Sentencia C-506 de julio 16 de 2014

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-10039

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Actor: Jairo Villegas Arbeláez

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto-Ley 2025 de 2013, “Por el cual se modifica la planta temporal de empleos de regalías de la Contraloría General de la República”.

Bogotá, D.C., dieciséis de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «1.1. Norma demandada

A continuación se transcribe la totalidad del artículo demandado del Decreto Ley 2025 de 2013, se subraya la parte demandada.

“Decreto 2025 de 2013

(Septiembre 17)

Por el cual se modifica la planta temporal de empleos de Regalías de la Contraloría General de la República.

El presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013

(…).

DECRETA

AR. 5ºLos empleos de carácter temporal de la planta de personal de la Contraloría General de la República, para todos los efectos, se clasifican como empleos de libre nombramiento y remoción, independientemente del nivel y dependencia en los que se ubiquen; así mismo a estos empleos se les podrán asignar funciones propias de la Contraloría General de la República, independientemente de la fuente de financiación del recurso vigilado o controlado

PAR.—Los empleos de carácter temporal de la planta de personal de la Contraloría General de la República no se sujetan a las disposiciones previstas en la Ley 909 de 2004, para empleos temporales.” (negrilla y subrayado fuera del texto).

1.2. La demanda

El ciudadano considera que los apartes subrayados vulneran los artículos 125 y 150 Numeral 10 de la Constitución Política, por las siguientes razones:

1.2.1. Violación del artículo 125 de la Constitución:

Con respecto al desconocimiento del artículo 125 de la Constitución explica que esta disposición consagra como principio o regla general que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, y no estableció excepciones o distinciones con base en el carácter permanente o temporal de las funciones a desarrollar.

Agrega que por excepción los empleos son de libre nombramiento y remoción. En este respecto, dice, la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que el factor determinante para diferenciar entre empleos de carrera y de libre nombramiento y remoción es la naturaleza de las funciones.

En definitiva, sostiene que mientras el artículo 125 Superior predica el carácter de carrera y de libre nombramiento y remoción del empleo en relación con las funciones a desarrollar, en consonancia con el artículo 122 de la Constitución, la norma acusada clasifica como de libre nombramiento y remoción una categoría genérica de empleos en razón al carácter temporal de la labor sin tomar en consideración las particularidades de cada cargo, ni su ubicación en los distintos niveles y dependencias de la entidad.

1.2.2. Violación del artículo 150 numeral 10 de la Constitución:

1.2.2.1. El actor sostiene que la disposición acusada excedió las facultades extraordinarias otorgadas de forma precisa mediante el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, consistentes en modificar la planta temporal de regalías, incorporar a la planta de personal cargos del DAS y unificar la planta de regalías con la planta ordinaria, funciones que no se relacionan con lo dispuesto en el artículo 5 del 1.2.2.1. Decreto Ley 2025 de 2013, mediante el cual se estableció que todos los empleos de carácter temporal de la planta de personal de la Contraloría General de la República, para todos los efectos “se clasifican como empleos de libre nombramiento y remoción, independientemente del nivel y dependencia en los que se ubiquen”.

1.2.2.2. Afirma que “unificar la planta de regalías con la planta ordinaria” que es la “precisa”, “no tiene relación directa de índole material” ni “coherencia temática y teleológica” con la norma acusada “por la cual se clasifican como empleos de libre nombramiento y remoción”, puesto que planta es un concepto jurídico referido a la estructura de empleos o de personal como concepto jurídico distinto, regulado por norma constitucional distinta, con objeto distinto de clasificar o distinguir entre Empleos pertenecientes a Carrera y Empleos de libre nombramiento y remoción.

1.2.2.3. En síntesis, señala que la materia de la Ley habilitante 1640 de 2013, es “por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013”, lo que evidencia ausencia de unidad de materia, conexidad o relación con la materia de norma legal habilitada “por la cual se clasifican como empleos de libre nombramiento y remoción”.

(...).

3. Consideraciones y fundamentos.

3.1. Competencia.

Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma demandada.

3.2. Necesidad de decretar la integración de la unidad normativa.

3.2.1. La jurisprudencia constitucional ha reconocido como requisito de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad, “haber demandado una proposición jurídica completa la cual debe ser conformada con las normas estrechamente vinculadas a la norma acusada, así esta tenga un contenido completo y autónomo”(1). En este sentido “la regla general [de] que a la Corte no le está permitido juzgar normas que no han sido demandadas pues de lo contrario la acción de inconstitucionalidad se tornaría en una acción en la que el juez actúa de oficio, lo que no corresponde a su naturaleza”(2).

