Sentencia C-489 de noviembre 3 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

BANCO DE LA REPÚBLICA

AUTONOMÍA

EXTRACTOS: «Uno de los aspectos vitales del régimen económico instituido en la Carta Política vigente es el especialísimo ordenamiento jurídico de la banca central, confiada a una persona jurídica de derecho público y de naturaleza única, sujeta a un régimen legal propio y caracterizada por su autonomía administrativa, patrimonial y técnica (art. 371 de la Constitución).

La preceptiva básica al respecto, que sustrae al Banco de la República de las reglas aplicables a la generalidad de los órganos estatales, tiene origen y fundamento en la necesidad de ordenar, dentro de criterios de unidad, coherencia y estabilidad, elementos de gran trascendencia para el funcionamiento de la economía, tales como la moneda, los cambios internacionales y el crédito.

La Constitución concibe al banco central como el eje de todo un sistema primordialmente técnico cuya operatividad y eficiencia, en razón de las delicadas funciones que está llamado a cumplir, deben ser garantizadas por una organización propia e independiente.

Esa autonomía tiene varias manifestaciones, entre las cuales cabe destacar, para los fines de esta sentencia, la de decisión en las materias expresamente reservadas al cuidado del banco.

No se trata de una independencia absoluta, pues la misma Carta se ha ocupado en advertir que las funciones básicas a cargo del mencionado ente —regulación de la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emisión de moneda legal; administración de las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia, banquero de los establecimientos de crédito y agente fiscal del gobierno— se desarrollarán en coordinación con la política económica general (C.N., art. 371) y que la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia que al banco ha sido conferida deberá ejercitarse conforme a las funciones que le asigne la ley (art. 372 ibídem).

En concordancia con lo así dispuesto, el mismo precepto constitucional impone al Congreso el deber de dictar “la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones”, mientras que el artículo 150, numeral 22, indica entre las atribuciones del Congreso la de “expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva”. El mismo artículo, en su numeral 19, literal b), señala que al Congreso corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, “en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”.

En el informe-ponencia para primer debate en plenaria sobre banca central, presentado por los constituyentes Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda, Carlos Lemos, Oscar Hoyos, Antonio Yepes e Ignacio Molina, puede leerse:

“A su vez el banco deberá sujetarse para el ejercicio de sus funciones propias a los mandatos de la Constitución y a los preceptos que con fundamento en ella expida el Congreso de la República al dictar su ley orgánica. El banco central dependerá entonces de la voluntad del legislador, el cual recuperará así su plena capacidad para regular el sistema monetario del país, la que le fue suprimida desde 1968 cuando se trasladó la competencia de regulación sobre las funciones y estructura del banco de emisión, al gobierno, según lo previsto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta. El banco central no quedará entonces sujeto a la intervención del Presidente de la República sino a la regulación que de sus funciones y estructura haga el legislador mediante la expedición de sus leyes orgánicas. Con base en dichas atribuciones el Congreso ejercerá el control sobre las decisiones que adopte el banco. Se descarta así la posibilidad de que el banco central se constituya en un super poder dentro de la estructura del Estado” (Cfr. Gaceta Constitucional Nº 73 del 13 de mayo de 1991, págs. 8 y 9).

Para la Corte es claro que si, de conformidad con lo dicho, a la ley compete la asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de la República, la autonomía de este no lo convierte en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o directriz, ya que, por el contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir que el legislador esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta Directiva corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada caso concreto.

Las leyes de que se trata deben fijar, por vía general y abstracta, el ámbito de funciones del banco.

De ello resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa general de las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en sentencia C-021 del 27 de enero de 1994 (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su junta directiva.

La normatividad general en mención está hoy contenida en la Ley 31 de 1992, mediante la cual fueron establecidas las reglas “a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los fondos de fomento que administra el banco y se dictan otras disposiciones”.

El artículo 4º de dicha ley señala:

“ART. 4º—Autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. La Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal, cumplirá las funciones previstas en la Constitución y en esta ley, mediante disposiciones de carácter general. Tales funciones se ejercerán en coordinación con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, siempre que ésta no comprometa la responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”.

Según el artículo 16 ibidem, al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda.

La norma legal atribuyó a la Junta Directiva del Banco, entre otras, las atribuciones de fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos de crédito y en general de todas las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no su remuneración y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia; disponer la realización de operaciones en el mercado abierto, determinar los intermediarios para las mismas y los requisitos que deberán cumplir; señalar, mediante normas de carácter general, las condiciones financieras a las cuales deberán sujetarse las entidades públicas autorizadas por la ley para adquirir o colocar títulos con el fin de asegurar que estas operaciones se efectúen en condiciones de mercado; señalar, en situaciones excepcionales, límites de crecimiento a la cartera y a las demás operaciones activas que realicen los establecimientos de crédito; señalar, en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas; señalar las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera, las cuales podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación; fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC; regular el crédito interbancario; ejercer funciones de regulación cambiaria; disponer la intervención del Banco de la República en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas o la emisión y colocación de títulos representativos de las mismas.

