Sentencia C-489 de juno 27 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8693

Magistrada Ponente:

Dra. Adriana María Guillén Arango

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”

Demandantes: Roberto de Jesús Daza Zabaleta y otros

Bogotá, D.C., veintisiete de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «1. Norma demandada.

“LEY 1454 DE 2011

(Junio 28)

Diario Oficial 48115 de 29 de junio de 2011

Congreso de la República 

Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

TÍTULO I

Disposiciones generales

ART. 1º—Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político-administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político-administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial.

ART. 2º—Concepto y finalidad del ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político-administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia.

La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional.

PAR. NUEVO.—En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio.

ART. 3º—Principios rectores del ordenamiento territorial. Son principios del proceso de ordenamiento territorial entre otros los siguientes:

1. Soberanía y unidad nacional. El ordenamiento territorial propiciará la integridad territorial, su seguridad y defensa, y fortalecerá el Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.

2. Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.

3. Descentralización. La distribución de competencias entre la Nación, entidades territoriales y demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de administración de sus propios intereses, garantizando por parte de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento.

4. Integración. Los departamentos y los municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar programas de cooperación dirigidos al fomento del desarrollo comunitario, la prestación de los servicios públicos, la preservación del ambiente y el desarrollo productivo y social, con entidades territoriales limítrofes de un Estado.

5. Regionalización. El ordenamiento territorial promoverá el establecimiento de regiones de planeación y gestión, regiones administrativas y de planificación y la proyección de regiones territoriales como marcos de relaciones geográficas, económicas, culturales, y funcionales, a partir de ecosistemas bióticos y biofísicos, de identidades culturales locales, de equipamientos e infraestructuras económicas y productivas y de relaciones entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado republicano unitario. En tal sentido la creación y el desarrollo de regiones de planeación y gestión, regiones administrativas y de planificación, y la regionalización de competencias y recursos públicos se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad nacional.

6. Sostenibilidad. El ordenamiento territorial conciliará el crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población.

7. Participación. La política de ordenamiento territorial promoverá la participación, concertación y cooperación para que los ciudadanos tomen parte activa en las decisiones que inciden en la orientación y organización territorial.

8. Solidaridad y equidad territorial. Con el fin de contribuir al desarrollo armónico del territorio colombiano, la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial de mayor capacidad política, económica y fiscal, apoyarán aquellas entidades de menor desarrollo relativo, en procura de garantizar el acceso equitativo a las oportunidades y beneficios del desarrollo, para elevar la calidad de vida de la población.

9. Diversidad. El ordenamiento territorial reconoce las diferencias geográficas, institucionales, económicas, sociales, étnicas y culturales del país, como fundamento de la unidad e identidad nacional, la convivencia pacífica y la dignidad humana.

10. Gradualidad y flexibilidad. El ordenamiento territorial reconoce la diversidad de las comunidades y de las áreas geográficas que componen el país, por tanto, ajustará las diferentes formas de división territorial. Las entidades e instancias de integración territorial se adaptarán progresivamente, para lo cual podrán asignárseles las competencias y recursos que les permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de gestión.

En el caso de las instancias de integración, las competencias y recursos serán asignados por las respectivas entidades territoriales que las componen.

11. Prospectiva. El ordenamiento territorial estará orientado por una visión compartida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que guíen el tipo de organización territorial requerida.

12. Paz y convivencia. El ordenamiento territorial promoverá y reconocerá los esfuerzos de convivencia pacífica en el territorio e impulsará políticas y programas de desarrollo para la construcción de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del Estado.

13. Asociatividad. El ordenamiento territorial propiciará la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.

14. Responsabilidad y transparencia. Las autoridades del nivel nacional y territorial promoverán de manera activa el control social de la gestión pública incorporando ejercicios participativos en la planeación, ejecución y rendición final de cuentas, como principio de responsabilidad política y administrativa de los asuntos públicos.

15. Equidad social y equilibrio territorial. La ley de ordenamiento territorial reconoce los desequilibrios en el desarrollo económico, social y ambiental que existen entre diferentes regiones geográficas de nuestro país y buscará crear instrumentos para superar dichos desequilibrios. Por ello la Nación y las entidades territoriales propiciarán el acceso equitativo de todos los habitantes del territorio colombiano a las oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando reducir los desequilibrios enunciados. Así mismo, los procesos de ordenamiento procurarán el desarrollo equilibrado de las diferentes formas de división territorial.

16. Economía y buen gobierno. La organización territorial del Estado deberá garantizar la planeación y participación decisoria de los entes territoriales en el desarrollo de sus regiones, autosostenibilidad económica, el saneamiento fiscal y la profesionalización de las administraciones territoriales, por lo que se promoverán mecanismos asociativos que privilegien la optimización del gasto público y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento.

La ley determinará los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán garantizar los departamentos, los distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, sus descentralizadas, así como cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.

17. Multietnicidad. Para que los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la población ROM ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades territoriales.

TÍTULO II.

Marco institucional

CAPÍTULO I

Organización institucional

ART. 4º—De la comisión de ordenamiento territorial (COT). La comisión de ordenamiento territorial (COT), es un organismo de carácter técnico asesor que tiene como función evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y a las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la adopción de políticas, desarrollos legislativos y criterios para la mejor organización del Estado en el territorio.

PAR.—Esta comisión orientará la aplicación de los principios consagrados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios, de forma que promueva la integración entre estos, y se puedan coordinar con más facilidad los procesos de integración.

ART. 5º—Conformación de la COT. La comisión de ordenamiento territorial, COT, estará conformada por:

1. El Ministro del Interior o su delegado, quien la presidirá.

2. El Ministro del Medio Ambiente o su delegado.

3. El Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, o su delegado.

4. Un delegado de las CAR.

5. Un experto de reconocida experiencia en la materia designado por el Gobierno Nacional.

6. Un experto de reconocida experiencia en la materia designado por cada una de las cámaras legislativas, previa postulación que hagan las respectivas comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial.

7. Dos expertos académicos especializados en el tema designado por el sector académico.
ART. 6º—Funciones de la COT. Son funciones de la comisión de ordenamiento territorial, COT, las siguientes:

1. Asesorar al Gobierno Nacional y a las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes en la definición de políticas y desarrollos legislativos relativos a la organización territorial del Estado.

2. Asesorar los departamentos, distritos y municipios, de forma que promueva la integración entre estos, y se puedan coordinar con más facilidad los procesos de integración.

3. Establecer los parámetros de diferenciación entre las diversas instancias de asociaciones que promueven el desarrollo regional, dentro del marco de la Constitución y la ley.

4. Revisar, evaluar y proponer diferentes políticas sectoriales que tengan injerencia directa con el ordenamiento territorial, a iniciativa propia del Gobierno Nacional y a las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.

5. Propiciar escenarios de consulta o concertación con los actores involucrados en el ordenamiento territorial.

6. Presentar anualmente a las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes un informe sobre el estado y avances del ordenamiento territorial, según lo establecido en esta ley.

7. Darse su propio reglamento.

8. Las demás que le asignen la Constitución y la ley.

En el año siguiente de la conformación y puesta en marcha de la COT, esta elaborará una propuesta de codificación y compilación de las normas jurídicas vigentes en Colombia sobre organización territorial del Estado y las entidades territoriales. El Gobierno Nacional difundirá ampliamente el resultado de esta labor, en escenarios que faciliten la participación de todos los ciudadanos y de las autoridades nacionales, territoriales y demás esquemas asociativos.

PAR.—Los informes de que trata el numeral 5º, serán publicados para su libre consulta en el portal institucional de la entidad.

ART. 7º—Secretaría técnica y subsecretaría técnica. El Departamento Nacional de Planeación ejercerá la secretaría técnica de la COT.

El secretario técnico de la COT se encargará de asegurar el apoyo logístico, técnico y especializado que requiera la misma para el cabal desarrollo de sus funciones e invitará a las deliberaciones a los ministros, jefes de departamento administrativo respectivos, expertos académicos de diferentes universidades, el sector privado, o a quien juzgue necesario, cuando deban tratarse asuntos de su competencia o cuando se requieran conceptos externos a la comisión.

La secretaría técnica de la COT conformará un comité especial interinstitucional integrado por las entidades del orden nacional competentes en la materia con el fin de prestar el apoyo logístico, técnico y especializado que requiera la comisión para el cabal desarrollo de sus funciones.

La subsecretaría técnica estará en cabeza de los secretarios de las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes, por periodos alternados de dos (2) años.

ART. 8º—Comisiones regionales de ordenamiento territorial. Se faculta a las asambleas departamentales y los concejos municipales, para que mediante ordenanzas y acuerdos creen la comisión regional de ordenamiento territorial que dentro de su jurisdicción se establezcan, las que orientarán las acciones en esta materia y participarán en la elaboración del proyecto estratégico regional de ordenamiento territorial, acorde con los lineamientos generales establecidos por la COT.

La comisión de ordenamiento territorial establecerá la integración y funciones generales de las comisiones regionales y su forma de articulación con los distintos niveles y entidades de gobierno.

En la conformación de las comisiones regionales, se observará la composición de la COT, con el fin de garantizar la representación de los sectores que integran dicho ente, de la siguiente manera:

Comisiones departamentales

1. El gobernador, o su delegado, quien la presidirá.

2. El secretario de Ambiente y Desarrollo Rural, o la instancia similar, o su delegado.

3. El director departamental del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, o su delegado.

4. El Director de la CAR respectiva, o su delegado.

5. Un experto de reconocida experiencia en la materia designado por el gobierno departamental.

6. Dos expertos de reconocida experiencia en la materia designados por la asamblea departamental respectiva.

7. Dos expertos académicos especializados en el tema designado por el sector académico del departamento.

Comisiones municipales

1. El alcalde municipal, o su delegado, quien la presidirá.

2. El secretario de Ambiente y Desarrollo Rural, o la instancia similar, o su delegado.

3. Un delegado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC.

4. Un delegado del director de la CAR respectiva.

5. Un experto de reconocida experiencia en la materia designado por el gobierno municipal.

6. Dos expertos de reconocida experiencia en la materia designados por el concejo municipal respectivo.

7. Dos expertos académicos especializados en el tema designado por el sector académico del municipio.

CAPÍTULO II

Esquemas asociativos territoriales

ART. 9º—Objeto. El Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades.

La definición de políticas y modos de gestión regional y subregional no estará limitada a la adición de entidades de planeación y gestión e incluirá alternativas flexibles.

Igualmente, el Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales nacionales y las de países vecinos y fronterizos tendientes a la conformación de alianzas estratégicas que promuevan el desarrollo social, económico y cultural.

El Gobierno Nacional promoverá la conformación de esquemas asociativos a través de incentivos a las regiones administrativas y de planificación, regiones de planeación y gestión, provincias administrativas y de planificación, áreas metropolitanas y entidades territoriales económicamente desarrolladas, para que se asocien con las más débiles, a fin de hacer efectivos los principios de solidaridad, equidad territorial, equidad social, sostenibilidad ambiental y equilibrio territorial previstos en los numerales 8º y 15 del artículo 3º de la presente ley.

El Gobierno Nacional promoverá la asociación de las corporaciones autónomas regionales, CAR, para diseñar y ejecutar programas de protección ambiental y en especial de cuidado de las zonas productoras de agua para que con recurso de esta se puedan proteger ecosistemas estratégicos y desarrollar programas de mitigación de riesgo. En desarrollo de esta tarea, las corporaciones autónomas regionales podrán hacer inversión por fuera de su jurisdicción en cumplimiento de los convenios adelantados entre las mismas.

