Sentencia C-510 de mayo 25 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-510 de 2004

Ref.: Expediente D-4923

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Actor: Aura Gómez.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país”.

Bogotá, D.C., mayo veinticinco de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44.840 del 20 de junio de 2002.

“DECRETO NÚMERO 1281 DE 2002

(Junio 19)

Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 4º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001,

DECRETA:

(...).

CAPÍTULO IV

Recursos del Fosyga

ART. 13.—Términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga. Sin perjuicio de los términos establecidos para el proceso de compensación en el régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda. En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido.

La reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del presente decreto, deberán presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este decreto”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma acusada hace parte de un Decreto con fuerza de ley expedido por el Presidente de la República.

2. La materia sujeta a examen.

Para la demandante, el artículo 13 del Decreto 1821 de 2002 debe ser declarado inconstitucional porque, a su juicio, i) el plazo de seis meses previsto para acudir ante el Fosyga restringe el derecho fundamental de petición (C.P., art. 23) al limitar la posibilidad de reclamar por vía administrativa el pago de obligaciones —que no han prescrito— por concepto de servicios de salud. Hace énfasis en que el hecho de no acudir a reclamar el pago ante el Fosyga antes de dicho plazo puede obedecer a causas imputables a un tercero y que aun así se obliga a la persona interesada a iniciar un proceso judicial tendiente al cobro de la obligación; ii) vulnera el artículo 150-10 de la Constitución Política porque altera el título I del Código Contencioso Administrativo al imponer un plazo para la presentación de un derecho de petición para el cobro o reclamación ante el Fosyga, en contra de la prohibición expresa contenida en la norma superior de modificar códigos mediante el ejercicio de facultades extraordinarias. iii) excede el límite material previsto en la ley de facultades y la contraría en la medida en que no contribuye al propósito de normalizar el flujo de recursos del sistema de salud, al tiempo que desconoce el principio de eficiencia que de acuerdo con la Constitución Política debe caracterizar el sistema de seguridad social y la atención en salud (C.P., arts. 48 y 49), así como la función administrativa (C.P., art. 209), pues, en su criterio, se dilata el flujo de recursos de la salud al someter a los interesados al trámite de procesos judiciales para obtener el pago de obligaciones que pueden ser reconocidas por la vía administrativa, lo que obliga a la destinación de recursos para cubrir costos administrativos desatendiendo las actividades relacionadas con la prestación del servicio de salud y con el mejoramiento de la calidad de vida de la población; y iv) vulnera el derecho fundamental al debido proceso (C.P., art. 29) pues, al establecer un procedimiento distinto al señalado por el Código Contencioso administrativo, la norma acusada no se ocupó de determinar cuál es la acción judicial que se debe iniciar para obtener el pago por los servicios de salud prestados y cuál el procedimiento en la vía administrativa en caso de que se nieguen las solicitudes o se abstengan de dar contestación a las mismas, lo que impide ejercer el derecho de defensa al interesado.

El ciudadano Andrés Eduardo Dewdeney Montero quien coadyuva la demanda añade que la norma enjuiciada también modifica los artículos del Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil —177 y 336, respectivamente— que se ocupan de regular lo atinente al pago de sentencias judiciales en las que se condena a la Nación pues, a su juicio, entre ellas deben contarse las sentencias de tutela que autorizan repetir contra el Fosyga y la norma impide que se hagan efectivas ante el deudor pasados 6 meses desde su expedición, lo que contradice lo dispuesto por la normas señaladas.

Por su parte, el ciudadano Elkin León, quien también coadyuva la demanda, hace énfasis en la vulneración de los artículos 13 y 209 constitucionales en tanto afirma i) que la norma acusada establece un trato injustificadamente distinto para la reclamación de pagos ante la administración y ii) que con ella se desconocen claramente los principios de eficiencia, economía y celeridad de la función administrativa. Del mismo modo, complementa la alegada vulneración del derecho fundamental al debido proceso (C.P., art. 29) argumentando que de la norma acusada no puede determinarse si el cumplimiento del plazo de seis meses previsto en ella tiene como consecuencia el agotamiento de la vía gubernativa.

Las intervenciones institucionales, sin excepción y en contraste con las consideraciones resumidas hasta este punto, defienden la constitucionalidad de la norma censurada. En ellas se explica que la expedición de la norma se vio motivada porque algunos acreedores del Fosyga presentaban sus reclamaciones transcurridos varios años después de la ocurrencia del evento, afectando la atención eficiente y oportuna de las mismas y generando dificultades administrativas, entre otras, la imposibilidad de saber con certeza el volumen de recursos con los que cuenta el fondo y la imposibilidad de auditar los cobros presentados de manera inoportuna.

En relación con la supuesta vulneración del artículo 23 superior, en las distintas intervenciones se explica que la misma no tiene lugar como quiera que la norma acusada se ocupa de establecer un procedimiento específico para el cobro y presentación de reclamaciones ante el Fosyga, que en nada modifica el previsto para el trámite de los derechos de petición. Al respecto, explican que cada uno de los trámites referidos tiene sus propias características y que el dispuesto en la norma acusada no modifica ni contraría previsión alguna respecto del derecho de petición. Sobre el tema el Ministerio Público precisó, además, que si bien el derecho de petición por su naturaleza es imprescriptible, ello no impide que el legislador regule trámites particulares ante la administración y límite en el tiempo la posibilidad de iniciarlos.

Así mismo, se observa que las autoridades intervinientes afirman que la previsión incluida en la norma acusada sobre el flujo de recursos del Fosyga se encuentra motivada precisamente por la necesidad de desarrollar en esta materia los principios constitucionales referidos a la seguridad social en salud y a la función pública (arts. 48, 49 y 209) que la demandante dice vulnerados con base en pronósticos que no están respaldados por razones objetivas y que aluden al aumento de los procesos judiciales tendientes al cobro de las obligaciones a cargo de fondo.

La vista fiscal y demás intervinientes también sostienen que el legislador extraordinario no excedió ni contrarió las facultades otorgadas por la ley habilitante, ni rebasó los límites previstos en el artículo 150-10 superior. Al respecto, las mencionadas autoridades reiteran que la norma acusada contribuye al logro de las finalidades pretendidas en la ley de facultades y que en modo alguno con ella se desconoce o modifica la regulación prevista en el Código Contencioso Administrativo respecto del derecho de petición.

