibídem, la Corte considera necesario detenerse en el análisis del alcance de dicha disposición y de la interpretación que de ella ha hecho la jurisprudencia constitucional.

Dicho texto constitucional señala lo siguiente:

“ART. 226.—Materias que pueden debatirse. En la segunda “vuelta” solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.

El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida”.

De acuerdo con este artículo que se refiere al requisito establecido en el inciso final del artículo 375 de la Constitución, en la segunda “vuelta” del trámite del acto legislativo solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. La norma precisa en todo caso que podrán hacerse cambios o modificaciones (17) al contenido de lo decidido en primera vuelta en tanto se mantenga la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma.

(17) Al respecto cabe recordar que el numeral 4º del artículo 114 de la Ley 5ª de 1992, perfectamente aplicable en este caso, señala que se considera proposición modificativa aquella que “aclara la principal, varía su redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o más temas, dos o más artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o de coordinación que se aduzcan.

Es decir que la esencia de la reforma es la que tiene que permanecer durante los ocho debates constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o accidentales pueden siempre introducirse, mientras lo fundamental supere rigurosamente y con éxito todos los pasos de trámite que el propio constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta (18) .

(18) Ver el salvamento de voto de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa a la Sentencia C-543 de 1999, M.P Carlos Gaviria Díaz.

Al respecto la Corte ha señalado que de no ser así no tendría sentido que el constituyente hubiera exigido dos vueltas y ocho debates, pues si al proyecto inicial no se le pueden introducir en los siete debates restantes adiciones, supresiones o modificaciones como lo autoriza el artículo 160 constitucional ¿para qué un tal procedimiento? (19)

(19) Ibídem S.V. de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa a la Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

La Corte ha afirmado además que en esta materia es relevante el contenido sustancial de las disposiciones a las que se hacen modificaciones. Así en relación con el trámite del Acto Legislativo 01 de 1997 respecto del tema de la irretroactividad de la extradición señaló:

“Ahora bien: ¿Cuál es el asunto principal que se regula en el inciso acusado? Indiscutiblemente, la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a partir de la cual debía regir se convierte en un asunto, accesorio, que bien podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del reglamento del Congreso: “El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada o debatida”. Y lo sustancial era indudablemente la irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de constitucionalidad” (20) .

(20) Ver Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, con salvamento de voto, sobre este punto, de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.

Hechas estas precisiones sobre la normatividad aplicable en materia de reforma de la Constitución mediante actos legislativos, la Corte procede a referirse al alcance y características del control que le es encomendado en este caso.

3.2. Las características del control de constitucionalidad de los actos legislativos.

De acuerdo con el numeral primero del artículo 241 superior a la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los actos legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación, es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el reglamento del Congreso. Disposición ésta que debe leerse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 379 ibídem, a cuyo tenor los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de una asamblea constituyente sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título XIII de la Constitución.

En este sentido no compete a la Corte el examen del contenido material de dichos actos reformatorios, en tanto el mandato que se le asigna está referido exclusivamente a los aspectos formales y de trámite.

Cabe precisar por otra parte, que si bien en la Sentencia C-387de 1997 (21) , esta corporación señaló que el control ejercido respecto de los vicios de forma de los actos legislativos era integral, la Corte considera que sobre este punto se debe seguir más bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda.

(21) Ver Sentencia C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

En dicha sentencia en efecto la corporación señaló lo siguiente:

“Cabe agregar que como el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes” (22) .

(22) Ver Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Las características particulares del trámite de dichos actos que involucran el ejercicio de la atribución constituyente reconocida al Congreso por la Carta, unidas a la clara limitación que hace el artículo 241-1 constitucional al control de los vicios de procedimiento invocados por los ciudadanos dentro del límite temporal que fija el artículo 379 ibídem, abogan en efecto en este sentido.

3.3. La solicitudes de inhibición.

Los intervinientes del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Hacienda coinciden en afirmar que el demandante, so pretexto de formular cargos formales, plantea acusaciones de fondo contra las expresiones demandadas, las que por lo demás no conforman una proposición jurídica completa que pueda ser objeto de análisis por esta corporación, por lo que solicitan a la Corte inhibirse de conocer de la demanda presentada. Al respecto la Corte hace las siguientes consideraciones.

3.3.1. Inhibición frente a los cargos por vicios de fondo.

La Corte constata que el actor en los literales D) y E) del punto 3 de su demanda, so pretexto de discutir el trámite del acto legislativo en estudio, formula verdaderos cargos de fondo contra las expresiones acusadas, cuyo examen desborda claramente la competencia asignada a esta corporación por el artículo 241-1 de la Constitución.

