Sentencia C-500 de mayo 15 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

TRÁMITE DE PROYECTOS DE LEY

LÍMITE DE LAS ACTUACIONES DE LAS COMISIONES DE CONCILIACIÓN

SALA PLENA

SENTENCIA C-500 DE 2001 

Ref.: Expediente D-3403

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 47 parcial de la Ley 640 del año 2001.

Actor: Rómulo González Trujillo

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Bogotá, D.C., quince de mayo del año dos mil uno.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.282, del 5 de enero del año 2001, y se resalta lo demandado:

“LEY 640 DE 2001

(Enero 5)

Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones

El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA: (…)

CAPÍTULO XIII

Conciliación ante el defensor del cliente

ART. 47.—Los parágrafos 1º y del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedarán así:

PAR. 1º—Los defensores del cliente de las instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la solución de los conflictos que se generen en las relaciones bancarias y financieras de los clientes o usuarios y las entidades del sector financiero.

PAR. 3º—Los defensores del cliente de las instituciones financieras también podrán actuar como conciliadores en los términos y bajo las condiciones de la presente ley”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Nacional.

2. La materia sujeta a examen.

La Corte, teniendo en cuenta la sustentación de la demanda, la intervención ciudadana, las intervenciones de las entidades públicas y el concepto del señor Procurador General de la Nación debe entonces determinar i) si en la tramitación del Proyecto de Ley 148 de 1999 - Senado, 304 de 2000 - Cámara, hoy Ley 640 de 2001, se incurrió en vicios de procedimiento respecto del parágrafo 3º del artículo 47 que ocasionen su inconstitucionalidad, en cuanto se haya desconocido el artículo 157 de la Constitución Política, por no haberse sometido el proyecto de ley a los debates reglamentarios, y ii) si al modificar normas que no se relacionaban con el tema de la Ley 640 —la conciliación— se generó la ruptura de la unidad de materia y se transgredió el artículo 158 de la misma Constitución.

3. El análisis de los cargos.

A continuación la Corte se ocupará de los cargos formulados por el actor previa la aclaración de que no obstante que éste plantea como cargo principal el de la violación del principio de unidad de materia, se seguirá la secuencia lógica de despachar primero el relativo a los vicios de trámite en que a su juicio se incurrió por parte del legislador y en caso de no prosperidad de éste estudiará el relativo a la transgresión de la regla de la unidad de la materia legislativa tratada en la ley parcialmente acusada.

3.1. Las reglas constitucionales y legales relativas al trámite, discusión y aprobación de las leyes.

Conforme al artículo 157 de la Constitución que se invoca como regla superior transgredida tanto por el demandante como por quienes han intervenido y por el señor Procurador General de la Nación, para que un proyecto se convierta en ley se requiere que haya cumplido los requisitos siguientes: haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara (o en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, según lo determine el reglamento del Congreso); haber sido aprobado por cada cámara en segundo debate y haber obtenido sanción del gobierno.

De conformidad con el artículo 161 de la Constitución “Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”.

Como se ha puesto de presente, el artículo 47, cuyo contenido es parcialmente acusado, aparece por primera vez en el texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara, sin que exista referencia alguna al mismo con anterioridad, según lo establecido del análisis de las pruebas que obran en el presente proceso. Es decir que a lo sumo, como recalca el señor Procurador en el concepto, habría obtenido la aprobación de la plenaria de la Cámara de Representantes, mas no de las respectivas comisiones permanentes ni de la plenaria del Senado.

En la Sección 5ª (arts. 186 a 189) de la Ley 5ª de 1992 se precisa que serán consideradas como discrepancias “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra cámara, incluyendo las disposiciones nuevas” y se regula lo relativo al funcionamiento de las comisiones de mediación: i) su integración corresponde a los presidentes de las cámaras con el fin de superar discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto; ii) preferencialmente se deben integrar por miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado, reparos, observaciones o propuestas en las plenarias; iii) prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras y en el término que les fijen sus presidentes; iv) en el informe que rindan a las plenarias se deben expresar las razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse por las corporaciones la decisión final, y v) si repetido el segundo debate en las cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia “siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”.

La Ley 5ª (art. 202) señala igualmente que cuando la Corte Constitucional encuentre en la formación de una ley o de un acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las cámaras legislativas para que, de ser posible, enmienden el defecto observado. Subsanado el vicio dentro de los treinta días siguientes a su devolución se remitirá a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad.

Como surge de las disposiciones constitucionales y legales recordadas, el procedimiento de formación de la ley se ha de orientar precisamente a garantizar el principio democrático en el que descansa la potestad del Congreso de la República de expedir las leyes, en cuanto normas de conducta que han de ser observadas y cumplidas por la sociedad y por las autoridades.

Si bien es cierto que a diferencia de la Constitución anterior, la actual ha previsto mecanismos de flexibilidad en el proceso de producción de las leyes ello no significa que los vicios en que pueda incluirse carezcan de trascendencia en términos que en ocasiones puedan llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos.