También coinciden los representantes de las autoridades intervinientes y la Vista Fiscal en oponerse a la afirmación según la cual la norma comporta la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Sobre el particular explican que i) la actora no explicó en qué consistía la vulneración del principio de igualdad, al tiempo que no se ve cuál sea el tratamiento diferente que lo configure, y que ii) si bien la norma crea un procedimiento particular, su aplicación no excluye la de las normas pertinentes en materia administrativa que se orientan a garantizar el derecho de defensa de los interesados.

Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 desconoce o no i) el derecho de petición (C.P., art. 23), ii) La prohibición contenida en el artículo 150-10 de modificar Códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, iii) el principio de eficiencia en materia de seguridad social en salud (C.P., arts. 48 y 49) así como el mandato en el mismo sentido contenido el artículo 209 para la función administrativa y iv) los derechos fundamentales al debido proceso (C.P., art. 29) y a la igualdad (C.P., art. 13).

3. Consideraciones preliminares.

Previamente la Corte considera pertinente hacer algunas precisiones en torno a i) la inhibición en relación con el cargo por el desconocimiento del artículo 13 superior ii) la potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos administrativos, iii) el alcance del derecho de petición y la especificidad de otros derechos y procedimientos regulados por el legislador iv) la jurisprudencia constitucional sobre los procedimientos administrativos especiales y su relación con el Código Contencioso Administrativo, y v) los antecedentes, contenido y alcance de la disposición acusada, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados por la actora en su demanda.

3.1. La inhibición en relación con la acusación por la supuesta violación del artículo 13 superior.

La Corte constata que si bien la actora invoca como vulnerado el artículo 13 superior, no explicita en su demanda las razones por las cuales la norma acusada vulnera dicho texto superior.

Al respecto, cabe recordar que la Corte ha explicado de manera reiterada que dado que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política(8), al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional(9).

Así ha dicho claramente la Corte que:

“3. La formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el demandante ya que, como lo dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa exigencia, “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable”(10). Al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. En tales circunstancias, antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha materialmente formulado un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser inhibitoria, ya que la demanda sería “sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control constitucional”(11). Nótese que la jurisprudencia de esta Corporación exige la existencia de acusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal. Por consiguiente, el actor no cumple ese requisito si se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”(12).

La corporación ha señalado en este sentido que los requisitos que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece para que los ciudadanos puedan ejercer la acción pública de inconstitucionalidad deben cumplirse no solo formal sino materialmente so pena de ineptitud de la demanda.

Así las cosas, efectuado el análisis que corresponde a esta oportunidad procesal(13), se ha de concluir en la ausencia de cargo respecto de la vulneración del artículo 13 superior por parte del artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 acusado y en consecuencia, la Corte se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo sobre este punto, por ineptitud sustancial de la demanda.

3.2. La potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos administrativos.

Esta corporación ha señalado reiteradamente que las reglas procesales, como desarrollo del derecho al debido proceso, deben provenir de regulaciones legales razonables y proporcionales al fin para el cual fueron concebidas, de manera que permitan la realización del derecho sustancial(14).

En este sentido ha advertido que el artículo 29 de la Carta Política prevé el derecho al debido proceso, como una serie de garantías que tienen por fin sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados(15).

Dentro de las mencionadas salvaguardas se encuentra el respeto a las formas propias de cada juicio, entendidas como “(...) el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del juicio, determinan los procedimientos o trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”(16). De esta forma, dicho presupuesto se erige en garantía del principio de legalidad que gobierna el debido proceso, el cual “(...) se ajusta al principio de juridicidad propio del estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem”(17).

El establecimiento de esas reglas mínimas procesales tiene fundamentalmente un origen legal. En efecto, el legislador, autorizado por el artículo 150, numerales 1º y 2º, de la Constitución Política, cuenta con una amplia potestad de configuración para instituir las formas, con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas(18).

Sin embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial(19) en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria.

De ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues solo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto”(20). Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no solo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que esta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización(21).

3.2. El alcance del derecho de petición y la especificidad de otros derechos y procedimientos regulados por el legislador.

3.2.1. De acuerdo con el artículo 23 superior toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. La norma superior precisa que el Legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales(22).

En relación con el contenido y alcance de dicho derecho(23) la Corte ha explicado que: i) es un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión(24); ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que estas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo(25).

Además, la jurisprudencia ha recalcado la diferencia entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido. Al respecto, ha dicho la Corte:

“... no se debe confundir el derecho de petición —cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución— con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable (C.N., art. 86)” (Cfr. Sent. T-242 del 23 de jun./93)”(26).

3.2.2. El derecho de petición se encuentra regulado en los artículos 5º a 26 del Código Contencioso Administrativo. Al respecto los artículos 5º a 8º regulan el derecho de petición en interés general; los artículos 9º a 16 el derecho de petición en interés particular; los artículos 17 a 24 el derecho de petición de informaciones y los artículos 25 y 26 el derecho de formulación de consultas.

Ahora bien, resulta pertinente señalar que el derecho de petición así regulado no puede entenderse como el fundamento de toda actuación administrativa.

Así al tenor de lo dispuesto por el artículo 4º del Código Contencioso Administrativo, las actuaciones administrativas que regula dicho código pueden iniciarse de cuatro formas diferentes que dan lugar a cuatro clases de actuaciones que son las siguientes: i) las que se inician en ejercicio del derecho de petición en interés general; ii) las que se inician en ejercicio del derecho de petición en interés particular; iii) las actuaciones o procedimiento iniciados en cumplimiento de un deber legal, como por ejemplo la presentación de una declaración o el suministro de una información; y, iv) las que se inician de oficio por las autoridades(27).

3.2.3. Cabe precisar de otra parte que en esta materia la regulación contenida en el Código Contencioso Administrativo a que se ha hecho referencia no puede considerarse tampoco la única regulación posible de las actuaciones surtidas ante la administración.

