Sentencia C-5 de enero 18 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA

TAMBIÉN PROCEDERÁ CONTRA FALLOS ELECTORALES

EXTRACTOS: «La norma impugnada es del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):

“LEY 14 DE 1988

(Enero 25)

Por la cual se integra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en forma permanente integrada por cuatro consejeros, se establecen las competencias para los juicios electorales contra la elección de alcaldes y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 6º—Reparto en el Consejo de Estado. El Consejo de Estado tramitará y decidirá todos los procesos electorales de su competencia a través de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo integrada por cuatro (4) magistrados.

Contra las sentencias de la Sección Quinta no procederá ningún recurso ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

La designación de los consejeros que deben integrar esta sección se hará por la Sala Plena del Consejo de Estado al entrar en vigencia la presente ley.

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo tendrá su propia secretaría con el mismo personal de empleados y remuneración de las demás secciones de la Corporación.

Cada consejero de Estado de la Sección Quinta tendrá un magistrado auxiliar de su libre nombramiento y remoción”.

La norma acusada tiene por objeto la exclusión de las sentencias dictadas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de todo recurso ante la Sala Plena, cuando simultáneamente otras disposiciones del mismo código al que pertenece han consagrado el recurso extraordinario de súplica, sin introducir distinciones, para los autos y sentencias que profiera cualquiera otra de las secciones de la misma Corporación y de la misma Sala.

El aludido recurso extraordinario tiene lugar, según la normatividad pertinente, para aquellos casos en que, sin la aprobación de la Sala Plena, una sección acoja en uno de sus fallos doctrina contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Como puede observarse, en virtud de la disposición atacada se sustrae a la Sección Quinta de la sujeción a la jurisprudencia del máximo organismo de lo contencioso administrativo, lo cual repercute en que los particulares que acuden al Consejo de Estado en demanda de justicia, así como quienes dependen de sus decisiones por razón de demandas incoadas ante la misma Corporación, gozan por regla general de la posibilidad de recurrir ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando encuentren que la decisión adoptada por la sección ante la cual se ha ventilado el asunto de su interés plasma criterios opuestos a los consignados en la jurisprudencia del Consejo, a menos que el litigio se haya tramitado ante la Sección Quinta, evento en el cual, pese a darse el mismo supuesto —la contradicción entre el fallo y la jurisprudencia de la corporación— carecen, por mandato legal, de toda oportunidad de acudir a la Sala Plena para hacer valer los antecedentes jurisprudenciales.

Entonces, lo que se aprecia de bulto es que se discrimina entre las personas, según que sus intereses dependan procesalmente de una u otra sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma tal que el derecho de defensa de algunas está garantizado de manera más amplia, al permitirles acudir a la Sala Plena en súplica cuando la sección correspondiente hubiere modificado la jurisprudencia del Consejo de Estado, mientras que, sin razón alguna, ese mismo derecho de defensa está restringido para quienes actúan entre la Sección Quinta o dependen de sus decisiones, pues aun en el caso de cambio de jurisprudencia no pueden ejercer el mismo recurso que se garantiza a las demás. Esto implica vulneración del derecho a la igualdad, plasmado en el artículo 13 de la Carta, y violación del debido proceso, consagrado en el 29 ibídem, en cuanto la normatividad excluye a unas personas de formas de defensa que a otras se conceden en las mismas circunstancias.

Las discriminaciones introducidas por el legislador o las autoridades entre hipótesis análogas o iguales quebrantan el principio constitucional de la igualdad y violan el derecho fundamental correspondiente (artículo 13 C.P.) cuando carecen de justificación, esto es, de un motivo razonable y plausible para otorgar trato distinto a situaciones que se presentan bajo idénticas o similares características.

Ya la Corte, en Sentencia C-345 del 26 de agosto de 1993 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), al declarar inexequible la discriminación que se plasmaba en el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, en cuanto modificó el artículo 131, numeral 6º, literal b, inciso 2º del Código Contencioso Administrativo, con respecto a la segunda instancia en procesos sobre actos de destitución, declaración de insubsistencia, revocación de nombramiento y retiro, según la asignación mensual correspondiente al cargo, expresó:

“La igualdad (...) es un principio reconocido tradicionalmente en los Estados de derecho como el nuestro, bajo la categoría de los derechos fundamentales y universales; empero, su definición conceptual siempre ha supuesto hondas dificultades en su proyección jurídica completa, lo que no obsta para reconocer que la igualdad implica y exige la diferenciación.