Dentro de ese marco conceptual, el estudio armónico de las disposiciones contenidas el los artículos 157, 158, 160 y 161, y de las normas de desarrollo contenidas en la Ley 5ª de 1992, conduce a la consideración —destacada en varias oportunidades por la Corte— de que las comisiones accidentales de conciliación o mediación, a que se ha hecho referencia, no están llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada una de las cámaras, ni de éstas mismas, y que toda iniciativa legislativa para que sea ley debe ser discutida y aprobada por las comisiones y por las plenarias de cada Cámara.

Ahora bien, dentro del procedimiento de formación de la ley se acepta por la Constitución y por el reglamento del Congreso que pueden darse variadas situaciones. Particularmente, para la decisión del caso sub iudice la Corte tendrá en cuenta éstas:

— Que un proyecto aprobado en comisión reciba modificaciones y adiciones en la plenaria de la respectiva Cámara. En este supuesto se habrá de atender a lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.

— Que surjan discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto. En este supuesto conforme al artículo 161 “ambas cámaras integrarán comisiones accidentales, que reunidas conjuntamente prepararán el texto que será sometido a decisión final de cada Cámara”.

En cuanto a la labor de las comisiones accidentales es necesario tener en cuenta como ya lo ha señalado esta corporación, siguiendo los textos constitucionales y legales (C.P., art. 161; L. 5ª/92, arts. 186 a 189), que ella se circunscribe al estudio de las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto. Así las cosas, se ha afirmado que si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera el presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones.

Ahora bien, como se recuerda entre otras sentencias de esta corporación en la C-1488 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez:

“… la conformación de estas comisiones tiene como presupuesto principal que, en relación con un proyecto de ley específico, se presenten divergencias, discrepancias entre el texto aprobado en una y otra Cámara, artículo 161 de la Constitución. Divergencias o discrepancias producto natural de la facultad que se reconoce a cada una de las cámaras, de introducir las modificaciones, las adiciones o supresiones que se juzguen necesarias, a efectos de que el proceso legislativo realmente sea democrático, producto del pluralismo que se encarna en el órgano legislativo.

En este sentido, tenemos que si un proyecto de ley puede ser reformado en una y otra Cámara, se presentarán, en la mayoría de los casos, textos que no serán coincidentes al final del proceso legislativo y, como tal, carentes de uno de los requisitos constitucionales esenciales para que puedan ser tenidos como ley: aprobación en los cuatro debates reglamentarios. Contingencia esta que viene a subsanarse con la conformación de la comisión accidental de que trata el artículo 161 de la Constitución, que tendrá la función de preparar un texto que concilie las divergencias que presentan los proyectos aprobados por las plenarias, y que permita la aceptación de un texto único, para que se entienda cumplido el requisito en mención y pueda así concluirse ágilmente el trámite de aprobación de las leyes. Esto, a diferencia de lo que sucedía en el régimen constitucional anterior, en donde la jurisprudencia constitucional exigía que los proyectos de ley durante los cuatro debates guardaran identidad (art. 81 de la Constitución de 1886), pues no se autorizaba a las plenarias introducir modificaciones a los proyectos de ley ni la existencia de comisiones de conciliación, como sí lo hizo el constituyente de 1991.

Dentro de este contexto, la competencia de la comisión accidental, es de conciliación entre textos divergentes, lo que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y crear, si es del caso, textos nuevos, si con ello se logran superar las divergencias. Sobre el particular, se ha dicho “...las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las plenarias de las cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad…” (Sent. C-282/95)

Lo anterior significa que la facultad de las comisiones accidentales de mediación se circunscribe a los textos no coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado, y, por ende, sobre la materia de que éstos traten. Así, ha de entenderse, que existe un límite material a la función de esta comisión, y el rebasamiento de este límite, habrá de entenderse como la usurpación de una competencia que es exclusiva de las comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras en pleno.

En este sentido, está claro, entonces, que el proceso legislativo, tal como lo concibió el constituyente de 1991, se erige sobre el principio de participación activa y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo, en donde la función de las plenarias no es de simple asentimiento de lo que han decidido las comisiones técnicas —refiriéndonos a la labor que realizan las comisiones constitucionales permanentes— pues aquéllas mantienen inalterable su facultad de creación e innovación, cuando se les reconoció la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por sus comisiones constitucionales permanentes.

Es así como, por ejemplo, el artículo 159 de la Constitución faculta a las plenarias para considerar proyectos de ley negados por las comisiones constitucionales permanentes. En este caso, y a diferencia de lo que disponía la Constitución de 1886, no se ordena que el proyecto reconsiderado y aceptado en la plenaria, regrese a la comisión permanente para ser debatido nuevamente. Este artículo denota la importancia política y de decisión que poseen las plenarias de las cámaras” (negrillas original y fuera de texto)

Para efectos de la decisión que ocupa a la Corte es necesario destacar, como ya lo ha hecho la corporación en ocasiones anteriores que de la propia Constitución surge el límite material a la actuación de las comisiones de mediación o conciliación, cuando en su artículo 158, exige que todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.

