Sentencia C-506 de julio 6 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-506 de 2006 

Ref.: Expediente D-5984

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, parágrafo, parcial y 15, numeral 1º, inciso 2º y numeral 2º “B”, parcial, de la Ley 91 de 1989.

Actor: Jorge Lucas Tolosa Cañas

Bogotá D. C., seis (6) de julio de dos mil seis (2006).

EXTRACTOS:«II. Textos de la normas acusadas

Se transcribe a continuación el texto de los artículos 2º, parágrafo, parcial y 15, numeral 1º, inciso 2º y numeral 2º “B”, parcial, de la Ley 91 de 1989, resaltando y subrayando los apartes acusados.

“Ley 91 de 1998

(diciembre 29)

Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 2º—De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera:

1. Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente ley, así como los reajustes y la sustitución de pensiones son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional de Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades, o las que hicieren sus veces.

2. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975, así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal y, en consecuencia, seguirán siendo pagadas por dichas entidades.

3. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas en el período correspondiente al proceso de nacionalización (1º de enero de 1976 a 31 de diciembre de 1980), así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de la Nación o de las respectivas entidades territoriales o de las cajas de previsión, o de las entidades que hicieren sus veces. La Nación pagará, pero estas entidades contribuirán, por este período, con los aportes de ley, para la cancelación de las prestaciones sociales en los mismos porcentajes definidos en el Artículo 3 de la Ley 43 de 1975.

4. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas y no pagadas en el período comprendido entre el 1º de enero de 1981 y la fecha de promulgación de la presente ley, serán reconocidas y pagadas por las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal.

Pero para atender los respectivos pagos, la Nación tendrá que hacer los aportes correspondientes, tomando en consideración el valor total de la deuda que se liquide a su favor, con fundamento en los convenios que para el efecto haya suscrito o suscriba esta con las entidades territoriales y las cajas de previsión social o las entidades que hicieren sus veces.

5. Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.

PAR.—Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.

Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975”.

ART. 15.—A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley.

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

3. Cesantías:

A. ...

B. …

4. Vacaciones: …

PAR. 1º—”…».

EXTRACTOS:«VI. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Planteamientos de la demanda y solicitud de inhibición.

Para el actor las expresiones “aplicables a dicho personal”, previstas en el parágrafo del artículo 2º; “Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley”, contenidas en el inciso 2º del numeral 1º del artículo 15; y “solo” y “del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional”, comprendidas en el literal B, del numeral 2º del mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, desconocen los artículos 2º, 4º, 13, 25, 48, 53, 58, 153 y 158 de la Constitución (2)

Los ciudadanos intervinientes que representan al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitan a la Corte inhibirse de proferir un fallo de fondo por ineptitud sustancial de la demanda, principalmente atendiendo los siguientes argumentos: i) no existir un hilo conductor o una relación sustantiva en las normas acusadas al mezclarse en un mismo escrito diversos preceptos que no guardan relación temática, y ii) fundamentarse los cargos en apreciaciones subjetivas y juicios de valor, siendo escasos los argumentos de inconstitucionalidad (ausencia de claridad, certeza, especificidad y suficiencia) (3)

Para la Corte el actor estructuró en debida forma los cargos de inconstitucionalidad por violación de los artículos 13, 48, 53 (solo en cuanto al derecho al pago oportuno y reajuste periódico de pensiones y principio de favorabilidad laboral), 58 y 158 de la Constitución, aunque no ocurre lo mismo respecto a los artículos 2º, 4º, 25 y restantes principios del artículo 53 de la Carta, y 153 ídem.

Así se aprecia cuando el actor, en relación con los apartes acusados, expone en debida forma las razones de inconstitucionalidad al satisfacer los presupuestos mínimos para que la Corte se pronuncie de fondo (4) . En efecto, se señala que:

El principio de unidad de materia (art. 158) se vulnera por cuanto las expresiones acusadas refieren a un tema específico como son los derechos salariales y prestacionales de los docentes que no debieron hacer parte de la ley acusada al regular una materia diversa como lo es la creación de un ente administrativo para lo cual solo debió contemplarse las normas referidas a su operatividad, presentándose así una incongruencia normativa. Los derechos adquiridos (art. 58) se violan por cuanto dicha unificación de regímenes prestacionales los despoja de sus conquistas laborales (pensión de gracia) que debieron permanecer hasta el retiro del servicio.

Así mismo, el derecho al pago oportuno y reajuste periódico de pensiones y el principio de favorabilidad laboral (art. 53) se consideran vulnerados ya que se desprotege el derecho al reconocimiento de la pensión y se extiende por el legislador el régimen más desfavorable a los intereses de los docentes. El derecho a la seguridad social (art. 48) como servicio público se viola por la equiparación de regímenes diferentes siendo aplicable el más desfavorable a los derechos de los docentes. Y el derecho a la igualdad (art. 13) se vulnera por cuanto se equiparan en la ley acusada regímenes y especialidades diferentes al confundirse en un solo régimen a todo el personal, cuando la igualdad se predica entre los iguales (pensión de gracia).

