Sentencia C-494 de septiembre 14 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11139

Magistrado sustanciador:

Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 387 de 1997 y contra el parágrafo 2º del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011

Demandante: Enán Enrique Arrieta Burgos

Bogotá D.C., catorce de septiembre de dos mil dieciséis

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Extractos « II. NormaS Demandadas

A continuación, se transcribe el texto de los preceptos legales demandados, en el que se destaca y resalta los apartes objeto de acusación, de acuerdo con su publicación en los diarios oficiales 43.091 de julio 24 de 1997 y 48.096 de junio 20 de 2011:

Ley 387 de 1997

(Julio 18)

Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia

El Congreso De Colombia

Decreta

Titulo I

Del Desplazado y de la Responsabilidad del Estado

ART. 1º.—Del Desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado”.

LEY 1448 DE 2011

(Junio 10)

Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA (…)

CAPÍTULO III

DE LA ATENCIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

ART. 60.—Normatividad aplicable y definición. La atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten.

Las disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento, que no contraríen la presente ley, continuarán vigentes(1).

PAR. 1º.—El costo en el que incurra el Estado en la prestación de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún caso será descontado del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho esta población.

Esta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición.

PAR. 2º.—Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente ley(2).”

Extractos « VI. Consideraciones de la Corte

6.1. Competencia y problema jurídico.

En virtud de lo previsto en el numeral 4º del artículo 241 del Texto Superior(74), esta Corporación es formalmente competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra la expresión “dentro del territorio nacional” contenida tanto en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, como en el parágrafo 2º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, en la medida en que se trata de un precepto de carácter legal expedido con fundamento de la atribución consagrada en el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución(75).

En el ámbito referente a la posibilidad que le asiste a este Tribunal para proferir una decisión de fondo, en primer lugar, es preciso que se examine si la demanda presentada por el ciudadano Arrieta Burgos se ajusta a los mínimos argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal, en virtud de su carácter predominantemente rogado y no oficioso(76).

En segundo lugar, y solo en el caso en que se supere dicha etapa, se procederá con el examen del asunto de fondo que se propone, cuyo problema jurídico se vincula con la necesidad de determinar si el legislador, al definir que una víctima del desplazamiento forzado es aquella que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, incurrió en una omisión legislativa relativa, consistente en excluir de esa noción a las personas que han tenido que salir del país como consecuencia del conflicto armado interno.

6.2. Examen sobre la aptitud de la demanda (generalidades)

6.2.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución. Precisamente, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.

En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada(77). En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001(78), esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no solo es formulada de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

6.2.2. Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si los accionantes han formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997(79), se sostuvo que:

“Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no solo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública solo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.

6.2.3. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia(80), teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena. Sobre el particular, la Corte ha dicho que:

“[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”(81).

Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (C.P., art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (C.P., arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001(82), lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.

6.2.4. En el asunto sub-judice, la demanda que se plantea por el actor obliga a examinar la aptitud del cargo a partir de dos circunstancias que resultan concurrentes. En primer lugar, la acusación se formula con miras a obtener una decisión de exequibilidad condicionada y, en segundo lugar, se justifica tal pretensión a partir de la alegación de una supuesta omisión legislativa relativa en la expresión demandada.

6.3. De la pretensión de exequibilidad condicionada

6.3.1. Si bien es cierto que en algunas ocasiones esta Corporación consideró inepta una acción pública, al advertir que la misma estaba orientada a solicitar un fallo de exequibilidad condicionada, con el argumento de que el artículo 241 del Texto Superior le otorga a los ciudadanos la atribución de promover este juicio con el objeto de obtener la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, y no su constitucionalidad, así esta sea de manera condicionada(83), lo cierto es que en diversas ocasiones se han estudiado de fondo demandas que formulan este tipo de solicitudes(84), cuyos requisitos de procedencia, con el propósito de determinar la existencia de un cargo en debida forma, surgen de la obligación de examinar si concurre una acusación de inconstitucionalidad, la cual, además, debe cumplir con las cargas de claridad, certeza, especifi-cidad, pertinencia y suficiencia.

6.3.2. Como se deriva de lo expuesto, este tipo de demandas suponen la acreditación de dos presupuestos esenciales. El primero radica en la delimitación del objeto de la acusación, para lo cual es preciso explicar al juez constitucional cuál es el contenido de la disposición acusada, y cómo algunos de sus significados contradicen la Constitución mientras otros se avienen con ella.

A diferencia del juicio tradicional de constitucionalidad, la base conceptual de la solicitud de una sentencia de exequibilidad condicionada, se encuentra en la distinción entre disposición y norma. En efecto, la teoría constitucional distingue con claridad entre, de una parte, las disposiciones o enunciados normativos, esto es, los textos legales y, de otra, las normas o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por vía de aplicación o de interpretación, de dichos textos. Conforme a lo anterior, esta Corporación ha reconocido que es perfectamente posible que una disposición o enunciado normativo pueda contener diversas normas o reglas de derecho, mientras que una misma norma puede estar contenida en diversos textos o enunciados legislativos.

Nótese cómo esta técnica explica el origen de las sentencias de exequibilidad condicionada, en las cuales, por regla general, no se altera la disposición, la cual se declara exequible, pero se interviene en su contenido por parte de este Tribunal, para señalar cuál o cuáles son los sentidos que resultan acordes con la Constitución. Si el control de constitucionalidad únicamente recayera sobre las disposiciones o los textos legales, no podrían existir sentencias interpretativas, pues este Tribunal tendría que limitarse a mantener o retirar del ordena-miento jurídico el enunciado normativo demandado, pero no podría expulsar una proposición jurídica para conservar, en su lugar, una determinada regla de derecho, acorde con los mandatos previstos en el Texto Superior.

Cuando un ciudadano acude ante la Corte solicitando la expedición de una sentencia de exequibilidad condicionada, es deber del actor indicar cómo el contenido de la disposición acusada es de tal amplitud que permite la división o creación de varias reglas de derecho, una de las cuales por lo menos debe ser contraria a la Carta. Este presupuesto es relevante, pues es la indicación del conflicto normativo desatado en el seno de la disposición acusada, la que le otorga al juez constitucional la competencia para examinar las diversas reglas de derecho que surgen de su interpretación, con miras a otorgarle la preferencia a aquellas proposiciones que resulten acordes con la Constitución y descartando las contrarias a la Carta.

Por esta razón, a juicio de la Corte, “la definición acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva”(85), y frente a ella se oponen los ataques que sin tener en cuenta el contenido de la disposición acusada reparan en aspectos ajenos a él, como sucede siempre que se pretende alegar la presunta vulneración de la Carta en circunstancias, tales como, las diferencias que con ocasión de su aplicación se han presentado por los distintos operadores jurídicos(86), el desarrollo irregular o incompleto que el precepto haya tenido en la práctica jurídica(87), las suposiciones relacionadas con su transformación en el futuro(88), o las posibles diferencias producidas no por las normas en sí mismas consideradas, sino por la peculiar situación que ellas generan en un caso concreto(89).

De esta manera, en casos en que se requiera la expedición de una sentencia de constitucionalidad condicionada, el criterio por excelencia para determinar la aptitud de la demanda, se encuentra en que el actor plantee la existencia de un problema abstracto de inconstitucionalidad. Esto implica que, por lo menos, con ocasión de la identificación del contenido normativo de la disposición acusada, mencione cómo alguno de sus significados es contrario a la Carta y cómo este Tribunal puede dar solución a dicha controversia, sin necesidad de que el precepto acusado sea declarado integral o parcialmente inexequible. Cuando ello ocurre, la Corte se encuentra habilitada para expulsar del ordenamiento jurídico la proposición normativa que es ajena a la Constitu-ción, en los mismos términos en que se invocó en la demanda o en unos distintos, para conservar, en su lugar, una determinada regla de derecho, que resulte acorde con los mandatos previstos en el Texto Superior.

Este es un presupuesto imprescindible de competencia de este Tribunal en el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias (C.P., art. 241.4), ya que aun en los casos en que las demandas se orientan a solicitar la exequibilidad condicionada de una disposición, solo es posible su estudio y una resolución de fondo, cuando se propone un cargo apto de inconstitucionalidad, pues de lo que se trata es de expulsar una norma jurídica que resulta contraria a la Carta, previa fijación del sentido normativo que se acopla en su integridad a los mandatos de la Constitución(90).

