Sentencia C-508 de mayo 25 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-508 de 2004 

Ref.: Expediente D-4836

Magistrado Ponente

Dr. Jaime Araújo Rentería

Actor: Héctor Julio Sánchez Vega.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6º (parcial), 7º (parcial), 21 (parcial), 24 (parcial) y 113 (parcial) de la Ley 715 de 2001.

Bogotá, D.C., mayo veinticinco de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas de forma parcial, conforme a su publicación en el Diario Oficial 46.654 de 21 de diciembre de 2001, y se resaltan los segmentos que el demandante considera violatorios de la Constitución.

LEY 715 DE 2001 

(Diciembre 21)

“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

TÍTULO II

Sector educación

CAPÍTULO II

Competencias de las entidades territoriales

ART. 6º—Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias:

(...).

6.2. Competencias frente a los municipios no certificados.

(...).

6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el sistema general de participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.

(...).

6.2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

ART. 7º—Competencias de los distritos y los municipios certificados.

(...).

7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.

(...).

7.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

(...).

CAPÍTULO V

Disposiciones especiales en educación

(...).

ART. 21.—Límite al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del sistema general de participaciones, no podrán superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada entidad territorial.

Los departamentos, distritos y municipios no podrán autorizar plantas de personal docente o administrativo a cargo del sistema general de participaciones, que superen el monto de los recursos de este.

El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al sistema general de participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el sistema general de participaciones. No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.

Con cargo a los recursos del sistema general de participaciones no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales.

(...).

ART. 24.—Sostenibilidad del sistema general de participaciones. Durante el período de siete años, comprendido entre enero 1º de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las siguientes disposiciones:

En ningún caso se podrá ascender, a partir del grado séptimo en el escalafón, de un grado al siguiente y a ninguno posterior, sin haber cumplido el requisito de permanencia en cada uno de los grados. Solo podrán homologarse los estudios de pregrado y posgrado para ascender hasta el grado 10 del escalafón nacional docente, de acuerdo con las normas vigentes.

El requisito de capacitación será en el área específica de desempeño o general según la reglamentación que para tal efecto señale el Gobierno Nacional.

El tiempo de permanencia de los grados 11, 12 y 13 establecido en las disposiciones vigentes se aumenta en un año a partir de la vigencia de esta ley, y no será homologable.

Los departamentos, distritos y municipios podrán destinar hasta un uno por ciento (1.0%) durante los años 2002 al 2005 y uno punto veinticinco (1.25%) durante los años 2006 al 2008, del incremento real de los recursos del sector, a financiar ascensos en el escalafón, previo certificado de la disponibilidad presupuestal. Cualquier ascenso que supere este límite deberá ser financiado con ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial, previo certificado de disponibilidad.

Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional.

PAR.—El régimen de carrera de los nuevos docentes y directivos docentes que se vinculen, de manera provisional o definitiva, a partir de la vigencia de la presente ley, será el que se expida de conformidad con el artículo 111.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones parcialmente acusadas forman parte de una ley de la República.

Problemas jurídicos planteados

2. Corresponde a la Corte determinar:

i) Si al asignar los numerales 6.2.3 del artículo 6º y 7.3 del artículo 7º y el inciso 3º del artículo 21 de la Ley 715 de 2001 a los departamentos y a los distritos y municipios certificados la función de administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el sistema general de participaciones, vulneran la carrera administrativa docente, el principio de igualdad y el deber de prestar el servicio educativo.

ii) Si al disponer los incisos 2º y 4º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 que solo podrán homologarse los estudios de pregrado y posgrado para ascender hasta el grado 10 del escalafón nacional docente, con exclusión de los grados 11, 12 y 13 del mismo, y que el tiempo de permanencia en estos últimos se aumenta en un año y no será homologable, quebrantan la carrera administrativa docente, el principio de igualdad y el libre desarrollo de la personalidad.

iii) Si al preceptuar los numerales 6.2.15 del artículo 6º y 7.15 del artículo 7º de la Ley 715 de 2001 que los departamentos, lo mismo que los distritos y los municipios certificados, determinarán la repartición organizacional encargada de la función de inscripción y ascensos en el escalafón nacional docente de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, infringen los artículos 67, 125, 130 y 288 de la Constitución.