Sin embargo, no fueron estructurados en debida forma los cargos respecto a los artículos 2º, 4º, 25 y restantes principios del artículo 53 de la Constitución, así como respecto del artículo 153, por cuanto se presenta una ausencia de razones de inconstitucionalidad. Ello se aprecia al no configurarse por el actor al menos un cargo concreto de inconstitucionalidad que gire alrededor de las específicas disposiciones constitucionales consideradas infringidas. El actor se limita a reiterar y mezclar en relación con dichos preceptos constitucionales los argumentos que había predicado de las otras normas constitucionales presuntamente vulneradas, sin añadir ningún nuevo elemento de juicio de naturaleza constitucional que refiriera a las específicas disposiciones constitucionales. Y, en relación con el cargo relativo al desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, se limitó el actor a expresar tan solo que las normas acusadas han debido expedirse mediante este tipo de leyes sin indicar razón alguna que soportara tal afirmación, máxime cuando los artículos 152 (5) y 153 (6) de la Constitución Política de 1991, vinieron a establecer por primera vez la reserva legal estatutaria para las materias taxativamente previstas y observando un procedimiento cualificado, entre las cuales no se encuentra la referida al régimen prestacional de los docentes o estatuto de los docentes. Igualmente, se limitó el actor a aducir que dicha normatividad ha debido expedirse “… o por lo menos en una ley marco, como mínimo”, sin dar ninguna razón que permitiera a la Corte adelantar el análisis de constitucionalidad respectivo.

A continuación, la Corte procederá a determinar los problemas jurídicos a resolver.

3. Problemas jurídicos a resolver.

La Corte debe examinar si las expresiones acusadas, como lo señala el actor, violan i) el principio de unidad de materia al presentarse una incongruencia normativa ya que las normas demandas al referir a los derechos prestacionales no debieron formar parte de la ley acusada que regula una materia diferente como lo es la creación de un Fondo especial para lo cual ha debido solo contemplarse las normas referidas a su operatividad; ii) los derechos adquiridos por cuanto con la equiparación y unificación de regímenes prestacionales especializados diferentes se despojó a los docentes de las conquistas laborales como lo es la pensión de gracia que ha debido permanecer hasta el retiro del servicio, iii) el pago oportuno y reajuste periódico de pensiones y el principio de favorabilidad laboral al desproteger el derecho al reconocimiento de las prestaciones como la pensión de gracia y extender precisamente el régimen más desfavorable, iv) la seguridad social como servicio público ya que al efectuarse la asimilación de regímenes diferentes resulta aplicable el menos favorable a los intereses de los docentes, y v) la igualdad al equipararse regímenes y especialidades diferentes que da lugar a la existencia de un trato discriminatorio en el sistema pensional por la no extensión del disfrute de la pensión de gracia a todos los docentes.

Las intervenciones de quienes representan al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público coinciden en solicitar la exequibilidad de las expresiones acusadas. Igualmente, el Procurador General de la Nación solicita declarar exequibles las disposiciones acusadas.

Antes de entrar a resolver los problemas jurídicos señalados debe precisar la Corte que si bien se han presentado algunas modificaciones al régimen prestacional de los docentes oficiales, en efecto, se han expedido i) la Ley 812 de 2003, referida al Plan nacional de desarrollo 2003-2006, que en el artículo 81, alude al régimen prestacional de los docentes oficiales (7) y ii) el Acto Legislativo 1 de 2005, que adicionó algunos incisos y parágrafos del artículo 48 de la Constitución, estableciendo el régimen pensional de los docentes que les será aplicable (8) ; las normas acusadas continúan produciendo efectos jurídicos según lo dispuesto en la nueva regulación cuando señala que el régimen prestacional de los docentes mencionados es el establecido para el magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad.

Ya esta corporación ha establecido, que cuando las normas legales han perdido vigencia carece de todo fundamento jurídico proceder a ejercer el control de constitucionalidad, salvo cuando dichas disposiciones continúen produciendo efectos jurídicos o proyectándose ultra activamente (9) , como en este caso.

Procederá entonces esta corporación a examinar los problemas jurídicos planteados en este asunto para lo cual entrará a determinar previamente si las normas legales acusadas desconocen el principio de unidad de materia en el caso concreto, y así entrar a examinar los restantes interrogantes formulados.

4. Análisis de los cargos planteados en la demanda.

4.1. Las normas acusadas no vulneran el principio de unidad de materia.

Debe recordarse en primer lugar que en relación con las disposiciones legales parcialmente acusadas que hacen parte de la Ley 91 de 1989 y que entraron en vigencia con anterioridad a la Constitución actual de 1991, el principio de unidad de materia resulta aplicable por cuanto dicha exigencia, que se traduce en palabras de esta corporación en un vicio material y no formal que no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad (10) , fue contemplado igualmente en la Constitución de 1886 (arts. 77 y 92), en términos similares a los ahora contenidos en los artículos 158 y 169 superiores.

El actor centra su acusación en el argumento de la incongruencia normativa que se presenta en los artículos 2º y 15, parcialmente acusados, al hacer relación a aspectos principalísimos como son los derechos prestacionales de los docentes que no han debido contenerse en la ley demandada que regula una materia totalmente diferente como lo es la creación del Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio para lo cual bastaba con referir a su organización y funcionamiento.

Al respecto, encuentra la Corte necesario acudir a la integración excepcional de la proposición jurídica completa, ya que el actor solo demanda algunos apartes de los artículos 2º y 15 de la Ley 91 de 1989, que no permiten la comprensión integral y completa del régimen prestacional de los docentes.

Ya esta corporación “sobre la integración de la proposición jurídica completa ha sostenido: “Ya ha avanzado la Corte en la doctrina según la cual, cuando los apartes demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y solo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal materia de análisis. Eso implica que la Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de este, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable”” (11) (Sent. C-381/2005) (12) .

El actor solo demandó las expresiones “aplicables a dicho personal”, contenidas en el parágrafo del artículo 2; “Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley”, previstas en el inciso 2º del numeral 1º del artículo 15; y “solo” y “del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional”, contempladas en el literal B, numeral 2º del mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sin que hubiere acusado los supuestos de los cuales se predica ni extendido su argumentación a aquellos contenidos normativos de los cuales hacen parte y que entran en permanente conjunción al estar inescindiblemente ligados, que permitiría a la Corte realizar una confrontación de normas legales completas respecto al principio de unidad de materia.