El actor afirma, en efecto, que las expresiones acusadas son “marcadamente excluyentes, discriminatorias y perpetuadoras” de un régimen jurídico asimétrico e injustificado. Así mismo señala que con ellas se vulneran “garantías constitucionales fundamentales”, y en particular “la garantía constitucional fundamental consagrada en el título II, capítulo I, artículo 13 de la Constitución”.

De la misma manera el actor afirma que, no obstante que el artículo 4º del acto legislativo bajo examen dispone efectos “prospectivos” a la reforma a partir del 1º de enero del año 2002, la expresiones demandadas generan en términos prácticos consecuencias sobre situaciones jurídicas consolidadas al momento de su aprobación. Al tiempo que estima necesario que la Corte Constitucional aclare “hasta qué punto es válido que el Congreso en ejercicio de su función constituyente —si se admite que la irretroactividad de las normas no debe ser predicable única y exclusivamente en relación con las leyes— haya determinado, como lo hizo a través de regulación constitucional, desconocer el derecho a su inclusión dentro del sistema general de participaciones, de los docentes departamentales, distritales y municipales nombrados con cargo a sus recursos propios con anterioridad a la fecha de publicación del acto legislativo (jul. 30/2001) y a la fecha determinada para que el mismo entre a regir (ene. 1º/2002)” (23) .

(23) Sobre el tema alude a las sentencias C-529 de 1994 y C-478 de 1998.

Como puede claramente observarse dichos cargos se refieren al contenido material de las disposiciones acusadas del Acto Legislativo 01 de 2001, por lo que en relación con ellos esta corporación deberá inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo.

3.3.2. Rechazo de la solicitud de Inhibición por la supuesta ausencia de proposición jurídica completa.

Frente a la afirmación de los intervinientes en relación con la supuesta ausencia de proposición jurídica completa en la demanda y su petición de inhibición, estima la Corte que ésta no es procedente, puesto que a pesar de que la demanda recae sobre expresiones que, leídas aisladamente no conforman un texto normativo, lo cierto es que interpretadas dentro del contexto en que se encuentran tienen pleno sentido (24) . Además en caso de que dichas expresiones llegaren a ser declaradas inexequibles, el tenor literal de la norma resultante también tendría un contenido coherente, apto para producir efectos jurídicos.

(24) PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.

En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002.

Cabe señalar al respecto que es deber de la Corte, al igual que de todo juez, utilizar todos sus poderes a fin de evitar, hasta donde sea posible, los fallos inhibitorios, ya que la finalidad de los procedimientos es que prevalezca el derecho sustancial (C.P., art. 228 y C. P. C., arts. 37, ord. 4º y 401).

Cabe recordar así mismo que como ha señalado esta corporación, la proposición jurídica incompleta puede llegar a operar solamente en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio (25) . En cambio, en otros eventos, como el que ocupa la atención de la Corte, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio (26) .

(25) Ver entre otras, la Sentencia C-409 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(26) Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Significa esto que para poder pronunciarse en el presente caso la Corte deba proceder a efectuar la unidad normativa de las expresiones acusadas con el conjunto del inciso o incluso del parágrafo del cual forman parte? No necesariamente. Como se ha señalado reiteradamente por esta corporación la unidad normativa es excepcional, por lo que solamente procede cuando sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda.

Al respecto ha dicho la Corte lo siguiente:

“5. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad” (27) .

(27) Ibídem Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En el presente caso, para analizar los cargos planteados en la demanda no resulta indispensable integrar la unidad normativa, en tanto en caso de que las expresiones acusadas sean declaradas inexequibles, el texto restante conserva pleno sentido. Ello no obstante que el examen que se haga por la corporación respecto de dichas expresiones, involucre en realidad, como se verá más adelante, el conjunto del parágrafo al que estas pertenecen.

Tampoco encuentra la Corte que el parágrafo del que hacen parte en su segundo inciso, sea de una constitucionalidad “sospechosa” (28) , lo que hace que por este aspecto, o con el fin de evitar una sentencia inocua, tampoco se haga necesario integrar la unidad normativa.

(28) Ibídem Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Siendo clara esta circunstancia la Corte se abstendrá en este caso de efectuar dicha integración.