Sobre el particular expresó en la ya citada Sentencia C-1488 de 2000:

“(...) Texto este [refiriéndose al artículo 158] que ha de interpretarse sistemáticamente con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada Cámara “podrá introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En este sentido, es claro que si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (L. 5ª/92, art. 178), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le dé al asunto correspondiente. Sobre el particular, esta corporación ha señalado:

“… para establecer si hay unidad temática en un determinado cuerpo legal no es suficiente la identificación meramente formal acerca de los asuntos tratados en él, sino que es menester verificar si entre ellos existe una concatenación sustancial en cuya virtud el legislador los integre sistemáticamente, excluyendo aquéllos que no guardan relación alguna con la cuestión predominante dentro del conjunto normativo” (Sent. C-435/96)

Lo anterior, aplicado al tema que ocupa la atención de a Sala, ha de entenderse en el sentido que las modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de ley por las plenarias y que pueden dar origen a las comisiones accidentales de mediación, son aquellas que están directamente vinculadas con la materia que dio origen al proyecto de ley correspondiente. De esta manera, en las plenarias se pueden introducir artículos nuevos que, posteriormente, serán de conocimiento de las comisiones accidentales, siempre y cuando la materia a la que ellos se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se debatió y aprobó en la otra Cámara. Así, lo consagró el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992, al expresar “serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”.

(…).

En este sentido, ha de entenderse que la regla de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157 de la Constitución, parte del supuesto según el cual desde el primer debate que debe surtirse en cada una de las comisiones permanente constitucionales de cada Cámara, el proyecto presente una unidad en la materia o temática, objeto de discusión y aprobación. Por consiguiente, si las modificaciones que se introducen en las plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las discrepancias entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será de la comisión accidental de conciliación que, para el efecto, se conforme” (negrilla original y fuera de texto).

Como también se ha expresado por la Corte en la Sentencia C-702 de 1999:

“(…) no puede ser de recibo, ni lógica ni racionalmente, que lo dispuesto por una comisión accidental, cuyas funciones de conciliación tienen, por fuerza, que ser limitadas a su objeto, según lo dispone la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), llegue hasta el punto de sustituir y reemplazar unos requisitos constitucionales formal y sustancialmente tan esenciales como los debates que se cumplen en la Comisión Constitucional Permanente, primero, y luego en la propia plenaria de cada Cámara.

Sobre este particular no pueden ser más claras y precisas las voces del artículo 157 de la Constitución Política. Lo cierto es que el proyecto no será ley sin “2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara”.

De modo que unas comisiones accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la comisión constitucional permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la plenaria de cada Cámara.

Repárese que se trata de una comisión integrada por un número limitado de senadores y representantes cuyas decisiones, en este caso, no pueden sustituir la voluntad de una comisión constitucional permanente, y que aun en el segundo debate que se propone en la plenaria el texto conciliado por las comisiones, no tuvo en el caso presente el carácter contradictorio y deliberativo ínsito en la naturaleza de todo debate, lo que finalmente lleva al conocido “pupitrazo”, uno de los vicios más denostados del procedimiento parlamentario” (negrilla original).

3.2. El trámite de la Ley 640 de 2001 en el Congreso de la República.

En armonía con las pruebas que obran en el proceso, esto es, las certificaciones remitidas a la Corte por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, así como en los antecedentes legislativos y en las actas publicadas en la Gaceta del Congreso de la República, se ha podido determinar que el trámite surtido en esa corporación para la expedición de la Ley 640 de 2001, y en particular de las expresiones acusadas del artículo 47 de la misma, fue el siguiente:

3.2.1. El Gobierno Nacional, a través del Ministro de Justicia y del Derecho, presentó ante el Senado de la República el articulado del proyecto de ley “por la cual se modifican normas relativas a la conciliación, al servicio legal popular y se dictan otras disposiciones” con su exposición de motivos, el cual fue radicado bajo el número 148 de 1999 - Senado y publicado en la Gaceta del Congreso Año VIII Nº 400 del viernes 29 de octubre de 1999, págs. 1-7 (fls. 161-164). Como pone de presente el señor Procurador, en el concepto rendido a la Corte, en la exposición de motivos se expresó, entre otras cosas, que el objeto de la ley es fomentar la utilización de los medios alternativos de solución pacífica de conflictos, uno de los cuales es la conciliación, por ello se busca mejorar la normatividad existente en la materia de manera especial la prevista en la Ley 446 de 1998 (1) . En el texto del proyecto presentado a consideración del Congreso de la República no se incluía el contenido del artículo 47 de la hoy Ley 640 de 2001; así mismo se difería la vigencia de la ley a seis meses.

(1) Gaceta del Congreso Nº 400 del 29 de octubre de 1999, páginas 1 a 7.

3.2.2. El primer debate del mencionado proyecto de ley se realizó por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, con base en la ponencia y el pliego de modificaciones presentados por el senador José Renán Trujillo García y publicada en la Gaceta del Congreso Año VIII Nº 562 del viernes 17 de diciembre de 1999 págs. 9-15 (fls. 154-157). En la ponencia se explica que el proyecto de ley consta de dos partes, la primera referida a la conciliación y la segunda a las normas sobre el servicio legal popular, y destaca que el proyecto busca formalizar ciertos procedimientos para agilizar el proceso de conciliación y ampliar el ámbito de acción de los conciliadores. Cabe observar que en el pliego de modificaciones no se incluyó el texto del artículo 47 y que la vigencia de la ley se mantiene diferida a seis meses.