PAR.—En concordancia con lo previsto en el numeral 16 del artículo 31 la Ley 99 de 1993 y el artículo 39 del Decreto 2372 de 2010, las corporaciones autónomas regionales podrán declarar áreas protegidas.

Los incentivos a los que se refieren los incisos 4º y 5º del presente artículo serán fijados por el Gobierno Nacional.

El Gobierno Nacional fortalecerá las asociaciones de departamentos, municipios y distritos ya creadas y promoverá la creación de otros esquemas asociativos.

ART. 10.—Esquemas asociativos territoriales. Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios.

ART. 11.—Conformación de asociaciones de entidades territoriales. La asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos o más entes territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios.

PAR.—Podrán conformarse diversas asociaciones de entidades territoriales como personas jurídicas de derecho público bajo la dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que determinen las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por la inclusión y participación de la comunidad en la toma de decisiones que sobre el área se adopten.

ART. 12.—Asociaciones de departamentos. Dos o más departamentos podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los gobernadores respectivos, previamente autorizados por las asambleas departamentales y para el ejercicio de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto.

ART. 13.—Asociaciones de distritos especiales. Dos o más distritos especiales podrán asociarse política y administrativamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas de interés común mediante convenio, siempre y cuando no se alteren las características esenciales de cada uno de ellos. El respectivo convenio o contrato-plan configurará un modelo de desarrollo y planificación integral conjunto que será suscrito por los alcaldes mayores de cada distrito, previamente autorizados por sus respectivos concejos y estará enmarcado en un plan de acción de mediano plazo.

ART. 14.—Asociaciones de municipios. Dos o más municipios de un mismo departamento o de varios departamentos, podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los alcaldes respectivos, previamente autorizados por los concejos municipales o distritales y para el ejercicio de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto.

ART. 15.—Asociaciones de las áreas metropolitanas. Dos o más áreas metropolitanas de un mismo departamento o de varios departamentos, podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los directores de las áreas metropolitanas respectivas, previamente autorizados por sus juntas metropolitanas.

El convenio o contrato-plan se asimilará para los efectos legales a un convenio interadministrativo, en el cual se establecerán las competencias específicas para delegar o transferir entre las distintas entidades territoriales, según el ámbito de su objeto.

Para los efectos de esta ley se consideran a las áreas metropolitanas como esquemas asociativos de integración territorial y actuarán como instancias de articulación del desarrollo municipal, en virtud de lo cual serán beneficiarias de los mismos derechos y condiciones de los esquemas asociativos de entidades territoriales previstos en la presente ley.

ART. 16.—Provincias administrativas y de planificación. Dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo departamento podrán constituirse mediante ordenanza en una provincia administrativa y de planificación por solicitud de los alcaldes municipales, los gobernadores o del diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios, con el propósito de organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental.

Lo anterior no implicará que municipios que no guarden continuidad geográfica y que pertenezcan a diferentes departamentos puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional.

PAR.—Corresponde a las asambleas departamentales crear las provincias, previa autorización de los respectivos concejos municipales.

PAR.—Los municipios que conformen la PAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los municipios que la conformen.

En ningún caso las provincias administrativas y de planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la división político-administrativa territorial del país.

El financiamiento de las provincias administrativas y de planificación no generará cargos ni al presupuesto general de la Nación, ni al sistema general de participaciones, ni al sistema general de regalías.

ART. 17.—Naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos. Las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.

Las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas departamentales.

En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen.

PAR.—En concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las entidades territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado.

ART. 18.—Contratos o convenios plan. La Nación podrá contratar o convenir con las entidades territoriales, con las asociaciones de entidades territoriales y con las áreas metropolitanas, la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial. En los contratos plan que celebren las partes, se establecerán los aportes que harán así como las fuentes de financiación respectivas.

La Nación también podrá contratar con las asociaciones de entidades territoriales y las áreas metropolitanas la ejecución de programas del plan nacional de desarrollo, cuando lo considere pertinente y el objeto para el cual fueron creadas dichas asociaciones lo permita; previa aprobación de su órgano máximo de administración, atendiendo los principios consagrados en la presente ley.

Se priorizarán con el Fondo de Desarrollo Regional los esquemas asociativos, así como las entidades territoriales que desarrollen contratos o convenios plan de acuerdo con los numerales 6º, 8º y 10 del artículo 3º de la presente ley.

ART. 19.—Regiones de planeación y gestión. En virtud de lo estipulado en el artículo 285 de la Constitución Política, créanse las regiones de planeación y gestión (RPG). Para los efectos previstos en esta ley, se consideran regiones de planeación y gestión las instancias de asociación de entidades territoriales que permitan promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley.

Las asociaciones entre entidades territoriales podrán conformar libremente entre sí diversas regiones de planeación y gestión, podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Solo se podrán asociar las entidades territoriales afines, de acuerdo con los principios expuestos en la presente ley.

Las regiones de planeación y gestión serán los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.

ART. 20.—Delegación. La Nación y los diferentes órganos del nivel central podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas asociativos territoriales y en las áreas metropolitanas, por medio de convenios o contratos plan, atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden nacional.

En la respectiva delegación se establecerán las funciones y los recursos para el adecuado cumplimiento de los fines de la administración pública a cargo de estas.

CAPÍTULO III

Política legislativa en materia de ordenamiento territorial

ART. 21.—Objetivos generales de la legislación territorial. La ley promoverá una mayor delegación de funciones y competencias del nivel nacional hacia el orden territorial, la eliminación de duplicidades de competencias entre la administración central y descentralizada y los entes territoriales, el fortalecimiento de las regiones de planeación y gestión y las regiones administrativas y de planificación, el fortalecimiento del departamento como nivel intermedio de gobierno, el fortalecimiento del municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, la acción conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a través de alianzas, asociaciones y convenios de delegación, el diseño de modalidades regionales de administración para el desarrollo de proyectos especiales y el incremento de la productividad y la modernización de la administración municipal.

ART. 22.—Diversificación, fortalecimiento y modernización del régimen departamental. La racionalización del régimen jurídico de los departamentos parte del reconocimiento de sus diferencias y fortalezas específicas. A partir de este principio y con el objeto de mejorar la administración departamental y de asegurar una más eficiente prestación de los servicios públicos, la ley establecerá regímenes especiales y diferenciados de gestión administrativa y fiscal para uno o varios departamentos.

Para tal efecto la ley podrá establecer capacidades y competencias distintas a las señaladas para los departamentos en la Constitución de acuerdo con el artículo 302 de la Carta Política.

La ley graduará y eventualmente integrará las capacidades y competencias departamentales de acuerdo con la población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas de los departamentos.

Para la creación de departamentos la ley ordinaria no podrá establecer requisitos adicionales a los exigidos por la Constitución y esta ley.

ART. 23.—Creación de departamentos. La creación de departamentos cuyos territorios correspondan parcial o totalmente a una o varias regiones administrativas y de planificación deberá contar con el concepto de la comisión de ordenamiento territorial, del Departamento Nacional de Planeación y la aprobación del Congreso de la República, previa convocatoria a consulta popular, de acuerdo con los lineamientos legales establecidos por el legislador y la Constitución.

ART. 24.—Diversificación de los regímenes municipales por categorías. Con el propósito de democratizar y hacer más eficiente y racional la administración municipal, la ley, con fundamento en el artículo 320 de la Constitución Política, establecerá categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalará, a los municipios pertenecientes a cada categoría, distinto régimen en su organización, gobierno y administración.

En todo caso, la superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, será parámetro para todas las políticas sociales.

ART. 25.—Del régimen fiscal especial para las áreas metropolitanas. En desarrollo de lo previsto en el artículo 319 de la Constitución Política, además de los recursos que integran el patrimonio y renta de las áreas metropolitanas, el proyecto de constitución de la misma regulado por el artículo 5º de la Ley 128 de 1994 debe precisar las fuentes de los aportes de las entidades territoriales que formarán parte de la misma, así como los porcentajes de tales aportes, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 128 de 1994.

En las áreas metropolitanas que se encuentren constituidas a la fecha de entrada en vigencia la presente ley, cada concejo municipal a iniciativa de su alcalde expedirá un acuerdo en el que se señalen las fuentes de los aportes a los que se compromete el respectivo municipio con destino a la financiación de las funciones de la entidad, así como los porcentajes de dicha participación.

El acto administrativo que constituya un área metropolitana se considerará norma general de carácter obligatorio a la que tendrá que regirse cada concejo municipal al momento de aprobar el presupuesto anual de la respectiva entidad miembro.

PAR.—Cuando se produzca la anexión de nuevos municipios al área metropolitana, el acto que protocolice dicha anexión deberá contener los elementos, previstos en el presente artículo.

TÍTULO III

De las competencias

CAPÍTULO I

Principios para el ejercicio de las competencias

ART. 26.—Definición de competencia. Para los efectos de la presente ley, se entiende por competencia la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales.

ART. 27.—Principios del ejercicio de competencias. Además de los que el artículo 209 de la Constitución Política contempla como comunes de la función administrativa, son principios rectores del ejercicio de competencias, los siguientes:

1. Coordinación. La Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica. En desarrollo de este principio, las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución Política.

2. Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía.

3. Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias. El desarrollo de este principio estará sujeto a evaluación y seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno Nacional desarrollará la materia en coordinación con los entes territoriales.

4. Complementariedad. Para completar o perfeccionar la prestación de servicios a su cargo, y el desarrollo de proyectos regionales, las entidades territoriales podrán utilizar mecanismos como los de asociación, cofinanciación, delegación y/o convenios.

5. Eficiencia. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial garantizarán que el uso de los recursos públicos y las inversiones que se realicen en su territorio, produzcan los mayores beneficios sociales, económicos y ambientales.

6. Equilibrio entre competencias y recursos. Las competencias se trasladarán, previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas de manera directa o asociada.

7. Gradualidad. La asunción de competencias asignadas por parte de las entidades territoriales se efectuará en forma progresiva y flexible, de acuerdo con las capacidades administrativas y de gestión de cada entidad.

8. Responsabilidad. La Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial asumirán las competencias a su cargo previendo los recursos necesarios sin comprometer la sostenibilidad financiera del ente territorial, garantizando su manejo transparente.

CAPÍTULO II

Disposiciones en materia de competencias

ART. 28.—Los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales.

Sin perjuicio de su control de constitucionalidad o de legalidad, estos actos no estarán sometidos a revisión, aprobación o autorización de autoridades nacionales.

PAR.—Los municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación.

Cuando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación.

PAR. 2º—Los departamentos y municipios a pesar de su autonomía e independencia podrán asociarse entre ellos para procurar el bienestar y desarrollo de sus habitantes.

CAPÍTULO III.

Competencias en materia de ordenamiento del territorio

ART. 29.—Distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:

1. De la Nación.

a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas.

b) Localización de grandes proyectos de infraestructura.

c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa.

d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades.

e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.

f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural.

g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.

PAR.—Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales.

2. Del departamento.

a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales.

b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio.

c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.

d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.

e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.

f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un área metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley.

g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente.

3. De los distritos especiales.

a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas.

b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.

c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda.

4. Del municipio.

a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.

b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.

c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

PAR. 1º—La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación.

PAR. 2º—Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el señalamiento de las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la ley de áreas metropolitanas.

TÍTULO IV

De las regiones administrativas y de planificación

ART. 30.—Región administrativa y de planificación. Son regiones administrativas y de planificación (RAP) las entidades conformadas por dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política y en el marco de los principios consagrados en la presente ley, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal.