3.4. El trámite surtido por el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001.

3.4.1. Primera vuelta.

1. El Gobierno Nacional, representado por los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, presentó en la secretaría general del Senado de la República el proyecto de acto legislativo bajo análisis, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 434 del 30 de octubre de 2000 y repartido para su estudio a la comisión primera de la mencionada corporación en la misma fecha. Para ese momento el artículo 9º del proyecto original era el que se ocupaba de modificar el artículo 357 de la Constitución Política y en él se incluía el texto del parágrafo 1º del que posteriormente haría parte el inciso al que pertenecen las expresiones acusadas.

Dicho parágrafo era del siguiente tenor:

“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”.

2. Los ponentes (29) designados rindieron el informe respectivo y propusieron el texto para llevar a cabo el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, tal como consta en la Gaceta del Congreso 439 del 7 de noviembre del año 2000. En esta etapa el texto del parágrafo bajo análisis conservó en su integridad la redacción del proyecto original del parágrafo en comento.

(29) Carlos Arturo Ángel (coordinador), Juan Martín Caicedo, Gustavo Guerra Lemoine, Jesús Ángel Carrizosa.

3. La Comisión Primera del Senado de la República, según consta en las actas 12 y 13 del 2 y 3 de noviembre de 2000 respectivamente, las cuales fueron publicadas en las gacetas del Congreso 034 y 035 del 7 de febrero de 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo, cuyo texto aceptado fue publicado en la última de las gacetas mencionadas.

4. La ponencia y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fueron publicados en la Gaceta del Congreso 449 del 15 de noviembre del año 2000 (30) .

(30) Ponentes Carlos Arturo Ángel (coordinador), Juan Martín Caicedo, Gustavo Guerra Lemoine.

5. La Plenaria del Senado de la República, según consta en el acta 21 de la sesión ordinaria del día 15 de noviembre de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso 478 del 28 de noviembre del año 2000, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo, cuyo texto aceptado fue publicado en la Gaceta del Congreso 466 del 22 de noviembre del año 2000.

6. La ponencia para primer debate (31) en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso 488 del 5 de diciembre del año 2000, junto con el pliego de modificaciones propuestas por los ponentes para ser discutidas en dicha etapa del proceso legislativo, ponencia que no hizo ninguna modificación al texto del parágrafo aludido.

(31) Ponentes: Antonio José Pinillos, Luis Fernando Velasco, Rafael Antonio Flechas, José Darío Salazar, William Sicachá Gutiérrez.

7. La Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según consta en el acta 16 del 1º de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso 071 del 14 de marzo de 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo, cuyo texto aceptado aparece publicado en la Gaceta del Congreso 490 de 2000.

8. La ponencia y el pliego de modificaciones para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fueron publicados en la Gaceta del Congreso 496 del 11 de diciembre del año 2000 (32) . En ella tampoco se introdujo ninguna modificación al parágrafo que ocupa la atención de la Corte.

(32) Ponentes Antonio José Pinillos, Luis Fernando Velasco, Rafael Antonio Flechas, José Darío Salazar, William Sicachá Gutiérrez.

9. La plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el acta 133 de la sesión ordinaria del 12 de diciembre del año 2000, publicada en la Gaceta del Congreso 063 del 14 de marzo del año 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo bajo examen, así como designó a los integrantes de la comisión conciliadora. Así mismo, la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el acta 134 correspondiente a la sesión ordinaria del 13 de diciembre del año 2000, publicada en la Gaceta del Congreso 064 del 14 de marzo de 2001, aprobó el acta de conciliación sobre el proyecto de acto legislativo bajo examen.

10. El texto aprobado por las comisiones accidentales de mediación de Senado y Cámara, consta en el acta 27 correspondiente a la sesión ordinaria del 13 de diciembre del año 2000 (33) de la plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso 04 del 24 de enero del año 2001.

(33) Según consta en la certificación expedida por el secretario general del Senado de la República (fl. 32 del cdno. de anexos 2 del exp. y 199 del cdno. de anexos 3 del exp.), la plenaria de dicha corporación aprobó en sesión del 13 de diciembre de 2000 el informe de la comisión accidental de mediación constituida en esta etapa del trámite. Por su parte, según consta en la certificación expedida por el secretario General de la Cámara de Representantes, visible en el folio 14 del mencionado cuaderno, la plenaria de dicha corporación procedió de igual manera en sesión plenaria del 13 de diciembre del año 2000.