Como lo señala claramente el artículo 1º del código Contencioso Administrativo(28) los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas y solo en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de la parte primera del Código Contencioso Administrativo que sean compatibles. Es decir que además del procedimiento general establecido en el Código Contencioso Administrativo dentro del cual se regula el derecho de petición existen procedimientos administrativos especiales a los que solo de manera supletiva se aplican las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

A ello debe agregarse que de acuerdo con el artículo 81 del mismo Código Contencioso Administrativo en los asuntos departamentales y municipales, se aplicarán las disposiciones de la parte primera del código, salvo cuando las ordenanzas o los acuerdos establezcan reglas especiales en asuntos que sean de competencia de las asambleas y concejos.

3.2.4. Cabe señalar de otra parte que el derecho de petición no cabe confundirlo con otros derechos, como el derecho de acción que tanto en materia administrativa como jurisdiccional sirve de fundamento a procedimientos específicos tendientes a asegurar su ejercicio.

Al respecto ha de tenerse en cuenta, como ya se señaló, que no cabe confundir el derecho de petición con el derecho a lo pedido. El derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta. No se decide propiamente sobre él, en cambio si se decide por ejemplo sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo invocado ante la administración para la adjudicación de un baldío, el registro de una marca, o el pago de una obligación a cargo de la administración.

Sobre este punto finalmente no sobra precisar que si bien esta Corte ha señalado que la interposición de los recursos para agotar la vía gubernativa previstos en la ley, constituyen ejercicio del derecho de petición y presuponen, el deber para la administración, de resolverlos dentro del término previsto para el efecto(29), ello no significa que se pueda confundir el derecho de acción que sirve de fundamento a esos recursos con el derecho de petición propiamente dicho.

El derecho de petición es pues un derecho fundamental de naturaleza esencialmente política, que no subsume todas las actuaciones ante la administración, que no puede asimilarse con otros derechos como el derecho de acción, ni con otros procedimientos administrativos de naturaleza especial regulados en normas diferentes al Código Contencioso Administrativo, que como en el caso sub examine son objeto de leyes especiales, las que por lo demás, como pasa a explicarse, no pueden entenderse incorporadas a dicho código.

3.3. La jurisprudencia constitucional sobre los procedimientos administrativos especiales y su relación con el Código Contencioso Administrativo.

Para efectos del presente proceso resulta pertinente hacer énfasis en que si bien en la Sentencia C-252 de 1994 —invocada por la actora en su demanda— la Corte consideró que “con la salvedad hecha en relación con los procedimientos especiales que pueden existir en el orden distrital, departamental y municipal, todo procedimiento administrativo especial debe regularse a través de la ley, e incorporarse al Código Contencioso Administrativo como lo exige, con fines de sistematización, el aparte final del artículo 158 de la Constitución Política, que dice: “la ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”(30) por lo que en esa ocasión declaró la inexequibilidad parcial del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 basada en que “la autorización para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria” implica la permisión para reformar el Código Contencioso Administrativo, pues la normatividad creada en ejercicio de las facultades extraordinarias, aun cuando no introduce un cambio total del código, contiene disposiciones que son propias del referido código, por dos razones fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos especiales constituyen materia esencial y básica de la primera parte del Código Contencioso Administrativo que regula los procedimientos administrativos, y la segunda, que un nuevo procedimiento administrativo especial que se establezca, a partir de la Constitución Política de 1991, necesariamente debe hacerse por el legislador y no a través de facultades extraordinarias, porque un conjunto normativo de esta naturaleza, necesariamente incorpora regulaciones especificas que constituyen excepciones en relación con el procedimiento general ordinario establecido en el mencionado código”(31), la jurisprudencia constitucional posteriormente precisó que la posibilidad de regular procedimientos administrativos especiales que se deduce del reconocimiento que de su existencia hace el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, al disponer en su inciso segundo que: “Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles” no comporta en manera alguna la integración de dichas disposiciones al referido código.

Al respecto la Corte ha establecido en efecto que dichos procedimientos especiales son materia de leyes igualmente especiales y que la mencionada previsión contenida en el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo constituye un reconocimiento expreso del carácter simplemente supletivo de las normas de dicho código respecto de los referidos procedimientos administrativos especiales.

Al respecto, la Corte expresó lo siguiente en la Sentencia C-640 de 2002 en la que analizó la constitucionalidad del cuarto inciso del artículo 44 del Decreto 1 de 1984. Dijo la corporación:

“Al lado de las actuaciones administrativas de carácter general o particular que regula el Código Contencioso Administrativo existen procedimientos administrativos especiales que, según lo indica el artículo 1º del mismo Código, se regulan por leyes especiales. Respecto de ellos las normas del Código Contencioso Administrativo tienen tan solo un carácter supletivo, es decir solo se aplican en lo no previsto por los procedimientos especiales y en cuanto sean compatibles. De este carácter especial son por ejemplo los procedimientos para la adjudicación de baldíos, los procedimientos que regula el Código de Minas, los referentes al reconocimiento de marcas y patentes, los procedimientos sancionatorios, los disciplinarios, etc., y también algunos estatutos específicos sobre registros públicos que se regulan por normas especiales(32).

La anterior precisión sobre el campo de aplicación del Código Contencioso Administrativo repercute en el alcance normativo del artículo al cual pertenece el inciso acusado. En principio, tal artículo se refiere a la notificación de actos administrativos de contenido particular que ponen fin a actuaciones administrativas reguladas por el Código Contencioso Administrativo y no a aquellas otras de la misma naturaleza que pongan fin a actuaciones administrativas reguladas por otras leyes especiales”(33).

En el mismo sentido, en la Sentencia C-1251 de 2001 en lo atinente a los procedimientos en materia catastral la Corte expuso lo siguiente:

“Cabe recordar que conforme a lo dispuesto en el artículo 29 superior, el legislador goza de amplia libertad de configuración para regular lo concerniente al debido proceso administrativo atendiendo a la naturaleza y particularidades de las actuaciones objeto de regulación. Precisamente en desarrollo de esta atribución ha establecido el procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función catastral, que según lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, no está sujeto a los procedimientos administrativos ordinarios. Ha dicho la Corte:

“... la función catastral, dada su finalidad y actividades que la caracterizan, constituye un procedimiento especial administrativo consagrado en la normatividad mencionada, el cual se encuentra previsto en el inciso 2º del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo (D. 1/84) y no está sujeto a los procedimientos administrativos ordinarios que regula dicho ordenamiento administrativo sino en lo no contemplado y siempre y cuando resulte compatible.