Inhibición para pronunciarse de fondo sobre los cargos relacionados con la sujeción de los departamentos, de los distritos y de los municipios certificados al monto de los recursos disponibles en el sistema general de participaciones, en la administración del servicio educativo

3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”.

En concordancia con esta disposición, el artículo 241 ibídem consagra que la Corte Constitucional, en ejercicio de la función general de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución tiene, entre otras funciones, la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes (num. 4º).

En desarrollo de este precepto, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 contempla los requisitos de las “demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad”.

Lo anterior significa que la citada acción tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad de las normas señaladas en el artículo 241 superior, y no la declaración de constitucionalidad de ellas, así esta sea condicionada.

Sobre este punto es oportuno recordar que según el criterio de la Corte expuesto y aplicado en numerosas ocasiones, cuando de la pluralidad de interpretaciones de una norma legal acusada por inconstitucionalidad solo una se ajusta al estatuto superior y las demás lo contravienen, la corporación tiene la potestad de proferir una sentencia interpretativa, en virtud de la cual declara exequible dicha norma con la condición de que se interprete en la forma que se señala en la misma decisión, con fundamento en el principio de conservación del derecho.

Tal potestad solo puede ser ejercida por la Corte oficiosamente, cuando existe fundamento constitucional para hacerlo, y no puede ser ejercida por petición de los ciudadanos, por ser incompatible tal solicitud con la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad.

4. En el presente caso el demandante solicita la declaración de constitucionalidad de unos apartes contenidos en los numerales 6.2.3 del artículo 6º, 7.3 del artículo 7º y el artículo 21 de la Ley 715 de 2001, en virtud de los cuales los departamentos, los distritos y los municipios certificados, en el ejercicio de la función de administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, no podrán superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el sistema general de participaciones, “condicionada al cumplimiento efectivo y oportuno de los principios del sistema de carrera administrativa docente” (p. 8 de la demanda).

Lo anterior significa que la demanda adolece de ineptitud en relación con los cargos formulados contra estas disposiciones, por lo cual la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre ellos.

Análisis de los cargos

Cargos relacionados con la exclusión de los grados 11, 12 y 13 del escalafón nacional docente de la homologación de estudios para ascenso y con el aumento del tiempo de permanencia en los mismos

5. El demandante plantea que al disponer los incisos 2º y 4º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 que solo podrán homologarse los estudios de pregrado y posgrado para ascender hasta el grado 10 del escalafón nacional docente, con exclusión de los grados 11, 12 y 13 del mismo, y que el tiempo de permanencia en estos últimos se aumenta en un año y no será homologable, quebrantan la carrera administrativa docente, el principio de igualdad y el libre desarrollo de la personalidad.

6. El señor Procurador General de la Nación expresa respecto de estos cargos que “en el caso en análisis no es procedente el juicio de igualdad que propone el ciudadano Sánchez Vega, dado que es evidente que los docentes escalafonados en grados superiores, por ese solo hecho, no se encuentran en la misma situación de aquellos que pertenecen a grados menores. No se puede tener en cuenta como único elemento de comparación el de ser docente, como parece hacerlo el actor, pues además de ese supuesto ha de analizarse que cada grado conlleva su razón de ser, es decir, el juicio de igualdad sería válido si estuviésemos frente a docentes de un mismo grado”.

