Sentencia C-488 de mayo 4 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sent. C-488/2000 

Ref.: Expediente D-2623

Magistrado Sustanciador:

Dr. Carlos Gaviria Díaz

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 50 de la Ley 488 de 1998

Demandante: Alberto Echavarría Saldarriaga

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro de mayo de dos mil.

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.460 del 28 de diciembre de 1998.

“Ley 488 DE 1988

“Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”.

(...)

“ART. 50.—Hechos que se consideran venta.

El literal c) del artículo 421 del estatuto tributario quedará así:

“c) Las incorporaciones de bienes corporales muebles a inmuebles, o a servicios no gravados, así como la transformación de bienes corporales muebles gravados en bienes no gravados, cuando tales bienes hayan sido construidos, fabricados, elaborados, procesados, por quien efectúa la incorporación o transformación”.

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución, corresponde a esta corporación decidir la presente demanda, por dirigirse la acusación contra un precepto que forma parte de una ley de la República.

2. Planteamiento del problema.

De conformidad con los cargos planteados por el actor debe la Corte resolver: 1. si en el precepto demandado el legislador omitió consagrar uno de los elementos esenciales del tributo, cual es la base gravable, y 2. Si ese mismo precepto adolece de imprecisión y falta de claridad en la descripción de los nuevos hechos generadores de la obligación tributaria.

3. El artículo 421 del estatuto tributario.

En virtud del artículo 50 de la Ley 488 de 1998, materia de acusación, se adiciona al artículo 421 del estatuto tributario, que consagra los hechos que se consideran venta para efectos del pago del impuesto al valor agregado IVA, el literal c), quedando el texto de dicha disposición así:

“ART. 421.—Hechos que se consideran venta. Para los efectos del presente libro se consideran ventas:

a) Todos los actos que impliquen la transferencia del dominio a título gratuito u oneroso de bienes corporales muebles independientemente de la designación que se de a los contratos o negociaciones que originen esa transferencia y de las condiciones pactadas por las partes sea que se realicen a nombre propio por cuenta de terceros a nombre propio o por cuenta y a nombre de terceros;

b) Los retiros de bienes corporales muebles hechos por el responsable para su uso o para formar parte de los activos fijos de la empresa, y

c) Las incorporaciones de bienes corporales muebles a inmuebles, o a servicios no gravados, así como la transformación de bienes corporales muebles gravados en bienes no gravados, cuando tales bienes hayan sido construidos, fabricados, elaborados, procesados, por quien efectúa la incorporación o transformación”.

3.1 El principio de legalidad de los tributos

El poder de imposición que ha sido asignado por la Constitución al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, debe ser ejercido por dichos órganos en los estrictos y precisos términos que ella misma consagra.

En el artículo 338 del estatuto supremo se establecen algunos de los principios que rigen los tributos, entre los que se destacan éstos: 1. El principio de representación popular y 2. El principio de legalidad del tributo. A ellos se ha referido la Corte en múltiples ocasiones, precisando respecto del primero que solamente las corporaciones de elección popular antes mencionadas están autorizadas, en tiempo de paz, para imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Igualmente, ha sostenido que si bien las entidades territoriales pueden establecer tributos, tal como se autoriza en el precepto citado, los actos correspondientes deben sujetarse a la Constitución y respetar los parámetros fijados por el legislador.

En relación con el segundo ha dicho que toda norma que cree un impuesto debe contener claramente todos los elementos esenciales del mismo, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa. El principio de legalidad “conlleva que los tributos contengan de manera completa, clara y directa todos los elementos de la obligación tributaria. La norma debe contener todos los elementos esenciales para configurar en un momento dado el vínculo de que se trata. En tales condiciones se debe determinar la persona titular del derecho que puede demandar el cumplimiento de la obligación tributaria, la especificación de la persona que queda responsabilizada por el tributo, la caracterización de los hechos que generan la correspondiente obligación, la precisión de los elementos esenciales para determinar el valor del tributo”(1).

(1) Sent C-987/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

La predeterminación de los elementos que configuran la obligación tributaria y el principio de representación popular tienen como objetivo primordial “fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”(2).

(2) Sent C-084/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

3.2 El principio de certeza de la obligación tributaria

Este principio, que se deriva del de legalidad de los tributos, juega un papel de trascendental importancia para efectos de la aplicación y cumplimiento de las disposiciones que consagran obligaciones fiscales. Si la norma creadora del tributo no establece con suficiente claridad y precisión los elementos esenciales del mismo no sólo genera inseguridad jurídica sino que fomenta la evasión, pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado.

Dicha situación también se prestaría para abusos y arbitrariedades pues en últimas quien vendría a definir tales elementos serían las autoridades administrativas encargadas de exigir su cumplimiento, lo cual no se aviene con el ordenamiento constitucional.