La anterior situación ha sido corroborada en diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado al señalar que “... Las normas catastrales establecieron un procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función catastral””(34).

“En este orden de ideas, la formación, conservación y actualización de la formación catastral revisten una naturaleza administrativa especial que se concreta en una regulación legal propia para los distintos aspectos que requiere su desarrollo, como ocurre con la determinación de las garantías procesales específicas destinadas a proteger los derechos de los afectados con las características que a continuación se señalan””(35).

Es claro, entonces, que i) el Código Contencioso Administrativo no agota la regulación de todos y cada uno de los procedimientos que se surten ante las autoridades administrativas; ii) paralelamente al procedimiento general regulado en el Código Contencioso Administrativo existen procedimientos administrativos especiales, a los que solo de manera supletiva se aplican las disposiciones del Código Contencioso Administrativo; iii) que la regulación de un procedimiento administrativo especial no comporta la modificación de las disposiciones contenidas en el libro I del Código Contencioso Administrativo; iv) que dado lo anterior, el Legislador bien puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para que regule procedimientos administrativos especiales, total o parcialmente, sin contrariar la prohibición que en materia de modificación de códigos contiene el artículo 150-10 superior.

3.4. Antecedentes, contenido y alcance de la norma acusada.

3.4.1. El Decreto 1281 de 2002 del que hace parte la disposición acusada, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias a él otorgadas por el artículo 111.4 de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros(36).

Cabe recordar que la Corte en la Sentencia C-1028 de 2002, al resolver una demanda en la que se acusaba dicho artículo 111.4 por considerarse que no cumplía con el requisito de precisión señalado en el artículo 150-10 superior, estableció el alcance de los objetivos que debían ser desarrollados en el ejercicio de dichas facultades.

Dijo la Corte:

“Es de anotar, que aun cuando el actor demanda todo el numeral 111.4 del artículo 111 su acusación particularmente se dirige contra la regulación de los flujos de caja, materia que en su criterio no fue delimitada por el propio legislador contraviniendo de esta forma el citado mandato constitucional que exige precisión en la ley que efectúa la delegación de facultades para legislar. Yerra el demandante, pues tal como se explicó anteriormente la anotada exigencia constitucional apunta básicamente a que el legislador señale clara y nítidamente el objeto de la delegación, pero no a que entre a detallar o a predeterminar en forma exhaustiva los asuntos que deben ser regulados por el ejecutivo en ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias que se le confieren.

En la norma bajo revisión observa la Corte que el legislador en forma amplia delimita el objeto de la delegación, que es revestir al Presidente para que regule mediante normas con rango de ley lo atinente a los flujos de caja, amplitud que de ninguna manera acarrea la imprecisión u oscuridad en el señalamiento de la materia que es objeto de delegación legislativa, pues es evidente que en el contexto del mismo numeral 111.4 del artículo 111 que se analiza y en el de la Ley 715 de 2001, la regulación de los flujos de caja está referida al manejo eficiente de los recursos del sector de la salud en el ámbito territorial en procura del mejoramiento sustancial en la calidad de vida de la comunidad, permitiendo un mayor acceso a los servicios que deben prestar el Estado directa o indirectamente en el campo de la salud.

En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 42.7 de la Ley 715 de 2001, corresponde a la Nación la vigilancia y control del manejo y la destinación de los recursos del sistema general de participaciones en salud y del sistema general de seguridad social en salud, sin perjuicio de las competencias de las entidades territoriales en la materia, recursos que son transferidos y girados en los términos de los artículos 53 y 64 del citado ordenamiento legal. Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 107 ibídem, el Gobierno Nacional debía adoptar en los seis meses siguientes a la vigencia de la ley los mecanismos jurídicos y técnicos conducentes a la “optimización del flujo financiero de los recursos del sistema general de seguridad social en salud que prevengan o impidan su desviación, indebida apropiación o retención por parte de cualquiera de los actores partícipes o intermediarios del sistema”.

Además, según los antecedentes legislativos el otorgamiento de facultades extraordinarias para la regulación de los flujos de caja en el sector de la salud, fue solicitado por el ministro del ramo en atención a que “los recursos se diluyen en el tiempo y llegan a las entidades receptoras en un término superior a un año”. De modo, que la regulación del flujo de caja a que alude el numeral 111.4 del artículo 111 que se examina apunta a la implementación por parte del gobierno de un procedimiento que garantice financieramente la viabilidad del sistema de seguridad social en salud, y por ende, la prestación efectiva de los servicios correspondientes, precaviendo la apropiación o retención indebidas de los recursos destinados a este fin.

Tal como lo explican los intervinientes, técnicamente el flujo de caja es un sistema que reporta no solo la procedencia de los recursos sino también su destino final mostrando los cambios que se presentan en las diferentes cuentas de balance en un período determinado, de manera tal que a través de este sistema se puede determinar con gran claridad la fuente de los respectivos recursos y como se han utilizado los mismos, lo que a la postre permite garantizar un conocimiento total de la verdadera situación financiera de una entidad determinada. Así mismo, de conformidad con lo regulado en el Decreto 2649 de 1993(37) el flujo de caja es definido como uno de los estados financieros básicos que las empresas deben preparar y presentar al final de cada período contable junto con el balance general, el estado de resultados, el estado de cambios en la situación financiera (flujo de fondos) y el estado de cambios en el patrimonio (flujo de caja y proyecciones financieras). De este modo, el flujo de caja permite garantizar que los flujos de dinero que se encuentran destinados al sector salud, ingresen efectivamente a las instituciones prestadoras de los servicios de salud para las cuales han sido destinados, pues si tales recursos no son girados oportunamente a sus destinatarios estas no podrían prestar efectivamente sus servicios, incumpliendo de esta forma con el artículo 49 de la Carta que expresamente garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Así pues, contrariamente al planteamiento del demandante, para cumplir con el requisito constitucional de la precisión no era necesario que el legislador entrara a señalar o a detallar minuciosamente en la norma habilitante —numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001— todos los aspectos relacionados con la regulación de los flujos de caja, pues de esta forma antes de ajustarse a la Carta Política estaría menguando significativamente el radio de acción que al ejecutivo le compete en ejercicio de las facultades legislativas de carácter extraordinario.