3.4.2. Publicación.

11. Mediante Decreto 254 del 19 de febrero de 2001, según consta en el Diario Oficial 44.334 del 20 de febrero del mismo año, se dispuso la publicación del texto definitivo del acto legislativo aprobado en la primera vuelta y en efecto se reprodujo en dicho instrumento el contenido del mismo, en el que se mantiene el texto original del parágrafo aludido.

3.4.3. Segunda vuelta.

12. La ponencia, el texto y el pliego de modificaciones para primer debate de la segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso 141 del 23 de abril del año 2001 (34) , en ella el parágrafo aludido conservó su contenido.

(34) Ponente: Carlos Arturo Ángel Arango.

13. Por su parte, la senadora Vivianne Morales y el senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt, quienes también fueron designados como ponentes por la Comisión Primera del Senado de la República, presentaron, por separado, ante esta célula legislativa, informes negativos al proyecto de acto legislativo bajo examen, los cuales se encuentran publicados en la Gaceta del Congreso 144 del 24 de abril del año 2001.

14. La Comisión Primera del Senado de la República, según consta en la Gaceta del Congreso 228 del 18 de mayo de 2001, llevó cabo sesiones informales en las que se realizaron audiencias públicas los días 28 de marzo y 4 de abril de 2001 respecto del proyecto de acto legislativo de la referencia. Así mismo, según consta en el acta 022 del 3 de abril del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso 229 del 18 de mayo de 2001, la mencionada célula legislativa realizó otra audiencia pública sobre el proyecto de acto legislativo de la referencia.

15. La Comisión Primera del Senado de la República, según consta en el acta 27 del 25 de abril del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso 234 del 18 de mayo de 2001, luego de oír a algunos gobernadores y otros intervinientes en sesión informal, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo bajo examen, cuyo texto aprobado se encuentra publicado al final de la gaceta mencionada. La votación según consta en la página 37 de dicha gaceta fue la siguiente respecto del artículo que contiene el parágrafo pertinente al presente estudio votos emitidos 15, votos afirmativos 11, votos negativos 4.

16. La ponencia, el texto y el pliego de modificaciones para segundo debate de la segunda vuelta en la Plenaria del Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso 161 del 3 de mayo de 2001 (35) , en ellos el texto del parágrafo aludido se mantiene con el mismo contenido inicial.

(35) Ponente Carlos Arturo Ángel Arango.

17. El senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt y la senadora Vivianne Morales, quienes también fueron designados como ponentes presentaron, por separado, para dar trámite al segundo debate de la segunda vuelta ante la Plenaria del Senado de la República, informes negativos al proyecto de acto legislativo bajo examen, los cuales se encuentran publicados en las gacetas del Congreso 158 del 30 de abril y 188 del 10 de mayo del año 2001, respectivamente.

18. La Plenaria del Senado de la República, según consta en el acta 39 de la sesión ordinaria del 15 de mayo de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso 246 del 29 de mayo de 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo bajo examen. El resultado de la votación respecto del artículo que contiene el parágrafo examinado fue: Votos emitidos 80, votos afirmativos 62, votos negativos 18, número de miembros 102. El texto aprobado en esta etapa aparece publicado en la Gaceta del Congreso 223 del 17 de mayo del año 2001.

19. La ponencia y el texto para primer debate en segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fueron publicados en la Gaceta del Congreso 274 del 6 de junio de 2001 (36) . Entre las modificaciones propuestas por los ponentes aparece el texto del inciso segundo del parágrafo transitorio del que hacen parte las expresiones acusadas. La modificación también involucró el primero de los incisos del parágrafo. Los ponentes justificaron la enmienda en la necesidad de que “se precisen de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación” (Gaceta del Congreso 274, jun. 6/2001).

(36) Ponentes Antonio José Pinillos, Luis Fernando Velasco, Javier Ramiro Devia, José Darío Salazar, William Sicachá Gutiérrez y Miguel de la Espriella.

20. La Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según consta en el acta 34 de la sesión llevada a cabo el 6 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso 470 del 20 de septiembre del mismo año, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo (37) . En esta célula legislativa se votó el artículo reformatorio del artículo 357 de la Constitución Política con las modificaciones propuestas por los ponentes y una adición (pág. 63). El resultado de la votación respecto del artículo que contiene el parágrafo aludido fue: votos afirmativos 20, votos negativos 10, votos emitidos 30. El texto aprobado consta en la Gaceta del Congreso 291 del 12 de junio del año 2001. (pág. 6).

(37) Así consta también en el folio 341 del cuaderno de anexos 2 del expediente.

