Sentencia C-509 de mayo 21 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-509 de 2008 

Ref.: Expediente D-7002.

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 Y 39 de la Ley 141 de 1994 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución, y se dictan otras disposiciones” y el literal b) del artículo 17 de la Ley 161 de 1994 “por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Saúl Antonio Urrego Serna.

Bogotá, D.C., veintiuno de mayo del año dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Sentencia

I. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 41.414 del 30 de junio de 1994 y 41.475 del 5 de agosto de 1994 respectivamente, subrayando, en cuanto sea pertinente, los apartes sobre los cuales recae la acusación:

“LEY NÚMERO 141 DE 1994

(Diciembre 27)

“Por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución, y se dictan otras disposiciones”.

(...).

ART. 30.—Derechos de los municipios ribereños del río Magdalena. La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena recibirá el diez por ciento (10.0%), de los ingresos anuales propios del Fondo Nacional de Regalías. La ley cuya expedición contempla el artículo 331 de la Constitución Política establecerá las reglas para la asignación de estas participaciones en favor de los municipios ribereños.

ART. 31.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos (1) . Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 48, 49 y 50 de la presente ley, las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos serán distribuidas así:

Tabla 1

Departamentos productores 47.5%

Municipios o distritos productores 12.5%

Municipios o distritos portuarios 8.0%

Fondo Nacional de Regalías 32.0%

PAR. 1º—En caso de que la producción total de un municipio o distrito sea inferior a diez mil (10.000) barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes serán distribuidas así:

Tabla 2

Departamentos productores 52%

Municipios o distritos productores 32%

Municipios o distritos portuarios 8%

Fondo Nacional de Regalías 8%

En caso de que la producción total de un municipio o distrito sea superior a diez mil (10.000) barriles, e inferior a veinte mil (20.000) barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes al excedente sobre los diez mil (10.000) barriles promedio mensual diario, serán distribuidas así:

Tabla 3

Departamentos productores 47.5%

Municipios o distritos productores 25%

Municipios o distritos portuarios 8%

Fondo Nacional de Regalías 19.5%

PAR. 2º—Cuando la producción total de hidrocarburos de un municipio o distrito sea superior a veinte mil (20.000) e inferior a cincuenta mil (50.000) barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes a los primeros veinte mil (20.000) barriles serán distribuidas de acuerdo con el parágrafo anterior y el excedente en la forma establecida en la tabla 1 del mismo.

ART. 32.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de carbón. Sin perjuicio de lo estipulado en los artículos 51 y 52 de la presente ley, las regalías derivadas de la explotación de carbón serán distribuidas así:

a) Explotaciones mayores de tres (3) millones de toneladas anuales:

Departamentos productores 42.0%

Municipios o distritos productores 32.0%

Municipios o distritos portuarios 10.0%

Fondo Nacional de Regalías 16.0%

b) Explotaciones menores de tres (3) millones de toneladas anuales:

Departamentos productores 45.0%

Municipios o distritos productores 45.0%

Municipios o distritos portuarios 10.0%

ART. 33.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de níquel. Las regalías derivadas de la explotación de níquel serán distribuidas así:

Departamentos productores 55.0%

Municipios o distritos productores 37.0%

Municipios o distritos portuarios 1.0%

Fondo Nacional de regalías 7.0%

ART. 34.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de hierro, cobre y demás minerales metálicos. Las regalías derivadas de la explotación de hierro, cobre y demás minerales serán distribuidas así:

a) Hierro y demás minerales metálicos:

Departamentos productores 50.0%

Municipios o distritos productores 40.0%

Municipios o distritos portuarios 2.0%

Fondo Nacional de Regalías 8.0%

b) Cobre:

Departamentos productores 20.0%

Municipios o distritos productores 70.0%

Municipios o distritos portuarios 2.0%

Fondo Nacional de Regalías 8.0%

ART. 35.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de piedras preciosas (2) .