Por tanto, y con fundamento en las razones anteriormente expuestas, encuentra la Corte infundada la acusación formulada por el demandante, pues como ha quedado suficientemente demostrado el legislador al autorizar extraordinariamente al gobierno para que expida normas que regulen los flujos de caja en el sector de la salud no incurrió en imprecisión alguna, pues en forma clara e inequívoca lo habilitó para implementar un sistema orientado a garantizar financieramente la viabilidad del régimen de seguridad social en salud en el sector territorial”(38) (negrillas fuera de texto).

3.4.2. El artículo enjuiciado hace parte del capítulo IV sobre “recursos del Fosyga”(39) del Decreto-Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país”.

En él se señala que sin perjuicio de los términos establecidos para el proceso de compensación en el régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud(40), con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga(41) deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a i) la generación o ii) establecimiento de la obligación de pago, o iii) de la ocurrencia del evento, según corresponda(42).

Precisa la disposición que en consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido, es decir luego de los seis meses a que se ha hecho referencia.

Frente a esta preceptiva la actora considera que con ella i) se vulnera el derecho de petición (C.P., art. 23), ii) se desconoce la prohibición de reformar códigos mediante el mecanismo de facultades extraordinarias (C.P., art. 150-10), iii) se desconoce el objetivo de eficiencia en el manejo de los recursos del régimen de seguridad social en salud que según la ley de facultades sirvió de fundamento al Decreto 1281 de 2002 y en este sentido iv) se desconocen los artículos 48, 49 y 209 superiores, y v) se vulnera el derecho al debido proceso.

4. El análisis de los cargos.

Dada la complementariedad entre diferentes cargos planteados por la demandante, la Corte procede a efectuar el análisis de los mismos agrupándolos de acuerdo con dicha complementariedad.

4.1. El análisis de los cargos por la supuesta vulneración del artículo 23 superior así como por el supuesto desconocimiento de la prohibición de modificar códigos mediante el mecanismo de facultades extraordinarias (C.P., art. 150-10).

Para la actora el artículo acusado vulnera el artículo 23 superior por cuanto se establece una limitación en el tiempo para poder hacer uso ante la administración del derecho de petición “relativo a las reclamaciones ante el Fosyga”, de “obligaciones no prescritas”, limitación que no se establece en el Código Contencioso Administrativo, con lo que igualmente se estaría modificando dicho código mediante un decreto expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y en este sentido contraviniendo la prohibición que al respecto establece el artículo 150-10 superior.

Al respecto y como se desprende de las consideraciones hechas en los apartes preliminares de esta sentencia, la Corte hace énfasis en que no es dable confundir el derecho de petición establecido por el artículo 23 superior y regulado en el Código Contencioso Administrativo (arts. 5º a 26) con el procedimiento especial, fijado por el Legislador para la reclamación de recursos del Fosyga.

Como allí se explicó el derecho de petición. —cuya naturaleza es esencialmente política y cuya esencia alude a la posibilidad de elevar peticiones a la administración y obtener pronta y completa respuesta, que además no cabe confundir con el derecho a lo pedido(43)—, no subsume la totalidad de posibles actuaciones ante la administración por parte de los particulares, como tampoco la regulación establecida en el Código Contencioso Administrativo en materia de derecho de petición en interés general o particular puede considerarse la única regulación posible para las actuaciones ante la administración destinadas a obtener la satisfacción de un determinado derecho.

Al respecto cabe señalar así mismo que como lo recuerda válidamente el señor Procurador en su intervención si bien el derecho de petición es imprescriptible dada su naturaleza constitucional, ello no impide que el legislador regule trámites particulares ante la administración y límite en el tiempo la posibilidad de presentar reclamaciones concretas.

En ese orden de ideas es claro que no puede entenderse cercenado el derecho de petición por la disposición acusada pues esta no tiene el alcance que le atribuye la actora, en cuanto se refiere es a un procedimiento especial que el legislador, —en este caso extraordinario— en ejercicio de su potestad de configuración bien podía establecer para efectos de asegurar la eficiencia en el manejo de los recursos del Fosyga, sin que con ello haya desconocido el derecho fundamental de petición (C.P., art. 23), ni alterando las reglas que regulan el derecho de petición contenidas en los artículos 5º a 26 del libro I del Código Contencioso Administrativo.

Ahora bien, dado que la actora sobre este punto también afirma que el establecimiento de procedimientos especiales por parte del legislador implica la modificación del Código Contencioso Administrativo, afirmación que hace a partir de los considerandos expuestos en la Sentencia C-252 de 1994, la Corte hace énfasis en que la jurisprudencia constitucional con posterioridad a dicho pronunciamiento ha sido clara en señalar que el establecimiento de procedimientos administrativos especiales en leyes igualmente especiales no comporta la modificación de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo(44), de lo que se desprende que el hecho de que dichos procedimientos administrativos especiales sean dictados en ejercicio de facultades extraordinarias no comporta la vulneración del artículo 150-10, respecto de la prohibición de modificar códigos en ejercicio de las mismas.

Así las cosas, dado que en el presente caso no puede entenderse que con la norma acusada se haya desconocido el derecho constitucional de petición (C.P., art. 23), ni modificado por el Legislador extraordinario el derecho de petición regulado en el Código Contencioso Administrativo, ni consecuencialmente desconocido la prohibición establecida en el artículo 150-10 superior de reformar códigos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Presidente de la República, los cargos formulados en este sentido por la actora contra el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 no están llamados a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

4.2. El análisis de los cargos por el supuesto desconocimiento de los objetivos fijados en la ley de facultades en materia de eficiencia en la gestión de los recursos destinados al sistema de seguridad social en salud así como por la supuesta vulneración de los artículos 48, 49 y 209 superiores.

Para la actora el artículo acusado contradice el objetivo de eficiencia en el manejo de los recursos del sistema de seguridad social en salud señalado por el legislador en el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 que sirvió de fundamento para la expedición del Decreto 1281 de 2002 y consecuentemente vulnera los artículos 48, 49 y 209 superiores que establecen dicho principio de eficiencia como característica del sistema de seguridad social en salud y como principio de la función pública.