En este orden de ideas, y siguiendo lo expuesto, como se destacó en la Sentencia C-020 de 2015(91), cuando en la demanda se formula una solicitud de exequibilidad condicionada, “[lo] que se exige en estos casos, además de una demanda en forma, es que la acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad, y que a partir de ella se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir la inexequibilidad total o parcial de la norma. A un demandante no se le puede exigir —como condición para que su demanda sea admitida y estudiada de fondo— que pida la inexequibilidad total de un precepto o de parte de él, cuando según sus propias convicciones razonablemente fundadas considera que la norma no es integral o parcialmente inexequible, pero sí que lo es mientras no exista un condicionamiento específico de la Corte, debidamente justificado por el actor en cada proceso”(92).

Lo que se reclama entonces no es la identificación del condicionamiento que debe proceder en cada caso, sino la delimitación del objeto de la acusación, para lo cual basta con justificar la existencia de una regla de derecho contraria a la Constitución, que tenga su origen en la disposición cuestionada y que demande la intervención de este Tribunal, con miras a señalar el sentido en que el precepto impugnado resulta compatible con la Carta.

6.3.3. El segundo presupuesto supone que, una vez se expone por el actor el objeto de su acusación, es preciso verificar que respecto de la proposición normativa que se estima contraria a la Carta, derivada de la amplitud de la disposición que se impugna, se cumpla con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pues de ellas depende que el juicio propuesto tenga la entidad necesaria para plantear un problema de legitimidad constitucional. Precisamente, de forma categórica, la Corte ha señalado que incluso “las demandas que se orientan a solicitar la exequibilidad condicionada de una norma pueden ser estudiadas y resueltas de fondo, si proponen un cargo apto de inconstitucionalidad”(93).

6.3.4. Finalmente, un elemento importante de análisis para determinar si cabe un pronunciamiento de fondo, se encuentra en verificar si además de una petición de exequibilidad condicionada, se propone una solicitud de inexequibilidad pura y simple, pues aun cuando no se trata de una condición necesaria para el ejercicio de la acción(94), su existencia sí se convierte en un parámetro adicional de examen para efectos de determinar la aptitud del cargo. Con tal propósito, esta Corporación ha entendido que es indiferente el orden de su presentación, ya sea como principal o subsidiaria.

6.4. De la omisión legislativa relativa

6.4.1. El control de constitucionalidad no solo procede sobre las acciones del legislador, sino también frente a sus omisiones. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, se entiende por omisión todo tipo de abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución(95). Esta figura exige entonces que exista una norma en el Texto Superior que contemple el deber de expedir un preciso marco regulatorio y que dicho deber sea objeto de incumplimiento. Por esta razón, se ha señalado que existe una omisión legislativa, cuando no se observa por el legislador una obligación de acción expresamente señalada por el Constituyente(96).

Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha distinguido entre las omisiones legislativas absolutas y las omisiones legislativas relativas. En las primeras existe una falta de desarrollo total de un determinado precepto constitucional; mientras que, en las segundas, el legislador excluye de un enunciado normativo un ingrediente, consecuencia o condición que, a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permite concluir que su consagración resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la Constitución. Esto significa que, por virtud de la actuación del legislador, se prescinde de una exigencia derivada de la Carta, cuya falta de soporte textual genera un problema de constitucionalidad.

Obsérvese cómo, mientras en las omisiones absolutas, no se ha producido ninguna disposición legal en relación con una determinada materia, en las omisiones relativas, por el contrario, sí existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber constitucional de adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación, tan solo es procedente el juicio de inconstitucionalidad respecto de omisiones relativas, pues en los casos de ausencia total de regulación no concurre un referente normativo que se pueda confrontar con la Constitución.

6.4.2. La jurisprudencia sobre la omisión legislativa relativa giró inicialmente alrededor del principio de igualdad, a partir de la consideración según la cual el presupuesto básico de dicha omisión consiste en que el legislador regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta, al no tener en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser análogos, deberían quedar incluidos en dicha regulación. No obstante, desde una perspectiva más amplia, también se ha admitido que la omisión legislativa relativa ocurre cuando se deja de regular algún supuesto que, en atención a los mandatos previstos en el Texto Superior, tendría que formar parte de la disciplina legal de una determinada materia. Así, por ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones relativas vinculadas con la protección del derecho fundamental al debido proceso(97).

Desde esta perspectiva, independientemente del caso, la Corte ha insistido en que la configuración de una omisión legislativa relativa requiere acreditar, en relación con la materia objeto de regulación, la existencia de un imperativo constitucional que exija regular el supuesto que se considera omitido. Ello es así, porque cuando se acredita su ocurrencia se produce una sentencia aditiva, la cual cumple no solo un papel ablatorio, consistente en poner de manifiesto y neutralizar la inconstitucionalidad causada por la omisión, sino también un papel reconstructivo, orientado a incorporar la norma faltante para que la disposición incompleta resulte a tono con la Constitución.

La labor de esta Corporación no es la de cuestionar la decisión política del legislador de abstenerse de regular una determinada materia, o de hacerlo de manera parcial o fragmentada, sino la de incumplir una exigencia derivada de la Carta, cuya falta de previsión genera una norma implícita de exclusión que desconoce un deber predeterminado por el Texto Superior. Este límite marca la legitimidad del papel reconstructivo a cargo de la Corte, pues su rol se concreta en defender la integridad y supremacía de la Constitución(98), frente a un mandato imperativo que emana de la Carta, y no en cuestionar las razones de conveniencia que tenga el legislador para prescindir del ámbito de regulación legal de una determinada materia, ya sea de forma total o parcial.

6.4.3. En desarrollo de lo expuesto, para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de la disposición impugnada, por el hecho de haber incurrido el Congreso de la República en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador(99).

6.4.4. En todo caso, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo, queda supeditado al hecho de que la omisión sea predicable de forma directa de la disposición acusada, sin que resulte admisible el ataque indiscriminado a otros textos legales o la referencia a preceptos normativos que no han sido vinculados al proceso. En este sentido, en la Sentencia C-185 de 2002(100) se expuso que:

“[Haciendo] referencia a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, la doctrina de esta Corporación ha definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada(101). En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al proceso”. Resaltado fuera de texto

Y es que, como se ha expuesto en otras ocasiones, “la técnica utilizada en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, derivada de las exigencias contenidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, le impone a quien pretende ejercer esta acción, la obligación de señalar con claridad las razones que sustentan la inexequibilidad del precepto impugnado, razones que, además, deben guardar correspondencia lógica con el texto acusado, de tal modo que le sean atribuibles directamente a éste”(102).

Finalmente, la Corte ha insistido que cuando se presenta una demanda por omisión, el accionante debe cumplir con una carga de argumentación más exigente(103), pues de lo que se trata es de plantear un escenario de controversia eficaz e idóneo respecto de la Constitución, en el que sea el demandante y no el juez quien define los contornos dentro de los cuales se ejerce en cada caso el control constitucional sobre las leyes y los actos objeto de acusación. Por ello, se ha dicho que no basta con (i) señalar la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión, sino que además se debe argumentar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, (ii) por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta y, a partir de ello, (iii) cuáles son los motivos por los que se considera que se configuró la omisión, esto implica, por ejemplo, explicar por qué “cabría incluir a las personas no contempladas en el texto demandado, o hacer efectivas en ellas sus consecuencias jurídicas, ingredientes normativos o condiciones.”(104)

Con fundamento en las consideraciones expuestas, se procederá a examinar si la demanda propuesta por el ciudadano Enán Enrique Arrieta Burgos se ajusta a los mínimos argumentativos previamente señalados, de los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad.

6.5. Del caso concreto. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda

6.5.1. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, el actor plantea que la noción sobre el concepto de desplazado que se incluye en los preceptos legales demandados (artículo 1º de la Ley 387 de 1997 y parágrafo 2º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011), por virtud de la cual se exige que la migración tenga ocurrencia “dentro del territorio nacional”, es contraria a lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 13, 29 y 93 del Texto Superior, a lo previsto en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 16 de la Convención sobre Refugiados de 1951, así como a los numerales 2.1, 2.2, 12.3, 13.4, 18.1, 19.1 y 19.2 de los Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno (Principios Pinheiro).