Departamento de Cundinamarca 10%

Departamento de Boyacá 10%

Municipio de Muzo 6%

Municipio de Quípama 6%

Municipio de San Pablo de Borbur 6%

Municipio de Maripí 6%

Municipio de Pauna 6%

Municipio de Buena Vista 3%

Municipio de Otanche 5%

Municipio de Coper 3%

Municipio de Briceño 3%

Municipio de Tununguá 3%

Municipio de La Victoria 3%

Municipio de Chivor 6%

Municipio de Macanal 3%

Municipio de Almeida 3%

Municipio de Somondoco 3%

Municipio de Chiquinquirá 3%

Municipio de Caldas 2%

Municipio de Ubalá 3%

Municipio de Gachalá 3%

Municipio de Guvetá 2%

Fondo Nacional de Regalías 2%

Total 100%

ART. 36.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de oro, plata y platino (3) . Las regalías por la explotación de oro, plata y platino se distribuirán así:

Departamento productor 10%

Municipios o distritos productores 87%

Fondo Nacional de Regalías 3%

ART. 37.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de sal. Las regalías por la exportación sal se distribuirán así:

Departamentos productores 20.0%

Municipios o distritos productores 60.0%

Municipios o distritos portuarios 5.0%

Fondo Nacional de Regalías 15.0%

ART. 38.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de calizas, yesos, arcillas, gravas y otros minerales no metálicos. Las regalías correspondientes a la explotación de calizas, yesos, arcillas, gravas y otros minerales no metálicos, serán distribuidas así:

Departamentos productores 20.0%

Municipios o distritos productores 67.0%

Municipios o distritos portuarios 3.0%

Fondo Nacional de Regalías 10.0%

ART. 39.—Distribución de las regalías derivadas de la explotación de minerales radioactivos. Las regalías derivadas de la explotación de minerales radioactivos, serán distribuidas así:

Departamentos productores 17.0%

Municipios o distritos productores 63.0%

Municipios o distritos portuarios 5.0%

Fondo Nacional de Regalías 15.0%

(...)”.

“LEY NÚMERO 161 DE 1994

(Agosto 3)

“Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”.

(...).

ART. 17.—Patrimonio y rentas. El patrimonio y las rentas de la corporación, estarán conformados por:

a) Las sumas que por diferentes conceptos se apropien a su favor en los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales o de cualquier entidad pública;

b) Los recursos que correspondan de acuerdo con la ley que reglamente el Fondo Nacional de Regalías;

c) Los recursos que le sean transferidos de los fondos de inversión para el desarrollo regional, para adelantar programas y planes aprobados por los respectivos consejos regionales de planificación económica y social;

d) Los recursos provenientes de crédito interno o externo, o de la cooperación técnica nacional o internacional;

e) El producto de las tasas o tarifas que reciba por la prestación de sus servicios;

f) Las contribuciones o peajes que la corporación, establezca por la utilización comercial del río Magdalena y sus vías fluviales complementarias;

g) Los bienes muebles o inmuebles que adquiera a cualquier título;

h) El producto o rendimiento de su patrimonio o de la enajenación o utilización de sus bienes muebles o inmuebles;

i) Los auxilios o donaciones, que se perciban de personas jurídicas o naturales, nacionales o extranjeras;

j) Los recaudos por contribución de valorización, por la ejecución en su jurisdicción de obras de infraestructura, que beneficien a la propiedad inmueble, exonerando a los propietarios con un patrimonio inferior a 150 salarios mínimos mensuales;

k) Durante los próximos tres años se establece una suma anual a título de compensación que pagará Ecopetrol y que no constituye pago de tasa retributiva.

El valor anual es de 50.000 mil salarios mínimos legales mensuales y a partir del cuarto año pagará los derechos que se establezcan por las autoridades respectivas;

l) Todos los bienes o valores muebles e inmuebles del Ministerio de Transporte, destinados a desarrollar de las funciones de la dirección de navegación y puertos y de las intendencias fluviales en el río Magdalena, que se trasladan a la corporación. Para estos efectos, el Ministerio de Transporte, procederá a hacer un inventario con intervención de la Controlaría General de la República, dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente ley y a transferirlos a la corporación a título gratuito, dentro del mes siguiente a la elaboración del inventario;

m) Las partidas que el Gobierno Nacional incluía en el presupuesto de gastos e inversiones de la Nación, para el funcionamiento de la dirección general de navegación y puertos del Ministerio de Transporte y cuyas funciones asume la corporación, en lo que respecta al río Magdalena y el canal del dique, y

n) Los demás bienes y recursos que le asigne la ley.

PAR. 1º—Para efectos de lo previsto en el literal m) del presente artículo, la junta directiva, destinará no menos de 10 mil salarios mínimos mensuales, para la descontaminación ambiental del municipio de Barrancabermeja.

PAR. 2º—La corporación, gestionará ante entidades financieras multilaterales o gobiernos extranjeros, la consecución de créditos y convenios de compensación que podrán ser avalados por el Gobierno Nacional de conformidad con las normas vigentes, cuando fueren necesarios para la realización de obras para el cumplimiento de sus fines”.

(...).

V. Consideraciones y fundamentos

La Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.