La ambigüedad y confusión de las expresiones que se utilicen en la descripción de los elementos del tributo puede conducir a la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos respectivos, únicamente en aquellos casos en que no es posible, de acuerdo con las reglas generales de interpretación de las leyes, determinarlos.

Bajo estos parámetros procederá la Corte a analizar la disposición acusada.

3.3 El literal demandado solamente se refiere a uno de los elementos del impuesto a las ventas: el hecho generador del tributo.

El impuesto a las ventas se encuentra ampliamente regulado en el libro tercero del estatuto tributario —Decreto 624/89—, artículos 420 y siguientes.

En términos generales se puede afirmar que dicho impuesto recae sobre las ventas de bienes corporales muebles, no excluidos; la prestación de servicios en el territorio nacional; y la importación de bienes corporales; además de otros hechos expresamente contemplados en el artículo 420 del estatuto tributario.

El literal c) del artículo 421 de dicho ordenamiento, que es materia de impugnación en este proceso, considera “ventas” para efectos del pago de dicho tributo, estas operaciones:

1. La incorporación de bienes corporales muebles a inmuebles o a servicios no gravados, y

2. La transformación de bienes corporales muebles gravados en bienes no gravados.

En ambos casos se exige que tales bienes hayan sido construidos, fabricados, elaborados o procesados, por quien efectúa la incorporación o la transformación.

La expresión “ventas” aquí utilizada, como bien lo afirman algunos de los intervinientes y ha sido aceptado por la jurisprudencia y la doctrina, cubre todos aquellos casos en que se produzca un traspaso de propiedad de bienes corporales muebles a título gratuito u oneroso.

Dado que en la incorporación y la transformación de los bienes a que alude la disposición demandada, se configuran traspasos intermedios de propiedad, resulta razonable que el legislador haya incluido tales eventos entre los hechos generadores del impuesto a las ventas.

En el precepto demandado no se establecen todos los elementos que configuran el impuesto a las ventas por la sencilla razón de que en él solamente se consagra un nuevo hecho generador del tributo, que viene a adicionar los señalados en el artículo 421 estatuto tributario. Los demás aspectos ya habían sido fijados por el legislador al crear dicho impuesto. Veamos:

El sujeto activo del impuesto las ventas, esto es, el acreedor de la obligación tributaria es la Nación. En consecuencia, es ella quien tiene derecho a percibirlo y a exigir su pago.

En el artículo 437 del estatuto tributario se establece el sujeto pasivo del impuesto, que es la persona a quien puede atribuirse la realización del hecho imponible, es decir, el obligado a pagar el tributo, que según tal precepto lo son “los comerciantes, cualquiera que sea la fase de los ciclos de producción y distribución en la que actúen y quienes sin poseer tal carácter, ejecuten actos similares a los de aquéllos”. En el caso bajo examen, el sujeto pasivo es quien realiza la incorporación o la transformación de los bienes.

En los artículos 447 y siguientes del estatuto tributario se consagra la base gravable del tributo, que corresponde al valor sobre el cual se debe aplicar la tarifa para obtener el impuesto respectivo. Para efectos de la disposición demandada, dicho valor es el que se fija como regla general en la citada disposición, que no es otro que el valor total de la operación.

En el artículo 468 estatuto tributario se señala la tarifa del impuesto que es el porcentaje aplicable a la base gravable.

Siendo así, la disposición acusada no infringe el artículo 338 de la Constitución, pues si bien es cierto que allí se exige que en el acto creador del tributo se consagren todos los elementos esenciales del mismo, nada impide que cuando el impuesto ya existe, esto es, ha sido creado con anterioridad a la modificación que se pretende hacer de uno de sus elementos —como sucedió en el presente caso en el que se ha introducido un nuevo hecho generador—, el legislador pueda hacerlo sin necesidad de reproducir nuevamente las disposiciones que contienen los demás supuestos de la obligación tributaria, siempre y cuando éstos se encuentren claramente determinados en la ley. Además, no sobra agregar que es potestad exclusiva del legislador establecer qué actividades u operaciones generan el pago de un tributo y esto es precisamente lo que se regula en la norma demandada.

Por estas razones mal puede argüirse, como lo hace el actor, que el legislador ha incurrido en una omisión legislativa relativa por no incluir en la norma demandada la base gravable del impuesto a las ventas, pues en ella únicamente se regula el hecho generador. La base gravable, como ya se ha anotado, aparece consagrada en otros artículos del estatuto tributario, que no fueron objeto de demanda.