La Corte comparte este criterio, por ser independientes los diversos grados del escalafón docente, como la misma lo señaló al estudiar la constitucionalidad del artículo 21 del mismo Decreto-Ley 2277 de 1979, relativo a los efectos fiscales de la clasificación en aquel, el cual fue derogado posteriormente en forma expresa por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001, en los siguientes términos:

“19. El diseño por grados (14) del estatuto docente basado en el aumento en la capacidad e idoneidad del docente profesional, no constituye un proceso acumulado en términos remunerativos, sino una carrera diseñada en términos diferenciales, en el que cada grado es un paso independiente. Esta situación configura una posición jurídica distinta en la que las condiciones de mérito e idoneidad son independientes y a ellas corresponde en términos proporcionales una remuneración específica para cada grado que se causa desde el momento en que se reconoce tal posición (...)”(1).

Por otra parte, no es válido afirmar que los apartes acusados quebrantan los principios de la carrera docente, pues el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, en virtud de lo previsto en los artículos 68, 114, 125 y 150 de la Constitución, puede fijar los requisitos para el ingreso y el ascenso en el escalafón docente, en relación con cada uno de sus niveles, con fundamento en el mérito de los educadores y con el propósito de asegurar la idoneidad ética y pedagógica de los mismos y la profesionalización y dignificación de su actividad, siempre y cuando respete los derechos fundamentales y los principios y valores constitucionales, como ocurre en el caso de las normas examinadas.

En consecuencia, los cargos no pueden prosperar.

Cargos relacionados con la asignación de competencia a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados para determinar la repartición organizacional encargada de la función de inscripción y ascensos en el escalafón nacional docente

7. El demandante alega que al preceptuar los numerales 6.2.15 del artículo 6º y 7.15 del artículo 7º de la Ley 715 de 2001 que los departamentos, lo mismo que los distritos y los municipios certificados, determinarán la repartición organizacional encargada de la función de inscripción y ascensos en el escalafón nacional docente de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, infringe las siguientes disposiciones: el artículo 67, en virtud del cual la Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales; el artículo 125, que contempla la carrera administrativa en los órganos y entidades del Estado; el artículo 130, que atribuye a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial, y el artículo 288, que dispone que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

8. En relación con el cargo por supuesta violación del artículo 130 de la Constitución, la Corte declaró la exequibilidad de los citados apartes, en virtud de la Sentencia C-918 de 2002, corregida mediante auto de 15 de julio de 2003(2), por lo cual existe cosa juzgada constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 superior. En consecuencia, se ordenará estarse a lo resuelto en dicha providencia.

Cabe anotar que razones similares a las expresadas en dicha sentencia fueron planteadas por esta corporación en la Sentencia C-734 de 2003 (fundamento 2.5.2), al declarar la exequibilidad de unos apartes de los artículos 17, 23 y 35 del Decreto-Ley 1278 de 2002, de contenido afín al de las expresiones de la Ley 715 de 2001 que se examinan en esta sentencia, con base en un cargo igual al formulado esta vez, así:

“El artículo 130 de la Carta Política señala que la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos con excepción de las que tienen carácter especial corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Al respecto la Corte ha precisado que las carreras especiales a las que alude la norma, pueden tener origen constitucional(3) o legal, y que corresponde a la ley, bien directamente o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República, establecer su régimen en plena concordancia con los principios constitucionales(4), así como los órganos encargados de la administración y vigilancia de las mismas(5).

El artículo 4º de la Ley 443 de 1998, por la cual se expidieron normas sobre carrera administrativa, dispone que los regímenes especiales de carrera creados por la ley son aquellos que “en razón de la naturaleza de las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan el sistema general”.

El mismo artículo 4º determina que dichos regímenes especiales se aplican para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS; en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec; en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales; los que regulan la carrera diplomática y consular y la docente. Así mismo el parágrafo 2º de dicha disposición establece que “... el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el sistema nacional de ciencia y tecnología, en razón de que su misión, objeto y funciones básicas consisten en la investigación y/o el desarrollo tecnológico, tendrán un régimen específico de carrera y de administración de su personal, de conformidad con el reglamento que para el efecto adopte el Gobierno Nacional...”.