Procederá, entonces, la Corte a integrar la proposición jurídica completa con el resto de las expresiones contenidas en los artículos demandados, que señalan:

“ART. 2º—De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera:

1. Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente ley, así como los reajustes y la sustitución de pensiones son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional de Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades, o las que hicieren sus veces.

2. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975, así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal y, en consecuencia, seguirán siendo pagadas por dichas entidades.

3. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas en el período correspondiente al proceso de nacionalización (1º de enero de 1976 a 31 de diciembre de 1980), así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de la Nación o de las respectivas entidades territoriales o de las cajas de previsión, o de las entidades que hicieren sus veces. La Nación pagará, pero estas entidades contribuirán, por este período, con los aportes de ley, para la cancelación de las prestaciones sociales en los mismos porcentajes definidos en el artículo 3º de la Ley 43 de 1975.

4. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas y no pagadas en el período comprendido entre el 1º de enero de 1981 y la fecha de promulgación de la presente ley, serán reconocidas y pagadas por las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal.

Pero para atender los respectivos pagos, la Nación tendrá que hacer los aportes correspondientes, tomando en consideración el valor total de la deuda que se liquide a su favor, con fundamento en los convenios que para el efecto haya suscrito o suscriba esta con las entidades territoriales y las cajas de previsión social o las entidades que hicieren sus veces.

5. Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.

PAR.—Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.

Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.

ART. 15.—A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley.

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

3. Cesantías:

A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año.

B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.

4. Vacaciones:

Las vacaciones del personal docente que se vincule a partir del 1o. de enero de 1990, continuarán regidas por lo previsto en el Decreto-Ley 2277 de 1979. Esta Ley no incluye la prima de vacaciones a que tienen derecho de manera general los empleados públicos del orden nacional, de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978.

PAR. 1º—El Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, cuando su situación financiera lo permita, podrá extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes de acuerdo con el reglamento que se expida.

PAR. 2º—El Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989: primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones”.

El principio de unidad de materia en virtud del cual todo proyecto de ley debe guardar unidad temática persigue salvaguardar el debate público y transparente de todo proyecto de ley o de acto, evitando la inclusión de normas extrañas o que no guardan ninguna relación con el objeto fundamental de la ley.

Esta Corte así lo ha señalado al manifestar que el principio de unidad de materia busca evitar las incongruencias normativas que pudieran presentarse en el trámite de los proyectos de ley para garantizar un debate democrático público y transparente sobre materias previamente conocidas, definidas y discutidas, que resulten afines con el asunto desarrollado en el respectivo proyecto de ley (13) . De igual forma, ha precisado que dicho propósito no puede observarse desde una óptica rigurosa que termine obstaculizando el debate legislativo sino más bien desde una perspectiva flexible sin que tampoco llegue a privarse de contenido a dicho principio(14) Sentencia C-460 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 13. Al efecto, la Corte ha reiterado:

“En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (15) . Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (16) (Sent. C-796/2004) (17) .

Para establecer la conexión material entre los contenidos normativos de la ley, ha señalado esta corporación que la libertad de configuración legislativa implica tanto la facultad de establecer el contenido específico de las disposiciones legales como la de “decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, (…) pueden reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles. (…) La estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no solo depende del contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución” (Sent. C-618/2002) (18) .

Así mismo, ha señalado la Corte que para proceder a ejercer el control de constitucionalidad por violación del principio de unidad de materia es menester determinar el núcleo temático de la ley para lo cual puede acudirse a la exposición de motivos. En Sentencia C-245 de 2004 (19) , se sostuvo:

“Así pues, para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley, sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador. Ha dicho la Corte:

“... resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte” (20) .

En el presente caso, no encuentra la Corte que se viole el principio de unidad de materia. Al contrario, se aprecia que las normas examinadas se encuentran dentro del núcleo temático del contexto general de la Ley 91 de 1989, sin que se observe elemento ajeno al objeto de regulación específica, o que no guarde una relación objetiva y razonable de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante.

En efecto, la Ley 91 de 1989, refiere en su título a la creación del Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, y consta de 17 artículos, a los cuales se referirá brevemente la Corte con la finalidad de contextualizar la ley en estudio.

El artículo 1º, define el alcance conceptual de cada uno de los sujetos a los cuales habrá de cobijar como son el personal nacional, personal nacionalizado y personal territorial. El artículo 2º, acusado, alude a la manera como se asumirán las obligaciones prestacionales en relación con el personal nacional o nacionalizado, tanto por la Nación como por las entidades territoriales según lo previsto en la Ley 43 de 1975, atendiendo la entrada en vigencia de la presente Ley 91 de 1989. Se establece respecto del personal nacional o nacionalizado las entidades que continuarán cancelando dichas obligaciones prestacionales para finalmente señalar que las prestaciones sociales del personal docente nacional y nacionalizado que se causen a partir de la promulgación de la presente ley, serán pagados por el fondo que se crea bajo el condicionamiento de que las entidades responsables pagarán a dicho fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente ley por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles. El parágrafo indica la normatividad con la cual se reconocerán y pagarán las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado causadas hasta la fecha de promulgación de la presente ley, señalando que las prestaciones del personal nacional serán reconocidas y pagadas de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional aplicables a dicho personal y las del personal nacionalizado será de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.