Debe advertirse que las leyes mediante las cuales se establecen las reglas referentes a las funciones del Banco de la República y de su Junta Directiva no tienen una categoría especial dentro de la estructura del orden jurídico colombiano, pues la Constitución no las ha dotado de un nivel jerárquico superior ni ha exigido determinados requisitos de índole formal para su aprobación, como sí acontece con las leyes estatutarias o las orgánicas.

Por tanto, la interpretación que se prohija en este fallo no consiste en sostener que, una vez expedidas tales leyes por el Congreso, quede agotada su facultad legislativa sobre la materia. Esta se mantiene en toda su plenitud y, por tanto, normas como las contenidas en la Ley 31 de 1992 pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente. Lo que este no puede hacer, en cuanto con ello lesiona la autonomía funcional del Banco de la República y quebranta la Constitución, es sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto de sus atribuciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o dictar disposiciones específicamente destinadas a regular casos concretos, ya que al actuar de esa manera el legislador abandona su función propia —la de expedir normas generales y abstractas a las cuales debe sujetarse el banco— y asume la de un órgano distinto al cual la Carta Política ha querido confiar la decisión en las aludidas materias de dirección económica.

Ya se ha señalado, por otra parte, que en razón de la autonomía de decisión del Banco de la República, su función reguladora del crédito no puede ser compartida con el gobierno y, por consiguiente, la disposición en comento (*) desconoce los principios constitucionales cuando faculta al Ejecutivo para expedir normas en materia crediticia, particularmente en lo relacionado con tasas de interés, ya que, como esta Corporación lo dejó consignado en fallo C-021 del 27 de enero de 1994, “el gobierno carece de competencia para formular o participar en la formulación de la política de crédito del país, esto es, en la selección concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicación de recursos e identificar los sectores económicos destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar”. La misma providencia subrayó que, por eso, “no se puede asimilar, ni siquiera en parte, la facultad reguladora del crédito, que es función propia del Banco de la República, con la potestad de intervención del gobierno que le asigna la Carta Política para el ordenamiento y control de la actividad a que alude el numeral 25 del artículo 189...”.

Así, pues, el parágrafo acusado será declarado inexequible, por violación de los artículos 371 y 372 de la Carta, quedando a salvo la atribución de la Junta Directiva del Banco para establecer, si lo estima pertinente, reglas análogas a las que él consagra, con el fin de desarrollar las previsiones del artículo 66 ibidem.

Adviértase, eso sí, que, como también resulta de la sentencia que se acaba de citar, la reserva constitucional de la regulación del crédito, derivada del entendimiento sistemático de los mencionados preceptos, no constituye impedimento para que, ya en el terreno de los sujetos que actúan en el mercado de las finanzas, en los cuales debe el Estado intervenir para cristalizar los objetivos propios de la política económica general, ejerza el Congreso la función señalada en el artículo 150, numeral 19, literal d), que consiste en establecer las pautas legislativas, los criterios y los objetivos a los que debe someterse el gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Al gobierno corresponde en tales materias, según el artículo 189, numeral 25, ejercer la intervención con arreglo a las prescripciones legales.

Obsérvese que este último tipo de funciones, aunque también pertenece al género de la regulación, no recae sobre el crédito como tal sino sobre las actividades de quienes manejan, aprovechan o invierten recursos provenientes del ahorro de terceros. Se trata de la misma función que cumplía el Presidente de la República a partir de la reforma constitucional de 1968 como atribución constitucional propia y que estaba señalada en el artículo 120, numeral 14, de la Carta Política derogada, función hoy confiada también al ejecutivo pero dentro de las reglas generales propias de la ley marco (L. 35/93)

Dicha reserva constitucional tampoco impide que el Congreso de la República haga referencia a tasas de interés con propósitos legislativos distintos de su regulación económica, así, por ejemplo, para determinar desde el punto de vista penal cuál es el interés que se considera usurario, o desde la perspectiva civil o comercial para precisar los conceptos de intereses corrientes o de mora. En tales eventos el legislador no invade la órbita propia de la Junta Directiva del Banco de la República pues no actúa como autoridad monetaria ni crediticia, sino que ejerce una función que le es propia, consagrando reglas generales en los señalados campos legislativos».

(Sentencia C-489 de noviembre 3 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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