El debate se inició el día 31 de mayo de 2000, según Acta 37 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Año IX Nº 328 del miércoles 16 de agosto de 2000 págs. 4 y 5 (fls. 135 reverso y 136) y según “proposición número 141”, presentada por el ponente, se aplazó para la siguiente sesión, a la que se invitó al señor Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Rómulo González “para que esgrima los argumentos que tuvo para presentar dicho proyecto”.

Reanudado el debate el 6 de junio de 2000, según consta en Acta 38 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Año IX Nº 329 del miércoles 16 de agosto de 2000 págs. 1-9, se presentó, entre otras, la proposición del senador José Renán Trujillo García de modificar el título del proyecto de ley, que sometida a votación fue aprobada quedando el nuevo título así: “Por el cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones” (fls. 102-106). El proyecto de ley fue aprobado unánimemente mediante quórum deliberatorio y decisorio de 12 de los 19 senadores miembros de la comisión, según consta en el acta mencionada. En las modificaciones efectuadas durante el debate en comisión no se incluyó el artículo 47 acusado, ni se encuentra referencia alguna a él; tampoco se modificó la vigencia de la ley que continuaba diferida a seis meses.

3.2.3. Posteriormente, la plenaria del Senado de la República, a partir de la ponencia presentada por el Senado José Renán Trujillo García y publicada en la Gaceta del Congreso Año IX Nº 218 del viernes 16 de junio de 2000, págs. 9-16 (fls. 146-149 reverso), discutió y aprobó el proyecto de ley, con quórum de 97 senadores de 102, según certificación expedida por el secretario general del Senado de la República del 23 de marzo de 2001 (fl. 254) y como consta en el acta 47 de la sesión ordinaria del lunes 19 de junio de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso Año IX Nº 254 del martes 11 de julio de 2000 págs. 53 y 54 (fl. 132 reverso y 133 del anexo 1 del expediente).

3.2.4. Radicado el proyecto de ley en la Cámara de Representantes, con el número 304 de 2000 - Cámara, la Comisión Primera Constitucional Permanente adelantó el primer debate, con base en la ponencia y el pliego de modificaciones presentados por los representantes Germán Navas Talero y Hernán Andrade Serrano, publicada en la Gaceta del Congreso Año IX Nº 451 del jueves 16 de noviembre de 2000 págs. 16-28 (fls. 95 reverso – 101 reverso). Dicho proyecto de ley fue aprobado en forma unánime, con la asistencia de 28 de los 33 representantes según consta en acta 15 en sesión del 28 de noviembre de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso Año X Nº 73 del miércoles 14 de marzo de 2001 págs. 1-8. En la ponencia en mención no se alude al que posteriormente fue artículo 47 de la Ley 640; igualmente se mantuvo la fórmula diferida para su vigencia.

3.2.5. El proyecto de ley continuó su curso ante la plenaria de la Cámara de Representantes, a partir de la ponencia y el pliego de modificaciones presentados por los representantes Hernán Andrade Serrano, Germán Navas Talero y Gustavo Ramos Arjona y publicada en la Gaceta del Congreso Año IX Nº 490 del miércoles 6 de diciembre de 2000 págs. 10-23 (fls. 80 reverso - 87). Tampoco aparece en dicha ponencia antecedente alguno del artículo 47. Respecto de la vigencia sí se introdujo un cambio consistente en fijar el término de un año para tal efecto.

Y según los documentos “sustanciación comisión accidental de mediación” y la “sustanciación ponencia segundo debate”, suscritos, el 19 de diciembre de 2000, por el secretario general de la Cámara de Representantes, dicho proyecto de ley fue aprobado por esa corporación el día martes 12 de diciembre de 2000, por unanimidad de los 151 representantes (fl. 36 del Anexo l del exp.).

3.2.6. La Cámara de Representantes presentó el texto definitivo al proyecto de ley 304 de 2000 Cámara, 148 de 1999 Senado, “[a]probado en segundo debate en la sesión plenaria de la honorable Cámara de Representantes el día martes 12 de diciembre de 2000”, publicado en la Gaceta del Congreso Año X Nº 08 del viernes 26 de enero de 2001 páginas 15-20 (fls. 216-218 reverso), en el que se incluyó el artículo 47 con el mismo texto presentado, “posteriormente” por la comisión conciliadora.

En este último paso se echa de menos la necesaria consistencia ya que, de conformidad con la ponencia y el pliego de modificaciones publicados para adelantar el cuarto debate, en la plenaria de la Cámara, no se hizo referencia alguna al artículo 47 aquí demandado y, sin embargo, se afirma que fue aprobado el 12 de diciembre de 2000, con el resto del proyecto, texto que se publicó en la Gaceta del Congreso antes citada.

Así pues, en este estado del trámite adelantado al proyecto de ley 148 de 1999 - Senado, 304 de 2000 - Cámara, la única referencia que se encontró en las Gacetas del Congreso al artículo 47 de la Ley 640 de 2001, demandado en este proceso, es la transcripción del mismo en el texto definitivo del proyecto aprobado por la plenaria de la Cámara, según la publicación en la gaceta referida.