1. La materia sujeta a examen.

Le corresponde a la Corte en esta oportunidad, decidir acerca de (i) si el artículo 30 de la Ley 141 de 1994, al asignar el 10% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a Cormagdalena, entidad que no tiene el carácter de territorial, para ser distribuido por esta entre los municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena, conforme a las reglas que definiera una norma posterior que habría de dictarse en desarrollo del artículo 332 de la Constitución, vulneró la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus propios recursos y desconoció el tratamiento especial que para estos señala el artículo 331 de la Carta; y (ii) si los artículos 31 a 39 de la citada ley, desconocieron los preceptos constitucionales enunciados, por haber excluido de la distribución que en ellos se hace de las regalías a los referidos municipios.

2. La ineptitud de la demanda y la cosa juzgada constitucional.

Antes de entrar a estudiar el fondo del asunto procederá la Corte a estudiar las afirmaciones de los intervinientes sobre la ineptitud de la demanda y la existencia o no de cosa juzgada constitucional.

3.1. La presunta ineptitud de la demanda.

Corresponde decidir a la Corte en primer lugar la solicitud de inhibición presentada por el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Departamento Nacional de Planeación en tanto la argumentación del actor el actor carece de la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia requeridas de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación; y el señor Procurador General de la Nación respecto de la demanda relacionada con los artículos 31 a 39 de la Ley 141 de 1994 por falta de claridad en la formulación de los cargos.

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, establece que las demandas de constitucionalidad deben presentarse por escrito, indicar el porqué la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto, señalar las disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales violadas y, especialmente, presentar las razones en que se fundamenta la acción.

Al analizar la norma mencionada, si bien la Corte ha señalado que para determinar si los cargos de inconstitucionalidad cumplen o no con una argumentación que permita a la Corte realizar un estudio de fondo de la norma acusada, los mismos deben tener unas condiciones mínimas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, también ha reiterado la necesidad de aplicar el principio pro actione conforme al cual el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte (6) .

En el caso, contrario a lo sostenido por los intervinientes, la Corte, con fundamento en el principio pro actione, estima que el ciudadano sí planteó unos cargos de inconstitucionalidad, y hace consistir la inexequibilidad en la exclusión de los municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena de la distribución directa de las regalías que les correspondería en virtud del tratamiento especial que para ellos previo la Carta y la intermediación de Cormagdalena en relación al porcentaje que se les asigna impidiéndoles el libre manejo de sus propios recursos.

Por lo demás, los cargos son claros (violación de los arts. 1º, 286, 287, 311, 331, 360 y 361 por la existencia de un régimen que no corresponde al tratamiento especial consagrado para los municipios ribereños), ciertos (se apoyan en L. 141/94, arts. 30 a 39, y 17 lit. b) de la Ley 161 de 1994, sin que pueda considerarse un obstáculo el hecho de que respecto de este último la inexequibilidad haya sido planteada dentro del escrito y no al mencionar las normas demandadas) pertinentes (plantean un problema constitucional) y suficientes (generan una duda razonable), por lo cual la demanda cumple las formalidades exigidas en el Decreto 2067 de 1991, en especial en lo referente a las razones por las cuales se estiman violados los textos constitucionales mencionados.

3.2. La cosa juzgada constitucional.

Cormagdalena en su intervención sostiene que tanto el artículo 30 de la Ley 141 de 1994 como el literal b) del artículo 17 de la Ley 161 del mismo año regulan en mandato contenido en el artículo 331 de la Constitución Política, por lo cual pese a formar parte de estatutos diferentes conforman un mandato común y que respecto de este último la Corte Constitucional se pronunció mediante Sentencia C-593 de 1995, configurándose en consecuencia cosa juzgada constitucional, dado que los argumentos que presenta el demandante son similares a los expuestos en la acción que dio origen a la sentencia citada.

Por su parte la Procuraduría General de la Nación concluye que “no existe cosa juzgada constitucional porque la Ley 141 de 1991, que regula específicamente el tema de las regalías, fue modificada por la Ley 756 de 2002 (que a su vez es posterior a L. 161/95), la que en el parágrafo de su artículo 1º estableció que los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las entidades territoriales, lo cual ha sido reafirmado por la Corte Constitucional en sus providencias”.