Concretamente afirma que dicho artículo dilata el flujo de recursos necesarios para asumir el costo de la prestación de servicios de salud, al obligar a particulares y entidades públicas a someterse al trámite de procesos judiciales para obtener el pago de obligaciones que pueden ser reconocidas directamente por la vía administrativa y que son exigibles por principio a través de este mecanismo, con lo que en vez de mejorarse el flujo de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, estos terminarán destinados a actividades que no se relacionan con la prestación del servicio y con el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Al respecto la Corte llama la atención sobre el hecho de que el supuesto del que parte la actora solamente se dará si precisamente pasados seis meses desde i) “la generación” o ii) “establecimiento de la obligación de pago”, o iii) “de la ocurrencia del evento”, según corresponda, no se ha acudido a la administración para efectuar el cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga.

La norma obliga en efecto a efectuar las reclamaciones en el término señalado so pena, no de perder el derecho al pago de la obligación de que se trate —el cual podrá obtenerse en todo caso por vía judicial pasado dicho término— sino de la posibilidad de reclamarla por vía administrativa ante el Fosyga.

El objetivo del artículo es el de inducir a quienes tienen derecho a presentar reclamaciones a efectuarlas dentro de un plazo razonable y así facilitar a la administración el manejo de las mismas, al tiempo que se pretende que los recursos que deba reconocer el Fosyga sean utilizados nuevamente en el menor tiempo posible en el cumplimiento del los objetivos del sistema de seguridad social en salud.

Ha de tenerse en cuenta así mismo que como lo señalan varios de los intervinientes la ausencia de término para presentar dichas reclamaciones facilitó en el pasado, ante las dificultades para auditar dichas operaciones, la presentación de reclamaciones fraudulentas radicadas años después de ocurrido el evento que generaba la obligación.

Al respecto, como lo señaló la Corte en la Sentencia C-1028 de 2002, según los antecedentes legislativos de la Ley 715 de 2001, el otorgamiento de facultades extraordinarias para la regulación de los flujos de caja en el sector de la salud, fue solicitado por el ministro del ramo en atención a que “los recursos se diluyen en el tiempo y llegan a las entidades receptoras en un término superior a un año”(45). De modo, que la regulación del flujo de caja a que alude el numeral 111.4 del artículo 111 de dicha ley(46) que sirvió de fundamento a la expedición del Decreto 1281 de 2002 del que hace parte el artículo acusado “apunta a la implementación por parte del gobierno de un procedimiento que garantice financieramente la viabilidad del sistema de seguridad social en salud, y por ende, la prestación efectiva de los servicios correspondientes, precaviendo la apropiación o retención indebidas de los recursos destinados a este fin”(47).

La norma acusada atiende pues claramente al objetivo señalado por el legislador de regular el flujo de caja de los recursos del sector salud, en este caso los del Fosyga, así como de precaver la apropiación o retención indebidas de los mismos.

Ahora bien, dicha finalidad, claramente compatible con los principios superiores que orientan el sistema de seguridad social en salud, así como la función pública (C.P., arts 48. 49 y 209), —y en particular con el principio de eficiencia a que ellos aluden—, es desarrollada en el artículo acusado estableciendo un término razonable —seis meses—, para que se efectúen las reclamaciones a que haya lugar. Término que al tiempo que da un margen prudencial a los interesados para presentar sus reclamaciones, i) permite al Fosyga tener claridad sobre el volumen de recursos requeridos en un período determinado y organizar su flujo de caja, ii) facilita la labor de presupuestación por las autoridades competentes de los recursos requeridos por el sistema, iii) permite que en un menor término se de respuesta a las reclamaciones dirigidas al Fosyga y de esta manera los recursos así reconocidos vuelvan a ser utilizados por las entidades de salud en la prestación del servicio.

Dado entonces que contrariamente a lo afirmado por la actora se cumple la finalidad señalada por el legislador en el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 que sirvió de fundamento para la expedición del Decreto 1281 de 2002 al tiempo que se atiende el principio de eficiencia en el manejo de los recursos del sistema de seguridad social en salud, sin que pueda afirmarse que se están vulnerando los artículos 48, 49 y 209 superiores, los cargos planteados en este sentido contra el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 no están llamados a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

4.3. El análisis del cargo por la supuesta vulneración del artículo 29 superior.

Para la actora el artículo acusado en tanto establece “lo que podríamos llamar un procedimiento especial dentro del Código Administrativo para la reclamación de cobros y cuentas por servicios de salud”, vulnera el derecho fundamental al debido proceso (C.P., art. 29) en la medida en que con él se limitaría el ejercicio del derecho de defensa del interesado, puesto que dicho artículo no permitiría establecer si en las circunstancias a que alude i) “se debe presentar la solicitud de cobro ante el Fosyga —Ministerio de la Protección Social— dentro del término de los 6 meses para agotar la vía gubernativa y poder acudir ante la jurisdicción, o si se puede dentro de este término demandar directamente sin solicitar antes a la administración el pago”, ii) “cual es la acción que se debe interponer ante la jurisdicción para obtener el pago por los servicios de salud prestados” iii) si en caso de que el Fosyga se niegue al pago: “contra esta decisión dentro de la vía administrativa proceden los recursos?” y iv) si no se da respuesta a la solicitud por parte del Fosyga ello “¿se tiene como acto ficto frente al cual se entiende agotada la vía gubernativa?”.

Al respecto la Corte señala que, como se recordó en los apartes preliminares de esta sentencia, de acuerdo con el artículo 1º del Código Contencioso administrativo(48) en lo no previsto en los procedimientos administrativos especiales, y en tanto no sean incompatibles con ellos se aplicarán las normas previstas en el libro I del Código Contencioso Administrativo.

Es decir que las previsiones que la actora echa de menos en la norma acusada, respecto de la aplicación o no en este caso de las normas sobre vía gubernativa, o sobre silencio administrativo, han de buscarse no en la norma que acusa sino en las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que en tanto no sean incompatibles con la regulación establecida por el legislador extraordinario en materia de reclamaciones ante el Fosyga resulten aplicables.

Así mismo el hecho de que en el artículo acusado no se señale cual es la vía judicial pertinente en las circunstancias a que el alude, no comporta que la norma vulnere la Constitución, pues ella debe interpretarse de manera sistemática dentro del sistema normativo.