Los departamentos que conformen la RAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los departamentos que las conformen.

En ningún caso las regiones administrativas y de planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la división político-administrativa territorial del país.

De conformidad con lo previsto en el artículo 306 de la Constitución Política, previa autorización de sus respectivas asambleas, y previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial de Senado, los gobernadores de dos o más departamentos podrán constituir mediante convenio la región administrativa y de planificación que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes.

Entre los departamentos que conformen las regiones aquí previstas debe haber continuidad geográfica.

Lo anterior no impedirá que departamentos que no guarden continuidad geográfica puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional.

La Nación podrá cofinanciar proyectos estratégicos de las regiones administrativas y de planificación, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones previstos en la normativa vigente.

PAR.—Los distritos especiales cuyo territorio esté inmerso en una región administrativa y de planificación tendrán las mismas prerrogativas que estas les otorguen a los departamentos.

PAR. 2º—Lo dispuesto en este artículo se aplicará en lo pertinente frente a la constitución de la región administrativa y de planificación especial (RAPE) entre entidades territoriales departamentales y el Distrito Capital.

PAR. 3º—De conformidad con el artículo 325 de la Constitución Política, el Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos a este podrán asociarse en una región administrativa de planeación especial (RAPE), con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva región.

Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial. El acto de constitución de la región administrativa y de planeación especial podrá realizarse por convenio entre los mandatarios seccionales, previa aprobación por parte de las corporaciones de las respectivas entidades territoriales y su ejecución será incorporada en el respectivo plan de desarrollo de la región mediante ordenanza y acuerdo distrital o municipal, en cada caso, según corresponda.

ART. 31.—Consejo regional administrativo y de planificación. Créase el consejo regional administrativo y de planificación como instancia técnica y asesora de las regiones administrativas y de planificación. El consejo regional de planeación estará integrado por los gobernadores de los departamentos que conformen las regiones de planeación y gestión y por los alcaldes de las áreas metropolitanas que existan dentro de la misma, con una presidencia pro témpore, por el término que la región establezca en el acto de constitución y creación.

ART. 32.—Financiación. El funcionamiento de las regiones administrativas y de planificación se financiará con cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales que la conformen destinen para ello y los incentivos que defina el Gobierno Nacional, de conformidad con los indicadores de sostenibilidad fiscal de la Ley 617 de 2000 para los departamentos que las conformen.

Los recursos de inversión asignados por las entidades territoriales para el logro de los objetivos de la región administrativa y de planificación, podrán ser utilizados en todo el territorio que la conforma, con el objetivo de alcanzar el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes.

Las regiones administrativas y de planificación no generarán gasto del presupuesto general de la Nación, ni del sistema general de participaciones, ni del sistema general de regalías.

ART. 33.—Fondo de Desarrollo Regional. El Fondo de Desarrollo Regional servirá como un mecanismo de desarrollo para las entidades territoriales del país, el cual tendrá como finalidad la financiación de proyectos regionales de desarrollo en los términos que lo defina la ley.

PAR.—El Fondo de Desarrollo Regional se regirá por lo dispuesto en la Constitución Política y por aquellas normas que lo modifiquen, desarrollen o sustituyan.

ART. 34.—Zonas de inversión especial para superar la pobreza. Son zonas de inversión especial para superar la pobreza las receptoras del Fondo de Compensación Regional que defina la Constitución y la ley como instrumento para superar condiciones de desequilibrio en el desarrollo económico y social entre las regiones de planeación y gestión y entre los distintos entes territoriales del país. Estas serán instrumentos de planificación e inversión orientada a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de esas zonas y serán creadas por una sola vez mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional.

Para la definición de estas zonas, el Gobierno tendrá como indicador de desempleo, NBI que se refiere a pobreza relativa, entendida esta no como el número de pobres que habitan los municipios o distritos, sino como el porcentaje de pobres que habitan esos municipios o distritos.

ART. 35.—Fondo de Compensación Regional. El fondo de compensación servirá como un mecanismo de generación de equidad y reducción de la pobreza entre las entidades territoriales del país, el cual tendrá como finalidad la financiación de proyectos en las zonas de inversión especial para superar la pobreza.

ART. 36.—De la región territorial. De conformidad con el artículo 307 de la Constitución Política la región administrativa y de planificación podrá transformarse en región entidad territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Congreso de la República.

TÍTULO V

Disposiciones finales

ART. 37.—Desarrollo y armonización de la legislación territorial. El Gobierno Nacional presentará al Congreso las iniciativas de reformas legislativas correspondientes a la expedición del régimen especial para los departamentos, la reforma del régimen municipal orientada por las prescripciones del artículo 320 de la Constitución Política y la reforma de la legislación en materia de áreas metropolitanas.

PAR. 1º—El Gobierno Nacional presentará al Congreso en un período no superior a los seis (6) meses de la vigencia de la presente ley los proyectos de ley sobre un Código de Régimen Departamental, un Código de Régimen Distrital, un Código de Régimen de Área Metropolitana y un Código de Régimen Municipal que integre la legislación vigente sobre la materia.

PAR. 2º—En virtud de lo establecido en el artículo 329 de la Constitución Política el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales indígenas, acogiendo los principios de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso.

En desarrollo de esta norma y cuando corresponda, el Gobierno Nacional hará la delimitación correspondiente, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, como instancia consultiva del proceso.

ART. 38.—Las disposiciones contenidas en las leyes 47 de 1993, “por la cual se dictan normas especiales para la organización y funcionamiento del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y 915 de 2004”, por la cual se dicta el estatuto fronterizo para el desarrollo social y económico del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina continuarán vigentes. Los aspectos relativos al régimen político administrativo del departamento archipiélago serán desarrollados de conformidad con lo señalado en el artículo 310 de la Constitución Política

ART. 39. TRANS.—Los conflictos de competencia se dirimirán según la normatividad vigente, hasta que se reglamente por la ley respectiva, la cual deberá ser presentada por el Gobierno Nacional.

ART. 40.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

El presidente del honorable Senado de la República,

Armando Benedetti Villaneda

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Emilio Ramón Otero Dajud

El presidente de la honorable Cámara de Representantes,

Carlos Alberto Zuluaga Díaz

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

Jesús Alfonso Rodríguez Camargo

República de Colombia - Gobierno Nacional

Publíquese y cúmplase.

Dada en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a 28 de junio de 2011.

Juan Manuel Santos Calderón

El Ministro del Interior y de Justicia,

Germán Vargas Lleras.

(...).

IV. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en los términos previstos por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Cuestión previa: procedibilidad de los cargos aducidos por los demandantes.

2.1. Reiterando la jurisprudencia de este tribunal(17) la acción pública de inconstitucionalidad está destinada a provocar que la Corte Constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo legislativo. En este orden de ideas, se trata de un instrumento que combina el ejercicio de los derechos políticos (C.P., art. 40), con las prerrogativas entregadas al ciudadano para controlar el poder desplegado por el legislador a través de la creación de normas jurídicas.

2.2. Ahora bien, aun desde su faceta como derecho constitucional fundamental, esta facultad reconocida a los ciudadanos puede estar regulada y delimitada por la ley, a fin de hacer efectivo su ejercicio y definir las reglas a las cuales se somete. En este sentido la acción pública de inconstitucionalidad busca ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y los demás bienes jurídicos llamados a ser protegidos. Como lo ha expresado la jurisprudencia de esta corporación(18), no es función de esta actuar de oficio, esto es, suplir al demandante y pronunciarse sobre la exequibilidad de disposiciones que no han sido acusadas, ni manifestarse sobre demandas que carecen de cargos concretos y conceptos de violación constitucional reconocibles, pues de actuar así la Corte se estaría convirtiendo en juez y parte, suplantando al ciudadano y contrariando su función institucional de ser guardiana imparcial de la Carta.

2.3. En este sentido, se debe resaltar que la acción pública de inconstitucionalidad, conforme a lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, debe incluir todas las normas que deberían ser acusadas para que el fallo no sea inocuo. De esta manera se establece en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, los requisitos que debe reunir la demanda, esto es exigencias básicas a partir de las cuales el ciudadano ejerce su derecho de manera responsable y participa activamente en el proceso de que trata el artículo 241 de la Constitución Política, suministrando la información necesaria que permita activar el funcionamiento de la jurisdicción constitucional a instancias de la Corte, como la obtención de un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada disposición jurídica.

2.4. En lo que concierne a los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, reiterada jurisprudencia, en particular la Sentencia C-1052 de 2001(19), la Corte Constitucional estableció la importancia de requerir del ciudadano el cumplimiento de unas cargas mínimas de comunicación y argumentación, esto es “razones conducentes para hacer posible el debate”, que informen adecuadamente al juez constitucional, con el fin de que este profiera una decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados. Tales requisitos no son otros que la definición del objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.

2.5. El objeto demandado hace referencia al deber de identificar las normas acusadas como inconstitucionales (D. 2067/91, art. 2º num. 1º), cuya transcripción debe acudir a una fuente oficial que asegure la exactitud de su contenido y permita verificar las razones por las cuales para el actor ese contenido normativo es contrario a la Constitución. El concepto de la violación, consiste en la “exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda”. Sobre este punto se ha establecido que los cargos deben ser ciertos, claros, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que en la demanda se deben plantear acusaciones comprensibles o claras, recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada y en ese orden ser ciertas, mostrar de forma específica cómo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta, utilizando para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinario ni referidos a situaciones puramente individuales, y por último que la argumentación del demandante debe ser suficiente, en el sentido de ser capaz de suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada(20).

2.6. Para determinar si conforme a lo expuesto, en el caso en estudio la demanda completó las exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de fondo se deben analizar los cargos expuestos por los demandantes. Como quedó visto los actores presentan tres cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 1454 de 2011, que se pueden resumir(21) de la siguiente manera: el primer cargo se basa en desconocimiento del Congreso de la República de los principios de pluralismo y el respeto de la identidad cultural consagrada en el Preámbulo y en el artículo 1º de la Constitución Política. Sobre este primer cargo los demandantes expresan que la norma demandada niega y coarta la autonomía de las entidades territoriales, al igual que desconoce el derecho de las regiones de conformarse como entes territoriales, dejando de lado la identidad cultural de ciertas partes del país como lo es la Región Caribe. El segundo cargo de inconstitucionalidad establece la presunta omisión del Congreso de la República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores, en la Ley 1454 de 2011. Al respecto, indican que la norma acusada no contempló la integridad de los temas que la Constitución establece para la regulación de la LOOT, en la medida en que se omitió regular lo relativo a la región como ente territorial (RET) y lo relacionado con la conformación de las entidades territoriales indígenas (ETI´s). El tercer cargo se refiere a la existencia de vicios de procedimiento en la formación de la ley acusada. Los demandantes sostienen que el proyecto de ley aprobado fue votado por una mayoría absoluta, siguiendo el procedimiento ordinario previsto en la Ley 5ª de 1992, desconociendo el mandato constitucional dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política. que establece el voto nominal y público por regla general. Con base en lo anterior, pasa la Corte a analizar si del contenido de la demanda se puede derivar la existencia de cargos aptos para llevar a un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

2.7. Primer cargo: Desconocimiento con la Ley 1454 de 2011 de los principios de pluralismo y el respeto de la identidad cultural consagrada en el Preámbulo y en el artículo 1º de la Constitución política.

2.7.1. Sobre el primer cargo relacionado con el desconocimiento en la Ley 1454 de 2011, los principios de pluralismo y de respeto de la identidad cultural consagrados en el Preámbulo y el artículo 1º de la Constitución Política, encuentra la Corte que la demanda carece de los presupuestos de claridad, certeza, específicidad, pertinencia y suficiencia para ser analizada de fondo.