En el libelo que dio origen a la Sentencia C-593 de 1995, se demandó la inexequibilidad, entre otros, de la inclusión de municipios no ribereños en la jurisdicción de Cormagdalena, la indebida injerencia de esta en la autonomía de las entidades territoriales y del literal b) del artículo 17 de la Ley 161 de 1994 por considerarlo violatorio de los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, en tanto, a juicio del actor, la norma acusada al establecer que el patrimonio y las rentas de Cormagdalena estarán conformados, entre otros conceptos, por los recursos que correspondan de acuerdo con la ley que reglamenta el Fondo Nacional de Regalías “por cuanto en la contraprestación económica que se reconoce en favor del Estado a título de regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables, solo pueden participar los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos productos o sus derivados y las demás entidades no productoras, pero dentro de las reglas establecidas en la ley para el Fondo Nacional de Regalías”, y que los recursos destinados a este deben destinarse “a los departamentos y municipios como entidades territoriales, y no a entidades descentralizadas, como se establece en la norma acusada”.

En dicha ocasión, la Corte declaró la exequibilidad de las normas porque estimó ajustada a la Carta la incorporación de municipios no ribereños dentro de la jurisdicción de Cormagdalena siempre que exista un vínculo directo con los fines que la Constitución asigna a la corporación en el artículo 311, cuyo desarrollo “bien puede comprender otras partes del territorio de influencia del río con las cuales este mantiene una evidente relación, que se establece en función de los cometidos constitucionales de la corporación”.

Reiteró el carácter no absoluto de la autonomía para la administración asuntos por las entidades territoriales considerando, de una parte, que al tenor del artículo 287 de la Carta tal autonomía se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley, y que la participación de Cormagdalena en el proceso de planificación y armonización de políticas y normas regulatorias que dicten las distintas autoridades competentes, constituye una versión legislativa del desarrollo obligado y pleno del artículo 331 ibídem en armonía con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 del mismo ordenamiento que establece la concertación de los planes de desarrollo entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional “con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”.

Concretamente respecto del artículo 17 literal b) recuerda que según el artículo 361 de la Carta Política, los recursos de Fondo Nacional de Regalías deben destinarse a las entidades territoriales, y asigna al legislador la tarea de señalar las condiciones en que dicha destinación debe realizarse.

Para la Corte no se configura la supuesta violación de los artículos 360 y 361 de la Constitución Nacional, pues al establecerse en la norma señalada que el “patrimonio y las rentas” de Cormagdalena estarán conformados, entre otros recursos, por los que corresponda de acuerdo con la ley que reglamente, al Fondo Nacional de Regalías, observa esta corporación que “en este caso no se trata de un recurso que haga parte del patrimonio de Cormagdalena, ni que constituya una renta propia; se trata de una renta que ingresa para ser administrada e invertida en los departamentos y municipios de la jurisdicción de Cormagdalena y especialmente en los municipios ribereños”.

Estimó que de lo dispuesto por la norma acusada no se desprende violación alguna a los artículos 360 y 361 de la Carta Política, pues es claro que los recursos derivados de las regalías son del Estado y que los departamentos y municipios en ellos mencionados tienen derecho a participar en su distribución, pero la destinación constitucional que debe dárseles corresponde al legislador.

Desde esta perspectiva se concluye que “La norma acusada se ajusta plenamente a estas prescripciones constitucionales, cuando prevé que una parte de las regalías que administra el Fondo Nacional de Regalías, pueden conformar una de las rentas de un ente que no es, según la Carta Política, una entidad territorial, claro está, esta renta no es propia de Cormagdalena y por ello debe aplicarla a gastos de inversión en los departamentos y municipios de su jurisdicción”.

Igualmente confirmó, con base en el artículo 331 de la Carta, la competencia del legislador para disponer que la mencionada corporación reciba alguna parte de las regalías del fondo como fuente de financiación para cumplir con sus cometidos constitucionales, dentro del ámbito geográfico de sus funciones, con lo cual se otorga el tratamiento especial a los municipios ribereños exigido por la norma constitucional citada, toda vez que se benefician directamente de las actividades que desarrolla la corporación a lo largo del río. “Desde luego, sin que aquellas puedan ser destinadas al funcionamiento de Cormagdalena, pues no son una renta propia”.

“En última instancia, los recursos del Fondo Nacional de Regalías que integran el patrimonio y rentas de la corporación, aun cuando no son de propiedad de las entidades territoriales estas sí tienen el derecho constitucional a beneficiarse de las mismas; por ello, el fondo se constituye con los recursos provenientes de las regalías que no deban asignarse directamente a las entidades territoriales, pero con el objeto de contribuir al mejoramiento de aquellas, por vía de las prioridades definidas por el legislador e inclusive en alguna de sus partes o en un porcentaje a través de la financiación de actividades de inversión de Cormagdalena”.