A los efectos de este fallo resulta también pertinente reseñar los supuestos que conforme a la jurisprudencia constitucional justifican el trato diferenciado, a saber:

a) La desigualdad razonable de los supuestos de hecho: el principio de igualdad sólo se viola si el tratamiento diferenciado de casos no está provisto de una justificación objetiva y razonable. La existencia de tal justificación deber ser apreciada según la finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado.

b) Racionalidad y proporcionalidad: fuera del elemento anotado anteriormente, debe existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue.

Así, los medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad con los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad. Este principio busca que la medida no sólo tenga fundamento legal, sino que sea aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean afectados o, que si ello sucede, lo sean en grado mínimo.

Ha sostenido también la Corte que el principio de igualdad está revestido de la natural relatividad histórica que implica su contenido; así mismo, que dicho principio está sometido dentro de las reglas del Estado social de derecho, a la determinación legislativa de fórmulas diferenciadoras que encuentran fundamento racional en los postulados de justicia y bienestar que emanan de la Carta.

La igualdad que predica la Constitución de 1991 no es, pues, un principio que deba obedecer a razones físicas, matemáticas o biológicas, sino a postulados racionales fundamentados en un Estado social de derecho, los cuales no son en modo alguno incompatibles con el establecimiento de hipótesis normativas que contengan supuestos diferenciales que atiendan una realidad objetiva.

Ahora bien, el principio de igualdad material se proyecta en el artículo 229 de la Constitución, que dice que “se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia...”.

En suma, puede existir un trato diferente siempre y cuando sea razonable y justo; estas dos calidades deben desprenderse de la situación de la persona objeto de tratamiento diferente. A contrario sensu, cuando la diferenciación no es razonable o es injusta, ella se convierte en discriminación, conducta ésta contraria al principio relacional de igualdad material, consagrado en el artículo 13 de la Constitución (...).

Es sabido que el legislador al hacer uso de sus competencias constitucionales no puede desconocer ni los derechos ni las finalidades y postulados fundacionales de la organización institucional y política que la Carta consagra. De ahí que para convalidar la constitucionalidad de las normas cuestionadas no pueda alegarse, en principio, como única razón en su favor la reserva de ley que, conforme al artículo 31 superior, permite al legislador establecer excepciones a la doble instancia. Es, pues, del caso, indagar acerca de los límites o ámbitos constitucionales dentro de los cuales puede ejercitarla”.

La norma demandada en esta oportunidad presenta exactamente el mismo vicio de la considerada en el fallo transcrito: el de excluir un recurso respecto de ciertas personas —en el caso presente las que litigan en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado solamente por hacerlo allí y no en otra sección—, sin que la diferenciación establecida obedezca a motivos justos, razonables y proporcionales.

En efecto, ningún argumento puede esgrimirse con validez para estatuir distinciones entre los procesos que se confían a las distintas secciones del Consejo de Estado. A pesar de su especialidad (nulidades, contratos, impuestos, responsabilidad de la administración y asuntos electorales), en esencia mediante ellos se procura la preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del Estado, con el objeto de que, por la vía del acceso de los particulares a esta forma específica de administración de justicia, se sometan el ente estatal y sus funcionarios al imperio del derecho y se impida la irresponsabilidad de la administración.

Dentro de las reglas establecidas por la ley, con base en la Constitución, los asuntos en referencia se confían a las determinaciones de una jurisdicción especializada cuya cabeza es precisamente el Consejo de Estado, el cual, por razones inherentes a la distribución del trabajo, obra por conducto de las secciones pertenecientes a la Sala de lo Contencioso Administrativo —que es la jurisdiccional dentro del organismo, pues la otra tiene apenas funciones consultivas—, de donde se desprende que la jurisprudencia no lo es con propiedad de la respectiva sección sino del Consejo de Estado como supremo cuerpo judicial en materia contencioso administrativa.

Así las cosas, lo relativo a la fijación de la jurisprudencia del Consejo de Estado debe obedecer a las mismas reglas, con independencia de la sección por cuyo conducto falla aquél, de tal modo que los particulares han de obtener certeza, derivada de la ley, acerca de las posibilidades de cambio en la orientación jurisprudencial del Consejo así como sobre la instancia que puede introducir modificaciones en ella y en relación con los medios de defensa que pueden intentar para preservar esa certidumbre.

Entonces, de la preceptiva constitucional se desprende que, si bien el legislador está facultado para crear y suprimir recursos ordinarios y extraordinarios en relación con las providencias que adopte el Consejo de Estado, no le es posible consagrarlos para las decisiones de unas secciones y excluir a otras, sin justificación, de su viabilidad, pues la distinción injustificada repercute en perjuicio de los derechos fundamentales de las personas que actúan ante el máximo tribunal de lo contencioso administrativo. En otras palabras, dada la identidad de situaciones, la ley debe, en aras del principio de igualdad, prever el recurso para todas las secciones del Consejo de Estado o suprimirlo para todas, mas no le es permitido estatuir entre ellas discriminaciones que no surjan objetivamente de los asuntos en los cuales se ocupan y de una razonable y proporcional distinción entre ellos.