3.2.7. Ante la plenaria del Senado de la República en sesión ordinaria número 26, del 12 de diciembre de 2000, según consta en acta de la plenaria, publicada en la Gaceta del Congreso Año X Nº 02 del viernes 19 de enero de 2001 páginas 4-8 (fls. 143 reverso a 145 reverso del anexo 1 del expediente), una vez surtidos los cuatro debates a los “proyectos de ley 148 de 1999 Senado y 304 de 2000 Cámara”, como quiera que los textos aprobados en cada Cámara no coincidían en su integridad, las mesas directivas de ambos cuerpos legislativos designaron al Senador José Renán Trujillo García y a los Representantes a la Cámara Hernán Andrade Serrano y Germán Navas Talero, para conformar una comisión accidental de conciliación, quienes revisaron el articulado y concluyeron que “las modificaciones introducidas durante el trámite legislativo han enriquecido sustancialmente la propuesta”.

En el informe señalaron que “hemos convenido en adoptar el texto que se adjunta como definitivo para que sea sometido a la aprobación de las plenarias de ambas cámaras”. En el texto del articulado presentado por la comisión accidental de mediación, aparece por primera vez el texto del artículo 47, demandado, que a su tenor dice:

“Capítulo XIII

Conciliación ante el defensor del cliente

ART. 47.—Los parágrafos 1º y 3º del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedarán así:

“PAR. 1º—Los defensores del cliente de las instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la solución de los conflictos que se generen en las relaciones bancarias y financieras de los clientes o usuarios y las entidades del sector financiero”.

“PAR. 3º—Los defensores del cliente de las instituciones financieras también podrán actuar como conciliadores en los términos y bajo las condiciones de la presente ley”.

Con base en ese estudio, los miembros de dicha comisión rindieron su informe de conciliación sobre los “proyectos de ley 148 de 1999 Senado y 304 de 2000 Cámara”, como ya se anotó, ante la plenaria del Senado de la República en sesión ordinaria número 26, del 12 de diciembre de 2000, según consta en acta de la plenaria, publicada en la Gaceta del Congreso Año X Nº 02 del viernes 19 de enero de 2001 páginas 4-8 (fls. 143 reverso a 145 reverso del anexo 1 del exp.). Y a continuación, el presidente del Senado después de ser leído el “informe de mediación que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del proyecto de ley 148 de 1999 Senado, 304 de 2000 Cámara”, lo sometió a consideración de la plenaria con el articulado leído, y cerrada la discusión, le impartió su aprobación.

3.2.8. El día 05 de enero de 2001, el Presidente de la República, doctor Andrés Pastrana Arango, sancionó la ley bajo el número 640 de 2001, y ésta fue publicada ese mismo día en el Diario Oficial 44.282.

No obstante lo anterior, el demandante, Ministro de Justicia y del Derecho, afirma que posteriormente a la sanción de la Ley 640 se detectó la inclusión del artículo 47 en ella, a su juicio, sin el lleno de los requisitos constitucionales (C.P., art. 157) y con una referencia errada, al escribir en su texto las expresiones demandadas “3” y “PAR. 3º—” dentro del artículo, pues con ellas se modificó una norma que no guardaba relación con el tema que se introdujo: la figura del defensor del cliente.

Por ello, el Presidente de la República expidió el Decreto 131 del 23 de enero de 2001 “por el cual se corrigen yerros de la Ley 640 de 2001, “por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones””, publicado en el Diario Oficial 44.303 del 24 de enero de 2001, que en su artículo 1º señaló:

“ART. 1º—Corríjase el artículo 47 de la Ley 640 de 2001 en el sentido de que su tenor literal es el siguiente:

“ART. 47.—El parágrafo primero del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 quedará así:

“PAR. 1º—Los defensores del cliente de las instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la solución de conflictos que se generen en las relaciones bancarias y financieras de los clientes o usuarios y las entidades del sector financiero.

Los defensores del cliente de las instituciones financieras también podrán actuar como conciliadores en los términos y bajo las condiciones de la presente ley”.

En consecuencia, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3º del mismo Decreto 131, se publicó nuevamente la Ley 640 de 2001 con la corrección antes anotada, entre otras, en el Diario Oficial 44.303 del 24 de enero de 2001, de manera que el texto del artículo 47 de la Ley 640 quedó tal como se transcribió anteriormente.