Esto quiere decir, en primer término, que el presente caso, guarda semejanzas con el analizado por la Corte en la Sentencia C-593 de 1995; y más ampliamente, que existe cosa juzgada constitucional respecto del contenido del literal b) del artículo 17 de la Ley 161 de 1994 por varias razones: (i) el demandante acusa la inconstitucionalidad de la norma citada cuyo texto no ha sido modificado y fue declarado exequible por esta corporación; (ii) no obstante los cargos planteados por el demandante, en este caso, coinciden parcialmente con los planteados por el actor y examinados por la Corte en la Sentencia C-593 de 1995, en tanto ambos consideran vulnerados los artículos 360 y 361 de la Carta, transgresiones estas que fueron examinadas en la sentencia citada, no es menos cierto que en la providencia citada la Corte se refirió también a la posible afectación de la autonomía de los entes territoriales y constató, en ejercicio del cotejo de la norma con la totalidad de la Constitución, la no vulneración del artículo 331 superior de manera que la norma acusada coincide, y existe identidad en las normas constitucionales confrontadas.

En relación con la expresión contenida en parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 conforme a la cual “los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las entidades territoriales” no es de recibo considerar que en virtud de ella no existe cosa juzgada, pues tal expresión no implica que las regalías constituyan ahora un derecho adquirido de las entidades territoriales o que las regalías hayan dejado de ser propiedad del Estado, sino que estos tienen derecho a una participación en la destinación de las mismas, cuyo monto compete fijar al legislador.

La consecuencia inmediata de lo dicho es, en aplicación del artículo 243 de la Constitución Política, estarse a lo resuelto en la Sentencia 593 de 1995 al haber operado la cosa juzgada constitucional respecto del literal b) del artículo 17 de la Ley 161 de 1994.

No ocurre lo mismo con el contenido del artículo 30 de la Ley 141 de 1994 que, no obstante su competencia para integrar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y otros textos que no han sido demandados pero en relación con los cuales existe una unidad inescindible (7) , no fue analizado por la Corte en esa oportunidad, por lo cual se hará una declaración expresa sobre la existencia o no de armonía entre la Carta y el precepto acusado.

4. Asignación del 10% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a Cormagdalena, entidad que no tiene el carácter de territorial, para ser distribuido por esta entre los municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena, en lugar de entregarlos directamente a aquellos.

4.1. La autonomía y los derechos de los municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena.

Los artículos 286, 287, 331, 360 y 361 de la Constitución Política establecen:

“ART. 286.—Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.

La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley”.

“ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales”.

“ART. 331.—Créase la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.

La ley determinará su organización y fuentes de financiación, y definirá a favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación”.

“ART. 360.—La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.

La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”.

“ART. 361.—Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales”.

El actor considera que el artículo 30 de la Ley 141 de 1994 vulnera las normas constitucionales transcritas porque:

i) De las normas constitucionales que se estiman violadas se deriva un derecho de los municipios ribereños a recibir directamente una fracción del total de regalías.

ii) Varios titulares del derecho constitucional (municipios ribereños art. 331 y entidades territoriales no productoras art. 361) reciben menos distribución de regalías que los entes territoriales definidos como titulares en el artículo 360 de la Constitución, además de otorgarle participación en el Fondo Nacional de Regalías a una entidad no territorial, lo que hace toda la distribución inconstitucional, desigualdad que se observa también entre Cormagdalena y otras entidades, pues el legislador la privilegia de forma excluyente, ignorando otros organismos del Estado —que tampoco son entidades territoriales— entre ellas corporaciones autónomas regionales, que tienen objeto y funciones similares a las de Cormagdalena dentro de la jurisdicción de la cuenca del río.

iii) Las funciones que la Constitución le asigna a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, Cormagdalena, son taxativas y en ellas no se incluye la de servir de intermediaria financiera o administrativa para la distribución de recursos provenientes de las regalías entre los municipios ribereños.

iv) La distribución de las regalías de los municipios ribereños a través de Cormagdalena vulnera la autonomía de las entidades territoriales para la administración de sus recursos.

v) La jurisdicción de la corporación es mayor a la totalidad territorial de los municipios ribereños, lo que ha su juicio implica que los recursos administrados por la corporación que pertenecen a los municipios ribereños están financiando entes territoriales distintos a ellos.

vi) Ninguna ley incluso la Ley 141 de 1994, que reglamentó las regalías y el Fondo Nacional de Regalías, le dio ese tratamiento especial a los municipios ribereños en la asignación de regalías.