El texto del parágrafo contenido en el artículo así votado fue el siguiente:

PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial la suma de diez punto nueve (10.9) billones de pesos.

En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados del nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 31 de diciembre de 2000”.

21. La ponencia y el texto para segundo debate de la segunda vuelta en la Plenaria de la Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso 308 del 15 de junio de 2001 (38) . En cuanto al parágrafo bajo estudio se propuso que el primero de los incisos conservara la redacción aprobada en la primera vuelta con algunas precisiones (39) y en cuanto al inciso segundo se propuso la siguiente redacción:

(38) Ponentes Antonio José Pinillos, Luis Fernando Velasco, Javier Ramiro Devia, José Darío Salazar, Williarn Sicachá Gutiérrez y Miguel de la Espriella.

(39) Se le adicionó al final la siguiente frase “que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”.

“En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 31 de diciembre del 2000, sin incluir las plazas vacantes”.

22. La Plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el acta 157 de la sesión ordinaria del 19 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso 373 del mismo año, votó afirmativamente el informe con que termina la ponencia.

23. La Plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el acta 158 de la sesión ordinaria del 20 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso 354 del 31 de julio de 2001, consideró y aprobó el acto legislativo bajo examen (40) . En la misma acta consta el resultado de la votación nominal respecto de la artículo reformatorio del artículo 357 de la Constitución Política, que contiene el parágrafo aludido, de la siguiente manera: votos afirmativos 87, votos negativos 50. En el acta referida también consta la aprobación del acta de la comisión de conciliación (41) y el resultado de la votación en el siguiente sentido: votos afirmativos 95, votos negativos 13. En ella aparece como conciliado (pág. 132) (42) , el texto definitivo del parágrafo aludido.

(40) Así consta también en la certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes que obra en el folio 17 del cuaderno de anexos 2 del expediente.

(41) Según consta en el acta 48 correspondiente a la sesión ordinaria de la Plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso 341 del 16 de julio de 2001, fueron designados como integrantes de la Comisión de Conciliación los Senadores Juan Martín Caicedo Ferrer, Víctor Renán Barco, Jesús Ángel Carrizosa, Luis Humberto Gómez Gallo, Jaime Dussán, Carlos Arturo Ángel. De la misma hicieron parte los representantes Luis Fernando Velasco, Francisco Canossa, José Darío Salazar, Williarn Darío Sicachá.

(42) Según consta en la certificación suscrita por el secretario general de la Cámara de Representantes, visible en el folio 16 del cuaderno de anexos 2 del expediente, la plenaria de dicha corporación consideró y aprobó el informe de la comisión accidental de mediación.

PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.

En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales, pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002.

24. La Plenaria del Senado de la República, según consta en el acta 48 de la sesión ordinaria del 20 de junio del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso 341 del 16 de julio del mismo año, designó los senadores miembros de la comisión de conciliación, consideró el acta emanada de ésta y aprobó el texto del acto legislativo que allí consta (pág. 37) (43) . El resultado de la votación en esta etapa, según consta en la página 37 de la Gaceta del Congreso 341 referida fue el siguiente: votos afirmativos 53, votos negativos 19. En el texto aprobado aparece conciliado el inciso del que hacen parte las expresiones acusadas.

(43) Según consta en el folio 8 y siguientes del cuaderno de anexos 2 del expediente, obra copia del acta de la comisión accidental de conciliación del proyecto de acto legislativo bajo examen y la constancia de su aprobación por la Plenaria del Senado de la República firmada por el secretario general de dicha corporación.

25. El texto definitivo del acto legislativo fue publicado en la Gaceta del Congreso 412 del 22 de agosto del año 2001, así como en el Diario Oficial 44.506 del 1º de agosto del mismo año.

Hecho este recuento detallado, la Corte procede a analizar los cargos planteados en la demanda.

4. El análisis de los cargos.

Para el demandante las expresiones acusadas contenidas en el segundo inciso del parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 i) no cumplieron con el requisito de los 8 debates requeridos por el artículo 375 de la Constitución Política, ii) tampoco fueron publicadas una vez culminado el primer período legislativo como lo ordena la misma norma, y iii) contrariamente al resto del inciso del que hacen parte, modifican la esencia de lo aprobado inicialmente y por lo tanto en relación con ellas no resulta aplicable el segundo inciso de artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, que autoriza la modificación en segunda vuelta de las disposiciones aprobadas en primera vuelta siempre que no se altere la esencia de lo decidido inicialmente.

