Sentencia C-490 de noviembre 3 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

LEYES QUE DECRETAN GASTO PÚBLICO

INICIATIVA LEGISLATIVA

EXTRACTOS: «Resuelve la Corte sobre las objeciones presidenciales planteadas por motivos de inconstitucionalidad respecto del proyecto de ley número 48/93 Cámara, 154/93 Senado, “Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto”.

Tercera objeción

1. Texto de los artículos 18 y 71. 

ART. 18.—Un artículo nuevo, que quedará así:

“Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual del presupuesto general de la Nación, serán incorporados a este, de acuerdo con la disponibilidad de recursos, y las prioridades del gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el plan nacional de inversiones e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.

Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento sólo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del ministerio del ramo, en forma conjunta”.

ART. 71.—La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento presupuestal que empieza a regir el 1º de enero de 1995. Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7º, el artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1º del artículo 20, el literal d) del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41, 47, 49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1º del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2º del artículo 79, el artículo 80, el inciso 2º del artículo 83, el literal d) del artículo 89, los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.

Así mismo deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5ª de 1992.

Las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto y el decreto de liquidación para la vigencia fiscal de 1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta ley y en la Ley 38 de 1989” (se subrayan la palabras del texto objetadas por inconstitucionalidad).

La objeción únicamente recae sobre las palabras “de funcionamiento” que aparecen en el artículo 18 y, en relación con el artículo 71, ésta se formula tan sólo en razón de la derogatoria que allí se dispone del artículo 163 de la Ley 5ª de 1992, a cuyo tenor:

“Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan gasto público o disminución de los ingresos presupuestarios, requerirán la conformidad del gobierno para su tramitación.

A tal efecto, y para el informe de ponencia, se remitirá al gobierno —Ministro de Hacienda— por conducto del presidente de la comisión constitucional, las que a su juicio puedan estar incluidas, a lo cual se dará respuesta razonada en el plazo de cinco (5) días, transcurrido el cual se entenderá que el silencio del gobierno expresa conformidad. Esto no obsta para que en cualquier momento de la tramitación se presenten las observaciones del caso”.

2. Sustentación de la objeción. 

El gobierno considera vulnerados los artículos 150-11, 151, 154, 189-20, 350, 351 y 352 de la C.P. Sus argumentos se pueden sintetizar, así:

1. La derogación del artículo 163 de la Ley 5ª de 1993 y la coetánea aprobación del inciso 2º del artículo 18, lesiona la capacidad del Ministro de Hacienda y Crédito Público para coordinar el manejo de las finanzas públicas y mantener la disciplina fiscal.

2. Las leyes que decretan gasto público corresponden a la iniciativa exclusiva del gobierno y comprenden todas las que sirven de soporte al ejecutivo para incluir gastos en el presupuesto general de la Nación (C.P., arts. 180-20, 150-11, 346, 154; Ley 5ª de 1993, art. 163).

6. Consideraciones de la Corte Constitucional.

1. La disposición del segundo inciso del artículo 18 del proyecto objetado, no afecta las funciones gubernamentales de coordinar las finanzas públicas y conservar la disciplina fiscal. Independientemente de que se reconozca al Congreso iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley que involucren gasto público, este “no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación del ministro del ramo” (C.P., art. 351).

Dado que está prohibido hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos (C.P., art. 345) y que este lo propone el gobierno, no pudiendo aumentarse partida alguna sin su anuencia, admitir la libre iniciativa legislativa del Congreso para presentar proyectos de ley —con la salvedad del que establece las rentas nacionales y fija los gastos de la administración y de los demás a que alude el artículo 154 de la C.P.—, así representen gasto público, no causa detrimento a las tareas de coordinación financiera y disciplina fiscal a cargo del gobierno.

2. El presupuesto estima los ingresos fiscales y autoriza los gastos, no los crea. Las partidas de gasto que se incorporan en el presupuesto corresponden a los gastos públicos decretados por el Congreso en virtud de leyes anteriores a la que lo adopta. En la ley de apropiaciones se “fijan” los gastos de la administración (C.P., art. 150-11), con base en las leyes precedentes que los han decretado.

No se discute que respecto de la ley de presupuesto, la Constitución reserva al gobierno la iniciativa exclusiva para presentarla (C.P., art. 154) y la atribución de aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (C.P., arts. 349 y 351). A juicio del gobierno, la anterior reserva se extiende inclusive a las leyes “que sirven de soporte al ejecutivo para incluir gastos en el presupuesto general de la Nación”, esto es, cobija todas las leyes anteriores que decretan gasto público.