3.2.9. Conforme al recuento efectuado del material probatorio que obra en el expediente, resulta evidente que el citado artículo 47, o su texto, no figura en el proyecto inicialmente presentado a consideración del Congreso, que tampoco fue publicado con el resto del proyecto presentado por el señor Ministro de Justicia y del Derecho junto con la exposición de motivos, antes de ser estudiado en la Comisión Primera del Senado. Así mismo, los diferentes textos del articulado del proyecto publicados para cada debate no incluyen el artículo; no se encuentra mención del mismo en ninguna de las ponencias para los debates, ni en los pliegos de modificaciones propuestos con las mismas, ante las comisiones permanentes respectivas de Senado y Cámara y ante la plenaria del Senado. Tampoco aparece con la necesaria claridad que haya sido aprobado en segundo debate en la Cámara de Representantes pues de acuerdo con la información que arroja la Gaceta del Congreso —ante la falta de respuesta directa a las pruebas ordenadas por la Corte—, la coincidencia de fecha con la realización de la repetición del segundo debate luego de la intervención de la comisión accidental bien puede llevar a concluir que hubo simultaneidad o que sólo se efectuó el último. No obstante, para efectos de la decisión que ha de adoptar la Corte aparece demostrado que en el Senado de la República, ya sea en comisión o en plenaria, no se surtió el trámite legislativo previsto en el artículo 157 de la Constitución. Sólo cuando la comisión accidental de conciliación presentó su informe ante la plenaria del Senado de la República, el 12 de diciembre de 2000, junto con el texto “acordado” —según se expresa en el respectivo informe— es cuando viene a incluirse el artículo 47, sin explicación y motivación, y sin reparo alguno por parte de quienes aprobaron tanto el informe como el texto del articulado.

En ese orden de ideas, se debe concluir que aunque para la formación de la Ley 640 de 2001 en su conjunto, bien pudieron surtirse todos los requisitos constitucionales y legales en el trámite al proyecto de ley, no sucedió lo mismo con el artículo 47 de esa ley, que no fue sometido a los debates de rigor establecidos en el artículo 157 de la Constitución Política.

La Corte teniendo en cuenta las formulaciones de la propia demanda, y las del señor procurador hará integración normativa con el resto del artículo acusado pues habida cuenta del vicio invocado éste gravita sobre el conjunto del artículo y no solamente respecto de algunas de sus expresiones. En efecto si bien podría afirmarse que salvo la referencia que allí se hace al parágrafo tercero del artículo 148 de 1998 (tal como dicho artículo fue modificado por la L. 510/99, art. 52) las otras partes de su contenido guardan relación material con el tema propio de la Ley 640 es lo cierto que evidentemente él no fue sometido al trámite constitucionalmente establecido, pues como ha quedado comprobado dicho texto no fue aprobado en la comisión ni en la plenaria del Senado de la República; tan solo aparentemente en la Plenaria de la Cámara de Representantes y por ello no se dan frente al texto en su conjunto los presupuestos que la Constitución y la Ley 5ª de 1992 prevén para que opere el trámite especial de las comisiones accidentales. Entonces, no llegó a configurarse la voluntad del Congreso de la República, en la forma prescrita por las normas superiores. La misma conclusión cabe expresar respecto de la expresión “salvo el artículo 47, que regirá inmediatamente…”, del artículo 50 de la Ley 640 de 2001, la cual como ha puesto de presente el señor procurador en su concepto, no fue sometida a los trámites previstos en los artículos 157, y 161 en concordancia con lo ya analizado. Como la expresión aludida es inescindible del texto del artículo 47 y en la medida en que se ha demostrado que está afectada por el mismo vicio en su formación se habrá de declarar la inconstitucionalidad y consiguiente inexequibilidad tanto del artículo 47 como de la expresión referida del artículo 50 de la Ley 640 de 2001.

3.3. El cargo por violación del artículo 158 de la Constitución.

La Corte, una vez establecido el vicio de formación de la voluntad del legislador, que lleva a la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 47 y de la expresión “salvo el artículo 47 que regirá inmediatamente” del artículo 50 de la ley acusada estima, como ya se anunció que no es pertinente el pronunciamiento respecto del cargo por violación del artículo 158 de la Constitución, tal como fue planteado en la demanda

4. Improcedencia de pronunciamiento sobre la constitucionalidad del Decreto 131 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional.

El señor Procurador General de la Nación en el concepto de rigor solicitó a la Corte, de una parte, que extienda su pronunciamiento de inconstitucionalidad al artículo 1º del Decreto 131 de 2001, expedido por el gobierno para subsanar el presunto yerro en que incurrió en el artículo 47 de la ley, dada su condición de inescindible respecto de la materialidad de aquélla, y de otra, que se inste al Congreso la expedición de la ley que llene el vacío normativo que pueda generar el pronunciamiento de inconstitucionalidad a que dé lugar la decisión del presente proceso.

4.1. La petición de inconstitucionalidad respecto del artículo 1º del Decreto 131 de 2001.

Cabe de antemano precisar que no obstante lo que parece afirmarse en el concepto de la vista fiscal (fl. 317), el demandante no formuló petición de inconstitucionalidad contra el Decreto 131 de 2001, y por ello el auto admisorio proferido dentro del presente proceso, no hizo pronunciamiento alguno al respecto.

Como ya se ha expresado mediante el Decreto 131 de 2001, el Gobierno Nacional, conforme a los considerandos del mismo, buscó subsanar “un yerro” en su contenido, que hace consistir en que, según las expresiones allí mismo consignadas, por error en el texto de la ley se aludió al parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 cuando ha debido hacerse referencia tan solo al parágrafo primero del mencionado artículo. El gobierno en el encabezamiento del decreto y en la respectiva motivación invoca como fundamento normativo de éste a la Ley 4ª de 1913, cuyo artículo 45 dispone:

“Los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencia de unas leyes a otras no perjudicarán y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador”.

Así las cosas, el Decreto 131 de 2001 ha de enmarcarse dentro de las funciones propias del Presidente de la República, encaminadas a la promulgación de las leyes (C.P., art. 189, num. 10).