La corporación ha precisado que en el caso de los regímenes especiales de origen legal en la medida en que compete al Legislador determinar los órganos encargados de la administración y vigilancia de la carrera específica de que se trate, nada impide que si así lo considera, encargue dicha administración y vigilancia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, ya sea total o parcialmente(6).

Para el caso que ocupa la atención de la Corte es claro que se está en presencia de un régimen especial de carrera de origen legal, por lo que bien podía el legislador, en este caso al legislador extraordinario, atribuir la administración y vigilancia de la carrera docente en la forma establecida por el Decreto 1278 de 2002, es decir atribuir la administración y vigilancia de la carrera regulada por el estatuto de profesionalización docente a las entidades territoriales certificadas de acuerdo con la Ley 715 de 2001, a las cuales asignó igualmente el conocimiento en primera instancia de las reclamaciones que se presenten por la aplicación de la carrera, mientras que la segunda instancia de dichas reclamaciones decidió atribuirla a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Resulta claro entonces que no asiste razón al actor cuando considera que con los apartes de los artículos acusados se está desconociendo la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil pues como ya se explicó bien podía el Legislador extraordinario atribuir o no a dicha Comisión la administración y gestión de la carrera docente, sin que su determinación vulnere los artículos 125 y 130 superiores”(7).

Por otra parte, por contemplar los artículos 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 715 de 2001 las funciones respectivas en materia educativa, incluyendo las relativas a la carrera docente, a cargo de la Nación, los departamentos y los municipios certificados y no certificados, las acusaciones formuladas aisladamente contra los citados apartes de los artículos 6º y 7º de dicha ley por la supuesta violación de los artículos 67, 125 y 288 de la Constitución carecen de fundamento.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARARSE INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados en relación con los apartes contenidos en los numerales 6.2.3 del artículo 6º, 7.3 del artículo 7º y el artículo 21 de la Ley 715 de 2001.

2. DECLARAR EXEQUIBLES, por los cargos examinados en esta sentencia, los incisos 2º y 4º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001.

3. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-918 de 2002 que declaró exequibles los numerales 6.2.15 del artículo 6º y 7.15 del artículo 7º de la Ley 715 de 2001 en relación con el cargo por violación del artículo 130 de la Constitución.

4. DECLARAR EXEQUIBLES los numerales 6.2.15 del artículo 6º y 7.15 del artículo 7º de la Ley 715 de 2001, respecto de los cargos por violación de los artículos 67, 125 y 288 de la Constitución.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-1109 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(2) M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Aclaración de voto de Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.

(3) En ese orden de ideas la Corte ha precisado cuáles son las carreras especiales señaladas por la Constitución, a saber, la de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (arts. 217 y 218); la Fiscalía General de la Nación (art. 253); la rama judicial del poder público (art. 256, num. 1º); la Contraloría General de la República (art. 268, num. 10), y la Procuraduría General de la Nación (art. 279), así como la carrera de la universidades del Estado (art. 69). Ver la Sentencia C-746 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(4) La corporación ha advertido en efecto que los regímenes especiales de origen legal se encontrarán acordes con la Constitución solamente “en la medida en que respeten el principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general”. La Corte ha advertido además que el establecimiento por parte del legislador de regímenes especiales de carrera debe responder a un principio de razón suficiente, que respalde y justifique la decisión de sacar de la órbita del sistema general de carrera a una determinada entidad, arguyendo la singularidad, proyección e importancia de las funciones a su cargo. Ver Sentencia C-563 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz..

(5) Ver entre otras las sentencias C-746 de 1999, M.P Alfredo Beltrán Sierra; C-563 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz ; C-517 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-313 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(6) Ver al respecto entre otras las sentencias C-746 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-563 de 200 (sic), M.P. Fabio Morón Díaz; C-517 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-313 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(7) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

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