2.7.2. Con relación a la claridad se constata que el cargo no contiene una coherencia argumentativa tal que permita identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación respecto a la violación de los principios de pluralismo y el respecto de la identidad cultural. En efecto, se comprueba en este caso que los accionantes se limitan a explicar los conceptos de Estado unitario, descentralización y autonomía regional(22) sin que establezcan una relación nítida de cuáles son los elementos de la Ley 1454 de 2011 que atentarían contra los artículos constitucionales relacionados con el pluralismo y el respeto por la identidad cultural regional.

2.7.3. Del mismo modo no se aprecia que los actores sigan un hilo conductor que permita entender claramente los reproches formulados, y aunque exponen que el país se encuentra actualmente centralizado y que por esta razón se estarían desconociendo los lineamientos de la Carta Política relacionados con la autonomía de las entidades territoriales, no se realiza por parte de los demandantes ninguna explicación adicional que permita establecer la conexidad entre los aspectos constitucionales referenciados en la demanda y el texto de las normas acusadas, dando lugar a que se presente confusión e ininteligibilidad de los argumentos de inconstitucionalidad presentados en la demanda.

2.7.4. Así mismo, se colige que en la demanda no se cumple con el presupuesto de certeza, porque el cargo analizado no cuestiona un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. Ciertamente los demandantes no analizan de manera puntual las normas o cuerpo de normas que consideran lesivas de los principios constitucionales de pluralismo y respeto de la identidad cultural regional y solamente realizan explicaciones generales y abstractas respecto a la necesidad de respetar el ámbito de autonomía territorial contenido en la Constitución.

2.7.5. Por otra parte, se comprueba que la demanda no cumple con el presupuesto de especificidad ya que el cargo de inconstitucionalidad se sustenta con argumentaciones abstractas, globales y vagas en donde no se relaciona en forma concreta y directa las disposiciones que se acusan, impidiendo que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. En efecto, los demandantes parten de que se debe respetar el principio de autonomía que se ha venido garantizando en reiterada jurisprudencia constitucional pero no indican de qué manera la Ley 1454 de 2011, puede llegar a ser lesiva de dicho principio constitucional de manera concreta y puntual.

2.7.6. Del mismo modo, se comprueba que el cargo no cumple con la carga de pertinencia debida, ya que el concepto de la violación no está construido con base en argumentos de índole constitucional, lo cual se evidencia en que los actores traen a colación argumentos de autoridad como lo son las declaraciones del doctor Rodrigo Rivera en torno a la autonomía territorial o presentan ejemplos como lo son la ocurrencia del “voto Caribe” o los movimientos tendientes a la regionalización en el Pacífico, argumentos que pueden llegar a ser válidos en una discusión política, pero que no lo son en esta clase de procesos, donde lo prescrito por la Carta es un debate entre la Constitución y la norma acusada, y no un parangón entre unos sucesos u opiniones y la norma demandada(23).

2.7.7. De igual manera, los reproches formulados carecen de suficiencia, por cuanto los demandantes se limitan a definir los conceptos de descentralización y autonomía regional, sin dar argumento alguno que desvirtúe la presunción de constitucionalidad de la normatividad demandada. En este caso es evidente, que el cargo carece de razones capaces de despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de la ley impugnada, puesto que los ciudadanos no debaten ni sustentan de qué manera la Ley 1454 de 2011 (LOOT) vulnera los principios de pluralismo y la identidad cultural, es decir, no señalan un cargo reconocible de inconstitucionalidad respecto a la ley demandada.

2.7.8. En conclusión, por no cumplir con los presupuestos mínimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, ni aún bajo la aplicación del principio pro actione, la Corte Constitucional se inhibirá en relación con el presente cargo y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

2.8. Segundo Cargo: Omisión del Congreso de la República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores en la Ley 1454 de 2011.

2.8.1. El segundo cargo planteado por los demandantes, se resume en la omisión legislativa del Congreso de la República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores en la Ley 1454 de 2011 que como se ha visto se refieren a las regiones como entidades territoriales y a las entidades territoriales indígenas respectivamente. Sobre este cargo los actores cumplieron con la carga de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia ya en la demanda se evidencia una carga argumentativa tal que permite a la Corte identificar el contenido de la censura y su justificación.

2.8.2. No obstante lo anterior encuentra la Corte que en este caso lo que se presenta no es una omisión legislativa relativa, como lo indican los demandantes, sino una omisión legislativa absoluta ya que existe una regulación precaria y remisoria de las regiones como entidades territoriales contenidas en el artículo 307 y de las entidades territoriales indígenas del artículo 329 que no permiten inferir que se dio un desarrollo integral y pleno de dichos artículos en la medida en que las materias propias de la ley orgánica de ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar reguladas en un documento legal único. Es decir, que la Constitución no exige, como aducen los demandantes, que todos los temas que tengan reserva de ley orgánica territorial deban de estar incluidos en un único documento jurídico ya que como se ha reiterado en las sentencias C-600A de 1995, C-795 de 2000 y C-093 de 2002 los temas relacionados con el ordenamiento territorial pueden desarrollarse en diversos cuerpos normativos siempre y cuando estos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas.

2.8.3. En atención a lo anterior el segundo cargo de inconstitucionalidad no puede ser conocido por la Corte ya que se generaría un fallo inhibitorio por la posibilidad que tiene el legislador de dictar varias leyes de ordenamiento territorial. Empero considera la Corte que en el caso concreto debe realizarse un análisis de por qué razones en este caso se presenta una omisión legislativa absoluta que genera un fallo inhibitorio(24) ya que se evidencia que el tema de la regulación de las regiones como entidades territoriales del artículo 307 y las entidades territoriales indígenas (ETI´s) del artículo 329 no ha sido regulado por el legislador después de más de veinte años de vigencia de la Constitución de 1991 dando lugar a que se impida la puesta en práctica de dichas entidades territoriales.

2.8.4. Teniendo en cuenta lo anterior la Corte explicará por qué razón se presenta una omisión legislativa absoluta en la Ley 1454 de 2011 en el desarrollo de los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución que establece las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas respectivamente.

2.8.5. Sobre el particular la Corte analizará en un primer lugar (i) las materias sujetas a reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) y especialmente lo referente a las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas; en segundo término (ii) la Corte estudiará con base en la doctrina y la jurisprudencia constitucional el tema de la inconstitucionalidad por omisión legislativa; y por último (iii) la Corte verificará porqué razón en la Ley 1454 de 2011 el legislador incurrió en una omisión legislativa absoluta al no regular los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución que daría lugar a que en este caso se tenga que proferir una decisión inhibitoria.

2.8.6. En cuanto a las materias sujetas a reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) la Constitución de 1991 estableció en el artículo 151 de la Constitución Política que, “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara”(25).

2.8.7. Del mismo modo se estableció que la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales concretamente los artículos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329 de la Constitución Política han establecido de forma literal la “reserva de ley orgánica”(26). En estas normas se establece que mediante el trámite propio de este tipo de leyes se regulan aspectos relacionados con la organización territorial. Dichos artículos establecen lo siguiente:

(i) Artículo 150.4“Corresponde al Congreso hacer las leyes(27). Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(...).
4. Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”.
Artículo 286 C.P “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley”(28).
Artículo 288 de C.P“Una ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”(29).
Artículo 297 “El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la ley orgánica del ordenamiento territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuesto en la Constitución”(30).
(iv) Artículo 307La respetiva ley orgánica, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de regalías. Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región”(31).
Artículo 319 “Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana (…). La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios (…)”(32).
Artículo 321 “Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las provincias que podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen las entidades nacionales o departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integra”(33).
Artículo 329 “La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (…)”(34).

 

2.8.8. Por otra parte, la Corte Constitucional vía jurisprudencia ha resuelto qué materias están sujetas al trámite de la ley orgánica en asuntos relacionados con las competencias y atribuciones de las entidades territoriales. La primera sentencia que se refirió al tema fue la C-600A de 1995(35) en la cual se establece que, “El criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial (…) también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión ‘ley orgánica de ordenamiento territorial’ (…)”(36).

2.8.9. De otro lado, se especificó en la misma sentencia que la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) ha de regular tres temas: (i) la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, de forma que se incluya la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico; en segundo lugar (ii) los mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial a partir de los cuales se decida la incorporación y pertenencia a una división territorial; y por último (iii) la asignación de competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, así como la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar.

2.8.10. Finalmente, se afirmó que hasta tanto no existan los lineamientos de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales por intermedio de una ley orgánica no se puede a través de una ley ordinaria distribuir o asignar competencias entre la Nación y las entidades territoriales(37).

2.8.11. Por su parte, en la Sentencia C-894 de 1999(38) que tuvo origen en la demandas de los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 que contenían normas de carácter tributario, se estableció que “En el evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por esta se encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en mención”(39).

2.8.12. Dicha línea jurisprudencia fue confirmada posteriormente en la Sentencia C-579 de 2001(40), que analizó la Ley 617 de 2000, por la cual se estableció la categorización de departamentos y municipios, se indicó que únicamente hacen parte de la reserva de ley orgánica aquellas normas señaladas especialmente por el constituyente y citando la Sentencia C-432 de 2000 dispuso que la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario por dos motivos: (i) la existencia de una cláusula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgánicas, constituyen un límite al proceso democrático.

2.8.13. Sobre este mismo punto se indicó que, “La reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por tratarse de una restricción a la actividad del legislador ordinario, constituye una excepción a su cláusula general de competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y limitada, incorporando bajo su alcance únicamente aquellas materias expresamente reservadas por el constituyente para este tipo de leyes”(41).

2.8.14. Finalmente se señaló en dicha sentencia que las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta, y en segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al constituyente para exigir la regulación de estas distintas materias a través de ley especial.

2.8.15. A su turno, en la Sentencia C-795 de 2000(42) en la cual se demandó el artículo 7º, numeral 2º, parcial, de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991”, estableció que dicha norma era inconstitucional por violar la reserva de ley orgánica contenida en el artículo 288 de la Constitución Política, ya que regulaba temas relacionados con las comunidades indígenas(43). Del mismo modo se dijo que, “La ley orgánica de ordenamiento territorial —sea que se expida mediante una ley única o a través de distintas leyes del mismo tipo—, necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro se erijan (…)”(44).

2.8.16. Por otra parte se debe destacar la Sentencia C-093 de 2002(45) en la cual se efectuó el control de constitucionalidad del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, “por la cual se expide la ley orgánica de las áreas metropolitanas”, mediante la cual la Corte estableció que:

“La Constitución Política tiene previsto que ciertas materias deben ser reguladas a través de leyes orgánicas, esto es que el reglamento del Congreso, la ley de presupuesto y apropiaciones, la ley del plan y la ley de ordenamiento territorial requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara —C.P., arts. 151, 288, 297, 307, 319, 329, 349 y 352—. Y la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que para que una ley, que por razón de la materia debe ser dictada como orgánica, cumpla con el dictado constitucional de haber sido aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, no solo se requiere que la iniciativa alcance tal mayoría, sino que, además, la iniciativa haya sido propuesta como orgánica, condición que ha debido mantenerse a lo largo del trámite, de manera que la intención del Congreso de expedir, por razón de la materia, una ley conforme al trámite previsto en el artículo 151 constitucional resulte clara y contundente”.