El accionante aclara que su pretensión principal es que las disposiciones acusadas sean declaradas exequibles de forma condicionada, pues considera que incurren en una omisión legislativa relativa, por cuanto excluyen como sujeto beneficiario de las medidas de reparación integral y de otros derechos a favor de las víctimas del desplazamiento forzado, a las personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado interno. Dentro de este concepto se incluyen a quienes han sido amparados bajo las figuras del refugio o el asilo, a los simples migrantes irregulares, a quienes se encuentran en proceso de obtener una declaratoria de refugio, e incluso a quienes dicha condición les resulta indiferente.

De manera puntual, el actor cuestiona la “inexistencia de normas que consagren mecanismos de asistencia, atención y reparación integral a [favor de] aquellas personas que se han visto forzadas a migrar internacionalmente como consecuencia del conflicto armado”(105), sujetos respecto de los cuales considera que la omisión alegada supone una violación (i) del derecho a tener un recurso efectivo (C.P., art. 29), (ii) de la garantía a la reparación integral y (iii) del derecho al retorno y a la restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio(106), por cuanto dichas prerrogativas son exclusivas de las víctimas del desplazamiento forzado interno, sin incluir al “migrante forzado internacional”(107).

Por lo demás, (iv) la omisión también da lugar a un trato discriminatorio respecto de las personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior, ya que el régimen normativo limita derechos específicos como el retorno y la reubicación a favor de las víctimas del desplazamiento forzado, dando lugar a la existencia de una hipótesis de desprotección en su contra. Por esta razón, y dada la similitud que existe entre los sujetos comparados, a juicio del actor, se debe “extender” o “aplicar en términos similares a los refugiados, asilados o aquellas personas en situación regular o irregular que se han visto forzadas a migrar a un país extranjero”, el mismo régimen de amparo previsto en la Ley 1448 de 2011 para los desplazados. Por lo demás, aún bajo la consideración de que la situación de los migrantes internacionales es distinta, en todo caso se vulnera el derecho a la igualdad, “toda vez que las normas acusadas no se corresponden con un trato diferenciado y especial a favor de aquellas personas que migraron hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado”(108).

Por último, se considera que la desprotección que existe en contra los migrantes internacionales se sustenta en la (i) exclusión del derecho al retorno y a la reubicación (Ley 1448 de 2011, art. 66); (ii) en la inexistencia de una priorización para ser beneficiarios de los programas y proyectos de vivienda (Ley 1448 de 2011, art. 123 y Ley 1537 de 2012, art. 12); (iii) en la imposibilidad de acceder al derecho a la restitución (Ley 1448 de 2011, art. 74); (iv) en las diferencias que se presentan para acceder a la atención humanitaria (Decreto 2569 de 2014, art. 23 y Decreto 4800 de 2011, arts. 102 y 103); y (v) en la ausencia del derecho a la reunificación familiar, como hipótesis que se deriva de la exclusión del derecho al retorno y a la reubicación.

A partir de lo expuesto, como pretensión principal, se propone que las personas que se han visto forzadas a migrar fuera del territorio nacional como consecuencia del conflicto armado interno, sean reconocidas como víctimas del desplazamiento forzado o que, en su lugar, se les aplique en términos “igualitarios” el mismo régimen normativo. Y, como pretensión subsidiaria, que se declare inexequible la expresión demandada por vulnerar el derecho de las citadas víctimas a la igualdad y a la no discriminación, a un recurso efectivo, a la reparación integral, al retorno y a la restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio.

6.5.2. La mayoría de los intervinientes solicitan a la Corte declararse inhibida para proferir un fallo de fondo, con fundamento en distintas razones, entre las que se destacan las siguientes(109): (i) la ausencia de un objeto sometido a control, por cuanto la acusación no cuestiona el precepto legal demandado, sino que busca la identificación del régimen normativo que actualmente existe a favor las víctimas que se encuentran en el exterior; (ii) la contradicción en las razones expuestas, por cuanto a pesar de impugnar la expresión “dentro del territorio nacional”, expresamente se señala que no existe reparo alguno frente a la noción de desplazado; (iii) la inobservancia de las cargas de claridad y de suficiencia, como consecuencia de la falta de identificación del conjunto de personas a las cuales supuestamente se les vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que los sujetos mencionados corresponden a distintas categorías de subgrupos (esto es, los refugiados, los asilados, los migrantes temporales, etc.) que tienen características definitorias que impiden una asimilación genérica como lo sugiere el accionante; (iv) el incumplimiento de las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia, en la medida en que la acusación se sustenta en argumentos generales y confusos, sin demostrar por qué debe darse el mismo trato a dos grupos poblaciones con elementos que los diferencian; y (v) la inadvertencia de la carga de certeza, pues lo que se cuestiona son aspectos operativos y prácticos del régimen normativo vigente, disperso en normas de carácter legal y reglamentario, sin que exista la omisión que se alega por el demandante(110).

El resto de intervinientes, aun cuando no se pronuncian sobre la aptitud de la demanda, realizan una exposición que se enfoca primordialmente en acoger la pretensión principal, siempre que exista el déficit de protección legal que se alega por el accionante(111), destacando, en varias de las intervenciones(112), (i) que lo importante del caso es que la Corte fije con un criterio de autoridad “cuál es el alcance de la legislación nacional en materia de atención a las víctimas de desplazamiento y su relación con los instrumentos del derecho internacional”(113); (ii) que “emita su concepto” con la finalidad de dar lineamientos sobre el alcance de los derechos y garantías de las víctimas que se encuentran fuera del país(114); (iii) y que, pese a que no existe la omisión alegada frente al derecho al retorno, proceda a exhortar al Ministerio de Relaciones Exteriores para que reglamente el marco normativo que asegure su aplicación, pues de ello depende la existencia de medidas adecuadas en términos de acceso a la vivienda, a la restitución, a la estabilidad socio-económica y a la reunificación familiar(115).

6.5.3. Finalmente, en criterio de la Vista Fiscal, esta Corporación debe declararse inhibida para proferir un fallo de fondo, básicamente por las siguientes razones: (i) porque a partir del artículo 241 del Texto Superior no resulta procedente una solicitud ciudadana de exequibilidad condicionada; (ii) porque no se expusieron los motivos para considerar que los sujetos comparados deben recibir el mismo trato y (iii) porque el déficit de protección que se alega corresponde a una omisión legislativa absoluta, respecto de la cual es innecesaria la intervención de este Tribunal, ya que a partir del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, el Gobierno Nacional les ha reconocido a los migrantes internacionales su condición de víctimas del conflicto armado interno y ha procedido a divulgar sus derechos a través de unas guías de orientación expedidas para tal efecto. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Corte de exhortar al Congreso de la República, para que regule de forma integral y sistemática el fenómeno de la migración por la violencia hacia el exterior.

6.5.4. A partir del conjunto de razones expuestas y teniendo en cuenta los argumentos señalados en los acápites 6.2, 6.3 y 6.4 de esta providencia, la Sala Plena de esta Corporación considera que no cabe realizar un pronuncia-miento de fondo, por los motivos que a continuación se explican:

6.5.4.1. En primer lugar, para que resulte procedente una pretensión de exequibilidad condicionada, es preciso que concurra un problema abstracto de inconstitucionalidad, cuyo fundamento se encuentra en el deber del actor de indicar cómo el contenido de la disposición acusada es de tal amplitud que permite la división o creación de varias reglas de derecho, una de las cuales por lo menos debe ser contraria a la Carta. En este caso, como lo que se alega es la existencia de una omisión legislativa relativa, el actor debe poner de presente cuál es la norma implícita de exclusión que, por su propia naturaleza, da lugar a la ausencia de una condición, supuesto o consecuencia que debería estar regulada en el texto legal demandado, y que, por esa razón, deviene en el incumplimiento de una exigencia imperativa derivada de la Constitución.