El artículo 3º, alude a la creación del Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio indicando cuál es su naturaleza jurídica, cómo serán manejados los recursos previendo la suscripción de un contrato de fiducia mercantil y que será dotado de mecanismos regionales que garanticen la prestación descentralizada de los servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad. Los artículos 4º y 5º, señalan que el fondo atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de la ley y los que se vinculen con posterioridad, estableciendo como objetivos del fondo la cancelación de las prestaciones sociales del personal afiliado, garantizar la prestación de los servicios médicos asistenciales, llevar los registros contables y estadísticos necesarios para determinar el estado de los aportes y garantizar un estricto control del uso de los recursos y constituir una base de datos para cumplir todas las obligaciones que en materia prestacional deba atender el fondo, velar porque la Nación y entidades deudoras del fondo cumplan oportunamente, el primero, con los aportes que le corresponden y transfiera los descuentos de los docentes y, el segundo, con el pago de sus obligaciones.

Los artículos 6º a 14, refieren i) a que el contrato de fiducia mercantil previsto en el artículo 3, habrá de prever un consejo directivo del fondo, indicando para el efecto su conformación; ii) a las funciones del consejo directivo del fondo, indicando su parágrafo que para el cumplimiento de sus funciones en relación con las entidades territoriales, considerará preferentemente recomendar o escoger los fondos prestacionales que vienen atendiendo a los docentes en el respectivo territorio, sin perjuicio de otra alternativa; iii) a los recursos por los cuales estará constituido dicho fondo, dentro de los cuales se prevé las sumas que debe recibir de la Nación y las entidades territoriales por concepto de prestaciones sociales adeudadas, como los dineros que resulten adeudar la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional del Ahorro. El parágrafo refiere a que en ningún caso podrán destinarse los recursos del fondo al pago de prestaciones sociales para personal diferente al indicado en el artículo 4º, en concordancia con el artículo 2º de esta ley; iv) al reconocimiento por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional de las prestaciones sociales que pagará el fondo, v) al tiempo para pagar al fondo la deuda liquidada a cargo de la Nación que resulte de los convenios interadministrativos celebrados entre la Nación y las entidades territoriales, señalando un porcentaje; vi) a la emisión por la Nación de bonos educativos de valor constante, por el valor total de la deuda. Al igual señala como requisito de aprobación del presupuesto nacional, que el Congreso exigirá la inclusión de las partidas que aseguren el pago oportuno de estas obligaciones, estableciendo responsabilidades disciplinaria y penal ante el retardo u obstaculización del pago; vii) a que para determinar las cuantías que los entes territoriales y la Nación deben depositar en el fondo, se efectuará un corte de cuentas en el que se determinará el monto de las prestaciones que cada uno adeude a los docentes en forma que establezca el valor total y no queden obligaciones pendientes; viii) a la suscripción de convenios por la Nación y las entidades territoriales que acuerden la destinación directa por la Nación de sumas provenientes de transferencias con destino a las entes territoriales para cubrir la deuda que resulte a cargo de éstas a favor del fondo; y ix) a prohibir a la administración del fondo acometer obras y emprender inversiones que comprometan la liquidez del mismo o impidan que con los recursos que maneje se puedan atender las solicitudes laborales a su cargo en forma oportuna.

El artículo 15, acusado, indica las disposiciones por las cuales se regirán los docentes nacionales y nacionalizados y quienes se vinculen con posterioridad al 1 de enero de 1990, a partir de la vigencia de la presente ley. Bajo el punto 1, expresa que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial conforme a las normas vigentes. Y, en relación con los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para los mismos efectos de las prestaciones económicas y sociales, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en la ley. El punto 2, identificado como pensiones, se divide en dos literales. El literal “A” refiere que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas, tuvieren derecho a la pensión de gracia se les reconocerá. Agrega que dicha pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación. Y, el literal “B”, alude a que los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, cumplidos los requisitos legales, se les reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, quienes gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y además de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. El punto 3, refiere a las cesantías, también bajo dos literales. El literal “A” señala que para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 el fondo pagará un auxilio y el literal “B” indica que para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha y solo respecto de las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de las cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año. Al igual, señala que las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasen al fondo continuarán sujetas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. El punto 4, sobre vacaciones señala que el régimen de las vacaciones del personal docente que se vincule desde el 1º de enero de 1990, continuarán regidas por el Decreto-Ley 2277 de 1979. Los parágrafos 1º y 2º, refieren a que el fondo cuando su situación financiera lo permita podrá extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes y que dicho fondo no pagará algunas prestaciones que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, a favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989.

Finalmente, los artículos 16 y 17, señalan que el Presidente de la República reglamentará todos los aspectos necesarios para poner en funcionamiento el fondo que se crea y que esta ley regirá desde su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Ahora, acudiendo a los antecedentes legislativos de la ley parcialmente acusada identificada como proyecto de Ley 49 de 1989 (21) , “Por la cual se crea el Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio”, su presentación por el Gobierno obedeció a la necesidad de “solucionar definitivamente las indefiniciones y dificultades para atender de manera adecuada los derechos laborales de los docentes”. Así se observa cuando en la exposición de motivos a dicho proyecto de ley se adujo la interrelación de variables jurídicas, económicas y administrativas para consolidar una solución definitiva a la problemática correspondiente al pago de las prestaciones sociales de los docentes. Igualmente, se anotó que debía abordarse las situaciones acaecidas bajo los distintos regímenes prestacionales anteriores respetando las conquistas laborales y a la forma cómo se asumirán dichas obligaciones a partir de la entrada en vigencia de esta ley, que conllevó a la creación de un fondo especial que asumiera de manera eficiente y oportuna todas estas responsabilidades en materia salarial y prestacional. Al respecto, se indicó (22) :