3. El principio general predicable del Congreso y de sus miembros en materia de iniciativa legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A voces del artículo 154 de la C.P.: “Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 146, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución”.

Por vía excepcional, la Constitución, en el artículo citado, reserva a la iniciativa del gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.

Salvo el caso de las específicas materias de que pueden ocuparse las leyes mencionadas, no se descubre en la Constitución una interdicción general aplicable a la iniciativa de los miembros del Congreso para presentar proyectos de ley que comporten gasto público.

En realidad, analizadas en detalle las excepciones, ninguna de éstas se traduce en prohibición en general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que las leyes que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto de esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la ley de presupuesto, se podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P., exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte gasto público.

Las anotadas excepciones se refieren a las siguientes materias: plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas (C.P., art. 150-3); estructura de la administración nacional (C.P., art. 150-7); autorizaciones al gobierno para celebrar contratos (C.P., art. 150-9); presupuesto general de la Nación (C.P., art. 150-11); Banco de la República y su Junta Directiva (C.P., art. 150-22); normas generales sobre crédito público, comercio exterior y régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y de la fuerza pública (C.P., art. 150-19, literales a), b) y e); participación en las rentas nacionales o transferencias de las mismas (C.P., art. 154); aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales (C.P., art. 154); exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (C.P., art. 154).

Por fuera de las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a la iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar gasto público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida necesaria en la ley de apropiaciones.

Podría sostenerse que la función del Congreso de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración” (C.P., art. 15-11), referida a una materia de iniciativa gubernamental, comprende toda suerte de leyes que decreten gasto público. No obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial de la ley general de presupuesto —a la cual se remite el citado literal—, cuya función se contrae a estimar para el respectivo período fiscal los ingresos y establecer los gastos a los que se aplicarán, todo lo cual presupone la previa existencia de leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que hayan decretado gastos.

Las excepciones son de interpretación restrictiva, máxime si ellas suspenden o limitan el principio democrático de la libre iniciativa legislativa, que como tal tiene el carácter de regla general. En este orden de ideas, la interpretación del gobierno no se compagina con el tenor de la función constitucional contenida en el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, que sólo contempla la ley general de presupuesto, mas no así las leyes impositivas y las que decretan gasto público, las cuales sin embargo sirven de base para que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal no puede analógicamente extenderse a otras materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento.

La interpretación que el gobierno hace del artículo 150-11, de otra parte, conduciría a reservar la iniciativa del gobierno las leyes que imponen tributos, pues, “establecer las rentas”, no se limitaría a estimar los ingresos sino que abarcaría el acto de su creación, del mismo modo que “fijar los gastos” contendría también la acción de crear o decretar los gastos. Si se tiene presente que la Constitución separa cronológica y jurídicamente estos dos momentos —creación y estimación de la renta; creación y autorización del gasto—, se concluye que la tesis planteada carece de sustento.

Desde otro ángulo no resulta convincente la posición del gobierno. Si el artículo 150-11 de la C.P. incluyese tanto la ley general de presupuesto como la generalidad de las leyes sobre gasto público, no se entiende por qué el artículo 154 de la C.P. no se limitó a reservar a la iniciativa del gobierno las leyes derivadas de esa función constitucional y, en cambio, adicionalmente impuso la reserva para asuntos específicos que claramente involucraban gasto público, como por ejemplo la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales del Estado.

Con el objeto de ampliar el alcance al artículo 150-11 de la C.P., el gobierno señala que las leyes que desarrollan este precepto son las mismas a que alude el artículo 189-20 de la C.P. que confía al Presidente la administración de las rentas y caudales públicos y su inversión de acuerdo con las “leyes”. Es evidente que la norma citada se vincula al momento de ejecución del presupuesto y que en este sentido la expresión “leyes” denota la sujeción al principio de legalidad que, a este respecto, comprende tanto la ley ordenadora del gasto, como la presupuestal y la orgánica. De la necesaria observancia del principio de legalidad en la fase de ejecución del presupuesto, no se deduce que el Congreso carezca, salvo las excepciones que expresamente señala la Constitución, de iniciativa propia para proponer y aprobar leyes que impliquen gasto público.