2.8.17. Del mismo modo, y al igual de lo que se dijo en la Sentencia C-795 de 2000, la Corte dirimió en este caso el asunto de si la ley orgánica de ordenamiento territorial debía ser expedida en un único cuerpo o en varios, frente a lo cual manifestó lo siguiente:

“(…) la reserva de ley orgánica es de aplicación restrictiva, comoquiera que condiciona la actividad parlamentaria y puede comprometer la cláusula general de competencia del Congreso(46), de manera que aunque la expresión ‘Ley de ordenamiento territorial’, utilizada en varias disposiciones constitucionales —arts. 288, 297, 307, 319 y 329—, podría ser entendida en el sentido de que el Congreso debe reunir en un solo cuerpo normativo todas las materias relativas a la configuración territorial del Estado, tal interpretación no es de recibo.

Lo anterior porque el propósito de las leyes orgánicas, en general, consiste en regular el ejercicio de la actividad legislativa en torno de las mayorías parlamentarias que requieren la adopción de aquellos asuntos previamente determinados por la Carta, por razón de su esencialidad con el funcionamiento del Estado, y el de las leyes de ordenamiento territorial, en particular, en salvaguardar, por conducto de las mayorías parlamentarias exigidas para la adopción de asuntos relativos al ordenamiento territorial, ‘(…) la autonomía territorial y los derechos de las entidades territoriales’(47).

De ahí que se haya considerado que disposiciones relativas a asuntos no sujetos a la reserva de ley orgánica pueden estar contenidas en un solo texto con aquellas que desarrollan aspectos no sujetos a tal reserva, siempre que guarden entre sí la concatenación material exigida por el artículo 158 superior. Y, así mismo, se ha dicho que lo relativo al ordenamiento territorial, que debe tramitarse como ley orgánica, bien puede desarrollarse en diversos cuerpos normativos, siempre que estos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas(48).

2.8.18. Recientemente en la Sentencia C-313 de 2009(49) se señaló que la creación, modificación, fusión y eliminación de las entidades distritales debe ser previsto por la LOOT de acuerdo con el numeral 4º del artículo 150 de la norma superior que dispone que le corresponde al Congreso a través de leyes, “Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución y fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. Teniendo en cuenta dicho artículo se estableció que “(…) corresponde a la ley orgánica de ordenamiento territorial sentar los parámetros a los cuales debe someterse el propio legislador ordinario al expedir las leyes de creación, modificación, fusión y eliminación de los entes territoriales, a excepción de los municipios, dado que la Constitución revistió a las asambleas departamentales del poder de decidir la existencia de municipios a través de ordenanzas (…)”(50).

2.8.19. En cuanto a las regiones se debe advertir que la Constitución de 1991 estableció en el artículo 286 de la Constitución Política que la ley puede darles el carácter de entidades territoriales, cuya Constitución se debe sujetar a los términos que establezca la ley(51). Del mismo modo en los artículos 306 y 307 de la Constitución se diferenció entre las regiones administrativas y de planificación (RAP) y las regiones como entidad territorial (RET). Respecto a la región administrativa y de planificación contenida en el artículo 306 de la Constitución Política, se dijo que esta contará con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio y su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio.

2.8.20. Por su parte, las regiones como entidad territorial establecidas en el artículo 307 de la Constitución Política, se indicó que las mismas deben ser regulas por (i) ley orgánica de ordenamiento territorial y (ii) previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial. En dicha ley se debe establecer las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial, de manera que la decisión tomada por el Congreso se someterá “en cada caso” a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. Igualmente, en dicha ley orgánica se establecerán las atribuciones de las mismas, los órganos de administración, los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, así como los principios para la adopción del estatuto especial para cada región. De lo anterior, se concluye la necesidad de la ley orgánica que regule lo relativo a la Constitución y funcionamiento de las regiones con independencia de la ley orgánica de ordenamiento de creación específica de algunos de ellos.

2.8.21. Por otro lado, la Constitución estableció en el artículo 329(52) que la conformación de las entidades territoriales indígenas se haría con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial. En este caso se dispuso en el mismo artículo que la delimitación de dicha entidad territorial se hará por el Gobierno Nacional con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial. En dicha ley se debe definir las relaciones y coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte. Finalmente se indica en el parágrafo del artículo 329 que en caso de que un territorio indígena decida constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley orgánica de ordenamiento territorial(53). Esta ley orgánica que se refiere a las entidades territoriales indígenas está llamada a establecer la coordinación entre las entidades territoriales indígenas con aquellas de las cuales formen parte.

2.8.22. En conclusión la jurisprudencia constitucional ha establecido que para determinar la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial se parte en primer término de los artículos que de manera literal ha dispuesto el constituyente como sujetos a dicho trámite de aprobación. Es decir, los artículos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329. Sin embargo, se ha señalado por parte de la jurisprudencia de esta Corte que el criterio puramente literal o semántico no es suficiente ni adecuado para determinar la legislación orgánica territorial, ya que hay otros contenidos que de manera tácita y a partir de su finalidad deben someterse a dicha aprobación(54). Por otro lado, se ha establecido que la LOOT debe regular tres temas que se refieren: (i) a la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio en donde se establecen las definiciones, condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales así como su régimen jurídico básico; en segundo lugar (ii) los mecanismos de participación por los cuales se decida la incorporación y pertenencia a una división territorial; y por último (iii) la asignación de competencias normativas y no normativas de las entidades territoriales y la resolución de los conflictos competenciales con la Nación(55). Igualmente se ha establecido que las leyes orgánicas de ordenamiento territorial no tienen que estar contenidas en un documento único y por ende se debe hablar de “legislación orgánica de ordenamiento territorial”(56) porque la legislación puede ser múltiple y desarrollarse no en una única ley sino en varias leyes orgánicas. De otra parte, se ha señalado que una misma ley puede contener materias de ley orgánica y materias de ley ordinaria siempre que éstas guarden una conexidad temática razonable(57). Finalmente, se ha dispuesto en materia de reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial, que cuando existe duda entre si una materia territorial debe tramitarse por ley orgánica o por ley ordinaria “la duda debe resolverse a favor de la adopción por el legislador ordinario”, ya que (i) existe una cláusula general de competencia a favor del legislador y (ii) las limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen una restricción al proceso democrático(58).

Por otra parte se debe tener en cuenta que el constituyente estableció en dos artículos la conformación de regiones: por un lado la región administrativa y de gestión contenida en el artículo 306 de la Constitución Política, que no especifica literalmente que se establecerán mediante el trámite de la ley orgánica pero que por su finalidad se puede inferir que debe ser aprobadas con los requisitos de esta legislación; y por otro, la región como entidad territorial que se establece en el artículo 307 de la Constitución Política, que de manera literal indica que se debe regular mediante el trámite de la ley orgánica. Finalmente el artículo 329 de la Constitución Política señala que la conformación de las entidades territoriales indígenas, así como las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales forman parte, se hará conforme a lo establece en la ley orgánica de ordenamiento territorial. Es decir que en este caso se establece de manera literal y específica la reserva de ley orgánica para la conformación de las entidades territoriales indígenas.

2.8.23. En cuanto a la temática de la inconstitucionalidad por omisión legislativa se tiene que decir que en primer lugar la figura de la inconstitucionalidad por omisión legislativa fue planteado en la dogmática por el alemán Wessel quien en un escrito de 1952 titulado “Die Rechtsprechung der BVerfG zur Lehre von Versassungsbeschwerde” introdujo el concepto de la inconstitucionalidad por omisión legislativa. En dicho escrito Wessel explicaba que la omisión de un deber de legislación podía dar lugar a la lesión de determinados derechos individuales(59).

2.8.24. Posteriormente Costantino Mortati en su obra “Appunti per uno Studio sui remedi giuridizionale contro comportamenti omissivi del Legislatore”(60) resaltó que una cosa es que se presente una laguna normativa en la legislación que puede ser resuelta a través de la analogía o mediante la labor interpretativa y, otra cosa, es la ausencia de legislación por incumplimiento de un deber jurídico. Para Mortati, “la omisión supone siempre un incumplimiento voluntario equivalente a un acto expreso de disposición contrario a un deber constitucional; la laguna, en cambio, puede producirse de modo involuntario”(61). En dicho estudio concluye Mortati que al presentarse una omisión legislativa para el desarrollo de la Constitución, solo es posible para el órgano constitucional realizar una declaración somera de ilegitimidad y negligencia del comportamiento legislativo(62).

2.8.25. Para algunos autores la problemática de la inconstitucionalidad por omisión legislativa empieza a ser resuelta desde tres ámbitos: en primer lugar (i) desde el ámbito eminentemente académico en el cual algunos autores establecen que se debe dar la posibilidad de que los tribunales constitucionales, al realizar el control, provean la legislación omitida; en segundo lugar (ii) desde el ámbito jurisprudencial desde el cual los tribunales constitucionales como el italiano, el alemán y más tardíamente el español empezaron a implementar la posibilidad de control de constitucionalidad de las omisiones legislativas; y finalmente (iii) a través de la implementación de normas constitucionales que imponen el deber de legislar para que el Congreso cumpla su labor de desarrollo normativo de la Constitución(63).

2.8.26. En Alemania, por ejemplo, el Tribunal Constitucional a través de la figura de la “Queja constitucional” o “Verfassungsveschwerde” ha interpretado el artículo 1.1 de la Ley Fundamental de Bonn que establece que “los derechos fundamentales que se enuncian a continuación vinculan al poder legislativo, al poder ejecutivo y a los tribunales” a título de derecho directamente aplicable, para “corregir previsiones legislativas defectuosas o aquellas que quedan desfasadas por circunstancias sobrevenidas, en cuanto resulte necesario para la protección efectiva de los derechos fundamentales”(64). Por su parte la jurisprudencia constitucional italiana mediante la distinción entre “disposición” y “norma” ha dado lugar a la figura de las sentencias manipulativas y su subclasificación en sentencias interpretativas, aditivas, de recomendación y sustitutivas que le permiten a la Corte Constitucional integrar mediante sentencia la legislación omitida, sobre todo en los casos de violación del principio de igualdad(65). Finalmente, el Tribunal Constitucional español ha considerado que la omisión existe cuando la Constitución impone al legislador la necesidad de expedir normas y el legislador no lo hace, y en el ámbito de los derechos fundamentales ha reconocido que la ausencia de una regulación sobre su ejercicio no es obstáculo para reconocer su eficacia directa(66).

2.8.27. Desde el punto de vista normativo, se establecen preceptos constitucionales que imponen el deber constitucional de legislar en las constituciones de la ex Yugoslavia de 1974 (art. 377), de Portugal de 1976 (art. 279) y en su reforma de 1982 (art. 283)(67), en la Constitución de Brasil de 1988 (art. 102.1 y II)(68), en la Constitución de la Provincia de Río Negro en Argentina (art. 207.2.d)(69), en la Constitución de Costa Rica (art. 173 inc. f y art. 75)(70), en la Constitución de Hungría (Cláusula 32ª. 3) y más recientemente en la Constitución Bolivariana de Venezuela en su artículo 336.7(71).

2.8.28. Por su parte esta Corte ha establecido desde las sentencias C-073(72) y C-543 de 1996(73) que cuando la demanda se estructura sobre la base de una omisión legislativa absoluta(74), es decir cuando existe ausencia total de legislación, no se cuenta con un parámetro normativo para realizar el control y por ende la demanda no procede en este caso porque la Corte carece de competencia para realizarlo.

2.8.29. Sobre la imposibilidad de realizar el control de constitucionalidad sobre las omisiones legislativas absolutas dijo la Corte en la Sentencia C-073 de 1996 que, “La acción pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente respecto del contenido normativo de la disposición acusada”.