El debido proceso aplicable en este caso, es entonces el que se desprende de analizar de manera concordada las disposiciones contenidas en el artículo acusado con las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que resulten aplicables.

Ahora bien, cabe resaltar que el trámite a que alude la disposición acusada es de naturaleza pública administrativa pues, a pesar de que, como se advirtiera por las autoridades intervinientes, desde el momento de su creación(49) la administración del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, fue asignada a un encargo fiduciario de carácter privado, es lo cierto que las actuaciones ante su administrador se han de entender sujetas a las normas de derecho público como quiera que aquel cumple funciones administrativas en relación con recursos públicos del sistema general de seguridad social en salud con los que se atienden obligaciones inherentes al mismo.

Así las cosas la Corte concluye que tampoco en el presente caso, con la salvedad que a continuación se señala, el cargo planteado por la actora contra el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

4.4. La constitucionalidad condicionada de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto 1281 de 2003.

Dado que como ya se señaló el legislador en el ejercicio de su potestad de configuración de los procedimientos administrativos está sometido a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte considera necesario hacer las siguiente precisiones sobre el alcance de la disposición acusada y en particular de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso de dicha disposición.

De antemano cabe aclarar i) que con el artículo acusado no se está desconociendo la existencia de las obligaciones a cargo del Fosyga pasados los seis meses a que él alude; la disposición solamente establece la imposibilidad de reclamarlas por vía administrativa, y ii) que el término de seis meses a que alude el artículo acusado ha de contarse lógicamente a partir del momento en que la persona o entidad que debe realizar la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga.

La Corte considera necesario precisar así mismo que las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, deben entenderse en el sentido que los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo, si podrán ser reconocidos por la administración, pues lo que razonablemente cabe exigir es que la reclamación se presente dentro de dicho término y no que tanto la reclamación como el reconocimiento se realicen dentro de los seis meses a que la norma alude. Téngase en cuenta que la fecha de la presentación de la reclamación depende de quien la hace, en tanto que el reconocimiento depende del Fosyga y que no tendría ningún sentido que se le invocara la norma acusada como fundamento de la imposibilidad para la administración de reconocer y pagar la obligación respectiva a quien efectuó la reclamación dentro del término señalado en ella.

Ahora bien, dado que las expresiones aludidas pueden llegar a interpretarse en este último sentido, —a saber que los 6 meses aluden al reconocimiento de la obligación y no simplemente a la reclamación—, interpretación que como ya se señaló es contraria al principio de razonabilidad, la Corte declarará la exequibilidad, por los cargos analizados de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, en el entendido que quedan a salvo los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada contra el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002 por la supuesta vulneración del artículo 13 constitucional, por ineptitud sustancial de la demanda.

2. Declara EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, con excepción de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso de dicho artículo que se declaran exequibles, en el entendido que quedan a salvo los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(8) Defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-519 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-177 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; C-013 de 2000 y C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre varios pronunciamientos.

(9) Ver por ejemplo, el auto de Sala Plena 244 de 2001

(10) Sentencia C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico 1.3

(11) Sentencia C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte 3.

(12) Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(13) Ver sentencias C-011 y C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(14) Ver al respecto la sentencias C-562 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-680 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-131 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-1512 de 2000 y C-123 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(15) Ver Sentencia C- 1512 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(16) Sentencia C-562 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(17) Sentencia T-001 de 1993, M.P. Jaime Sanin Graffestein.

(18) Ver la Sentencia C-680 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver la Sentencia C-131 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño en la que se señaló “La sola consagración del debido proceso como derecho fundamental, no puede derivarse, en manera alguna, una idéntica regulación de sus distintos contenidos para los procesos que se adelantan en las distintas materias jurídicas pues, en todo aquello que no haya sido expresamente previsto por la Carta, debe advertirse un espacio apto para el ejercicio del poder de configuración normativa que el pueblo ejerce a través de sus representantes. La distinta regulación del debido proceso a que pueda haber lugar en las diferentes materias jurídicas, siempre que se respeten los valores superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales, no es más que el fruto de un proceso deliberativo en el que, si bien se promueve el consenso, también hay lugar para el disenso pues ello es así ante la conciencia que se tiene de que, de cerrarse las puertas a la diferencia, se desvirtuarían los fundamentos de legitimidad de una democracia constitucional.”.

(19) Ver la Sentencia T-323 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(20) Sentencia C-925 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(21) Ibídem Sentencia C-1512 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(22) En torno a los criterios que determinan la procedencia del derecho de petición frente a particulares puede consultarse, entre otras, la. Sentencia SU-166 de 1999.

(23) Acerca del alcance del derecho de petición se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-418 de 1992, T-575 de 1994 y T-228 de 1997, T-125 de 1995, T-337 de 2000, T-094 de 1999.

(24) Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver la Sentencia T-796 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(25) Sentencia T-94 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(26) Sentencia T-94 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(27) Sentencia C-(sic), M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(28) ART. 1º—Campo de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de “autoridades”.

Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.

Estas normas no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas.

Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción (inclinada fuera de texto).

(29) Ver las sentencias T-1289 y T-1743 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; T-788 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-911 de 2001,, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1076 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería y T-699 de 2001 y T- 1126, de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(30) Sentencia C-252 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell S.V de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.

(31) Sobre el particular dijo la Corte en esa ocasión al decidir una demanda contra

1. Los procedimientos administrativos en el Código Contencioso Administrativo.

(...).

En el libro primero de dicho código, destinado a los procedimientos administrativos, se regularon tanto las actuaciones administrativas como la vía gubernativa, en los siguientes aspectos fundamentales: campo de aplicación, objeto de las actuaciones administrativas, principios orientadores, clases de actuaciones, derecho de petición en interés general y en interés particular, derecho de petición de informaciones, derechos de formulación de consultas, actuaciones administrativas iniciadas en cumplimiento de un deber legal y de oficio, adopción de decisiones, decisiones discrecionales, silencio administrativo, publicaciones, comunicaciones y notificaciones de actos administrativos, la vía gubernativa, la firmeza de los actos administrativos, el agotamiento de la vía gubernativa, el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, su ejecución por el obligado, la pérdida de fuerza ejecutoria, la revocación directa y la intervención del ministerio público en lo relativo al ejercicio y efectividad del derecho de petición.