Observa la Corte que las normas constitucionales citadas por el actor no confieren a las entidades territoriales una autonomía absoluta y otorgan al legislador una amplia capacidad de configuración para definir: el tratamiento favorable que en materia de regalías ha de otorgarse a los municipios ribereños del Río Grande de La Magdalena, la forma de participación de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, y los términos en que se destinaran a las entidades territoriales, a través del Fondo Nacional de Regalías, los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios mencionados.

Además esta corporación ha considerado que el artículo 287 de la Carta, establece lo que la doctrina constitucional ha denominado el reducto mínimo, o el núcleo esencial de la autonomía territorial, que no resulta afectado cuando el legislador, autorizado en los términos de la Constitución, interviene en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes exógenas (transferencias de recursos a los departamentos y municipios, rentas cedidas, derechos de participación en las regalías y compensaciones, recursos transferidos a título de cofinanciación, entre otros), en especial cuando se trata de rentas de propiedad de la Nación (8) . Igualmente ha explicado que las fuentes exógenas de financiación “proveen a las entidades territoriales de recursos que, en principio, no les pertenecen” (9) por lo cual la propia Constitución autoriza al legislador para definir, dentro de los parámetros establecidos en los artículos 360 y 361 de la Constitución, las finalidades a las que deben ser aplicadas las regalías (10) .

Esta amplitud en la facultad otorgada al legislador se sustenta en que, de una parte, las normas citadas no establecen una reglamentación exhaustiva en la materia cuyo establecimiento deja en manos del Congreso y, de otra parte, lo que los artículos 331,360 y 361 contemplan para las entidades territoriales allí mencionadas es un derecho de participación cuya cuantía, que se traduce en un porcentaje de las mismas, corresponde fijar al legislador (11) . Al respecto ha puntualizado esta corporación que “si bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regalías, ellas no son titulares de esos recursos” (12) en tanto dicha titularidad corresponde al Estado como propietario de los recursos naturales no renovables (C.N., art. 332).

También ha expresado la Corte que “resulta incuestionable que la Constitución no consagra como uno de sus postulados, la absoluta igualdad entre las entidades territoriales(13) ; que las normas constitucionales no consagran para estas el derecho a que las regalías se distribuyan entre ellas en iguales proporciones; que esta participación se asigna en forma directa a los departamentos o municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, o puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, o de manera indirecta a través del Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley; y que “la ley es la encargada de definir cuál es el porcentaje de las regalías y compensaciones destinado a los departamentos o municipios productores o portuarios —o asignación directa—, y cuál el remanente que será destinado a las restantes entidades territoriales o a otros órganos que, pese a no ser asimilables a entidades territoriales, cumplen funciones que, según la Constitución, pueden ser financiadas con los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, como la protección del medio ambiente —asignación indirecta— (14) . (resaltados fuera del texto)

Lugar aparte, aunque no marginal, ocupa el hecho de que si bien, como lo afirma el demandante, Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (C.N., art. 1º), el capítulo 3 del título II de la Carta Política está dedicado a los derechos colectivos y del ambiente, en especial los artículos 79 y 80, cuya consagración fue motivada, entre otros, en la necesidad de “avanzar hacia un modelo de desarrollo que vaya de la mano de una política ambiental y de la participación comunitaria, para lo cual es necesario sentar las bases constitucionales que garanticen un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado para el bienestar social y económico de las generaciones presentes y futuras (15) , una clara comprensión de la importancia de esos recursos para el país; de la integridad de su atención a una amplia escala y bajo la dirección nacional; de la necesidad de la actuación del Estado en la gestión ambiental en términos de jerarquización y asignación presupuestal: de la importancia de la participación ciudadana en la preservación del ambiente y de la necesidad de educación en este campo a todo nivel (16) .

Es pues a la luz de esos derechos cuya garantía corresponde al Estado (C.N., art. 2º) que este debe y facilitar, sobre una base sostenible, el acceso al agua, como derecho fundamental que es por conexión con la vida y como parte del patrimonio común de la humanidad, entendiendo por sostenible la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para atender las suyas. Esto incluye los conceptos de equidad intergeneracional e intrageneracional (17) , relativo el primero a las obligaciones de cada generación de cooperar, en el espacio-tiempo histórico que le corresponde, para la solución de los problemas de deterioro ambiental, y el segundo a los deberes que cada generación tiene con las que han de sucederle de preservar los recursos que habrán de permitirle una vida digna en el planeta tierra.