2.8.30. En este mismo sentido en la Sentencia C-543 de 1996 se estableció que, “La acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales (…) Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta(75).

2.8.31. En esta misma sentencia se estableció que:

“El legislador puede violar los deberes que le impone la Constitución de las siguientes maneras: cuando no produce ningún precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución; cuando en cumplimiento del deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros; cuando en desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto; cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. En el primer caso, se presenta una omisión legislativa absoluta por cuanto falta la disposición de desarrollo legislativo de un determinado precepto constitucional; mientras que en los restantes, existe una omisión legislativa relativa por que si bien el legislador ha expedido la ley en ella solamente ha regulado algunas relaciones dejando por fuera otros supuestos análogos, con clara violación del principio de igualdad”(76).

2.8.32. Por otra parte, desde la Sentencia C-427 de 2000(77) la Corte ha establecido que para la prosperidad del cargo por omisión legislativa relativa, es necesario que se cumplan determinados requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera: (i) que exista una norma sobre la cual se predica; (ii) que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; (iii) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; (iv) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; (v) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador(78).

2.8.33. Igualmente, se consagra en la Sentencia C-041 de 2002(79) que una omisión legislativa se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad específica, “(…) pero aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones lógicas o jurídicas —específicamente por razones constitucionales—, debería estar incluido en el sistema normativo de que se trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del régimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente(80).

2.8.34. En esta misma sentencia se concluyó que el legislador incurre en una omisión legislativa principalmente en dos casos: (i) cuando ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) lo cual conduce a la violación del derecho a la igualdad(81); y en segundo término (ii) cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella (por ejemplo) si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa(82).

2.8.35. Por otra parte, en la Sentencia C-442 de 2009(83) se estableció una gradación por parte de la Corte para incluir lo omitido y se prescribió que dicha competencia dependía del grado de deficiencia del legislador. En este sentido se señaló que: “(…) Si la deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no solo tiene la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia es media, se deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador, y si la deficiencia es total la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación pertinente(84).

2.8.36. Posteriormente, en la Sentencia C-728 de 2009(85) se hizo un recuento bastante detallado de la figura de la inconstitucionalidad por omisión en Colombia y las formas en que esta Corte puede reparar dicho vacío de legislación a través de las sentencias integradoras y sustitutivas(86). Del mismo modo se recordó que la inconstitucionalidad por omisión no solo resulta de la afectación del derecho a la igualdad y del debido proceso y se dispuso que: “(…) También sería posible señalar que el producto de la actividad legislativa resulta incompleto, por no incorporar una previsión cuya inclusión resultaba imperativa a la luz de la Constitución, y que por consiguiente existe una inconstitucionalidad que proviene de dicha omisión”.

2.8.37. En dicha sentencia se indicó que aunque la inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta se encuentra proscrita porque no hay acto que comparar con la norma superior, esto no ha impedido que la Corte, en diversas oportunidades, haya acudido a los exhortos al legislador, para que en un plazo razonable, expida la legislación que se echa de menos a la luz de los mandatos constitucionales. Expresó la Corte en aquella oportunidad que las llamadas al Congreso mediante el exhorto las ha utilizado en la Sentencia C-691 de 2008(87) en la cual se hace un llamado al legislador para que expida una regulación de la huelga en los servicios públicos que sea acorde con la Constitución; en la Sentencia C-230A de 2008 para que actualice la legislación electoral(88) y en la Sentencia C-750 de 2008 para que se expida el estatuto del trabajo en los términos del artículo 53 de la Constitución(89). Precisamente, con base en estos precedentes jurisprudenciales en la Sentencia C-728 de 2009 se exhortó al Congreso para que hiciera una legislación sobre la objeción de conciencia frente al servicio militar y en la Sentencia C-577 de 2011(90) se exhortó al Congreso para que en el término perentorio de dos años realizará una legislación que impidiera el déficit de protección de las parejas del mismo sexo(91).

2.8.38. Más recientemente en sentencias como la C-600 de 2011(92) y la C-395 de 2012(93) se reiteró la doctrina jurisprudencial en torno a la inconstitucionalidad por omisión en el sentido de que esta se predica solo de las omisiones de carácter relativo y que la Corte debe valorar en el control si existe una norma por la cual se predique el cargo que de lugar a una discriminación o exclusión que no pueda ser explicada con una razón suficiente, o que dicha omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.

2.8.39. En conclusión, sobre este punto se puede decir que esta Corte ha recogido la figura de la omisión legislativa relativa cuando se puede hacer la constatación de la falta o ausencia de legislación a través de la comparación entre la Constitución y una norma o conjunto de normas establecidas previamente por el legislador.

Igualmente, que esta Corte ha rechazado la figura de la inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta, ya que en este caso se carece de competencia por no existir parámetro de control de constitucionalidad. Sin embargo, se constata que en caso de omisión legislativa absoluta la Corte ha venido utilizando la herramienta del exhorto para llenar así los vacíos de legislación por la vulneración de deberes constitucionales de legislación o la protección de grupos discriminados.

Por otro lado, se comprobó que la omisión legislativa relativa no solo se predica de la violación del derecho a la igualdad o del debido proceso, sino también de cualquier elemento que por razones constitucionales debería estar incluido en el sistema normativo de modo que este no resulte inequitativo, inoperante o ineficiente. Por último, se ha reiterado que para analizar si se ha presentado una omisión legislativa relativa el juez constitucional debe valorar en el “test de las omisiones legislativas inconstitucionales” cinco aspectos: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. Como se ha venido estableciendo en el presente caso se presenta una inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta por la carencia de desarrollo de los artículos 307 y 329 de la Constitución Política en la Ley 1454 de 2011.

2.8.40. En cuanto a la omisión absoluta de regulación de los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución Política en la Ley 1454 de 2011 y la explicación del fallo inhibitorio con relación a este cargo se evidencia que con la expedición de la Ley 1454 de 2011, el Congreso incurrió en una omisión legislativa absoluta al no desarrollar en dicha ley los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución Política, que se refieren respectivamente al establecimiento de regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas.

2.8.41. Como quedó visto anteriormente los demandantes aducen que la Ley 1454 de 2011, debió comprender todos los aspectos que la Constitución ordena que deben ser tramitados mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) y que por ende se produjo una inconstitucionalidad por omisión legislativa ya que no se reglamentó el artículo 307 que contempla la conversión de las regiones administrativas y de planificación (RAP) en regiones como entes territoriales (RET), y la conformación de las entidades territoriales indígenas (ETI´s) previstas en el artículo 329 de la Constitución.

2.8.42. Manifestaron los actores que la Constitución es clara al advertir que la regulación de la creación de las regiones y provincias como entidades territoriales (arts. 286 y 307 constitucionales) y la conformación de las entidades territoriales indígenas (art. 329 constitucional) “solo puede hacerse en un único cuerpo legislativo; que es la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) y no por leyes ordinarias, por más que llegasen a calificarse como ‘especiales’. Y si se trata el específico tema de ‘región’, con más razón aún ha de abordarse de una manera integral (RAP y RET)(94).

2.8.43. Sobre este punto encuentra la Corte que la norma de la cual se predica la omisión legislativa es la Ley 1454 de 2011 en su integridad. Esta ley, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones” esta compuesta por cuarenta artículos organizados en cinco títulos: el título primero de “Las disposiciones generales”, el título segundo del “Marco institucional”; el título III “De las competencias”, el título IV “De las regiones administrativas y de planificación” y el título V sobre “Disposiciones finales”(95).

2.8.44. Al hacer el estudio integral de la ley encuentra la Corte que en efecto como aducen los demandantes se excluye de la Ley 1454 de 2011 lo referente a la regulación de las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, ya que solo se establecen en este cuerpo normativo disposiciones que no regulan el tema sino que sirven de remisión a posteriores desarrollos. Así por ejemplo, con relación a la región como entidad territorial el artículo 36 de la ley establece que de conformidad con el artículo 307 de la Constitución Política “… la región administrativa y de planificación podrá transformarse en región entidad territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Congreso de la República”(96); y respecto a las entidades territoriales indígenas en el parágrafo segundo del artículo 37 se indica que en virtud de lo que establece el artículo 329 de la Constitución Política, “… el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales indígenas, acogiendo los principios de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso”(97).

2.8.45. Del mismo modo con relación a las entidades territoriales indígenas en el parágrafo nuevo del artículo 2º se estableció que, “En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio”.

2.8.46. Finalmente, en el artículo 3º que establece los principios rectores, se dispuso en el principio 17 que se refiere a la multietnicidad que dicho principio debe tenerse en cuenta en el ordenamiento territorial, “Para que los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la población ROM ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades territoriales”.

2.8.47. Teniendo en cuenta lo anterior se verifica que en la Ley 1454 de 2011, se omite de manera absoluta un desarrollo directo de las regiones como entidades territoriales del artículo 307 de la Constitución Política, así como de las entidades territoriales indígenas previstas en el artículo 329 de la Constitución Política, ya que solo se establecen normas que remiten a una posterior regulación de dichos deberes constitucionales. Por tal motivo, se advierte que en el presente caso lo que se presenta en el caso concreto es una ausencia total de legislación produciéndose de esta manera una omisión legislativa absoluta no sujeta de control por parte de esta Corte.

2.8.48. Como se ha venido estableciendo ante la ausencia total de legislación la Corte debe emitir en este caso un fallo inhibitorio porque como quedó dicho desde la Sentencia C-073 de 1996, la acción pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica “por lo que en ella no se expresa”, sino que tiene lugar únicamente, “respecto del contenido normativo de la disposición acusada”. Es decir que si el legislador genéricamente ha omitido un deber de regulación constitucional, no ha habido una actuación de parte de este, no hay acto qué comparar y por ende la Corte carece de competencia para realizar dicho control(98).

2.8.49. La explicación de dicha omisión absoluta puede fundamentarse en que la regulación de las materias propias de ley orgánica de ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar reguladas en un documento legal único(99). Es decir que la Constitución no exige, como aducen los demandantes, que todos los temas que tengan reserva de ley orgánica territorial deban que estar incluidos integralmente en un único documento jurídico que sería para ellos la Ley 1454 de 2011. En efecto, como quedó explicado en las sentencia C-600A de 1995, C-795 de 2000 y C-093 de 2002 los temas relacionados con el ordenamiento territorial pueden desarrollarse en diversos cuerpos normativos siempre y cuando estos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas.

2.8.50. Del mismo modo, se puede establecer que el legislador decidió postergar la regulación de las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, atendiendo a la conveniencia política y a los principios de gradualidad, progresividad y flexibilidad (art. 3º, num. 10) que se establecen como principios de la Ley 1454 de 2011. En dicha ley se dispuso que el proceso de regionalización debe realizarse por etapas: (i) la creación de una asociación de departamentos (art. 17); en segundo término (ii) las regiones de planificación de gestión (RPG) (art. 19); en tercer lugar (iii) las regiones administrativas y de planificación (RAP) (arts. 30 a 35) y por último (iv) la región como ente territorial (art. 36). De otra parte se debe tener en cuenta que una vez elaborada la ley orgánica sobre regiones como entidades territoriales y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 307 de la Constitución Política, “La respectiva ley orgánica, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial”, y “La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados”, circunstancia que tiene que ser reglamentada en la ley orgánica que tiene que dictar el legislador sobre este tipo de entidades territoriales(100).