La observancia de este requisito es imprescindible, pues lo que le otorga al juez constitucional la competencia para cumplir el papel reconstructivo a su cargo, con ocasión de la existencia de una omisión relativa, es la determinación de la norma faltante en la disposición acusada, cuya inexistencia genera el conflicto normativo que impide su concordancia con los mandatos del Texto Superior. Por esta razón, como previamente se dijo, la definición acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva, y frente a ello se oponen los ataques que, sin tener en cuenta el contenido de la disposición acusada (incluso cuando se alega la ocurrencia de una omisión) reparan en aspectos ajenos a ella, como sucede siempre que se pretende alegar la presunta violación de la Carta en circunstancias, tales como, los problemas que con ocasión de su aplicación o interpretación se han presentado por los distintos operadores jurídicos o el desarrollo irregular o incompleto que el precepto ha tenido en la práctica jurídica.

Para la Corte, aun cuando no siempre para la admisión de la demanda o para su estudio de fondo, se requiere que se formule una solicitud dirigida a pedir la expulsión de la disposición acusada del ordenamiento jurídico, sí debe justificarse por el accionante, en los casos en que se alega la existencia de una omisión relativa, cuál es el supuesto, condición o ingrediente que le falta a la citada disposición para que sus mandatos resulten ajustados a la Carta, a partir de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador, pues es allí en donde se encuentra el problema abstracto de inconstitucionalidad, que permite la procedencia de esta acción. Es claro que el incumplimiento de este requisito conduce a que el juicio propuesto carezca de objeto, sometiendo a decisión del juez constitucional problemas de orden legal, de conveniencia o de interpretación jurídica, que no permiten realizar un pronunciamiento de fondo.

En el asunto sub-judice, la demanda recae sobre la expresión: “dentro del territorio nacional”, que se incluye en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, como en el parágrafo 2º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011. Su existencia se relaciona con la identificación de los elementos esenciales que estructuran la noción de desplazado, para efectos del desarrollo de las medidas de prevención, atención, protección, reparación y estabilización socioeconómica previstas en las leyes en cita. Sobre el particular, cabe destacar que en ambas disposiciones se consagran, como requisitos estructurales de la noción bajo estudio, (i) la migración forzada por razón de la vulneración o amenaza de derechos como la vida, la libertad personal, la seguridad o la integridad física que implican el abandono de la localidad de residencia o las actividades económicas habituales; y (ii) el hecho de que ese traslado o migración se produce dentro del territorio nacional.

No obstante, como se destacó en la Sentencia C-280 de 2013(116), el legislador goza de una amplia facultad para establecer definiciones que determinen el sentido de las palabras o expresiones que los textos legales emplean, o como ocurre en este caso, para delimitar el conjunto de destinatarios respecto de los cuales se consagra un régimen jurídico de protección. Bajo esta consideración, y entendiendo que la noción propuesta por el legislador en el parágrafo 2º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, por virtud de la cual se somete el concepto de desplazado a la migración forzada ocurrida en el territorio nacional, guarda plena concordancia con los supuestos básicos consagrados en los Principios Deng(117), se concluyó que era válido, además de lo anterior, que se limitara la fuente o causa generadora de los hechos de amenaza o vulneración a las infracciones ocurridas en el marco del conflicto armado interno, conforme se dispone en el artículo 3º de la ley mención(118). Con todo, se condicionó en el entendimiento de esta norma, a que su exigibilidad no implicara el desmonte de la normatividad anterior consagrada en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, en la que al momento de determinar la noción de desplazado, se incluye una fuente o causa del ilícito más amplia, al incorporar supuestos como los disturbios o tensiones interiores, la violencia generalizada, la infracción masiva de derechos humanos u otras circunstancias análogas que puedan alterar o alteren prácticamente el orden público(119). Por tal motivo, se declaró la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, “en el sentido de que esta definición no podrá ser razón para negar la atención y la protección previstas por la Ley 387 de 1997 (…) a las personas que hubieren sido víctimas de tales situaciones”(120).

A partir del panorama descrito, cabe mencionar que esta Corporación ha limitado el concepto de desplazado a las migraciones forzadas que ocurren dentro del ámbito del territorio nacional, circunstancia que se ratifica en las sentencias C-372 de 2009(121), C-781 de 2012(122) y C-280 de 2013(123). Todas ellas reiteran la posición adoptada sobre el particular desde el fallo T-227 de 1997(124), sin perjuicio de la posibilidad que tiene el legislador para concretar dicha definición, como ya se dijo, en relación con la fuente o causa generada de la amenaza, con miras a precisar el régimen de protección que se otorga en cada ley.

En este orden de ideas, no cabe duda de que la expresión demandada hace parte de una noción más amplia, cuya finalidad es determinar que se entiende por desplazado, con el fin de realizar las medidas de prevención, atención, reparación, etc., que se consagran en cada uno de los regímenes normativos creados en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011.

Visto lo anterior, se encuentra que el cargo propuesto por el accionante no se predica de la expresión impugnada, en tanto que en realidad no se cuestiona la falta de un supuesto que debería estar incluido dentro su rigor normativo, a partir de la existencia un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador, como exigencias mínimas que se derivan del juicio por omisión. En efecto, como lo señala el propio actor, ni la demanda inicialmente presentada ni el escrito de corrección “pretenden que la Corte modifique el concepto de desplazamiento forzado interno, el cual, desde la Sentencia T-227 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), exige para su configuración que se cumplan dos elementos esenciales, a saber: la coacción que obliga la migración y que el desplazamiento se realice dentro de las fronteras del Estado(125).

Esto implica que, a partir de lo expuesto por el demandante, el juicio que se propone no se justifica en realidad en un problema abstracto de inconstitucionalidad, por virtud del cual surge de la expresión demandada una norma implícita de exclusión que controvierte el orden superior, y que por esa razón demanda la intervención de este Tribunal, con el propósito de lograr la reconstrucción de los textos impugnados acordes con los mandatos de la Carta, pues —como expresamente lo admite el actor— no existe reproche alguno en el concepto de desplazado que se incluye en la ley, el cual, además de no requerir una modificación en su alcance, responde al concepto unívoco que sobre el particular se ha sido fijado de manera reiterada y consistente por la jurisprudencia constitucional.

De esta manera, el mismo accionante descarta la procedencia de su pretensión principal, ya que al no buscar la alteración del concepto de desplazado, resulta contradictorio que pretenda un fallo condicionado, en el que a las personas que se han visto forzadas a migrar por fuera del territorio nacional, como consecuencia del conflicto armado, se las reconozca “como víctimas del desplazamiento forzado en general”(126). Lo que se pretende en el asunto bajo examen y que se reitera insistentemente en el escrito de corrección, es que la Corte realice una especie de concepto, a través del cual –por vía de autoridad y previo ejercicio de una labor de interpretación jurídica– fije el alcance de los derechos de los sujetos en mención, frente a las cuales, como lo sostiene el actor, existe el deber del Estado de garantizar su efectividad, más allá de los instrumentos de protección que se consagren a nivel internacional.

Puntualmente, en uno de los apartes del escrito de corrección, se expresa que:

“Finalmente, considero conveniente ACLARAR que el ASUNTO EN CUESTIÓN, que a mi juicio merece un examen constitucional de fondo, no tiene que ver con la modificación de la categoría de desplazado interno ni con la eliminación de las diferencias conceptuales que existen entre esta figura y el refugio, sino, más bien, con la pregunta respecto de si el ordenamiento jurídico colombiano garantiza un recurso efectivo al prever mecanismos de asistencia, atención y reparación destinados a aquellas personas que, al igual que los desplazados internos, lo han perdido todo, su familia se ha disgregado y han tenido que migrar forzosamente hacia un país extranjero con ocasión de una violación de sus derechos humanos ocurrida en el marco del conflicto armado. Si la respuesta es afirmativa, ¿cuáles serían esas normas? Y, de verificarse su existencia, ¿son estas medidas adecuadas en términos de un recurso efectivo? Dicho de otro modo, ¿un recurso efectivo en materia de asistencia, atención y reparación se encuentra garantizado a través de las mismas normas que consagran este tipo de medidas frente a demás tipos de victimizaciones innominadas (artículo 3º de la Ley 1448 de 2011), sin tener en cuenta las consecuencias personales, familiares y patrimoniales que diferencialmente afectan a estas personas y son esencialmente similares a las que sufren las víctimas de desplazamiento forzado interno?”(127).