Los libros dos a cuatro del código, se ocupan del control jurisdiccional de la actividad administrativa, la organización y funciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

La unidad temática y sistemática del código claramente pone de presente la voluntad del legislador extraordinario de regular en un todo, tanto la actuación estatal destinada a la producción de un acto administrativo, como la fase correspondiente a su control, a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Como puede observarse, a diferencia de la normatividad anterior que únicamente se ocupaba de regular el procedimiento administrativo a partir del momento en que se expedía el acto, es decir, la vía gubernativa contentiva de los recursos gubernativos, y el derecho de petición como el único mecanismo para dar iniciación a la actuación administrativa, el Código Contencioso Administrativo actualmente vigente contiene una regulación ordenada, sistemática e integral de los procedimientos administrativos.

Advierte el inciso 2º del artículo 1º del código que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”, con lo cual se quiso indicar que el referido estatuto solo se ocupa de regular lo concerniente a lo que podríamos denominar el procedimiento administrativo ordinario y que al lado de este existían los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, como los dictados en materia agraria, tributaria, minera, de recursos naturales renovables, de propiedad industrial, y los procedimientos especiales en los asuntos del orden distrital, departamental y municipal, reglamentados a través de actos administrativos contenidos en ordenanzas y acuerdos de las asambleas y los concejos, en los asuntos que constitucionalmente sean de su competencia (C.P. 1886, arts. 187, 197 y 199, y C.P en lo pertinente., 300, 313 y 322).

Lo anterior a juicio de la Corte lleva a la conclusión de que los procedimientos administrativos, ordinarios o especiales, constituyen una materia que es propia de la regulación del Código Contencioso Administrativo, aunque como se ha visto, dicho código no se ocupó de regular los procedimientos especiales en las actuaciones administrativas a nivel nacional; igualmente el código, para no afectar la autonomía de las entidades territoriales, dejó abierta la posibilidad de la existencia de procedimientos administrativos especiales en el orden distrital, departamental y municipal.

Con el fin de unificar, organizar, y sistematizar la materia procesal específica a una materia del derecho, tradicionalmente los códigos de procedimiento se han ocupado de regular conjuntamente tanto el proceso ordinario como los procesos especiales. En tal virtud, los procedimientos administrativos especiales no obstante que el Código Administrativo los excluye de su normatividad, seguramente por su proliferación, no constituyen naturalmente una materia ajena a este. Por lo tanto, es imperioso que hagan parte integral del código, con el fin de facilitar su conocimiento y consulta y de salvaguardar el derecho de defensa de los administrados.

Estima la Corte, que a partir de la expedición de la Constitución de 1991, con la salvedad hecha en relación con los procedimientos especiales que pueden existir en el orden distrital, departamental y municipal, todo procedimiento administrativo especial debe regularse a través de la ley, e incorporarse al Código Contencioso Administrativo como lo exige, con fines de sistematización, el aparte final del artículo 158 de la Constitución Política, que dice: “la ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”. Sentencia C-252 de 1994 94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell salvamento de voto de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.

(32) A manera de ejemplo, cabe mencionar como normas especiales sobre registros públicos las siguientes: el Decreto 1250 de 1970 sobre registro de instrumentos públicos, el Decreto 1260 de 1970 sobre registro del estado civil de las personas, los artículos pertinentes del Código de Comercio que regulan el registro mercantil, en materia de contratación pública las normas de la Ley 80 de 1993 relativas a registros de proponentes, etc.

(33) Sentencia C-640 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra

(34) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 7 de febrero de 1991. C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez.

(35) Sentencia C-1251 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V Rodrigo Escobar Gil.

(36) Dicho artículo dispuso: “Otórgase precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país”.

(37) Decreto 2649 de 1993 “Por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia.

(38) Sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(39) De acuerdo con el literal l) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 que establece las características básicas del sistema general de seguridad social en salud “Existirá un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendrá por objeto, de acuerdo con las disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del sistema general de seguridad social en salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta ley”; Por su parte el artículo 218 de la Ley 100 de 1993 crea “el Fondo de Solidaridad y Garantía, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se manejará por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido en el estatuto general de la contratación de la administración pública de que trata el artículo 1503684 de la Constitución Política.

El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud determinará los criterios de utilización y distribución de sus recursos.

(40) El artículo 220 de la Ley 100 de 1993 establece al respecto lo siguiente:

“ART. 220.—Financiación de la subcuenta de compensación. Los recursos que financian la compensación en el régimen contributivo provienen de la diferencia entre los ingresos por cotización de sus afiliados y el valor de las unidades de pago por capitación, UPC, que le serán reconocidos por el sistema a cada entidad promotora de salud. Las entidades cuyos ingresos por cotización sean mayores que las unidades de pago por capitación reconocidas trasladarán estos recursos a la subcuenta de compensación, para financiar a las entidades en las que aquellos sean menores que las últimas.

PAR.—La Superintendencia Nacional de Salud realizará el control posterior de las sumas declaradas y tendrá la facultad de imponer las multas que defina el respectivo reglamento.

(41) El artículo 219 de la Ley 100 de 1993 establece al respecto lo siguiente

“ART. 219.—Estructura del fondo. El Fondo tendrá las siguientes subcuentas independientes:

a) De compensación interna del régimen contributivo;

b) De solidaridad del régimen de subsidios en salud;

c) De promoción de la salud;

d) Del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, según el artículo 1673712 de esta ley”.

(42) El segundo inciso del artículo estableció por su parte que la reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del Decreto-Ley 1281 de 2002, deberían presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia del mismo decreto, es decir del 19 de junio de 2002.

(43) Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver la Sentencia T-796 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería

(44) Ver las sentencias C-640 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Sentencia C-1251 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V Rodrigo Escobar Gil.

(45) Ver sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(46) Dicho artículo dispuso: “Otórgase precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país.”

(47) Ver Sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(48) ART. 1º—Campo de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de “autoridades”.

Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.

Estas normas no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas.

Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción (inclinada fuera de texto).

(49) Ley 100 de 1993 “ART. 218.—Creación y operación del fondo. Créase el Fondo de Solidaridad y Garantía como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se manejará por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia de conformidad con lo establecido en el estatuto general de la contratación de la administración pública de que trata el artículo 150 de la Constitución Política” (negrilla fuera de texto).

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