Sentencia C-493 de septiembre 26 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS MUNICIPALES

CLASIFICACIÓN DE SUS SERVIDORES

EXTRACTOS: «Texto de las normas revisadas:

“LEY 11 DE 1986

ART. 42.—Los servidores municipales son empleados públicos, sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desarrolladas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”.

“DECRETO LEY 1333 DE 1986

ART. 292.—Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.

Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales con participación estatal mayoritaria son trabajadores oficiales. Sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos” (se subraya la parte demandada).

(...).

1. Se trata de dilucidar si la clasificación de los funcionarios de los establecimientos públicos municipales, en empleados públicos o trabajadores oficiales, puede ser realizada en los mismos estatutos de los establecimientos o, por el contrario, ha de ser efectuada por el órgano de representación democrática en el nivel de la administración municipal, es decir, el concejo municipal.

2. Sobre temas similares ya ha dictado esta Corte dos sentencias, la C-432 y la C-484 de 1995. En la sentencia C-432, M.P. Hernando Herrera Vergara, se estableció la inconstitucionalidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, por la cual se reorganizó el sistema nacional de salud y se dictaron otras disposiciones. El referido inciso segundo señalaba que “los establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo”. En esta sentencia se concluyó:

“1. Corresponde al Congreso de la República, por medio de la ley, determinar la estructura de la administración nacional, y crear, fusionar o modificar los establecimientos públicos, y otras entidades del orden nacional (C.P., art. 150, num. 7º). A nivel departamental, dicha función corresponde a las asambleas por medio de ordenanzas (C.P., art. 300, num. 7º) y a nivel municipal a los concejos (C.P., art. 313, num. 6º), por medio de acuerdos.

2. La autonomía de los establecimientos públicos les permite darse sus estatutos, es decir, su propia reglamentación interna, con sujeción a la ley. Dicha reglamentación es adoptada por la junta directiva “u otros órganos o funcionarios con arreglo a la ley o a los estatutos básicos”, y corresponde, en todas sus características, a un acto administrativo.

3. De conformidad con el artículo 125 de la Carta Política, solamente la ley puede determinar qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y por consiguiente, quiénes pueden tener la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los establecimientos públicos, sin que dicha facultad pueda ser delegada a éstos, en sus respectivos estatutos.

En el caso sub-examine , el aparte de la norma acusada establece que “los establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo”, es decir, que se faculta a las juntas directivas de los mismos para que determinen qué servidores se vinculan a los respectivos establecimientos públicos del sistema de salud en calidad de trabajadores oficiales.

Esta disposición resulta contraria, a juicio de la Corte, a los preceptos constitucionales citados, ya que constituye una potestad propia del legislador, no susceptible de ser trasladada a los establecimientos públicos, como lo señala el demandante, ya que por mandato constitucional corresponde exclusivamente al Congreso a través de la ley determinar la estructura de la administración en lo nacional, a las asambleas en lo departamental, y a los concejos en lo municipal y distrital.

De permitirse esta delegación, los establecimientos públicos podrían realizar la clasificación de sus servidores en empleados públicos y trabajadores oficiales, contrariando las disposiciones constitucionales”.

3. Por su parte, en la sentencia C-484 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, se declararon inexequibles los apartes del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 que permitían que en los estatutos de los establecimientos públicos y de las empresas de economía mixta se determinara qué cargos podían o debían ser desempeñados por trabajadores oficiales y por empleados públicos, respectivamente. El fragmento del referido artículo 5º que se refería a los empleados de los establecimientos públicos decía:

“ART. 5º—Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo” (lo subrayado era lo demandado que fue declarado inexequible).

En la referida sentencia se dice:

“Así las cosas, resulta que los establecimientos públicos no se encuentran en capacidad de precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de clasificar los empleos de la administración nacional, que desde luego, para entidades en las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la categoría de los empleados públicos por principio, con las excepciones que establezca la ley.

“De manera que la atribución de precisar qué tipo de actividades de la entidad deben desarrollarse por contrato laboral, se encuentra limitada y debe contraerse a la clasificación de los empleos hecha por la Constitución y por la ley; por todo ello, las expresiones acusadas del inciso primero del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 son inconstitucionales y así lo señalará esta corporación”.