“Exposición de motivos

Durante la etapa electoral, el Presidente Virgilio Barco, se propuso incluir dentro del programa de Gobierno, las acciones necesarias para poner en marcha un estudio con miras a lograr una solución realista al problema que afecta a los maestros en el pago de las prestaciones sociales. …Los resultados arrojados sirvieron como base para conciliar formulas capaces de responder en forma razonable y dar una solución definitiva, sin detrimento de las conquistas y derechos laborales de los docentes y que permita aplicar estrategias financieras capaces de responder a las erogaciones que pudieran resultar exigibles…

Diagnóstico de la situación

... Como puede observarse la situación del magisterio en materia salarial y prestacional revestía un desorden y una complejidad enormes, donde las diferencias de remuneración alcanzaban extremos (…) Ante esta situación se vislumbra entonces la conveniencia de nacionalizar la educación (…) Se expide entonces la Ley 43 de 1975 (…) No obstante la aparente claridad de lo dispuesto por la ley, se generaron interpretaciones encontradas sobre el régimen aplicable al periodo de 1976 y 1981, durante el cual la Nación y las entidades territoriales compartían el pago de las prestaciones del magisterio, según el proceso gradual de la participación de los costos ordenado en el artículo 3º o el tratamiento que debía darse a las diferencias del régimen prestacional entre la Nación y las entidades territoriales. La Nación asumió la prestación del servicio público de la educación primaria y secundaria, sin el cumplimiento del procedimiento previsto, lo cual ocasionó dificultades para realizar los pagos a los docentes y atender oportunamente las obligaciones prestacionales que ello implicaba.

Solución al problema

Con este proyecto pretendemos definir, de una vez por todas, las responsabilidades en material salarial y prestacional, y replantear los mecanismos financieros y administrativos vigentes para el pago de las obligaciones existentes y futuras. Con el ánimo de poner fin a las fallas administrativas que constantemente obstaculizan el pago oportuno de las prestaciones sociales y los servicios médico asistenciales del personal docente y administrativo oficial del país, de crear un mecanismo ágil y eficaz para efectuar tales pagos y de garantizar el buen manejo de los dineros recaudados a través de un fondo especial, el Gobierno pone en consideración el presente proyecto de ley (…) El proyecto contiene variables jurídicas, económicas y administrativos elementos sin cuya interrelación sería imposible consolidar la solución esperada. Jurídica y doctrinariamente se deberán mantener los regímenes que han sido reconocidos y legitimados en cada entidad territorial para aquellos docentes que fueron contratados bajo las circunstancias laborales anunciadas. Lo anterior conlleva a dejar en claro que a partir del 1º de enero de 1990, quienes se vinculen en calidad de docentes al sector educativo nacional estarán cobijados por el régimen establecido para los empleados nacionales. Para poder atender de manera eficiente y oportuna las prestaciones que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente ley y con el objeto de contar con un instrumentos moderno, ágil y exclusivamente dedicado a esta tarea se propone la creación del Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio con independencia patrimonial y contable, el cual serán manejado...”.

En las ponencias para primer y segundo debate (23) , se refirió a la necesidad de resolver las dificultades que se presentaban por la diversidad de regímenes prestacionales existentes, la falta de claridad que existía en relación con las cuantías que la Nación y entes territoriales debían aportar para cancelar los pasivos y la ausencia de un instrumento de unificación del sistema normativo que permitiera asumir el pago efectivo de las prestaciones sociales del magisterio. Al respecto, se señaló:

“El Presidente Barco ha manifestado desde ante del inicio de su Gobierno, la seria intención de entrar a resolver el problema de la diversidad de regímenes laborales aplicables al magisterio, de la falta de claridad relacionada con las cuantías que la Nación y las entidades territoriales deben aportar para cancelar los pasivos exigibles y contingentes a su favor y de la ausencia de un instrumento que unifique el sistema normativo y se haga cargo de pagarle las prestaciones, las cesantías y de asumir los riesgos de salud y también los económicos. Además de otros aspectos, puede afirmarse que el proyecto consta de dos básicos: la creación del Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio y la definición de un régimen laboral único a partir del 1º de enero de 1990.

(…) La unificación del régimen laboral de los docentes es relativa. El pliego de modificaciones se ajusta a la proposición del Gobierno, que consiste en respetar las normas vigentes en las entidades territoriales para los maestros vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, y para quienes ingresen con posterioridad a esta fecha, adoptar las disposiciones que rigen para los empleados públicos del orden nacional…”.

Finalmente, en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes (24) , se reiteró:

“Durante catorce años, Gobierno y magisterio han venido tratando de encontrar una salida a la causa de constantes conflictos y reclamaciones por parte del gremio, debido al no pago de sus prestaciones sociales y definición de un régimen unificado para el personal docente colombiano. (…) El Ministerio de Educación Nacional presentó a consideración del Congreso un proyecto de ley mediante el cual se crea el Fondo de prestaciones del magisterio colombiano para dar cumplimiento al compromiso del Presidente Virgilio Barco de resolver los problemas de falta d claridad sobre el régimen de prestaciones de los maestros y sobre la carencia de mecanismos administrativos y financieros que garantizarán el pago oportuno de las mismas a los maestros. El proyecto busca dar una solución definitiva, sin detrimento de las conquistas o derechos laborales de los docentes, que permita aplicar estrategias financieras sólidas para responder de manera adecuada y oportuna a todos los docentes en el pago de sus prestaciones sociales. Esta iniciativa responde a la meta que se impuso el actual Gobierno de entrar a resolver en forma definitiva el problema…de la diversidad de regímenes laborales aplicables al magisterio, de la falta de claridad relacionada con las cuantías que la Nación y las entidades territoriales deben aportar para cancelar los pasivos exigibles a su favor y que la ausencia de un instrumento que unifique el sistema normativo y se haga cargo de cancelar las prestaciones a los maestros”.