Esta concepción impone deberes a los poderes públicos respecto de la preservación y permanencia de los recursos hídricos. De ahí que el Constituyente de 1991 haya consagrado un trato especial a la principal hoya hidrográfica del país mediante la creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, cuyo ámbito de acción desde el punto de vista ambiental, debe ser integral, buscar que las actividades humanas se ajusten a las posibilidades de la naturaleza sin deteriorar el ambiente en detrimento del patrimonio de todos (18) , y no puede restringirse a los municipios ribereños por cuanto una cuenca es al tenor del artículo 312 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (D. 2811/74) “el área de aguas superficiales o subterráneas, que vierten a una red hidrográfica natural con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente, que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en un río principal, en un depósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar” (resaltado fuera del texto).

Esa visión integral del río y su cuenca es indispensable para proteger el derecho a la vida y articular las acciones que en el área de su jurisdicción han de realizar las diferentes entidades territoriales, sin que de ello pueda derivarse una vulneración de los artículos 1º y 287 de la Constitución, porque la autonomía de las entidades territoriales, como ya se dijo, no es absoluta, máxime cuando se trata de un asunto que va más allá de los intereses particulares para implicar el interés general, ante el cual, por expresa disposición de la Carta, deben ceder aquellos.

El manejo integrado de la cuenca del río Magdalena se basa en el hecho de que el agua forma parte integrante de un ecosistema fundamental para la vida y los derechos conexos con ella, amén de ser un bien común, cuya preservación resulta por tanto indispensable y cuya vulnerabilidad y fragilidad demandan una planificación que comprenda la hoya hidrográfica en su totalidad, en materias como el uso del suelo, del agua y de los mecanismos de gestión apropiados, incluyendo los sistemas que en el desembocan y aquellos donde vierte finalmente sus aguas. De ahí que el legislador al establecer la forma de distribuir las regalías debe tomar en cuenta las finalidades constitucionales y legales que se buscan mediante la participación de las entidades territoriales en esos recursos, para lo cual puede canalizarlos a través de una entidad como Cormagdalena con jurisdicción en toda la cuenca del Río Grande de la Magdalena, especialmente considerando que por la importancia del recurso hídrico para la conservación de la vida como derecho fundamental y del ambiente que resulta fundamental por conexión con aquel, la Carta Política le confiere una especial atención en los artículos 79, 80 y 331.

Desde esta perspectiva no resulta acertado afirmar, como lo hace el actor, que de las normas constitucionales que de los artículos 331, 332, 360 y 361 se derive un derecho de los municipios ribereños a recibir directamente una fracción del total de regalías, ni que la misma debe ser igual a la que reciben las entidades territoriales mencionadas en el artículo 360 de la Carta, ni que exista para el legislador la obligación de asignar fracciones de los ingresos provenientes de las regalías a otras corporaciones autónomas. Tampoco se deriva de las citadas normas la imposibilidad de asignar a Cormagdalena una función ejecutora de recursos de las regalías en proyectos que beneficien las entidades territoriales en su jurisdicción ni la vulneración de la autonomía de estas para la administración de sus recursos.

Respecto de la jurisdicción que ejerce Cormagdalena sobre municipios diferentes a los estrictamente ribereños, tampoco encuentra la Corte que con ello se vulnere el ordenamiento superior, si se considera que la misión que le confirió el Constituyente es la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables a lo largo de la cuenca del Río Grande de La Magdalena, y que para los fines de ordenamiento y manejo, se entiende que “la producción de agua en una cuenca es un proceso natural que depende de la acción combinada de los diversos factores del medio geográfico, algunos de los cuales son endógenos o intrínsecos a la cuenca (como la naturaleza de las rocas y formaciones superficiales, el relieve, los suelos, la vegetación natural) y otros exógenos u originadas en fuerzas externas a la cuenca (como el clima, principalmente a través de la precipitación, la población humana, el uso del suelo, las infraestructuras, etc.). En este último sentido se conforma una unidad de funcionalidad natural donde se desarrollan actividades de todo tipo que la define sin necesidad de acudir a delimitaciones de tipo político-administrativas y tampoco a ser caracterizada por criterios de homogeneidad social, cultural o económica” (19) .

El tratamiento especial que la Carta establece para los municipios ribereños no implica un derecho a participar en forma directa o igualitaria en las regalías, y nada se opone a que dicho tratamiento se concrete mediante la destinación que haga Cormagdalena entre dichos municipios de los recursos del fondo creado por el artículo 361 superior.

No riñe lo anterior con el criterio expresado por la Corte en Sentencia C-593 de 1995 en tanto una parte de las regalías que administra el Fondo Nacional de Regalías puedan ser asignadas a un ente que no es, según la Carta Política, una entidad territorial como Cormagdalena para ser destinada a gastos de inversión en los departamentos y municipios de su jurisdicción con lo cual estos resultan beneficiados indirectamente, acatando el precepto constitucional que creó dicho fondo.