4.1. La ausencia de violación del artículo 375 constitucional.

Como lo señala el demandante y como se desprende del recuento atrás efectuado del proceso legislativo que llevó a la aprobación del parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 que contiene las expresiones acusadas, estas, al igual que el inciso al que se integran, solo aparecieron en el séptimo debate del proceso legislativo que culminó con la expedición de dicho acto.

Ello sin embargo no implica que se haya desconocido el artículo 375 constitucional, en tanto el texto del primer inciso del parágrafo transitorio 1º, del cual se derivó el inciso del que dichas expresiones hacen parte, fue objeto de los ocho debates exigidos por la norma y que el tema al que dicho parágrafo se refiere se mantuvo durante todo el trámite legislativo.

El inciso segundo en comento simplemente vino a precisar un aspecto del contenido de la reforma sobre la que el Congreso expresó desde un primer momento su voluntad, y cuyo texto es un desarrollo explicativo con el que se quiso hacer claridad sobre lo que implicaba en materia educativa el establecimiento de la base inicial del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.

Así, como se desprende del siguiente cuadro comparativo, el texto del parágrafo transitorio 1º aludido, tuvo de comienzo a fin del proceso de formación del acto legislativo el mismo contenido esencial, precisándose simplemente a partir del séptimo debate “de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación” como se explicó en la ponencia respectiva (Gaceta del Congreso 274, jun. 6/2001); contenido que fue discutido y votado en las dos vueltas y en todos los debates a que se refiere el artículo 375 constitucional, por lo que para la Corte carece de fundamento el cargo planteado por el demandante en relación con la ausencia de los ocho debates exigidos por el texto superior.

Primera vuelta
Proyecto originalComisión I del Senado de la República
1 Debate
Plenaria del Senado de la República
2 Debate
“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”.“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarías al situado fiscal para educación”.“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarías al situado fiscal para educación”.
Comisión 1 Cámara de Representantes
1 Debate
Plenaria de la Cámara de Representantes
2 Debate
Texto conciliado por las plenarias en primera vuelta
“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”.“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participación de las entidades territoriales, tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería en las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”.“PAR. 1º—El sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transferida (sic) a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”.

Segunda vuelta
Publicación proyectoComisión 1 del Senado de la República
1 Debate
Plenaria del Senado de la República
2 Debate
“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de las entidades territoriales, tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”.“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de las entidades territoriales, tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”.“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las departamentos, distritos y municipios antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”.
Comisión 1 Cámara de Representantes
1 Debate
Plenaria de la Cámara de Representantes
2 Debate
Texto conciliado por las plenarias en la segunda vuelta
PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, tendrá como base inicial la suma de diez punto nueve (10.9) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados del nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 31 de diciembre de 2000”.
“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, administrativos de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000, sin incluir las plazas vacantes.
Para el caso del personal administrativo de los planteles educativos departamental y municipal pagado con recursos propios deberá suscribirse un convenio previo con el Ministerio de Hacienda para determinar el número de personas y su costo”
“PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002”.

Ahora bien, aun cuando la inclusión en el séptimo debate del segundo inciso del parágrafo 1º transitorio analizado haya significado que el texto aprobado en primera vuelta y por consiguiente el publicado por el gobierno, no coincidiera exactamente con el finalmente aprobado en la segunda vuelta, ello tampoco significa que se haya vulnerado la Constitución.

Como acertadamente lo señala el señor Procurador General, lo afirmado por esta corporación en la Sentencia C-222 de 1997 en la que se dijo que “...solamente los textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos períodos ordinarios en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatidos y votados en los cuatro debates de la segunda vuelta”, no puede entenderse en el sentido de restringir la posibilidad de modificar el texto aprobado en primera vuelta cuando dicha modificación sea consustancial a lo ya aprobado.

Basta recordar al respecto que en virtud de lo dispuesto en los artículos 160 de la Constitución y 226 de la Ley 5ª de 1992, es posible, como ya se explicó en las consideraciones preliminares de esta providencia, introducir modificaciones al texto aprobado y publicado en la primera vuelta siempre y cuando no se altere “la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma”.