Del recuento de la exposición de motivos puede manifestarse que la presentación del proyecto de ley buscó establecer la claridad necesaria en cuanto a las responsabilidades en el pago de las prestaciones sociales de los docentes y en definir un régimen laboral único atendiendo la problemática que se presentaba por la diversidad de regímenes laborales existentes, la falta de claridad en las sumas que la Nación y entidades territoriales debían cancelar y la ausencia de un mecanismo efectivo que permitiera asumir dichas cargas prestacionales y unificara el sistema normativo; todo lo cual vino a generar la creación de un fondo especial, como se vino a estipular en el mismo título de la ley.

Puede entonces señalarse que el eje temático de la Ley 91 de 1989, estuvo enmarcado en la necesidad de aclarar de manera integral aspectos referidos a las obligaciones prestacionales para con los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales manteniendo la normatividad vigente respecto a las situaciones acaecidas en su momento y consecuencialmente con la creación del fondo unificando nacionalmente la administración del régimen prestacional de los docentes, que asumiría en adelante la carga prestacional conforme a las obligaciones establecidas para los demás entes responsables.

No encuentra así la Corte en las normas examinadas una ruptura con el núcleo temático de la ley por cuanto se trata de medidas consecuentes con el tema central de la misma. Con la creación de un fondo especial además de regular los aspectos administrativos propios de dicho ente administrativo como los referidos a la naturaleza administrativa, órgano de dirección y funciones, entre otros, era también indispensable abordar como un desarrollo y puesta en marcha de dicho fondo, las situaciones acaecidas bajo los diferentes regímenes prestacionales vigentes para dicho momento, como lo hizo el legislador a través de las normas demandadas al señalar la manera, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975, como la Nación y las entidades territoriales asumirían las obligaciones prestacionales para con el personal docente nacional y nacionalizado, causados hasta la fecha de la promulgación de la presente ley, y así mismo, indicar las disposiciones que habrán de regir a dicho personal partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989 y con posterioridad al 1º de enero de 1990.

Las normas acusadas guardan entonces una relación objetiva y razonable, como también de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante de la Ley 91 de 1989. Por consiguiente, se habrá de declarar la exequibilidad de los artículos 2º y 15 de la Ley 91 de 1989, en relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia.

4.2. Los apartes demandados de los artículos 2º y 15 de la Ley 91 de 1989, no vulneran los derechos adquiridos, el pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones, el principio de favorabilidad laboral, ni los derechos a la seguridad social e igualdad.

Como se expuso en el punto anterior, el Congreso al expedir la Ley 91 de 1989, persiguió otorgar la claridad necesaria en la responsabilidad para la cancelación de las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados y en definir un régimen laboral único con la entrada en vigencia de dicha ley, atendiendo la problemática que se presentaba para atender el pago de los derechos prestacionales del magisterio por la diversidad de regímenes laborales existentes, la ausencia de claridad en las asunción de las obligaciones prestacionales a cargo de la Nación y demás entes responsables, y la falta de un instrumento efectivo que resolviera esta problemática y unificara el sistema normativo, que vino a motivar la creación de un fondo especial.

Las expresiones acusadas hacen parte del margen de configuración normativa que le asistía al legislador para la época de expedición de la Ley 91 de 1989, pues cabe recordar que fue expedida por el Congreso en virtud de lo dispuesto en el numeral 9º del artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886 (25) , que señalaba como atribución legislativa ordinaria “fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, así como el régimen de sus prestaciones sociales”. Margen de configuración legislativa que también se encuentra conforme con los límites impuestos por la Constitución de 1991, al no vulnerar los principios y derechos considerados violados por el actor.

En efecto, el artículo 2º de la Ley 91 de 1989, empieza por señalar la manera como se asumirán las obligaciones prestacionales del personal docente por parte de la Nación y las entidades territoriales de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975 (26) . Luego el numeral 1º del artículo 2º de la Ley, que guarda armonía con el parágrafo parcialmente acusado, indica que las prestaciones sociales del personal nacional causadas hasta la fecha de promulgación de la ley, así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional del Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades, o las que hicieran sus veces. Los siguientes numerales del artículo segundo, indican cómo se pagarán las prestaciones sociales del personal nacionalizado que se hayan causado hasta el año de 1975, entre 1976 y 1980, y entre el 81 y la vigencia de la ley, así como a cargo de quién se encuentra el pago de los reajustes y las sustituciones pensionales.

Por su parte, el parágrafo acusado igualmente refiere que las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la ley, serán reconocidas y pagadas de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal, y que las prestaciones del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.

Lo anterior confirma, que al crearse el Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, para atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la promulgación de la ley, con observancia de lo dispuesto en el artículo 2º, y los que se vinculen con posterioridad a ella, se respetaron los derechos adquiridos o regímenes existentes que le resultaban aplicables al respecto.

Ahora bien. El artículo 15, alude a las disposiciones que regirán las prestaciones sociales a partir de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 y quienes se vinculen con posterioridad al 1º de enero de 1990. Así el inciso acusado del numeral 1º, señala que los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de sus prestaciones sociales, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones legales. Dicha disposición resulta conforme al margen de configuración normativa que le asiste al legislador de poder señalar en relación con los docentes nacionales la normatividad aplicable a las prestaciones sociales a partir de la vigencia de la presente ley, que no contraría mandato constitucional alguno ya que la entrada en vigencia de una nueva ley que crea un fondo especial hacía necesario exponer con claridad la normatividad aplicable y en función de su unificación, que por demás refiere a los decretos vigentes aplicables para ese entonces, o que se expidan en el futuro, bajo las excepciones legalmente establecidas.

