Sentencia C-496 de septiembre 15 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

FUNCIONES PRESIDENCIALES

DELEGACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN

EXTRACTOS: «6. El artículo 209 de la Constitución define los principios que rigen la función administrativa, distinguiendo entre principios finalísticos (servir a los intereses generales), funcionales (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad) y organizacionales (descentralización, delegación y desconcentración).

La descentralización es un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades, que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas. La delegación y la desconcentración, por su parte, atienden más a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de los órganos administrativos superiores a instituciones u organismos dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el control y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones. Por eso, se señala que estas dos fórmulas organizacionales constituyen, en principio, variantes del ejercicio centralizado de la función administrativa.

Los conceptos de desconcentración y delegación han sido definidos de distintas formas por la doctrina. Así mismo, han existido distintos entendimientos acerca de la relación entre ellos. La Constitución de 1991 ha previsto expresamente la existencia de estos dos mecanismos de desarrollo de la función administrativa, si bien con intensidad diferente. Es así como la figura de la delegación es mencionada, de manera general, en el artículo 209, y, en relación con las funciones del presidente, en los artículos 211, 196, inciso 4º, y 305, numeral 14. Cosa distinta ocurre con la desconcentración a la que únicamente se alude en el artículo 209 de la Constitución. Con todo, la jurisprudencia de la Corte se ha referido a este principio en distintas ocasiones y ha señalado con claridad que se aplica también al ejercicio de funciones presidenciales. Ejemplo de ello es la sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, en la cual se sostuvo:

“Se trata de organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la República pero que éste no adelanta de manera personal y directa por absoluta imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de las superintendencias, dentro del ámbito que señale la ley”.

El hecho de que la misma Constitución consagre la existencia simultánea y separada de los dos principios hace necesaria la diferenciación conceptual entre ellos. En la sentencia T-024 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, esta corporación precisó de la siguiente forma las diferencia entre las figuras de la desconcentración y la delegación:

“La desconcentración en cierta medida, es la variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa.

La desconcentración así concebida, presenta estas características:

1. La atribución de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico.

2. La competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentración.

3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse precisamente por el órgano desconcentrado y no por otro.

4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal.

El otro mecanismo, lo determina la delegación. La delegación desde un punto de vista jurídico y administrativo es la modalidad de transformación de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la ley se faculta a un sujeto u órgano que hace transferencia.

Todo lo anterior nos lleva a determinar los elementos constitutivos de la delegación:

1. La transferencia de funciones de un órgano a otro.

2. La transferencia de funciones, se realiza por el órgano titular de la función.

3. La necesidad de la existencia previa de autorización legal.

4. El órgano que confiere la delegación puede siempre y en cualquier momento reasumir la competencia”.

Para el objeto de esta sentencia es importante resaltar que la desconcentración de funciones se hace y deshace por medio de la ley, mientras que la delegación es realizada y revocada por la autoridad administrativa a la que se ha confiado originalmente la atribución.

La delegación y desconcentración de funciones presidenciales.

7. Los artículos 115 y 189 de la Constitución preceptúan que en el Presidente de la República se reúnen las calidades de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa.

El mismo artículo 189 precisa distintas atribuciones del Presidente de la República. Sin embargo, no determina en cuál calidad actúa para el cumplimiento de cada función. La tarea de dilucidar qué atribuciones le corresponden a cada calidad habrá de cumplirse paulatinamente por la jurisprudencia y la doctrina. Al respecto se puede avanzar que, de manera general, las funciones de jefe de Estado son aquellas que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar una unidad política propia, tales como las referidas a las relaciones internacionales. A su vez, las funciones que desempeña en su calidad de jefe de gobierno serían aquellas relacionadas con la fijación de políticas, de derroteros para la conducción del país, mientras que las cumplidas como suprema autoridad administrativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal de la administración pública(1).

(1) Más precisiones sobre este tema se encuentran en la sentencia C-315 de 1995.

8. La Corte Constitucional ha dedicado algunas sentencias a tratar el tema de la delegación y de la desconcentración de funciones presidenciales. De ellas se desprende, en primer lugar, que, salvo el caso de algunas funciones que son indelegables, en principio, las restantes si lo son; y, en segundo lugar, que únicamente son desconcentrables las funciones que ejerce el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, aun cuando con la aclaración de que el control y orientación de dichas actividades debe permanecer en cabeza del presidente, cuando se trate de competencias constitucionales.

9. La imposibilidad de desconcentrar las funciones que se ejercen como jefe de Estado fue establecida en la sentencia C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se declaró contrario a la Carta la asignación de competencias autónomas y permanentes, en materia internacional, a la Junta Directiva del Banco de la República. En dicha oportunidad la Corte fue tajante al señalar:

“En ningún campo puede la ley ordinaria reducir o suprimir la facultad constitucional del presidente de representar internacionalmente al Estado. No es esta una facultad sobre la que pueda disponer el legislador, así ella se busque radicar en cabeza de entidades u órganos que en el marco de la Constitución y de la ley gocen de cierto grado de autonomía”.

En la sentencia se expresó igualmente, que el presidente sí podía delegar en el Banco de la República determinadas funciones técnicas atingentes a las relaciones financieras internacionales, tal como se había venido haciendo.