Si la posibilidad de analizar en segunda vuelta al texto aprobado en la primera, estuviese restringida al estricto contenido del texto publicado entre los dos períodos, ¿qué sentido tendría consagrar en la Carta Política dos períodos o vueltas para tramitar las reformas constitucionales? De considerarse que la restricción opera en estos términos, es decir que no puede haber ningún cambio al texto publicado por el gobierno, el trámite del acto legislativo en la segunda vuelta se reduciría simplemente a la repetición exacta del procedimiento llevado a cabo en la primera vuelta, limitando de este modo la posibilidad de que se debata lo ya aprobado y se le introduzcan las modificaciones necesarias tendientes a perfeccionar o a dar un mejor entendimiento de la reforma que se pretende establecer. Tal interpretación del artículo 375 constitucional haría además inocua la publicación que allí se establece pues, como se afirmó en la Sentencia C-222 de 1997 a que se alude en la demanda y en el texto de coadyuvancia, esta publicación tiene entre otros objetivos el de “ofrecer al propio Congreso y a la sociedad entera, interesada en los cambios que puede sufrir la Constitución Política, la oportunidad de conocer de manera oficial el texto de lo hasta ese momento aprobado, que habrá de ser punto de referencia necesario para la segunda fase del proceso constituyente, pudiendo entonces debatir públicamente sobre los alcances de la reforma proyectada, con base en la libertad de expresión (C.P., art. 20) y en el derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan (C.P., art. 2º). Todos los ciudadanos pueden, entonces, dirigirse al Congreso, en el contexto de una democracia participativa, para apoyar, controvertir, contradecir, discutir, criticar el proyecto en curso o para formular sugerencias o inquietudes en torno al mismo”.

No puede entonces afirmarse que la ausencia de la publicación entre las dos vueltas de un texto introducido en el segundo debate lo haga inconstitucional, pues bien puede tratarse, como sucede en este caso, de una simple modificación tendiente a hacer más preciso el sentido de lo decidido y publicado en primera vuelta.

Al respecto la Corte llama la atención sobre el hecho de que el propio demandante acepta que resulta perfectamente aplicable al inciso en comento el texto del segundo inciso del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, salvo en relación con las expresiones que acusa, pues considera que estas modifican la esencia de lo aprobado en la primera vuelta (44) . Lo que lleva a concluir a la Corte que el actor es consciente de la ausencia de violación del artículo 375 de la Carta en relación con los requisitos referentes a la necesidad de los ocho debates y de la publicación a que éste hace referencia.

(44) En efecto, el actor afirma al respecto en la demanda:

“Del ejercicio de comparar el texto inicial y los textos que fueron debatidos y aprobados en el primer período legislativo, con el finalmente aprobado y publicado se extractan como conclusiones, en lo que a la evolución de la norma respecta. Primero, que fue variado el término “entes territoriales” por “departamentos, distritos y municipios”. Segundo, que fue determinado y/o valorado en cifras el monto inicial del sistema general y, tercero, que se agregó un inciso adicional al referido parágrafo primero.

Desde el punto de vista procedimental, es potestativo de los Congresistas el presentar proposiciones modificativas, las que según el artículo 114, numeral 4º de la Ley 5ª de 1992 están definidas como aquellas en las que se “aclara la principal” y que pueden variar la redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma ” (...).

Si se circunscribe el análisis a lo consignado a última hora dentro del inciso adicional introducido al párrafo transitorio primero, artículo 3º, del Acto Legislativo 01 de 2001, y si tal análisis se efectúa a la luz de lo expresado en los renglones precedentes, no existiría reparo frente a los apartes generales que particularizan los componentes que conforman la base inicial del sistema general de participaciones en lo que tiene que ver con la educación. Cosa contraria ocurre específicamente con respecto a los apartes objeto de demanda (resalta la Corte).

4.2. El carácter no esencial de las modificaciones efectuadas.

Ahora bien, en la medida en que el demandante fundamenta su acusación contra las expresiones acusadas en el hecho de que en su concepto éstas —no el conjunto del inciso— son contrarias a la esencia de lo aprobado en primera vuelta, la Corte considera necesario detenerse en el análisis específico de los argumentos del actor en este sentido.

Sobre este punto el demandante señaló concretamente lo siguiente:

“Con el propósito de demostrar que las expresiones que dan origen a la presente demanda contrariamente si “alteran la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma”, partamos primero que todo por decir, que según la definición proporcionada por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, por “Esencia” debe entenderse “aquello por lo que un ser es lo que es. Lo permanente e invariable”.

La propia academia ha definido el término “Sistema” como el conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí.Conjunto de cosas que ordenadamente contribuyen a un determinado objeto” (prestación del servicio público educativo para el caso que nos ocupa).