Y, en cuanto al tema pensional, también era previsible que el legislador señalara que para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales o nacionalizados, y aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, se reconozca solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, quienes gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año. Es decir, con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, era consecuente que buscando establecer las responsabilidades en la cancelación de las prestaciones sociales de los docentes se diera claridad y unificara el régimen pensional en función del margen de configuración normativa que le asiste al legislador por la entrada en vigencia de una nueva ley, es decir, regulatoria de las situaciones futuras y bajo el respeto de las situaciones consolidadas.

No se está consagrando con las expresiones acusadas condiciones más desfavorables a los docentes nacionales ya que como se ha expuesto los apartes demandados persiguen brindar la necesaria claridad sobre los regímenes que deben aplicarse a los docentes vinculados hasta la fecha de promulgación de la ley y quienes se vinculen con posterioridad a la misma. El legislador busca mantener las prestaciones establecidas para los docentes vinculados y señalar las normas aplicables a quienes se vinculen a partir del º1 de enero de 1990. Tampoco debe olvidarse que el principio de favorabilidad en materia laboral consiste en el “deber de los operadores jurídicos de aplicar, en caso de duda, la fuente formal de derecho vigente más favorable al trabajador, o la interpretación de esas fuentes que le sea más favorable (in dubio pro operario)” (27) .

Lo anterior está en consonancia con los antecedentes legislativos de la ley en estudio ya que se pretendió mantener los regímenes establecidos hasta antes de la promulgación de la presente ley, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1989 y con posterioridad a esta fecha (entrada en vigencia de la presente ley) unificar solo en determinadas materias el régimen laboral de los docentes. Se sostuvo:

“Los resultados arrojados sirvieron como base para conciliar formulas capaces de responder en forma razonable y dar una solución definitiva, sin detrimento de las conquistas y derechos laborales de los docentes y que permita aplicar estrategias financieras capaces de responder a las erogaciones que pudieran resultar exigibles a corto plazo, así como sentar bases sólidas para enfrentar en el largo plazo, las proyecciones de lo costos arrojados por los estudios.

(…).

Jurídica y doctrinariamente se deberán mantener los regímenes que han sido reconocidos y legitimados en cada entidad territorial para aquellos docentes que fueron contratados bajo las circunstancias laborales enunciadas. Lo anterior conlleva a dejar en claro que a partir del 1º de enero de 1990, quienes se vinculen en calidad de docentes al sector educativo nacional estarán cobijados por el régimen establecido para los empleados nacionales”.

Como también se reiteró en la ponencia para primer debate ante el Senado de la República (28) , al señalar:

“La unificación del régimen laboral de los docentes es relativa. El pliego de modificaciones se ajusta a la proposición del Gobierno que consiste en respetar las normas vigentes en las entidades territoriales para los maestros vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, y para quienes ingresen con posterioridad a esta fecha, adoptar las disposiciones que rigen para los empleados públicos del orden nacional…

Muchos se preguntarán ¿por qué no se unifica el régimen de quienes se vinculen hasta el 31 de diciembre de 1989 (…) Se responde: el actual proyecto y su pliego de modificaciones contienen una transacción con Fecode y el Gobierno. Tal nivelación tendría que hacerse por lo alto, pues nadie aceptaría ser desmejorado (…) El Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio aplicará y lo logrará sin traumatismos, dos conceptos básicos: primero, un régimen único para los docentes que se vinculen a partir del 31 de diciembre de 1989, y segundo, los diversos regímenes territoriales para los vinculados hasta esa fecha”.

Ahora bien, en cuanto a la pensión de gracia esta corporación en Sentencia C-84 de 1999 (29) , declaró exequible en cuanto al régimen pensional (pensión de gracia) las expresiones “vinculados a partir del 1º de enero de 1981” “y para aquéllos”, contenidas en el mismo literal B, del numeral 2º del artículo 15, que ahora resulta también acusado en otras expresiones. En dicha oportunidad la Corte abordó como problema jurídico si dichas expresiones establecían una discriminación entre los docentes vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y los vinculados con posterioridad a esa fecha en cuanto a la pensión de gracia, atendiendo que a los primeros se les conserva el derecho mientras que a los segundos se les niega acceder al mismo. Así mismo, se valoró la afectación o no de situaciones jurídicas consolidadas en cuanto a los derechos adquiridos. La Corte concluyó en la no existencia de violación de dichos derechos (arts. 13 y 58 de la Constitución), consideraciones que resultan extensibles al presente caso atendiendo la similitud del problema jurídico planteado:

“3.2. Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles.

3.2.1. De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes.

De manera pues que, en cuanto a las situaciones jurídicas particulares y concretas, ya constituidas, ellas en nada resultan afectadas por la nueva normatividad.

Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (Nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del tesoro público, situación esta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (L. 114/1913, art. 4º, num. 3º), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

3.2.3. La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, solo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación”.

De igual forma, debe tenerse en cuenta la Sentencia C-489 de 2000 (30) , que declaró exequible la expresión “... vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980…”, contenida en el literal A del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, bajo el entendido que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer. Al respecto, se manifestó en dicha decisión:

“No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la Ley 91 de 1989 (dic. 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (C.P., art. 58), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva. De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia.

No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante. Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna”.