Si se tratara de jurisdicciones o de tribunales distintos, la aplicación del enunciado principio variaría sustancialmente, dada la distribución que la misma Carta Política ha consagrado (título VIII C.P.), así como la autonomía y la desconcentración en ella previstas (artículo 228 C.P.). Pero no es tal el caso presente, como que estamos refiriéndonos a distinciones en el seno de una jurisdicción en particular y de un tribunal en concreto, relativas a secciones del mismo.

Añádase a lo dicho que la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisamente por tratarse de un sólo tribunal, siendo afines entre sí las materias de las cuales se ocupa, puede estar contenida en las sentencias de las distintas secciones y en una cualquiera de ellas, obedeciendo claro está a la especialidad del tema preponderante, pero sin que pueda evitarse que un determinado criterio jurídico informe por igual las decisiones de una y otra sección. Ello implica que el universo de la jurisprudencia contencioso administrativa no puede parcelarse arbitrariamente para sostener que las áreas de especialidad de las secciones no habrán de tocarse entre sí, o que los temas de derecho constitucional o administrativo que en su seno se discuten y que se plasmen en autos y sentencias vengan a ser del dominio exclusivo de determinadas secciones, sin posibilidad de ser examinados por otras, por cuyo motivo una misma cuestión de derecho (por ejemplo la interpretación de cierta norma constitucional o legal, o el enfoque del Consejo sobre determinadas instituciones o figuras) puede ser abordada por cualquiera de las secciones.

La indicada circunstancia, que proviene de la unidad del tribunal y de la homogeneidad de su jurisdicción, lleva a la posibilidad de que los fallos de una cualquiera de las secciones choquen con la jurisprudencia de aquél, lo que hace imperativo, por razones de justicia y de seguridad jurídica, que la ley establezca unos canales y unos procedimientos adecuados en busca de la uniformidad y coherencia jurisprudenciales.

La norma acusada, entonces, no viola solamente el artículo 13 de la Constitución Política sino los artículos 236 y 237 ibídem, que atribuyen las funciones de máximo tribunal de lo contencioso administrativo al Consejo de Estado y no a las secciones de una de sus salas, pues la aludida discriminación injustificada en lo relativo al cambio de jurisprudencia otorga a la Sección Quinta la misma jerarquía del tribunal en pleno y distorsiona el origen constitucional de las salas y secciones, que no es otro que el razonable reparto de las cargas judiciales.

Además, si los particulares que acuden al Consejo de Estado o que se ven afectados por sus decisiones no gozan de certeza sobre el rumbo jurisprudencial del mismo y tienen medios para corregir los cambios que en la materia introduzcan las secciones pero con exclusión de una de ellas, cuya palabra se convierte en definitiva aun contra la doctrina del tribunal, la disposición atacada atenta de manera grave contra la seguridad jurídica, que es postulado básico de nuestras instituciones.

No desconoce la Corte que la filosofía del artículo enjuiciado consiste en asegurar, mediante la prohibición de los recursos contra las sentencias de la Sección Quinta, que los procesos electorales —cuya materia exige, por sus mismas características, mayor rapidez y celeridad en la definición sobre los actos sometidos a proceso— sean tramitados de manera pronta y sin posibilidad de dilaciones, evitando situaciones como las consistentes en la terminación del período para el cual fue elegida la persona sin que todavía se haya llegado a fallar de modo definitivo sobre la validez de la elección.

No obstante, ese propósito del legislador no puede ser alcanzado sobre la base del desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas concernidas o afectadas con las decisiones de la indicada sección que puedan haber contrariado la jurisprudencia del Consejo de Estado. En otras palabras, el legislador goza de diversas opciones para trazar pautas normativas aptas y eficaces, encaminadas al fin propuesto —la celeridad de los procesos electorales— sin que resulte comprensible que, entre todos los mecanismos posibles, haya escogido el más gravoso para los derechos, sobre la base de distinciones injustificadas entre los litigantes.

El aparte normativo objeto de la demanda será retirado del ordenamiento jurídico, por oponerse a la Constitución.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones precedentes, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que consagra el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase INEXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988, por el cual se modificó el artículo 231 del Código Contencioso Administrativo, que dice:

“Contra las sentencias de la Sección Quinta no procede ningún recurso ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.

Los efectos de la inexequibilidad declarada se extenderán únicamente a las sentencias que profiera la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a partir de la notificación del presente fallo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-005 de enero 18 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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