Ahora bien cabe preguntarse, como lo hace el señor procurador, si la circunstancia de que por virtud del decreto haya resultado “modificado” el texto legal expedido por el Congreso, en las condiciones que ya se han señalado, hace que no puede resolverse sobre la constitucionalidad de la ley sin pronunciarse al propio tiempo sobre la constitucionalidad del decreto. Sobre el particular la Corte considera:

En el presente proceso, restringido, por virtud del examen del conjunto de las pruebas acopiadas, al análisis del trámite surtido en el Congreso de la República, sin que haya sido necesario abarcar el estudio de la materialidad de las disposiciones adoptadas sin el cumplimiento de los requerimientos constitucionales para el efecto, no cabe hacer pronunciamiento sobre la identidad material entre la ley y el Decreto 131 de 2001.

De otra parte para la Corte es evidente que el juicio de constitucional que se intentara del decreto en mención tiene que pasar de manera indispensable por la confrontación entre el contenido de éste y la Ley 4ª de 1913, invocada como fundamento del mismo.

Igualmente no puede desconocerse que la identidad de “contenido” que señala el señor procurador no implica un idéntico tratamiento desde el punto de vista del control de juridicidad de la ley y del decreto. En efecto, mientras que en el caso de autos, el análisis del tramite de la ley busca establecer si éste fue el constitucionalmente apropiado, el estudio del decreto debe estar encaminado a determinar si el Presidente de la República usó bien —dentro del marco legal— su competencia constitucional enderezada a la promulgación de la ley (C.P., art. 165, en concordancia con el art. 189-10).

Como ha precisado esta corporación, siguiendo el texto del artículo 52 de la Ley 4ª de 1913 —Código de Régimen Departamental y Municipal—: “La promulgación no es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma los mandatos que ella contiene […]” (2) .

(2) Sentencia C-179 de 1994.

Así mismo ha señalado que:

“La promulgación de la ley es requisito indispensable para su obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad) (3) . Dicha función le corresponde ejecutarla al gobierno, después de efectuada la sanción (4) . Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento (5) , puesto que sólo con la publicación oficial de las normas se justifica la ficción de que éstas han sido conocidas por los asociados (6) , para luego exigir su cumplimiento. Si la promulgación se relaciona exclusivamente con la publicación o divulgación del contenido de la ley, tal como fue aprobada por el Congreso de la República, no es posible deducir de allí facultad alguna que le permita al presidente determinar el momento a partir del cual ésta debe empezar a regir” (Sent. C-84/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(3) Fuller, Lon, The Morality of Law. Yale University Press, New Haven, 1969. Págs. 49-51.

(4) Dicha obligación del gobierno está consagrada expresamente en el artículo 2º de la Ley 57 de 1985.

(5) Este principio está consagrado expresamente en el artículo 9º del Código Civil colombiano y en el artículo 56 del Código de Régimen Político Municipal (L. 4ª/13).

(6) Sentencia de la Corte Constitucional C-544 de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía. Afatalión, Enrique, Introducción al derecho, op. cit. Pág. 293.

De otra parte, también la corporación ha precisado que dentro de la función constitucional de promulgar las leyes es válido que “…se haga uso del mecanismo idóneo para enmendar los textos legales cuando ellos presentan errores caligráficos o tipográficos que puedan alterar su sentido real, tal como sucede en el caso en estudio, cual es la publicación de la ley con la corrección del error o la expedición de un decreto que ponga de presente el error y su correspondiente corrección —los cuales no afectan la vigencia y validez de la inicialmente publicada—, actuaciones que le corresponde ejecutar al Presidente de la República…” (Sent. C-520 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

Finalmente, si bien es cierto que por resultas de la decisión de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas el decreto puede llegar a carecer de objeto, es también cierto que la ley para tales eventos ofrece soluciones específicas como la contenida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo (D.L. 01/84), por lo cual no es necesario asumir el control del decreto, aspecto este susceptible de fundadas dudas habida cuenta que las competencias de la Corte en materia de control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el gobierno sólo pueden ejercitarse en los precisos y restrictivos términos del artículo 241 de la Constitución que en todo caso han de interpretarse en armonía con lo dispuesto en los artículos 237 y 238 de la misma, que regulan las competencias propias del Consejo de Estado como Tribunal Supremo en lo contencioso administrativo.

En consecuencia habrá la Corte de abstenerse de emitir pronunciamiento sobre la constitucionalidad del mencionado Decreto 131 de 2001.

4.2. El señor procurador plantea igualmente que la inconstitucionalidad que él mismo solicita en su concepto generaría un vacío legal respecto de la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para liquidar los perjuicios en los eventos de competencia desleal “vacío que es necesario suplir a la mayor brevedad con el objeto de que se vuelvan inocuas las normas relacionadas con competencia desleal”. Por esa razón solicita a la Corte que se inste al Congreso “para que legisle en relación con la figura del defensor del cliente de las instituciones bancarias y financieras y con la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para liquidar los perjuicios por competencia desleal”.