Las anteriores razones permiten concluir a la Corte que las expresiones acusadas no vulneran los principios y derechos señalados por el actor. El legislador al regular, en ejercicio del margen de configuración normativa, las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados persiguiendo otorgar la claridad necesaria y definir un régimen laboral único a través de la creación de un Fondo especial, atendió los mandatos constitucionales al mantener, en relación con las situaciones acaecidas hasta la fecha de promulgación de la Ley 91 de 1989, los regímenes establecidos en relación con los docentes nacionales. Y, respecto a las situaciones de los docentes nacionales a partir de la vigencia de la presente ley y que se vinculen con posterioridad a la misma, como en relación con las pensiones de los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, refirió al régimen aplicable por la entrada en vigencia de la ley, sin vulnerar los derechos adquiridos, el derecho al pago oportuno y reajuste periódico de pensiones y la favorabilidad laboral, el derecho a la seguridad social y el derecho a la igualdad.

Por lo anterior, esta Corte declarará la exequibilidad de las expresiones acusadas bajo los cargos examinados.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 2º y 15 de la Ley 91 de 1989, por el cargo de violación del principio de unidad de materia.

2. Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos examinados, de las expresiones “aplicables a dicho personal” del parágrafo del artículo 2º; “Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley” del inciso 2º del numeral 1º del artículo 15; y “solo” y “del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional” del literal “B” del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(2) La formulación de los cargos se realiza por el actor bajo consideraciones generales predicables de las disposiciones acusadas y a partir de la violación de los principios de unidad de materia y de reserva de ley estatutaria.

(3) En el punto IV de esta decisión referente a las intervenciones ciudadanas, se señala específicamente respecto a cada disposición constitucional por qué la Corte debe inhibirse.

(4) Artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. La Corte en su jurisprudencia constitucional ha referido al cumplimiento de unos requisitos mínimos como el que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Sentencias C-1052 de 2001, C-1031 de 2002, C-332 de 2003, C-1050 de 2004 y C-555 de 2005.

(5) ART. 152.—Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:

a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;

b. Administración de justicia;

c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;

d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;

e. Estados de excepción.

Acto Legislativo 2 de 2004. ART. 4º—Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así: f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

(6) ART. 153.—La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.

Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.

(7) ART. 81.—Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.

Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los servicios de salud para los docentes afiliados al Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, serán prestados de conformidad con la Ley 91 de 1989, las prestaciones correspondientes a riesgos profesionales serán las que hoy tiene establecido el fondo para tales efectos.

El valor total de la tasa de cotización por los docentes afiliados al Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio corresponderá a la suma de aportes que para salud y pensiones establezcan las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, manteniendo la misma distribución que exista para empleadores y trabajadores. La distribución del monto de estos recursos la hará el consejo directivo del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, en lo correspondiente a las cuentas de salud y pensiones.

El régimen salarial de los docentes que se vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, será decretado por el Gobierno Nacional, garantizando la equivalencia entre el estatuto de profesionalización docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes actuales frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo.

El Gobierno Nacional buscará la manera más eficiente para administrar los recursos del Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, para lo cual contratará estos servicios con aplicación de los principios de celeridad, transparencia, economía e igualdad, que permita seleccionar la entidad fiduciaria que ofrezca y pacte las mejores condiciones de servicio, mercado, solidez y seguridad financiera de conformidad con lo establecido en el artículo 3o de la Ley 91 de 1989. En todo caso el Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio se administrará en subcuentas independientes, correspondiente a los recursos de pensiones, cesantías y salud.

El valor que correspondería al incremento en la cotización del empleador por concepto de la aplicación de este artículo, será financiado por recursos del sistema general de participaciones y con los recursos que la Nación le transfiera inicialmente al Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, por un monto equivalente a la suma que resulte de la revisión del corte de cuentas previsto en la Ley 91 de 1989 y hasta por el monto de dicha deuda, sin detrimento de la obligación de la Nación por el monto de la deuda de cesantías; posteriormente, con recursos del sistema general de participaciones y con los recursos que le entregará la Nación a las entidades territoriales para que puedan cumplir con su obligación patronal.

PAR.—Autorízase al Gobierno Nacional para revisar y ajustar el corte de cuentas de que trata la Ley 91 de 1989.

(8) ART. 1º—Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:

(…).

PAR. 1º—El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de primera media establecidos en las leyes del sistema general de pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.

(9) Sentencia C-536 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(10) Sentencia C-256 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.

(11) Cfr. Corte Constitucional. C-560 del 6 de noviembre de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(12) M.P. Jaime Córdoba Triviño. Consúltese también las sentencias C-600/98, C-644/99, C-1647/2000, C-173/2001, C-154/2002, C-898/2003, C-224/2004.

(13) Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Consúltese al respecto la Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(14) Sentencia C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(15) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(16) Sentencia C-25 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(17) Consúltese también la Sentencia C-233 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(18) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(19) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(20) Sentencia C-501 de 2001

(21) Gaceta del Congreso 69 de 1º de septiembre de 1989.

(22) El proyecto de ley incluía el artículo 2º, acusado.

(23) Gacetas del Congreso 103 y 108 de 1989. El proyecto de ley incluyó un pliego de modificaciones del cual se aprecia el artículo 15, acusado.

(24) Gaceta del Congreso 164 del 12 de diciembre de 1989.

(25) Artículo 76, numeral 9º. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: 9) Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, así como el régimen de sus prestaciones sociales.

(26) Nacionaliza la educación primaria y secundaria.

(27) C-38 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(28) Gaceta del Congreso 103 de 17 de octubre de 1989. Contiene pliego de modificaciones. El artículo 15 aparece como nuevo.

(29) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(30) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

_______________________________