Por su parte el término “General” ha sido definido como Común a todos los individuos que constituyen un todo (la educación), o a muchos objetos, aunque sean de naturaleza diferente ”.

Finalmente el término “Participaciones” se deriva del singular “Participación” cuyo significado es “acción y efecto de “participar”, definiendo a este último verbo como “Tomar uno parte en una cosa”.

Bien podría en consecuencia y haciendo uso de la capacidad de síntesis decirse, que el asunto principal y general que regula la norma es la de constitución por el Estado de un “conjunto de recursos común a todos los individuos que constituyen un todo determinado denominado servicio público educativo, aunque los mismos sean de naturaleza diferente”.

Cabe en consecuencia la pregunta sobre si lo demandado se encuentra acorde con lo que en esencia es el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios y con lo que se pretende a través del mismo. La respuesta es negativa. En tanto como se ha demostrado, mientras lo que se persigue esencialmente a través de la norma es posibilitar la creación de un sistema único e incluyente de financiación estatal del servicio público educativo que rompa con la disparidad de tratamientos —hasta la reforma constitucional— existente, las expresiones sobre las que recae la demanda son marcadamente excluyentes, discriminatorias y perpetuadoras a través del texto constitucional de un régimen jurídico asimétrico e injustificado. Lo demandado entonces, no es un asunto accesorio y sin trascendencia que tenga por mera finalidad el aclarar el contexto dentro del cual se encuentra inserta. Por el contrario rompe, riñe, contrasta ostensiblemente con el resto del texto; varía su contenido y su esencia. Desvirtúa la razón misma de ser de la reforma introduciendo nuevos elementos ajenos al texto y al tema fundamental.

En conclusión, en lo demandado mediante evidentes argucias parlamentarias se introdujo en los momentos finales del trámite un “mico” a partir del cual lo fundamental se extravía; la esencia de la reforma llamada a permanecer se diluye y con ella la identidad en la voluntad del constituyente derivado, por lo que la Corte en su función de garante y salvaguarda de la supremacía de la Constitución, debe indefectiblemente actuar para restituir el imperio de la Carta” (45) .

(45) Folios 12 y 13 del expediente.

Al respecto la Corte constata que el demandante fundamenta su acusación sobre la supuesta vulneración del procedimiento establecido para la aprobación de los actos legislativos en consideraciones que configuran verdaderos cargos de fondo contra las expresiones acusadas, en relación con los cuales, como ya se señaló, esta corporación debe abstenerse de pronunciarse por carecer de competencia en los términos el artículo 241 constitucional.

Ahora bien, para la Corte es claro que, contrariamente a lo que afirma el demandante, con dichas expresiones, que no tienen un contenido temático específico que permita diferenciarlas del resto del inciso, no se introdujo una modificación sustancial a lo. votado en la primera vuelta, pues éstas, como el conjunto del inciso del que hacen parte, vinieron simplemente a precisar lo que debía entenderse en el caso de educación como la base inicial del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.

Cabe resaltar que el objeto central del parágrafo transitorio 1º, a saber, la fijación de la base inicial aludida y de su monto, mantuvo durante todos los debates una clara unidad temática, como se desprende del cuadro atrás señalado, al que se remite nuevamente, y que el objeto de las modificaciones que se introdujeron en el séptimo debate del trámite fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en el caso de educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema de transferencias en este campo, como se deduce de la lectura de las ponencias presentadas en la Cámara de Representantes en la segunda vuelta para el primero y el segundo debate (46) .

(46) Gacela del Congreso 274 del 6 de junio de 2001.

No siendo así esenciales los cambios introducidos en la norma por las expresiones acusadas, carece de fundamento la acusación del actor sobre la violación del inciso final del artículo 375 de la Constitución y del primer inciso del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 y consecuentemente se confirma que tampoco le asiste razón en relación con el incumplimiento de los demás requisitos establecidos en el artículo 375 superior a que él alude.

Así las cosas, no pueden en consecuencia prosperar los cargos planteados en la demanda en este sentido y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.

La Corte constata además que como se desprende del seguimiento del trámite a que se hizo referencia en el punto 3.4 de esta providencia, en relación con el parágrafo al que pertenecen las expresiones demandadas se cumplió con el conjunto de requisitos formales que exige la Constitución en estos casos para la aprobación de los actos legislativos.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES la expresiones “departamentales y municipales” y “todos ellos a 1º de noviembre de 2000” contenidas en el segundo inciso del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución, tal como quedó modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo 001 de 2001, por los cargos analizados en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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