2.8.51. Por otra parte, sobre la omisión de regulación de las entidades territoriales indígenas se puede explicar que existe una razón constitucional suficiente para el diferimiento de la regulación en atención a la dificultad que implica la consulta previa para la expedición de la ley orgánica que regula a dichas entidades. Estas circunstancias de conveniencia que no entran a ser valoradas por la Corte no disculpan, en todo caso, el incumplimiento del legislador al deber constitucional de regulación de dichas entidades, ya que la omisión absoluta implica un desconocimiento de los presupuestos constitucionales de autonomía y descentralización de las entidades territoriales que a su vez afectan principios como el pluralismo y multiculturalidad que se encuentran dispuestos como principios de la Constitución de 1991.

2.8.52. En atención a lo anterior y siguiendo lo preceptuado en sentencias como la C-442 de 2009, cuando la deficiencia legislativa es total o absoluta la Corte debe instar al legislador para que desarrolle la regulación omitida. Por tal motivo, en el caso de la regulación sobre las regiones como entidades territoriales y en el caso de las entidades territoriales indígenas la Corte exhortará al Gobierno Nacional y al Congreso para que presente un proyecto de ley orgánica que regule lo concerniente a dichas entidades territoriales.

2.8.53. En conclusión ya que en la Ley 1454 de 2011 se omitió de manera absoluta la regulación sobre las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas la Corte no es competente para realizar el juicio de constitucionalidad solicitado y por ende se declara inhibida para fallar con relación a este cargo. No obstante y debido a que existe un deber constitucional incumplido por parte del legislador se exhortará al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales indígenas exhortó que se establecerá en la parte resolutiva de esta sentencia.

2.9. Tercer cargo: Vicio de procedimiento en la formación de la Ley 1454 de 2011 por no haberse votado la ley de manera nominal y pública.

2.9.1. El tercer cargo, se fundamenta en la existencia de un vicio de procedimiento en la formación de la ley. Al respecto, es pertinente aclarar que si bien la Corte debe tomar en cuenta el carácter público de la acción de constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el análisis de las demandas que le son presentadas(101), no puede llegar al extremo de suplantar a los actores en la formulación de los cargos. Así pues, en el análisis del cargo observa esta corporación que los demandantes indican que la Ley 1454 de 2011, no fue tramitada conforme a lo dispuesto por el artículo 133 superior que señala la obligatoriedad en la aprobación de las leyes del voto nominal y público.

2.9.2. Sin embargo, se evidencia que los actores no señalan en la demanda en cuál debate o en qué momento del trámite de aprobación de la ley se presentó el vicio de procedimiento. En efecto, los demandantes explican simplemente los tipos de votación que se establecen en el reglamento del Congreso y la reforma que se dio con el Acto Legislativo 1 de 2009, norma que en su artículo 5º adicionó al artículo 133 de la Constitución disponiendo el voto nominal y público(102), pero no indican de manera clara, específica, certera y suficiente en qué momento del procedimiento de aprobación de la ley se incumplió con dicho requerimiento.

2.9.3. Por lo anterior, encuentra la Corte que en el presente asunto existe una ausencia de cargo, ya que la sola acusación de un precepto legal con la indicación de los dispositivos superiores y legales en apariencia infringidos, no satisface los requisitos de procedibilidad del juicio de constitucionalidad en materia de forma, que permitan al juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva y verificable entre el procedimiento surtido por la ley y el trámite ordenado por la Constitución Política.

2.9.4. En conclusión por falta de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre el presente cargo y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse INHIBIDA para conocer de inconstitucionalidad de la Ley 1454 de 2011 por los cargos propuestos por los demandantes.

2. EXHORTAR al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales indígenas.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(17) Sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, Auto 178 de 2003, Auto 114 de 2004, C-761 de 2009 y C-914 de 2010. Así mismo, entre muchas, sentencias la C-405 de 2009.

(18) Entre otras las sentencias C-320 de 1997 y C-428 de 2008.

(19) Ver también sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-923 de 2008.

(20) Ídem.

(21) Al respecto, ver los argumentos sintetizados en los numerales 2.1, 2.2 y 2.3 de los antecedentes de esta providencia.

(22) En la p. 17 de la demanda se dice: “En Colombia, el Estado unitario es un modelo que se ha basado en el principio de la centralización política, pero ello no quiere decir que deba ser así a futuro, dado que países como Italia o España también son unitarios pero se basan en el principio de la descentralización política, es decir, la existencia de una sola soberanía, fuente de un poder político único que radica en cabeza del pueblo, lo que se traduce en unidad del Estado pero con parlamentos regionales con capacidad legislativa, es decir, e autonomía regional. Colombia también posee unidad de Estado y constitucionalmente es un Estado políticamente descentralizado, si bien hasta ahora solo a nivel de principio constitucional, pero susceptible de ser desarrollado en una nueva estructura organizativa territorial, tal como lo reclaman las distintas regiones. Negar la autonomía regional es negar la Constitución Política, y negar la identidad cultural y jurídico-política de las regiones es negar la autonomía regional”.

(23) Se dice en la demanda lo siguiente: “Es así como el Dr. Rodrigo Rivera, actual Ministro de Defensa, en una declaración de prensa realizada el 11 de junio de 2005 expresaba: ‘Es impostergable la necesidad de replantear el modelo centralista. Así como España hace veintisiete años o a Alemania después de la segunda guerra mundial, a Colombia le llegó el momento de la autonomía territorial y no simplemente de la descentralización (Comentario que el Dr. Rodrigo Rivera soporta en su libro ‘Hacia un Nuevo Federalismo para Colombia, en el año 2001’). Si la situación era así en 2005, ahora es ‘superimpostergable’, y cada día que pasa se torna aún más sentida y necesaria’. Tomando las palabras del Dr. Rivera, la autonomía territorial es una necesidad impostergable para el desarrollo idóneo del modelo de Estado social de derecho, plasmado en el artículo 1º de la Carta, concepto que es compatible con la unidad nacional, pero antagónico con el centralismo, puesto que este último limita las posibilidades de satisfacción de los intereses de la población que está fuera del centro, así como el desarrollo económico y social de determinado grupo de personas que comparten una misma identidad” (p. 19 de la demanda).

(24) Ya que como se ha establecido en la Sentencia C-073 de 1996, no se puede entablar la acción de inconstitucionalidad contra una norma jurídica “por lo que ella no expresa”, sino que tiene únicamente lugar “respecto del contenido normativo de la disposición acusada”.

(25) Negrillas fuera del texto.

(26) Robledo Silva dice que “el fundamento de la figura de la reserva de ley orgánica se encuentra en el principio democrático y el pluralismo político; por tal razón, se entiende que la intervención del Congreso de la República (órgano representante de todos los ciudadanos y todas las fuerzas políticas, no solo de las mayorías, como es el caso del Presidente de la República, sino también de las minorías) en el proceso legislativo asegura la mayor legitimidad a esa norma que a las demás. De tal modo, la técnica de la reserva de ley es un límite a la potestad reglamentaria del ejecutivo porque excluye ciertas materias de su ámbito competencial (…)”. (Robledo Silva, Paula, La autonomía municipal en Colombia, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010, pp. 332 - 333).

(27) Negrillas fuera del texto. Según la interpretación que se da en la Sentencia C-313 de 2009, se establece que este artículo hace referencia de leyes orgánicas como se analizará más adelante.

(28) Negrillas fuera del texto.

(29) Negrillas fuera del texto.

(30) Negrillas fuera del texto.

(31) Negrillas fuera del texto.

(32) Negrillas fuera del texto.

(33) Negrillas fuera del texto.

(34) Negrillas fuera del texto.

(35) M.P. Alejandro Martínez Caballero en donde se demandaba la inconstitucionalidad de la Ley 60 de 1993 y en donde la Corte debía establecer si se había violado el principio de reserva de ley orgánica.

(36) Negrillas fuera del texto.

(37) En este sentido la Corte indicó que, “(…) no, por cuanto, en algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta. De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución” (resaltado fuera del texto).

(38) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(39) Negrillas fuera del texto. Del mismo modo se estableció en dicha jurisprudencia respecto a las leyes orgánicas que, “Las leyes orgánicas tienen ciertas características que, de alguna manera, les confieren una jerarquía superior a las que ostentan las leyes ordinarias. Ciertamente, aquel tipo de leyes condicionan tanto el procedimiento como el contenido de las leyes ordinarias y, por lo tanto, se convierten en patrón de constitucionalidad de estas. Dado su rango cuasiconstitucional, este tipo de ley constituye una excepción al proceso político legislativo y un límite al principio democrático. En consecuencia, la Corte ha considerado que solo pueden ostentar dicha categoría, las leyes mencionadas en el artículo 151 de la Carta, es decir, aquellas que “sirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado —por el constituyente— de importancia capital, como son los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y su distribución de competencias, funcionamiento del Congreso y de cada una de las cámaras” (resaltado fuera del texto).

(40) Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial), M.P. Eduardo Montealegre Lynnett.

(41) Negrillas fuera del texto.

(42) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(43) El numeral segundo del artículo 7º de dicha normatividad establecía que al nivel departamental le correspondía la regulación de “la totalidad” o “porciones específicas” de su territorio incluidos los territorios indígenas. El demandante señaló que se conculcaban los valores principios consagrados en el Preámbulo de la Carta, “porque no se debe involucrar a los pueblos indígenas en un proceso de ordenamiento territorial y urbano y, dejarlos bajo las directrices de los departamentos sin que previamente se encuentren conformadas y definidas sus entidades territoriales, a través de una ley orgánica que establezca las competencias entre las comunidades indígenas y las demás entidades territoriales”. La Corte estableció en dicha ocasión que, “En este caso, no obstante que no se haya expedido la ley orgánica territorial, la norma demandada es inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la Constitución Política, comoquiera que se ocupó de una materia reservada por la Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que la Ley 388 de 1997, independientemente del quórum con el que fue finalmente aprobada, no se presentó como ley orgánica de ordenamiento territorial. Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica, debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes”.

(44) Igualmente se estableció en esta sentencia que, “Cuando está en juego la autonomía y la forma histórica de vida y de organización de personas y grupos — como ocurre con las comunidades indígenas y otros colectivos—, se percibe con mayor nitidez que las competencias vinculadas a la función de ordenación y desarrollo del territorio, tienen una entidad y una relevancia tan significativas que su debate y posterior definición deben necesariamente ostentar el rango y atención asociados a las leyes orgánicas”.

(45) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(46) Al respecto se puede consultar las sentencias C-478 y C-517 de 1992, C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(47) Sentencia C-795 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(48) Resaltado fuera del texto.

(49) M.P. Mauricio González Cuervo.

(50) Resaltado fuera del texto.

(51) El artículo 286 dispone que, “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos que establezca la ley”.

(52) En el artículo 286 de la Constitución Política se estableció que, “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas…” (resaltado fuera del texto).

(53) El parágrafo del artículo 329 de la Constitución Política establece lo siguiente: “En el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso primero de este artículo”.

(54) Sentencia C-600A de 1995.

(55) Sentencias C-600A de 1995, C-579 de 2001 y C-313 de 2009.

(56) C-600A de 1995, C-795 de 2000 y C-093 de 2002.

(57) C-600A de 1995.

(58) C-894 de 1999 y C-579 de 2001.