Luego, al hacer referencia a la Sentencia T-832 de 2014(128), se señala que:

“(…) existen diversas interpretaciones en cuanto a la garantía de los derechos de las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el extranjero como consecuencia del conflicto armado. Para ilustrar este contraste de interpretaciones, veamos: mientras que en la Sentencia T-832 de 2014 la Sala Séptima de Revisión de tutelas niega la posibilidad de que estas personas puedan ser reconocidas como desplazados internos, el Gobierno Nacional, por su parte, tiene la voluntad política de admitir que estas personas sí son víctimas de desplazamiento forzado interno, al punto que como se indica en el Oficio 201572022354401 del 11 de diciembre de 2015, (…), la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas informa que: ‘A corte de 30 de noviembre de 2015, se registran 951 eventos de desplazamiento incluidos (al menos una persona incluida) en cuya declaración indicó que el sitio de arribo fue en otro país”. (…) [De ahí que] (…) a través de la solicitud de exequibilidad condicionada (…) [se] busca promover una sentencia modulada que defina una interpretación constitucionalmente admisible (…)”(129).

En el mismo sentido, en el escrito inicial de demanda, se sostuvo que:

“(…) se hace indispensable contar con una interpretación autorizada, por vía de una sentencia de constitucionalidad, que dé claridades sobre los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado externo. Es esto, justamente, lo que se presente con la presente acción de inconstitucionalidad”(130).

En la misma línea, al referirse a la Ley 1562 de 2012, sobre el derecho al retorno de los colombianos que migraron hacia el extranjero, se reitera que:

“(…) La norma en comento no es clara en determinar si el retorno aplica para los colombianos que migraron hacia el extranjero como consecuencia directa del conflicto armado interno o para aquellas personas que, habiendo sido previamente víctimas del conflicto armado, migraron voluntariamente y con posterioridad al hecho victimizante con destino a un país extranjero. Esto refuerza el argumento de que se hace necesario contar con una interpretación que, por vía de la autoridad constitucional, ofrezca con certeza un conocimiento acerca de los derechos de los migrantes forzados a nivel internacional como consecuencia del conflicto armado”(131).

Por último, al reseñar nuevamente la Sentencia T-832 de 2014, el accionante expone que:

“(…) aun cuando el razonamiento de la honorable Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es impecable de conformidad con el derecho interno y lo establecido a nivel internacional (Principios Deng), considero necesario que, por vía de una sentencia de constitucionalidad, se impartan claridades específicas en lo que atañe a las medidas de asistencia, atención y reparación a las que tendrían derecho las víctimas de desplazamiento forzado externo, máxime si se tiene en cuenta que las leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 nada dicen al respecto y limitan muchos de estos derechos a las víctimas de desplazamiento forzado interno”(132).

En conclusión, este Tribunal encuentra que no resulta procedente la solicitud de exequibilidad condicionada, en tanto la misma no plantea un verdadero problema de inconstitucionalidad, a partir del cual se cuestione la existencia de una norma implícita de exclusión que, por su propia naturaleza, dé lugar a la ausencia de una condición o supuesto que debería estar regulado en el texto demandado. Por el contrario, el mismo accionante admite que no cabe realizar una modificación o alteración del concepto desplazado previsto en las normas demandadas, pues él es concordante con el derecho internacional y con la jurisprudencia reiterada de la Corte, lo que excluye que se esté en presencia de un supuesto normativo que imponga la necesidad de realizar el papel reconstructivo de las sentencias aditivas, orientado a incorporar la norma faltante a la disposición que se considera incompleta, con el fin de que la misma quede a tono con la Constitución.

Por esta razón, como lo advierten algunos intervinientes, en la medida en que la solicitud de exequibilidad condicionada no controvierte en realidad la expresión demandada, lo que se presenta —en la práctica— es una ausencia de objeto en el caso sometido a decisión(133), circunstancia que, en principio, torna innecesario entrar a verificar la aptitud de la demanda, más aún, cuando —tanto del texto de la demanda como del escrito de la corrección— se infiere que el móvil de la acción es el de obtener una interpretación autorizada, a manera de concepto, que precise cuál es el marco normativo de las personas que han migrado hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado interno.

En este escenario y teniendo en cuenta que, como ya se dijo, la pretensión de exequibilidad condicionada se sustenta en una supuesta de omisión legislativa relativa, por virtud de la cual se desconocen los derechos a la igualdad, a un recurso efectivo, a la reparación integral, al retorno y a la restitución de las viviendas, tierras y patrimonio de las personas que se han visto forzadas a migrar fuera del territorio nacional, es necesario que la Corte verifique igualmente si frente a este supuesto existe o no una demanda en debida forma.

6.5.4.2. Como se mencionó con anterioridad, la omisión relativa se justifica básicamente por la “inexistencia de normas que consagren mecanismos de asistencia, atención y reparación integral [a favor de] aquellas personas que se han visto forzadas a migrar internacionalmente como consecuencia del conflicto armado”(134), a diferencia de lo que ocurre con las víctimas del desplazamiento, frente a las cuales se consagra un amplio catálogo de medidas de protección, incluido el derecho al retorno, pese a la similitud en que se encuentran por el hecho mismo de la migración forzada.

Por esta razón, a juicio del actor, se debe “extender” o “aplicar en términos similares a los refugiados, asilados o aquellas personas en situación regular o irregular que se han visto forzadas a migrar a un país extranjero”, el mismo régimen de protección previsto en la Ley 1448 de 2011 para los desplazados. Al margen de lo anterior, y en caso de considerar que su situación es distinta, se debe proceder a expulsar del ordenamiento jurídico la expresión demandada, por resultar contraria al derecho a la igualdad, “toda vez que las normas acusadas no se corresponden con un trato diferenciado y especial a favor de aquellas personas que migraron hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado”(135).

En este orden de ideas, como previamente se dijo, la situación desprotección que supuestamente existe frente a los migrantes internacionales se sustenta, en criterio del actor, en la (i) exclusión del derecho al retorno y a la reubicación (Ley 1448 de 2011, art. 66); (ii) en la inexistencia de una priorización para ser beneficiarios de los programas y proyectos de vivienda (Ley 1448 de 2011, art. 123 y Ley 1537 de 2012, art. 12); (iii) en la imposibilidad de acceder al derecho a la restitución (Ley 1448 de 2011, art. 74); (iv) en las diferencias que se presentan para acceder a la atención humanitaria (Decreto 2569 de 2014, art. 23 y Decreto 4800 de 2011, arts. 102 y 103); y (v) en la ausencia del derecho a la reunificación familiar, como hipótesis que se deriva de la exclusión del derecho al retorno y a la reubicación.

Bajo el entendido de que cuando se presenta una demanda por omisión, según se manifestó con anterioridad, el accionante debe cumplir con una carga de argumentación más exigente(136), es preciso entrar a verificar que se cumpla con el presupuesto mínimo que se demanda en esta modalidad de control, referente a que la omisión sea predicable de forma directa de la disposición acusada. Precisamente, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 le impone a quien promueve el juicio de constitucionalidad, la obligación de señalar las razones que sustentan la inexequibilidad del precepto legal impugnado, las cuales, en términos de certeza y suficiencia, deben derivarse directamente de su rigor normativo(137).

Visto el caso sometido a decisión, este Tribunal observa que, a diferencia de lo señalado por el accionante, el amparo de los derechos de las personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior, ya sea que tengan la condición de refugiado, asilado o de simple migrante irregular, encuentra su fundamento normativo en la noción genérica que de víctima se introduce en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011(138). Esta circunstancia no solamente fue admitida por todas las autoridades públicas que intervinieron en este proceso, sino también por esta Corporación en la Sentencia T-832 de 2014(139).

Por esta razón, los artículos 149 y 204 de la Ley 1448 de 2011 le imponen al Estado la obligación de difundir y orientar a las víctimas que se encuentran en el exterior sobre los derechos, medidas y recursos previstos a su favor(140). Con tal propósito y como primera medida, se consagra el derecho a ser incluidos en el Registro Único de Víctimas, cuyo trámite se debe surtir ante la embajada o consulado del país en donde se encuentre la persona(141). Incluso, para efectos de la declaración, se expidió por la UARIV la Circular 00008 de 2015, con el objeto de permitir su ingreso al sistema a través de unos criterios más flexibles de valoración(142). A corte del mes de febrero de 2016, la citada Unidad ha incluido en el Registro 8.492 personas, provenientes de 40 países(143).