10. De la misma manera, en materia de orden público, un área en la que el Presidente de la República actúa claramente como jefe de gobierno, la Corte ha manifestado que es posible la delegación, más no la desconcentración. Así, en la sentencia C-214 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte encontró constitucional que el Presidente de la República encargara a cualquier persona la realización de conversaciones con los grupos guerrilleros, pero estableció que nadie podía iniciar diálogos sin contar con su anuencia:

“En el caso específico de los denominados diálogos de paz, que tienen como propósito básico la reincorporación de los delincuentes políticos a la vida civil y su sometimiento a la legalidad, ninguna persona pública ni privada goza de competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorización expresa del Presidente de la República, interlocutor por excelencia en la búsqueda de acuerdo, en su doble condición del jefe del Estado y de gobierno” (negrillas fuera del texto).

Por otra parte, en la sentencia T-672 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la corporación inaplicó una disposición del Código de Policía que desconcentraba en cabeza del secretario de gobierno las funciones de policía, bajo la consideración de que en esta materia no operaba la desconcentración, toda vez que el alcalde es la primera autoridad de policía. Esta regla es obviamente aplicable al Presidente de la República, en quien reside la responsabilidad principal en materia de orden público.

11. Finalmente, de manera general, en la sentencia C-315 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se fijó la regla de que las funciones atribuidas al gobierno pueden ser delegadas por el presidente:

“En las consideraciones precedentes se ha señalado que las funciones atribuidas al gobierno puede, en principio, ser materia de delegación. La delegación es un instrumento del manejo estatal al cual puede legítimamente apelar el presidente y se justifica en términos de eficacia, celeridad y desconcentración del poder. A pesar de no tratarse de funciones propias, sino radicadas en el gobierno, el presidente puede delegarlas al ministro delegatario. En otras palabras, el hecho de que una función sea del gobierno, no impide su delegabilidad por parte del presidente. El artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a las funciones propias del presidente. La norma, por el contrario se abstiene de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el presidente puede delegar” (negrillas fuera del texto).

Las facultades contenidas en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución.

12. El numeral 24 del artículo 189 de la Constitución señala que le corresponde al presidente ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados por el público. Así mismo, determina que el presidente también realizará este control sobre las entidades cooperativas y las mercantiles. De otro lado, la parte final del numeral 25 del mismo artículo 189 se refiere a la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo del recursos provenientes del ahorro de terceros.

Las mencionadas facultades del presidente son compartidas con el Congreso de la República, como bien lo ordenan distintos preceptos constitucionales. En efecto, los mismos numerales 24 y 25 expresan que esas funciones se ejercerán de acuerdo con la ley. De la misma manera, el numeral 8 del artículo 150 expresa que le corresponde al Congreso “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”. Luego, el literal d del numeral 19 del artículo 150 precisa que al Congreso le corresponde “dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para ... d) regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”. Finalmente, en términos similares, el artículo 335 expone que “las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a los que se refiere el literal d del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias...”.

13. De los preceptos constitucionales mencionados se deduce que el Congreso es el órgano encargado de señalar las pautas que regirán las labores de inspección, vigilancia y control sobre las actividades a las que aluden los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Carta. Ello se realizará a través de leyes marco —como ocurre con las que se dictan con base en el numeral 19 del artículo 150— o por medio de leyes ordinarias, como es el caso de las que se fundamentan en el numeral 8 del mismo artículo.

El Congreso fija las directrices de acción en estas áreas y el gobierno las desarrolla, las lleva a la práctica. Estas funciones tienen ante todo un carácter administrativo, razón por la cual se puede concluir que en ellas el Presidente de la República actúa como suprema autoridad administrativa. Esta situación autoriza al Congreso a disponer la desconcentración de estas funciones, para lo cual puede crear instituciones especializadas que realicen esas tareas, de acuerdo con la atribución que le señala el numeral 7 del artículo 150.

Importa recordar que esta corporación ya ha señalado reiteradamente que ni el presidente ni las personas que, de acuerdo con el artículo 115 de la Carta, conforman el gobierno, están en condiciones materiales de cumplir por sí solos con las tareas que imponen los numerales 24 y 25 del artículo 189. Ello significa que se requiere de la creación de instituciones que tengan la capacidad de atender esas labores. Las mencionadas entidades —un prototipo de las cuales son las superintendencias— no actúan de manera autónoma, sino bajo la dirección del Presidente de la República, titular constitucional de la función de inspección y vigilancia. Estos organismos a los cuales la ley asigna competencias, las desarrollan bajo el control, dirección y orientación del presidente y del ministro del ramo(2).

(2) Ver al respecto las sentencias C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y C-233 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

14. Los anteriores argumentos permiten rechazar el primer cargo formulado por el actor, acerca de que con las normas acusadas el Congreso está interfiriendo en las funciones propias del Presidente de la República. Las funciones contempladas en los numerales 24 y 25 del artículo 189 son compartidas entre el presidente y el Congreso, y cuando este último crea entes técnicos para que sirvan de soporte al ejercicio de esas funciones, garantiza a través del mecanismo de la desconcentración su adecuada realización».

(Sentencia C-496 de septiembre 15 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz ).

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