3.2.2. Sin embargo, según lo previsto en el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte puede integrar la unidad normativa(3), con el objeto de buscar evitar, que proferido un pronunciamiento parcial, se genere incertidumbre acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal objeto de análisis, con lo cual el fallo produzca una interpretación del contenido de la norma que resulte “incoherente o inaplicable”(4).

3.2.3. La integración normativa posee estos tres significados: a) la realización de un deber de quien participa en el debate democrático, a través de la acción de inconstitucionalidad de que trata el artículo 241 de la Constitución Política, consistente en la identificación completa del objeto demandado, que incluye todos los elementos que hacen parte de una unidad indisoluble creada por el derecho. b) Es un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las decisiones del legislador. c) Y es, finalmente, una garantía que opera a favor de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que el poder del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una determinada construcción jurídica(5).

3.2.4. En este caso, debe tenerse en cuenta que la Sentencia C-386 de 2014(6), declaró la inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, el cual otorgaba facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para “modificar la planta temporal de regalías de la Contraloría General de la República” en virtud de las cuales no solo se expidió la norma demandada, sino la totalidad del Decreto 2025 de 2013.

3.2.5. Por lo anterior, se integrará la unidad normativa respecto de la totalidad de las disposiciones del Decreto 2025 de 2013, con el objeto de determinar de manera coherente si en virtud de lo señalado en la Sentencia C-386 de 2014(7), se genera la inconstitucionalidad por consecuencia de todas sus normas y no generar incertidumbre frente a la validez de los demás artículos del decreto.

3.3. Inconstitucionalidad por consecuencia.

3.3.1. Mediante Sentencia C-386 de 2014(8), esta corporación declaró la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por medio de la cual se le otorgaron al Gobierno Nacional facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, para modificar la planta temporal de regalías de la Contraloría General de la República. Lo anterior, debido a que en esa ocasión la Sala Plena de la Corte Constitucional encontró que el artículo 15 de la mencionada ley fue introducido al texto del proyecto durante el trámite ante la plenaria del Senado de la República, razón por la cual, teniendo en cuenta que el primer debate se surtió en forma conjunta ante las comisiones económicas de las dos cámaras, esta norma solo surtió dos (2) de los cuatro debates que conforme al artículo 157 superior son necesarios para la aprobación de un proyecto de ley. En tal medida, consideraron que se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible, lo que causa la inexequibilidad de la norma.

3.3.2. El Decreto-Ley 2025 de 2013, “Por el cual se modifica la planta temporal de empleos de regalías de la Contraloría General de la República”, fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, que se resolvió modificar la planta temporal de empleos de la Contraloría General de la República tal como señalan textualmente en sus considerandos:

“Que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que, en un término de hasta de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de dicha ley, expidiera normas con fuerza de ley para modificar, entre otras, la planta temporal de empleos de regalías de la Contraloría General de la República”.

En virtud de lo anterior, en la presente oportunidad se presenta la figura de la inconstitucionalidad por consecuencia, ante el retiro del ordenamiento de la norma que daba sustento jurídico al decreto que ahora se examina.

3.3.3. En efecto, esta corporación ha explicado que la inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos consiste en el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”(9). Ha agregado, que en este supuesto, “la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución”(10).

Por estas razones la Corte declarará la inexequibilidad del Decreto 2025 de 2013.

4. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto-Ley 2025 de 2013, “Por el cual se modifica la planta temporal de empleos de regalías de la Contraloría General de la República”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencias de la Corte Constitucional C-409 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-100 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-448 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-761 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(2) Sentencias de la Corte Constitucional C-1260 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-775 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-761 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-879 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(3) Sentencia de la Corte Constitucional C-761 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(4) Sentencias de la Corte Constitucional C-560 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-381 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1032 de 2006, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-544 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-409 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-055 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(5) Sentencias de la Corte Constitucional C-761 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(6) M.P. Andrés Mutis Venegas.

(7) M.P. Andrés Mutis Venegas.

(8) M.P. Andrés Mutis Venegas

(9) Sentencia C-967 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz. En la cual se declaró la inconstitucionalidad por consecuencia del Decreto 1122 de 1999 y se resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-923 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(10) Ibídem.