En desarrollo de lo anterior, el Gobierno ha proferido varios instructivos que identifican los derechos a los cuales pueden acceder las víctimas que se encuentran fuera del país(144), en los que no solo se precisa su contenido, sino que también se recoge paso a paso las etapas que se deben seguir para acceder a su reconocimiento, dependiendo de si se desea regresar voluntariamente al Estado colombiano o si, en su lugar, se prefiere permanecer en el exterior.

De manera puntual, en estos documentos se consagra que quienes decidan permanecer fuera del territorio colombiano, pueden acceder al Registro Único de Víctimas, a la indemnización administrativa(145), a la restitución de tierras y a otras medidas de satisfacción, como la exención del servicio militar, los actos de perdón público, los actos de homenaje y dignificación, y las jornadas de atención y orientación que se programen. En conexidad con lo expuesto, y a diferencia de lo que señala el actor, la Unidad de Restitución de Tierras igualmente reitera que estas víctimas tienen derecho a la restitución, de acuerdo con lo previsto en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011(146).

Por el contrario, respecto de quienes deciden regresar al país por encontrar las condiciones para hacerlo, el alcance de los derechos se distingue a partir del hecho ilícito victimizante. Así, sin perjuicio de las garantías ya expuestas, si se trata de una víctima de desplazamiento forzado(147), se prevé a su favor la atención humanitaria inmediata, la atención de emergencia y la atención de transición, como medidas de asistencia. De igual manera, se consagra el derecho al retorno o reubicación, el derecho a la reunificación familiar, la asistencia en salud, etc. En este punto, cabe aclarar que, en relación con el citado derecho al retorno, no solo existe norma expresa en la Ley 1448 de 2011(148), sino que su regulación se amplió como consecuencia de la expedición de la Ley 1565 de 2012, en la que se regula la figura del retorno solidario(149). Según informa la UARIV, como consecuencia de la aplicación de estas dos disposiciones se han tramitado 454 solicitudes, de las cuales 408 se han tornado efectivas(150). Por lo demás, las víctimas por otros hechos ilícitos, se diferencian básicamente porque no acceden al programa de retorno y porque las medidas de atención y asistencia se otorgan por una sola vez. De resto comparten el derecho a la restitución, a la indemnización administrativa y a los distintos tipos de asistencia que se disponen en la ley.

A partir de la situación reseñada, lo que se observa es que no se cumple con el requisito referente a que la omisión sea predicable de forma directa de la disposición acusada, pues la forma como se ha venido brindado la atención a quienes migraron hacia el exterior, se fundamenta en la lectura armónica de varias disposiciones que, vistas en su conjunto y sin que necesariamente tenga un rango legal, constituyen un régimen sistemático y autónomo de protección, frente al cual resulta inaplicable el contenido normativo de los preceptos legales impugnados. En efecto, en ellos se regula una realidad distinta cuyo alcance se circunscribe a la determinación de una definición operativa para distinguir que se entiende por desplazado. Lo que se busca por el actor, no se soluciona con la ampliación solicitada, pues lo que se demanda es la expedición de un régimen normativo que, desde el punto de vista legal, reúna, integre, precise, especifique y desarrolle el conjunto de derechos a favor de las personas que, con ocasión del conflicto armado interno, migraron hacia el exterior. En este orden de ideas, la petición que se formula lejos de encuadrarse dentro de la lógica de la omisión relativa, corresponde si se quiere a un vacío absoluto, por la ausencia de dicho marco legal, integrado y coherente, frente al cual esta Corporación resulta incompetente para proferir un fallo de fondo.

Es más, ello se torna evidente, cuando el propio actor, pese a reconocer la existencia del desarrollo de los derechos de estas víctimas en los instructivos expedidos por el Gobierno Nacional, considera que ellos son insuficientes porque reflejan una voluntad política variable y porque carecen de fuerza vinculante(151), aspectos que llevan al juicio propuesto a un escenario distinto de la contradicción objetiva de normas, para centrarse en la falta o ausencia de desarrollo legal de una situación fáctica que demanda la atención del Estado. Dicho de otra manera, se propone un examen sobre las razones de conveniencia que tenga el legislador para prescindir de la ley como fuente directa de los derechos que se consagran a favor de este tipo de víctimas.

Por consiguiente, es innegable que la demanda propuesta incumple con las cargas de certeza y suficiencia, básicamente porque la omisión que se alega es producto de una construcción subjetiva del actor, en la medida en que el vacío propuesto no se deriva del texto demandado y corresponde, en realidad, a una especie de omisión legislativa absoluta, como ya se dijo, motivada por la falta de existencia de un desarrollo legal, integrado y coherente, que permita la protección de los migrantes transfronterizos.

Por lo demás, la justificación del cargo por omisión se explica en realidad a partir de un ataque general e indiscriminado a otras disposiciones que no fueron demandadas (incluso de carácter reglamentario)(152), cuya lectura, en algunos casos incompleta, como ocurre con el artículo 66 de la Ley 1448 de 2011 referente al derecho al retorno(153), son claros en evidenciar que la violación supuestamente alegada no se deriva del precepto acusado y que, al final de cuentas, lo que se buscaba, era una especie de examen oficioso de todo el régimen normativo de los desplazados, para derivar de allí circunstancias de desprotección que habilitaran su extensión a los sujetos relacionados por el accionante(154).

6.5.4.3. Finalmente, aun cuando las razones expuestas son suficientes para proferir un fallo inhibitorio, también se advierte que, en el caso bajo examen, se propone ampliar el texto demandado, invocando motivos de igualdad, a las personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado interno. Respecto de esta pretensión, la Sala advierte que se incumplen con las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia, pues en ningún momento se explica en la demanda por qué el tratamiento y el régimen jurídico al que se someten los desplazados debe extenderse y ser exactamente igual al que se prevé para los refugiados, los asilados, los migrantes irregulares o quienes se encuentran en proceso de obtener una declaración formal de refugio(155), más aún cuando no siempre el hecho ilícito que motiva el cruce de fronteras es exactamente el mismo, como se advierte en los instructivos del Gobierno Nacional, en los que se clasifican las medidas para las víctimas que se encuentran en el exterior, a partir de la circunstancia de haber sido sometido a desplazamiento forzado o de haber padecido otro tipo de hechos victimizantes. Lo anterior goza de especial transcendencia en el asunto sub-judice, si se tiene en cuenta que los Principios Deng y los Principios Pinheiro, a pesar de referirse a los refugiados y a los desplazados como sujetos titulares de protección, preservan su distinción teórica y a partir de ella no excluyen la posibilidad de expedir una regulación concreta que responda a su situación particular.

Incluso, en este punto, la argumentación del accionante incurre en una contradicción insalvable, como lo manifiestan varios intervinientes y la Vista Fiscal, ya que al mismo tiempo que solicita su asimilación(156), también señala que existe un defecto constitucional, al no prever mecanismos diferenciales de asistencia, atención y reparación a favor de la categoría genérica de sujetos por él relacionada(157).

Precisamente, en lo que respecta a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para que se admita un cargo por violación del citado derecho, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato discriminatorio y que ello es contrario al artículo 13 superior(158). En efecto, para poder establecer en un marco relacional si existe una diferencia de trato carente de justificación, es preciso establecer un criterio de comparación o tertium comparationis, a partir cual se pueda determinar si es exigible que dos o más situaciones o personas deban recibir el mismo trato. En este orden de ideas y con miras a que proceda un juicio de igualdad, la Corte ha señalado que es deber del accionante indicar claramente (i) en qué consiste el trato diferenciado; (ii) en qué sentido se da esa diferenciación, y (iii) con base en qué criterios se presenta la misma(159).

La falta de cumplimiento de estas exigencias conduce a un desconocimiento de las cargas de pertinencia, especificidad y suficiencia. En cuanto a la carga de pertinencia, porque no se verificaría el juicio de contradicción normativa entre una norma de rango legal y una de rango constitucional, al limitarse el alcance de la acusación a una valoración de conveniencia sobre la distinción de trato consagrada en la ley. En relación con la carga de especificidad, porque no se exhibiría cuál es el problema de legitimidad constitucional que surge de la norma demandada, como consecuencia de la posibilidad que tiene el legislador de prever consecuencias normativas distintas frente a supuestos de hecho no asimilables. Y, en cuanto a la carga de suficiencia, porque no existiría el mínimo razonamiento jurídico para poner en entredicho la presunción de constitucionalidad que ampara a todas las normas legales, como consecuencia de la aplicación del principio democrático.