Al respecto es pertinente señalar que en la medida en que mediante la Sentencia C-501 de 2001 de esta misma fecha la Corte resolvió declararse inhibida para proferir fallo de fondo respecto del parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, “por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad” no se presenta el vacío anotado por el señor procurador.

5. Los efectos de la sentencia.

El demandante como consecuencial a su petición de inexequibilidad “de la mención al parágrafo 3º del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 que se hace en el artículo 47 de la Ley 640 de 2001” pide que se declare por la Corte que el texto ajustado a la Constitución del artículo 47 de la Ley 640 de 2001 es el contenido en el Decreto 131 de 23 de enero de 2001.

Atender la solicitud formulada implicaría para la Corte inmiscuirse en el control del Decreto Ejecutivo 131 de 2001, lo cual, como ya se expresó excede las precisas competencias de control constitucional que asisten a la corporación respecto de los actos del Presidente de la República.

De otra parte, también solicita el demandante que en caso de que la Corte decida declarar la inconstitucionalidad de todo el artículo 47 de la Ley 640 de 2001 “se indique que tal declaración procede a partir de la fecha de expedición de la ley”. Y que en consecuencia se exprese que el parágrafo 3º del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, introducido a éste por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, “se encuentra plenamente vigente en su concepción original, esto es consagrando la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de la tasación de perjuicios en los procesos que tramite respecto de conductas constitutivas de competencia desleal”.

La competencia de la Corte cuando actúa como titular del control abstracto de constitucionalidad no abarca la declaratoria de vigencia de normas. Tan solo la de armonía o inarmonía de las directamente encausadas ante ella en ejercicio de la acción pública.

Ahora bien, como el demandante parece basarse para su petición en decisiones de la Corte que han resuelto sobre la aplicación de los efectos de la sentencia, no a partir de la fecha de su comunicación en debida forma, sino retrotrayéndolos a fecha anterior, es necesario que la Corte determine la pertinencia de tal aplicación para ello; por la aparente similitud tendrá en cuenta la Sentencia C-702 de 1999, en lo relativo a la decisión de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

En relación con la norma acusada en aquella ocasión señaló la Corte:

“Por ello, la Corte Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.

Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno”.

En ese orden de ideas, en armonía con lo que se ha expuesto, siendo claro que la voluntad del órgano legislativo por razón de los vicios en que se incurrió en el trámite del artículo 47 de la ley, y de la expresión “salvo el artículo 47, que regirá inmediatamente” del artículo 50 ibídem, no se conformó en la debida forma constitucional, hay que entender que al declararse la inexequibilidad de las disposiciones en estudio ellas desaparecen desde el momento mismo de su promulgación y por tanto no pueden producir efecto alguno; así se declarará en la parte resolutiva”.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 47 de la Ley 640 de 2001 a partir de su promulgación.

2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “salvo el artículo 47, que regirá inmediatamente” del artículo 50 de la Ley 640 de 2001 a partir de su promulgación.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-500 de mayo 15 de 2001 Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis).

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

He considerado necesario salvar parcialmente mi voto, respecto del numeral 1º de la parte resolutiva, que tiene como causa el que se haya producido un fallo con efectos retroactivos y que en este caso es a partir de la promulgación de la ley, esto es a partir del 5 de enero del año 2001.

Como se puede observar la sentencia se produce el 15 de mayo, o sea más de cuatro (4) meses después de que la ley entró a regir y la norma declarada inexequible había tenido la virtud de devolver a los jueces la competencia para liquidar perjuicios en los eventos de competencia desleal; de manera tal que durante la vigencia de la Ley 640 de 2001 el competente para conocer de la liquidación de perjuicios era el juez y no la Superintendencia de Industria y Comercio; ¿Qué pasa entonces con los procesos que se iniciaron ante el juez de conformidad con la Ley 640 de 2001? No hay duda que este fallo retroactivo crea inseguridad jurídica.

La situación es mucho más grave cuando se observa que la norma anterior que es la Ley 510 de 1999 establece que el término para ejercer la acción de perjuicios por competencia desleal es de quince (15) días ante la propia Superintendencia de Industria y Comercio. ¿Me pregunto entonces, a los personas que en cumplimiento de la Ley 640 de 2001 fueron ante el juez competente a ejercitar la acción de perjuicios y ahora, cuatro (4) meses después se les ordena que tienen que ir ante la Superintendencia de Industria y Comercio, se les podrá decir que ya su acción prescribió, por cuanto han transcurrido más de quince (15) días para el ejercicio de la misma?

No existe duda que con este fallo retroactivo se crea una gran inseguridad jurídica y que no sólo las leyes sino que también los fallos deben respetar la seguridad jurídica.

la seguridad jurídica es uno de los valores fundamentales del derecho. La filosofía del derecho enseña que al lado del bien común y de la justicia el otro valor fundamental es el de la seguridad jurídica; sólo a la luz de este valor podemos entender instituciones vitales para el derecho como son la caducidad de las acciones o la prescripción de los derechos y de los delitos, sólo la seguridad permite entender instituciones como la cosa juzgada que buscan darle firmeza al derecho y tranquilidad a los ciudadanos.

Por esta razón me aparto de la decisión mayoritaria de concederle efectos retroactivos a la sentencia que se comenta.

Jaime Araújo Rentería 

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