3.3 La norma demandada no adolece de imprecisión o falta de claridad.

El literal acusado, se reitera, crea unos nuevos hechos u operaciones que dan lugar al pago del impuesto a las ventas, adicionando de esta manera los supuestos generadores del tributo, taxativamente consagrados en el artículo 421 del estatuto tributario.

Tales hechos son: 1. la incorporación de bienes corporales muebles a inmuebles o servicios no gravados; y 2. la transformación de bienes corporales muebles gravados en bienes no gravados. Siempre y cuando tales bienes hayan sido construidos, fabricados, elaborados o procesados por quien efectúa la incorporación o la transformación.

Para la Corte estas disposiciones son comprensibles no sólo porque el legislador ha utilizado expresiones usuales en nuestro idioma y, por tanto, deben ser entendidas en su sentido natural y obvio, o como lo señala el artículo 28 del Código Civil, según el uso corriente de las mismas; sino porque su texto es lo suficientemente claro e inteligible.

“Incorporación” según el diccionario de la Real Academia de la Lengua significa “acción o efecto de incorporar o incorporarse”. “Incorporar” es “agregar, unir una cosa a otra para que haga un todo con ella”.

“Transformación” “acción y efecto de transformar o transformarse” y “transformar” es “hacer cambiar de forma a una persona o cosa”; “transmutar una cosa en otra”.

Entonces, lo que origina el tributo no es la venta de los bienes corporales muebles contenidos en la norma acusada, sino el proceso mismo de incorporación de bienes de esa índole a inmuebles no gravados o a servicios no gravados y la transformación de aquellos en bienes no gravados, siempre que tales bienes hayan sido construidos, fabricados, elaborados o procesados por quien realiza la incorporación o la transformación.

Así las cosas, para la Corte el precepto acusado permite deducir cuáles son los supuestos fácticos que originan la obligación tributaria, es decir, las actividades u operaciones sobre las que éste recae, quedando de esta forma determinado el hecho imponible o generador del impuesto, como lo ordena el artículo 338 superior.

De otra parte, es pertinente aclarar que el principio de legalidad del tributo resulta violado solamente cuando las expresiones utilizadas por el legislador al describir los distintos elementos del impuesto, no tienen un claro significado en nuestro idioma o cuando del contenido de la disposición correspondiente no se puede determinar, mediante una interpretación razonable, la existencia de la obligación tributaria(3).

(3) Ibídem.

3.4 La interpretación de disposiciones legales no es el objeto del control constitucional.

Las interpretaciones que se puedan derivar de la disposición demandada, como sucede con las demás del ordenamiento positivo, no pueden ser, en principio, objeto de control constitucional, por ser éste un juicio abstracto en el que se confronta solamente el contenido del precepto legal frente a la Constitución para derivar de allí su conformidad o disconformidad. Pero ello no quiere decir “que no puedan darse situaciones en las que tales interpretaciones conduzcan a la inaplicabilidad de la disposición o a otras situaciones que puedan conducir a crear situaciones claramente inconstitucionales”, como lo expuso ampliamente la Corte en la sentencia C-496/94, en la que también señaló los criterios y lineamientos que deben seguirse en estos casos.

Dijo la Corte:

“(...) en principio, no corresponde a la Corte entrar a definir los debates sobre los alcances de las normas legales, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios que, al tenor de la Constitución, están sometidos únicamente al imperio de la ley (C.P. art. 230).

No puede entonces la Corte Constitucional, como regla general, establecer cual es el sentido autorizado de las normas legales. Sin embargo, el anterior principio se ve matizado por los siguientes dos elementos que provocan una constante interpenetración de los asuntos legales y constitucionales. De un lado, es obvio que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma legal. Ningún tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretación de las normas legales. De otro lado, la Constitución es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (C.P. art. 4º), por lo cual los jueces ordinarios están también sometidos al imperio de la Constitución. Esto significa que los jueces ordinarios tampoco pueden dejar de lado la interpretación de las normas constitucionales al ejercer sus funciones”.

Tampoco corresponde a la Corte resolver los interrogantes del actor sobre la aplicación del precepto que acusa frente a los distintos sucesos que puedan acaecer en desarrollo del mismo, pues éstos son asuntos que no corresponde definir al juez constitucional en esta clase juicios.

En el caso bajo examen, como se demostró en el punto anterior, el hecho generador del tributo está claramente determinado y, por consiguiente, es posible deducir cuáles son las actividades u operaciones que dan lugar al pago del impuesto a las ventas, sin necesidad de hacer grandes esfuerzos interpretativos. Pero si el demandante considera que los demás elementos de ese tributo no están debidamente estipulados, deberá impugnar las normas correspondientes, lo cual no hizo en este proceso.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 50 de la Ley 488/98 que adiciona al artículo 421 del estatuto tributario, el literal c).

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

_______________________________