6.5.5. En conclusión, esta Corporación encuentra que se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, con sujeción a tres argumentos: (i) que la petición de exequibilidad condicionada no controvierte en realidad la expresión legal acusada, pues el móvil de la acción es el de obtener una interpretación autorizada, a manera de concepto, que precise cuál es el marco normativo de las personas que han migrado hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado interno; (ii) que no se cumple con el requisito referente a que la omisión sea predicable de forma directa de la disposición impugnada, en la medida en que se plantea la falta de existencia de un desarrollo legal, integrado y coherente, que permita la protección de los migrantes transfronterizos, como hipótesis que corresponde en la práctica a un juicio por omisión legislativa absoluta, frente al cual no cabe el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad; y (iii) que, en adición a lo expuesto, tampoco se observa el cumplimiento de las exigencias mínimas del juicio de igualdad, por lo que se entiende que la demanda no satisface las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Resuelve

Declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “dentro del territorio nacional” contenida tanto en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, como en el parágrafo 2º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) El aparte que se suprime fue declarado inexequible en la Sentencia C-280 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(2) Este parágrafo fue declarado exequible en la citada Sentencia C-280 de 2013, “bajo el entendido de que la definición allí contenida no podrá ser razón para negar la atención y la protección prevista por la Ley 387 de 1997 a las víctimas de desplazamiento forzado”.

(74) “ART. 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.” Resaltado fuera del texto original.

(75) La norma en cita dispone que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.—Interpretar, reformar y derogar las leyes”.

(76) En la Sentencia C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, se manifestó que: “el control de constitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa, por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos, para lo cual se exige la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los que la propia Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias.” No obstante, con el propósito de que la Corte pueda ejercer su función de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta, es obligatorio que dicha acusación reúna los requisitos mínimos consagrados en el Decreto 2067 de 1991, en los términos en que han sido definidos por la jurisprudencia constitucional. De no ser así, y si el caso llega a la instancia de decisión de la Sala Plena, este Tribunal deberá proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud sustantiva de la demanda.

(77) Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997.

(78) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(79) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(80) Decreto 2067 de 1991, art. 6º.

(81) Sentencia C-874 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P., art. 241-4-5)”.

(82) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(83) Véase, por ejemplo, la Sentencia C-508 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería.

(84) Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-864 de 2008, C-029 de 2009, C-149 de 2010 y C-020 de 2015.

(85) Sentencia C-587 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(86) Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(87) Sentencia C-686 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(88) Sentencia C-353 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(89) Sentencia C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(90) En concordancia con lo anterior, en la Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se expuso que: “cuando el actor fundamenta su pretensión en un cargo de inconstitucionalidad que cumple con todos los requisitos legales y jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en razón a que la pretensión se oriente a obtener una sentencia de exequibilidad condicionada”.

(91) M.P. María Victoria Calle Correa.

(92) Sentencia C-020 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. En esta oportunidad se cuestionó la limitación de edad que se introducía en la disposición acusada (20 años), con miras a obtener la pensión especial de invalidez para la población joven, pues se generaba una norma implícita de exclusión contraria al orden constitucional, al relegar sin una justificación suficiente, en términos de razonabilidad y proporcionalidad, a un grupo de personas que también podían ser incluidas como jóvenes.

(93) Ibídem. Énfasis por fuera del texto original.

(94) Ibídem.

(95) Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(96) Al respecto, en la Sentencia C-664 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, se expuso que: “Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo”. Resaltado fuera del texto original.

(97) Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997 y C-041 de 2002.

(98) C.P., art. 241.

(99) Véanse, entre otras, las Sentencias C-185 de 2002, C-1172 de 2004, C-444 de 2009, C-666 de 2009, C-427 de 2010, C-936 de 2010, C-545 de 2011, C-083 de 2013, C-352 de 2013, C-616 de 2014, C-584 de 2015 y C-233 de 2016.

(100) M.P. Rodrigo Escobar Gil. Énfasis por fuera del texto original.

(101) Cfr. Sentencias C-543/96 y C-1549/2001.

(102) Sentencia C-986 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(103) Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(104) Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(105) Folio 34 del cuaderno principal.

(106) Para lo cual se alude a los Principios Pinheiro en los numerales previamente citados.

(107) Folio 10 del cuaderno principal.

(108) Folio 56 del cuaderno principal.

(109) Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio del Interior, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Unidad de Restitución de Tierras, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el ciudadano Vicente F. Benítez R.

(110) Este resumen se realiza con independencia de las razones expuestas por cada interviniente para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la expresión demandada.

(111) Abogados sin Fronteras Canadá, Instituto de Estudios Sociales y Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana y Universidad Libre.

(112) Se excluye la exposición de razones que se vinculan con una eventual decisión de fondo.

(113) Comisión Colombiana de Juristas.

(114) Instituto de Estudios Sociales y Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana.

(115) Universidad Externado de Colombia.

(116) M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(117) Los Principios Deng —que han sido utilizados como criterio relevante de interpretación— refieren al concepto de desplazado como “las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”. Resaltado por fuera del texto original.

(118) El parágrafo 2º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011 dispone que: “Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente ley”. Resaltado fuera del texto original.

(119) El artículo 1º de la Ley 387 de 1997 señala que: “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertades personas han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”. Resaltado fuera del texto original.

(120) Para justificar el entendimiento de este condicionamiento, en la sentencia en cita, la Corte destacó: “Entre tales sujetos protegidos se encuentran las personas afectadas por acciones constitutivas de infracción a los derechos humanos ocurridas al margen del conflicto armado interno, como pueden ser las que actualmente perpetran las denominadas bandas criminales, los desmovilizados de grupos armados que en lugar de reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido en su accionar delictivo, e incluso, como quedó dicho, quienes se han visto afectados por desastres de la naturaleza generados por los actores del conflicto. Frente a este escenario debe recordarse que en muchas de estas ocasiones el desplazamiento, con toda su carga de penurias y dificultades, viene a ser una forma de protección, en cuanto es la única opción que permite resguardarse de peligros aún peores como los resultantes de las situaciones descritas, a partir de lo cual resulta injustificado que las víctimas de tales situaciones se vieran privados de las compensaciones y beneficios que la ley y la jurisprudencia han desarrollado de tiempo atrás, como forma alternativa para garantizar que el Estado cumpla respecto de ellos los deberes previstos en el artículo 2º del texto constitucional”.

(121) M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esta ocasión, se declaró la exequibilidad de la posibilidad otorgada al Gobierno Nacional en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado. Para la Corte, dicha atribución es válida, a partir de la necesidad de ajustar el concepto a las circunstancias cambiantes que podrían conducir a una migración, bajo el entendido de que la propia ley introduce unos criterios mínimos delimitados por la jurisprudencia y por los instrumentos internacionales pertenecientes al bloque de constitucionalidad, entre los cuales, se encuentra que la coacción debe obligar al afectado a desplazarse “dentro del territorio nacional”. Puntualmente, en uno de sus apartes, se explica que: “(…) desde el punto de vista jurídico, (…) el concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una noción que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y de ahí que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos identificados en los antecedentes reseñados: (i) la coacción, que hace necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo.” Luego, al hacer referencia desarrollo del concepto de desplazado que existe a nivel internacional, se expone que: “(…) la Comisión de Derechos Humanos, hoy Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los trabajos realizados por el Relator Temático Francis Deng, adoptó en 1998 la resolución titulada “Principios Rectores de los Desplazamientos Internos”, cuyo artículo 2º consagra la siguiente descripción en torno a los desplazados: (…) las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”. Resaltadofuera del texto original.

(122) M.P. María Victoria Calle Correa. En esta oportunidad se declaró la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, en el que se incluye el concepto de víctima. No obstante lo anterior, al precisar el concepto de desplazado, se mencionó que son dos los requisitos esenciales: (i) la coacción que hace necesario el traslado; y (ii) “la permanencia dentro de las fronteras de la propia Nación”.