5. Exclusión de los municipios ribereños en la distribución porcentual de las regalías consignada en los artículos 31 a 39 de la Ley 141 de 1994.

A partir de la fórmula que considera adecuada para definir la distribución de las regalías entre los municipios ribereños y que implica considerarlos beneficiarios directos de las mismas que han de tenerse en cuenta en primer lugar para su reparto en virtud del tratamiento especial que para ellos consagra el artículo 331 de la Constitución Política, el actor formula la inexequibilidad de los artículos 31 a 39 de la Ley 141 de 1994 que definen la distribución de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, carbón, níquel, metales preciosos, piedras preciosas, sal, minerales metálicos, no metálicos y radiactivos entre los departamentos productores, los municipios o distritos productores, los municipios o distritos portuarios y el Fondo Nacional de Regalías.

En relación con lo anterior explica que los recursos que corresponden al Fondo Nacional de Regalías son los que restan una vez deducidos del total de las regalías los porcentajes que directamente corresponden a los municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena y a los mencionados en el artículo 360 de la Carta.

El punto débil de esta argumentación radica en que, según la interpretación de esta Corte arriba mencionada, la distribución directa de los recursos provenientes de las regalías fue asignada en forma expresa y taxativa por el constituyente a las entidades territoriales productoras de recursos naturales no renovables, así como a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o los productos derivados de los mismos, de manera que es el remanente que queda después de fijar la participación de estas en las regalías el destinado a las otras entidades territoriales, entre las que se incluyen los municipios ribereños, a través del Fondo Nacional de Regalías.

Otra objeción consiste en que el artículo 331 de la Constitución Política, al establecer un tratamiento especial para los municipios ribereños en la distribución de las regalías no define las características de ese tratamiento cuya especialidad, atendiendo al significado del término, no implica prelación sino singularidad o particularidad adecuada o propia para algún efecto, y en ese contexto no resulta accidental que esa prerrogativa esté consagrada precisamente en la norma que crea la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y establece su misión constitucional en relación con esa cuenca hidrográfica, por lo cual el trato particular allí previsto para los citados entes territoriales ha de referirse necesariamente a la razón de existencia de Cormagdalena en relación directa con esa unidad territorial generadora y reguladora de agua.

En consecuencia la fórmula planteada por el demandante no puede considerarse como la única constitucionalmente admisible y por tanto capaz de desvirtuar la exequibilidad de las normas atacadas, que en consecuencia serán declaradas exequibles.

Finalmente, dado que los cargos por violación de los artículos 285 y 311 de la Carta no reúnen las condiciones de claridad, pertinencia y suficiencia requeridos, esta corporación no se pronunciará sobre ellos.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-593 de 1995 al haber operado la cosa juzgada constitucional respecto del literal b) del artículo 17 de la Ley 161 de 1994.

2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 30 de la Ley 141 de 1994, en lo demandado.

3. Declarar EXEQUIBLES los artículos 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 de la Ley 141 de 1994.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 756 de 2002.

(2) Parágrafo artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 756 de 2002.

(3) Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 756 de 2002.

(6) Sentencia C-451 de 2005.

(7) Sentencia C-320 de 1997.

(8) Sentencia C-219 de 1997.

(9) Sentencia C-448 de 2005.

(10) Según la Corte, las regalías se inscriben dentro de la política general de gasto público social y de planeación económica (C.P., art. 339). Véanse al respecto las sentencias C-567 de 1995; C-075 de 1993, y C-098 de 1993.

(11) Sentencias C-221 de 1997 y C-447 de 1998.

(12) Ibídem. Véase además Sentencia C-402 de 1998.

(13) Sentencias C-127 de 2000 y C-207 de 2000.

(14) Sentencia C-580 de 1999.

(15) Pewrry Guillermo, Serpa Horacio, Verano Eduardo, “Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política, número 621, exposición de motivos, Gaceta Constitucional 22.

(16) Lemos S., Carlos, “Proyecto de Acto Legislativo 45”, exposición de motivos, Gaceta Constitucional 21.

(17) Gupta Joyeeta y Leenderste Kees Legal Reform for Integrated Water Resources Management —A Multi-level, Dynamic Approach to Water Law and Policy— en “Incorporación de los principios de gestión integrados de recursos hídricos en los marcos legales de América Latina” Bogotá, D.C., Universidad Externado de Colombia, 2005.

(18) Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo.

(19) “Plan de manejo de la cuenca del río Magdalena”.

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