4. El siguiente aparte del informe-ponencia presentado a la Asamblea Nacional Constituyente, ilustra la intención inequívoca que animó a este cuerpo de reivindicar para el Congreso la iniciativa legislativa en materia de gasto público. La Corte considera necesario relievar que la Asamblea ponderó los inconvenientes que podrían sobrevenir a raíz de la innovación que se proponía, pero estimó que carecían de entidad, pues, en todo caso, el gasto decretado por el Congreso no podía gravar el tesoro sino como consecuencia de su posterior incorporación en la ley de apropiaciones —sujeta a la iniciativa gubernamental tanto para su presentación como para su modificación— y, si se tratase de una inversión, ella debía conformarse al plan nacional de desarrollo y de inversiones.

“3. Alcance de la iniciativa legislativa.

Aparte del régimen de la titularidad de la iniciativa parlamentaria, la experiencia constitucional de los últimos años indica con vigoroso énfasis la urgencia de reformular la definición del alcance de esa iniciativa, esto es, del ámbito en que se despliega. Como es sabido, la disciplina que emergió de la reforma de 1968 confiere un alcance diferente a la iniciativa del Gobierno y a la de los congresistas, a quienes está restringida la capacidad de dar impulso a proyectos de ley en ciertas áreas, sin que pueda decirse que el criterio que inspira la restricción sea infalible o que haya aportado mejoría en el funcionamiento de las instituciones.

Se propone modificar sustancialmente lo que dispone el artículo 79 de la Carta respecto a la iniciativa en la formulación de las leyes, particularmente lo preceptuado en los párrafos e incisos 2 y 3. Hasta el año de 1945 los miembros de las Cámaras gozaron de iniciativa para incoar cualquier proyecto de ley, pero el acto legislativo número 1 de ese año modificó el artículo 73 (hoy 79) en el sentido de reservar para los ministros del despacho la iniciativa en la presentación de proyectos contentivos de códigos, estatuto de presupuesto nacional, planes y programas económicos y división territorial. Luego, la reforma de 1968 eliminó la restricción respecto de los códigos pero la acentuó en aquellos proyectos que impliquen gastos del Estado. Con esas limitaciones, en puridad, los congresistas quedaron privados de toda iniciativa de proponer reordenamientos jurídicos reguladores de las actividades del Estado, puesto que no existe acto, movimiento u operación de esa entidad que no cause una erogación del tesoro. Y se extremó más todavía al trasladar al gobierno la iniciativa de proyectos referentes al nuevo sistema de legislación delegada que denominan “leyes marco”. Todo este cercenamiento de atribuciones inherentes al Congreso se compensó con la habilitación de los vituperados auxilios parlamentarios y con la facultad de poner exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios a lo cual se agregó la obligación de incorporar, sin modificaciones, en el proyecto de presupuesto, el que para funcionamiento del Congreso elaboran las mesas directivas. De seguro los historiadores encontrarán en estas modificaciones del artículo 79, el origen del deterioro en que entró el prestigio y credibilidad de nuestro órgano legislativo, y que los constituyentes de 1991 nos corresponde encontrar innovaciones que los rescaten.

Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por el gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas. En la teoría política cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de carácter general. Por lo demás respecto a la realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones: el primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y social, el segundo su incorporación en los rubros de gastos presupuestales; dos instancias capaces de refrenar la demagogia y manirrotismo parlamentarios”. (Gaceta Constitucional Nº 67, sábado 4 de mayo de 1991, pág. 5).

5. Una función del Congreso es derogar las leyes (C.P., art. 150-1). El gobierno objeta que ello se haya hecho en relación con el artículo 163 de la Ley 5ª de 1992. Si la derogación se ha realizado de conformidad con el procedimiento previsto en la Constitución, no cabe formular ningún reparo a la acción del legislativo que elimina una disposición del ordenamiento jurídico previamente creada por él mismo. Las circunstancias que abonen la conveniencia, oportunidad o constitucionalidad de un precepto legal, no impiden que en cualquier momento pueda ser derogado por otra norma de la misma jerarquía.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del vice-procurador general de la Nación y cumplidos los trámites que prevé el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

3. Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales respecto de los artículos 18 y 71 del Proyecto de Ley Nº 48/93 Cámara, 154/93 Senado».

(Sentencia C-490 de noviembre 3 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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