(123) M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esta ocasión, la Corte se pronunció sobre varias disposiciones de la Ley 1448 de 2011, entre ellas, el artículo 60. A este respecto, además de señalar que la noción de desplazado es concordante con los Principios Deng, refiere, entre otros, como elementos esenciales, (i) al traslado o migración dentro del territorio nacional, (ii) a la dejación del lugar que habitualmente sirve de residencia o donde se desarrollan actividades económicas, (iii) al carácter forzado y no voluntario de esa decisión; y (iv) a la amenaza directa con la vida, la integridad física y/o la seguridad o libertad personales como razón que sustenta dicha determinación.

(124) M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia, al plantear la necesidad de delimitar el concepto del desplazado, se concluyó que: “Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia Nación. Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados”.

(125) Folio 33 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto original.

(126) Folio 58 del cuaderno principal.

(127) Folio 37 del cuaderno 1.

(128) M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta sentencia, la Corte abordó una solución concreta al problema plantado por el actor, en el sentido de considerar que los refugiados, asilados o demás migrantes irregulares que cruzan las fronteras no pueden ser reconocidos como víctimas del desplazamiento forzado, más sí como sujetos pasivos del resto de conductas victimizantes vinculadas con el conflicto armado interno, por lo que al tenor del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 también son beneficiarios de las medidas allí previstas. Al respecto, este Tribunal señaló que: “Partiendo de lo anterior, cuando la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas afirma que el señor [xx] no reúne los requisitos para ser considerado víctima del desplazamiento forzado por no haber migrado dentro del territorio colombiano, sino que lo hizo fuera de las fronteras nacionales, hace una interpretación restrictiva de la Ley 1448 de 2011, pues equipara el concepto de víctima con el de desplazado, reduciendo con ello al ámbito de protección que la misma norma le otorga al accionante. // Para la Sala es claro que la situación del accionante no se ajusta al concepto de desplazamiento forzado, no obstante, los motivos por los cuales debió huir de su lugar de residencia a otro país sí lo convierten en víctima, toda vez que manifestó haber recibido amenazas de muerte por parte de grupos armados al margen de la ley en razón de su orientación sexual. (…)”. Lo anterior, bajo la lógica que: “(…) de acuerdo con la Ley 1448 de 2011, es víctima la persona que con ocasión del conflicto armado y por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, haya sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de las normas internacionales de Derecho Humanos. // Teniendo en cuenta que la misma norma establece expresamente que las personas que sufren desplazamiento forzado también hacen parte del universo de víctimas del conflicto armado interno, para la Sala es claro que existen hechos victimizantes diferentes al desplazamiento como el secuestro, homicidio, desaparición forzada, delitos contra la libertad e integridad sexual, reclutamiento de niños, etc., igualmente ocurridos con ocasión del conflicto armado”. Resaltado fuera del texto original.

(129) Folios 39 y 40 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto original.

(130) Folio 8 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto original.

(131) Folio 9 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto original.

(132) Folio 10 del cuaderno principal. Énfasis de acuerdo con el texto original.

(133) En términos de la Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, el objeto de una acusación corresponde al precepto jurídico que, a juicio del actor, es contrario al ordenamiento constitucional.

(134) Folio 34 del cuaderno principal.

(135) Folio 56 del cuaderno principal.

(136) Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(137) La norma en cita dispone que: “Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito (…) y contendrán: (…) 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”.

(138) “Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”.

(139) Su contenido se puede consultar en la nota a pie No. 125.

(140) Las normas en cita disponen que: “Artículo 149. Garantías de no repetición. El Estado colombiano adoptará, entre otras, las siguientes garantías de no repetición: (…) a) [difundir] (…) la información sobre los derechos de las víctimas radicadas en el exterior”. “Artículo 204. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30, garantizará que las víctimas de que trata la presente ley y que se encuentren fuera del país sean informadas y orientadas adecuadamente acerca de sus derechos, medidas y recursos”.

(141) El artículo 2.2.2.3.1 del Decreto 1084 de 2015 establece que: “Solicitud de registro. Quien se considere víctima en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, deberá presentar ante el Ministerio Público la solicitud de registro en los términos establecidos en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. (…) Parágrafo. Las víctimas colombianas domiciliadas en el exterior, podrán presentar la solicitud ante la embajada o consulado del país donde se encuentren. En los países en que no exista representación del Estado colombiano, podrán acudir al país más cercano que cuente con misión diplomática colombiana. En este caso, la representación diplomática de que se trate deberá remitir la solicitud a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en un término no mayor a ocho (8) días, contados a partir de la recepción de la solicitud.”

(142) Folios 158 y 159 del cuaderno principal.

(143) Folio 157 del cuaderno principal.

(144) Se trata de (i) la “guía sobre atención, asistencia y reparación a las víctimas en el exterior en el marco de la Ley 1448 de 2011 y legislación complementaria”; (ii) “las orientaciones generales para colombianos/as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas de atención, asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011”, y (iii) “las orientaciones generales para funcionarios a cargo de implementar la Ley 1448 de 2011 en el exterior”.

(145) En la Resolución 090 de 2015 se priorizará para el acceso a la indemnización por vía administrativa, entre otras, a las “víctimas de todos los hechos susceptibles de indemnización que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 y que tengan una cuenta bancaria en el país en el que estén domiciliados o residenciados o una cuenta a su nombre en Colombia”.

(146) Folios 198 y subsiguientes del cuaderno principal. La norma en cita dispone que: “Titulares del derecho a la restitución. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de éstas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente ley, entre el 1° de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo”.

(147) De las 8.492 personas incluidas en el RUV, según informa la UARIV, un total de 6.093 corresponde al hecho victimizante desplazamiento forzado. Folios 157 y 158 del cuaderno principal.

(148) El parágrafo 2º del artículo 66 consagra que: “La unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas del desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente artículo”.

(149) El artículo 3º de la ley en cita dispone que: “Los siguientes tipos de retorno se consideran objeto de la presente ley: a) Retorno solidario. Es el retorno que realiza el colombiano víctima del conflicto armado interno (…)”.

(150) Folio 163 del cuaderno principal.

(151) Folio 40 del cuaderno principal.

(152) Decreto 2569 de 2014 y Decreto 4800 de 2011.

(153) En la demanda se dice que las víctimas en el exterior no tienen derecho al retorno, en virtud de la limitación prevista en el inciso primero del artículo 66 en favor de los desplazados, cuando el parágrafo 2º dispone que: “La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente capítulo”.

(154) En uno de los apartes de la demanda se señala que: “(…) Si la honorable Corte considera necesario incluir a las víctimas de desplazamiento forzado externo en todas y cada una de las disposiciones que regulan los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado interno, ruego del Máximo Tribunal Constitucional el control oficioso que estime acertado”. Folio 3 del cuaderno principal.

(155) Al respecto, es preciso aclarar que quien haya solicitado el reconocimiento de la condición de refugiado y cuya solicitud todavía no haya sido evaluada de forma definitiva por el país de acogida, tiene —en todo caso— la condición de refugiado, si reúne las condiciones que ameritan su protección. Es un mandato del derecho internacional, la regla conforme a la cual el reconocimiento que hacen las autoridades del refugio es mera-mente declarativa de tal situación, y no constitutiva.

(156) Así se manifiesta que: “Lo que se pretende es que la protección que la Ley 1448 de 2011 brinda a las víctimas del desplazamiento forzado interno sea extensible o aplicable en términos similares a los refugiados, asilados o aquellas personas en situación regular o irregular que se han visto forzadas a migrar a un país extranjero como consecuencia del conflicto armado (…)”. Folio 33 del cuaderno principal.

(157) Textualmente se dice lo siguiente: “(…) lo que se censura en el presente proceso es la omisión en que incurre el legislador en las normas acusadas, la cual deviene de la ausencia de mecanismos diferenciales de asistencia, atención y reparación a favor de personas que se han visto forzadas a migrar hacia un país extranjero como consecuencia del conflicto armado, esto es, el objeto de censura es la inexistencia de mecanismos específicos, como en efecto existen para la población desplazada, que brinden una adecuada protección mediante el acceso a recursos efectivos que garanticen, entre otros, los derechos al retorno y a la reparación”. Folio 34 del cuaderno principal.

(158) Sentencia C-715 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(159) Así, por ejemplo, en la Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se expuso que: “Se debe señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas, toda vez que la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales”. Esta precedente ha sido reiterado recientemente en las sentencias C-104 y 179 de 2016.