(59) Sobre el particular ver los textos de Marcos Gómez Puente, “La inactividad del legislador una realidad susceptible de control”, Madrid, MacGraw-Hill, 1997. También la obra de José Julio Fernández Rodríguez, “La inconstitucionalidad por omisión: Teoría General. Derecho Comparado. El caso español”, Madrid, Civitas, 1997. Igualmente el texto de Gerardo Eto Cruz titulado, “Acción de inconstitucionalidad por omisión”, en: Instrumentos de tutela y justicia constitucional, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, 2002, p. 172 y ss. Para el caso colombiano el texto de Juan Pablo Sarmiento Erazo, “Responsabilidad patrimonial del Estado por omisión legislativa”, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 2010. Por último se puede consultar el artículo de Gonzalo A. Ramírez Cleves titulado “El control de constitucionalidad sobre las omisiones legislativas en Colombia” en: http://icr.uexternado.edu.co/Documentos/ponencia1.pdf.

(60) Mortati, Costantino, “Appunti per uno Studio sui rimedi giurisdizionale contro comportamenti omissivi del legislatore”, en: Problema di diritto pubblico nell ´attuale esperienza costituzionale republicana. Raccolta di scritti, Milán, Giuffré, 1972, vol. III, pp. 923 y ss. Apareció también en Il Foro Italiano, 1970, Vol. V. pp. 153 - 191.

(61) Gómez Puente, Marcos, Op. cit., p. 27.

(62) Ibíd.

(63) Ramírez Cleves, Gonzalo A., Op. cit., p. 10.

(64) Gómez Puente, Marcos, Op. cit., p. 22, pie de página 30. Se ha dado aplicación de dicha tesis por ejemplo en el caso Kalkar Beschluss (BVerfGE, 49, 89) donde se profirió una decisión de inexequibilidad diferida o constitucionalidad temporal en donde exhorta al legislador a que modifique la legislación existente sobre centrales nucleares.

(65) Sobre el particular ver el libro de Edgar Solano González, “Sentencias manipulativas e interpretativas y respeto de la democracia en Colombia”, Tesis de grado 6, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000.

(66) Entre otras las providencias SSTC 15 de 1982 sobre la objeción de conciencia; la SSTC 254 de 1993 sobre el acceso a los archivos informáticos; y la SSTC 98 de 1994 que decide sobre aspectos no regulados por la normatividad referente al acceso televisivo local por cable. De igual manera, en otras ocasiones el motivo de inconstitucionalidad ha sido una omisión propiamente dicha. Por ejemplo en las SSTC 96 de 1996 y 235 de 1999 fue la ausencia de mecanismos de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas lo que originó la declaración de mera inconstitucionalidad (Ver: González Beilfuss, Markus, Tribunal Constitucional y reparación de la discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, pp. 42 a 43).

(67) El artículo 283 dispone que, “El Tribunal Constitucional deberá examinar y comprobar el incumplimiento de la Constitución por omisión de las medidas legislativas necesarias para hacer efectivas las normas constitucionales. 2. En el supuesto que el Tribunal Constitucional compruebe la existencia de inconstitucionalidad por omisión deberá comunicarlo al órgano legislativo competente”.

(68) En este artículo se consagra el mecanismo del “mandato de injuncao” en donde a través del recurso de inconstitucionalidad es posible declarar la inconstitucionalidad por omisión para hacer efectiva la norma constitucional y luego dar conocimiento al poder competente para hacer efectiva dicha norma, y que si se trata de un órgano administrativo, lo debe hacer en el término perentorio de 30 días.

(69) Según Fernández Rodríguez, “El profesor Bidart Campos, comentando esta regulación de la omisión, va indicar que cuando el Estado provincial o un municipio omite una norma y esa omisión supone el incumplimiento de un deber concreto, es posible presentar la correspondiente demanda ante el supremo tribunal, para lo cual está legitimado todo el que resultara perjudicado en un derecho personal o colectivo por semejante inercia. En el supuesto de que sea posible, el tribunal, declarada la omisión, integrará el orden normativo para el caso concreto, sin que esa integración tenga otra virtualidad más allá de las fronteras de ese caso. De no poder llevar a cabo tal integración, procederá una indemnización a favor de la persona que ha resultado perjudicada por la inactividad pública (…) Hay diversa jurisprudencia sobre el particular (casos 7623/1989, 8934/19992, 9480/1993; 8793/1992)” (Bidart Campos, Germán, “Las omisiones constitucionales en la novísima constitución de la Provincia de Río Negro”, Buenos Aires, 1991. Citado por José Julio Fernández Gutiérrez, Op. cit., pp. 298 a 299). Sobre responsabilidad por omisión legislativa ver el libro de Juan Pablo Sarmiento Erazo, “Responsabilidad patrimonial del Estado por omisión legislativa”, Op. cit.

(70) En Costa Rica la Ley 7135 “Ley de la Jurisdicción Constitucional”, en su artículo 73 contempla el control de constitucionalidad, permitiendo demandar leyes u otras disposiciones que desconozcan, ya sea por acción u omisión, alguna norma de rango constitucional. En aplicación de dicho precepto, mediante Sentencia 5649 de 2005, la Corte resolvió un caso en el que se demandaba la existencia de una omisión del poder legislativo al no emitir la ley de referéndum e iniciativa popular, argumentando que dicha omisión impedía el ejercicio del derecho fundamental del pueblo para legislar y reformar parcialmente la Constitución Política en forma directa. La decisión tomada en esa ocasión fue otorgar “un plazo razonable” a la asamblea legislativa para que expidiera las leyes correspondientes, con el objetivo de superar la situación inconstitucional provocada.

(71) “Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: 7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del legislador o la legisladora nacional, estadal o municipal, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución, o las haya dictado en forma incompleta, y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección”. Ver sobre las distintas regulaciones en el derecho comparado el texto de José Julio Rodríguez Op. cit., pp. 241 a 330 y el de Marcos Gómez Puente, Op. cit., pp. 19 - 25.

(72) M.P. José Gregorio Hernández.

(73) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(74) Ha sido la doctrina constitucional alemana la que empezó a realizar la distinción entre “omisión legislativa absoluta” y “omisión legislativa relativa” que se traduce por la doctrina italiana como “omisión material” y “omisión formal” respectivamente. Sobre esta distinción explica Gómez Puentes que, “De la doctrina alemana procede la distinción entre una omisión legislativa absoluta y otra relativa. En el primer caso, la infracción constitucional se refiere a la no producción de la norma legal que el legislador esté obligado a dictar. En el segundo, en cambio, la norma legal se dicta; pero en cuanto omite determinados contenidos o previsiones no cumple con entera satisfacción las exigencias constitucionales impuestas al legislador, (por ejemplo, no regula todos los aspectos previstos, reduce el ámbito de aplicación requerido, implica una discriminación o arbitrariedad etc.)…” (Gómez Puente, Marcos, Op. cit. pp. 25 a 26).

(75) Resaltado fuera del texto.

(76) Negrillas fuera del texto. Esta doctrina constitucional se repitió con posterioridad en la Sentencia C-540 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara) en donde se dijo que, “Comoquiera que la acusación sub examine se concreta a la falta de notificación del auto que ordena la apertura de la investigación dentro del proceso de responsabilidad fiscal, lo cual, en criterio de los actores, impide una presencia activa del investigado en esa etapa procesal en términos de una defensa adecuada, es preciso aclarar que el cuestionamiento plantea una inconstitucionalidad por omisión ante la inexistencia de un trámite dentro de dicha actuación, lo cual no guarda relación directa con ninguno de los contenidos normativos mencionados en la norma acusada, puesto que, como se vio, ella versa únicamente sobre la forma en que se inicia el proceso de responsabilidad fiscal y el señalamiento de las etapas que en el mencionado proceso adelantan los organismos de control fiscal” (resaltado fuera del texto).

(77) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(78) Estos requerimientos se repiten en la Sentencia C-1549 de 2000 (M.P. (e) Martha Victoria Sáchica) y en la C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

(79) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(80) Negrillas fuera del texto.

(81) C-1549 de 2000.

(82) C-543 de 1996.

(83) M.P. Humberto Sierra Porto.

(84) Resaltado fuera del texto.

(85) M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.

(86) Se dijo sobre este punto lo siguiente: “La Corte Constitucional ha señalado que por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad, cabe ejercer el control sobre las denominadas omisiones legislativas relativas, y ha hecho un recuento de las opciones aplicables al propósito de reparar una omisión legislativa contraria a la Constitución, superando la dicotomía exequibilidad - inexequibilidad, pudiendo el juez constitucional acudir a diversas fórmulas que permitan subsanar el efecto inconstitucional de la omisión, preservando en la medida de lo posible el ámbito de configuración del legislador (…)”.

(87) En esa sentencia la Corte precisó que, como lo indica el artículo 56 de la Constitución, en su inciso 1, el derecho de huelga está garantizado como regla general, mientras que la excepción se circunscribe a la posibilidad de que el legislador defina los servicios públicos esenciales. Agregó la corporación que dado que “(…) después de tres lustros, el Congreso no ha desarrollado el artículo 56 (…) se exhortará respetuosamente al Congreso para que lo desarrolle” y que “(…) mientras se expide la ley correspondiente, el artículo 56, que amplió el alcance del derecho de huelga, se aplica de manera directa e inmediata.” Con anterioridad, en la Sentencia C-473 de 1994, la Corte había resuelto “EXHORTAR al Congreso para que en un plazo razonable expida una regulación de la huelga en los servicios públicos esenciales que sea acorde con la Constitución”.

(88) En dicha Sentencia la Corte Constitucional resolvió “EXHORTAR al Congreso de la República, para que antes del 16 de diciembre de 2008, profiera la ley que tenga por objeto armonizar el Código Electoral con el modelo de organización electoral adoptado por la Constitución de 1991, con la reforma expedida mediante el Acto Legislativo 1 de 2003 y en particular, la reglamentación de la carrera administrativa especial prevista en el artículo 266 de la Carta Política”.

(89) En la Sentencia C-750 de 2008 la Corte llamó la atención del Congreso de la República “(…) sobre la necesidad improrrogable que expida el estatuto del trabajo que contenga los principios mínimos fundamentales de la relación laboral, según lo ordena el artículo 53 de la Constitución Política de 1991”. Por otra parte se dijo en aquella oportunidad que, “En razón a que el tratado de libre comercio con los Estados Unidos de América impone un mayor compromiso de los Estados Partes en la protección de los derechos de los trabajadores tanto en lo individual como en lo colectivo frente al ordenamiento nacional e internacional en el proceso de liberalización comercial, le permite a la Corte llamar la atención nuevamente del Congreso de la República sobre la necesidad improrrogable que expida el estatuto del trabajo que contenga los principios mínimos fundamentales de la relación laboral, según lo ordena el artículo 53 de la Constitución Política de 1991”.

(90) M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.

(91) En este caso la norma el artículo 113 del Código Civil se declaró exequible pero en el numeral cuarto de la parte resolutiva se exhortó al Congreso de la República, “para que antes del 20 de junio de 2013 legisle, de manera sistemática y organizada, sobre los derechos de las parejas del mismo sexo con la finalidad de eliminar el déficit de protección que, según los términos de esta sentencia, afecta a las mencionadas parejas”.

(92) M.P. María Victoria Calle.

(93) M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(94) Folio 24. Resaltado fuera del texto.

(95) En el artículo primero de la ley se estableció que el objeto de la ley es, “ (…) dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial”.

(96) Resaltado fuera del texto.

(97) Resaltado fuera del texto.

(98) Sentencia C-543 de 1996.

(99) Sentencias C-600 A de 1995, C-795 de 2000 y C-093 de 2000.

(100) Del mismo modo se dispone en el inciso segundo del artículo 307 que, “La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de regalías. Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial para cada región”.

(101) Ver Sentencia C-1052, M.P. José Manuel Cepeda Espinosa.

(102) Dicha norma dispuso que, “El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos en que determine la ley”.