5. Como se ha visto, la Corte ha señalado que la clasificación de los funcionarios de los establecimientos públicos nacionales no puede ser efectuada por los organismos directivos de los establecimientos, a través de los estatutos, sino que esa función le corresponde al Congreso de la República. La pregunta que ha de resolverse ahora es si en este sentido es aceptable la existencia de un tratamiento desigual entre los empleados de los establecimientos públicos nacionales y los de los establecimientos públicos municipales.

Analizando la situación bajo examen se encuentra que no existe una razón que justifique la diferenciación en el proceso de clasificación entre los empleados de los establecimientos públicos del orden nacional y el municipal. En primer término, importa precisar que, como fue señalado por el Ministro de Gobierno de aquella época, Jaime Castro, en la exposición de motivos del proyecto que se convertiría en la Ley 11 de 1986, los artículos del estatuto básico de la administración municipal referidos a la administración de personal se elaboraron “siguiendo los parámetros y principios contenidos en los decretos-leyes 2400, 3074 y 3135 de 1968, y en la Ley 13 de 1984”.(1) De esta aseveración se puede colegir el interés de regular en forma similar, dentro de lo posible, la administración de personal al nivel nacional y al nivel municipal. Es decir, esta afirmación permite deducir que en el legislador no existía el ánimo de establecer diferencias en este campo entre los ámbitos nacional y municipal y que si ellas se presentan sería simplemente por obra de las declaraciones de inconstitucionalidad que ha efectuado esta corporación con relación a la facultad de los establecimientos públicos del orden nacional.

(...).

(1) HISTORIA DE LAS LEYES. Legislatura de 1986, tomo II, 1989, pág. 82.

Se pregunta la Corte si a partir del principio de autonomía territorial se podría justificar que en cada establecimiento público municipal se estableciera una clasificación propia de los funcionarios, en empleados públicos y trabajadores oficiales. La respuesta tiene que ser negativa. Que cada establecimiento público municipal decida sobre la clasificación de sus empleados no tiene ninguna relación con el problema de la autonomía de los municipios, pues no serían los órganos de representación popular de éstos los que trazarían las pautas para la clasificación, sino las juntas directivas de dichos establecimientos. Más aún, esta facultad de los cuerpos directivos de los establecimientos públicos puede conducir a tratos desiguales entre los funcionarios de los diversos establecimientos públicos de un mismo municipio, pues personas que desempeñan idénticas funciones en diferentes establecimientos podrían resultar clasificadas de distinta manera.

El argumento de la autonomía territorial opera en dirección contraria. El fortalecimiento de las entidades territoriales que conlleva este principio fundamental de la Constitución exige el robustecimiento de los organismos de gobierno en los diferentes niveles territoriales y este vigorizamiento pasa también por el debido ejercicio de las facultades de los concejos municipales. Entre ellas está la señalada en el artículo 313, numeral 6º, en el cual se precisa que le corresponde a los concejos “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos...”. Esta facultad se corresponde, como bien lo precisó la Corte en el extracto citado de la sentencia C-432 de 1994, con la atribución concedida al Congreso en el artículo 150, numeral 7º, de “determinar la estructura de la administración nacional...” (art. 150, num. 7º). Y no ha de olvidarse que fue precisamente en esta potestad del Congreso en la que esta corporación se apoyó para establecer que la clasificación de los funcionarios de los establecimientos públicos del orden nacional no podía ser efectuada por sus órganos directivos, sino por el Congreso de la República.

En definitiva, el principio de la autonomía territorial ofrece razones para concluir que los funcionarios de los establecimientos públicos del orden nacional y del municipal han de se tratados en forma homogénea en lo referido a su clasificación. Dado que de lo que se trata es de fortalecer el papel de los organismos municipales, lo apropiado es que en el nivel municipal, sea su órgano de representación popular, el concejo municipal, el encargado de realizar, con arreglo a los precisos parámetros que al respecto fija la ley, la clasificación de los empleados de los establecimientos públicos municipales.

En consideración de lo anterior, se declarará inexequible los apartes demandados.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE los artículos 42 (parcial) de la Ley 11 de 1986 y 292 (parcial) del Decreto-Ley 1333 de 1986.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-493 de septiembre 26 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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