Sentencia C-517 de septiembre 21 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11263

Magistrado Sustanciador:

Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez

Actor: Laura Marcela Forero Forero

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 1º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, “por medio de la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”

Bogotá, D.C., veintiuno de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «1.1. Normas demandadas.

En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, la ciudadana Diana del Pilar Sánchez López demandó el inciso 1º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, que prohíbe la titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

A continuación se transcribe y subraya el aparte normativo impugnado:

“LEY 160 DE 1994

(Agosto 3)

Diario Oficial 41.479, de 5 de agosto de 1994

Por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 72.—No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.

La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el Incora, por los procuradores agrarios o cualquier persona ante el correspondiente tribunal administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el “Diario Oficial”, según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el Incora.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el Incora(1) podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la junta directiva para las unidades agrícolas familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el instituto para la unidad agrícola familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.

Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el Incora como unidad agrícola familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley.

Los registradores de instrumentos públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incora(1) cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.

La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan”.

(...).

II. Consideraciones

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Carta Política, esta corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto demandado, comoquiera que se trata de un enunciado contenido en una ley.

2. Asuntos a resolver.

De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos:

En primer lugar, debe establecerse la viabilidad del pronunciamiento judicial, ya que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación pusieron en evidencia diferentes circunstancias que, a su juicio, tornan improcedente el examen de constitucionalidad propuesto en el escrito de acusación. Estas deficiencias serían de tres tipos: (i) por un lado, el Ministerio Público sostiene que las acusaciones por el presunto desconocimiento de la función social de la propiedad, del derecho a la propiedad y del deber de democratización de la propiedad rural, se orientan, no a controvertir el precepto demandado, sino las previsiones legales que sustraen a los terrenos baldíos del régimen general de bienes establecido en el Código Civil; es decir, los cargos de la demanda no correspondería al contenido de los preceptos demandados; (ii) asimismo, el Ministerio de Agricultura afirma que los señalamientos del escrito de acusaciones corresponden a críticas globales e indeterminadas a la política agraria en el país, y no a una confrontación objetiva y precisa entre los preceptos legales demandados y el ordenamiento superior, que dé cuenta de la incompatibilidad entre una y otra normativa; (iii) finalmente, el Ministerio de Agricultura sostiene que los cargos de la demanda se sustentan en tesis que carecen de todo fundamento como la relativa a la imposibilidad del Estado de individualizar los bienes baldíos, al efecto regresivo de la medida legislativa o al desconocimiento de la explotación de la tierra.

En este orden de ideas, este tribunal debe determinar si la controversia planteada en este proceso es susceptible de ser valorada en este escenario, habida cuenta de la posible ineptitud de la demanda, circunstancia que daría lugar a que la Corte deba inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.

En caso de concluir que es viable examen de constitucionalidad en relación con el inciso 1º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, se evaluarán las acusaciones de la demanda por la presunta infracción de los artículos 1º, 13, 58, 60 y 64 de la Carta Política, teniendo en cuenta los insumos proporcionados por la vista fiscal y los intervinientes. En este sentido, se establecerá si la prohibición de efectuar titulaciones de bienes baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras de otros predios rurales, desconoce el interés general y la prosperidad general como fines del Estado, el derecho a la igualdad de las personas, el derecho a la propiedad privada y su función social, y el deber del Estado de promover el acceso a la misma, especialmente por parte de los trabajadores agrarios y campesinos.

A continuación se abordan cada uno de estos asuntos.

3. Aptitud de la demanda.

3.1. Según se explicó anteriormente, en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador efectuó una valoración provisional del escrito de acusación, concluyendo que, en principio, los cargos eran susceptibles de ser valorados en el escenario del control abstracto de constitucionalidad. Posteriormente, sin embargo, uno de los intervinientes en el proceso judicial y el Ministerio Público estimaron que no era viable el examen propuesto, por ineptitud sustantiva de la demanda. Así las cosas, la Corte debe evaluar los señalamientos anteriores, a efectos de determinar la procedencia del escrutinio judicial planteado por la accionante.

3.2. Teniendo en cuenta la naturaleza y la finalidad de la acción de inconstitucionalidad como acción pública que apunta a garantizar la supremacía del texto superior dentro del ordenamiento jurídico, esta corporación ha fijado dos criterios básicos para determinar la viabilidad del control: (i) por un lado, este debe activarse siempre que el escrito de acusación suministre los componentes básicos y elementales del juicio de constitucionalidad, aun cuando tales elementos se encuentren desarticulados en la demanda y no revistan un mayor grado de elaboración; (ii) sin perjuicio de lo anterior, el juez constitucional no se encuentra facultado para subsanar unilateralmente las deficiencias de la demanda cuando el escrito no logra precisar el objeto de la litis, pues ello implicaría un desconocimiento del debido proceso constitucional, que en últimas deviene en una erosión de la propia supremacía del ordenamiento superior.

En este orden de ideas, el parámetro para valorar la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad, es que los cargos permitan al operador jurídico identificar los elementos estructurales de la controversia judicial: (i) los preceptos legales que se estiman contrarios a la Carta Política o a los instrumentos normativos que sirven como referente del juicio de constitucionalidad, y la precisión del contenido que razonablemente se deriva de tales disposiciones; (ii) los preceptos constitucionales que a juicio de los accionantes fueron vulnerados, así como la precisión del contenido que razonablemente se deriva de los mismos; (iii) el sentido de la incompatibilidad normativa, es decir, las razones de la oposición entre las disposiciones legales demandadas y el ordenamiento superior.

3.3. Partiendo de las pautas anteriores, la Sala encuentra que los cargos de la demanda por el desconocimiento del interés y la prosperidad general, y por la infracción del principio de igualdad derivado de la diferenciación injustificada entre los predios rurales y los predios urbanos, no satisfacen las condiciones para la estructuración del juicio de constitucionalidad, pero que las acusaciones por la vulneración de los derechos a la igualdad derivada de la desprotección hacia los campesinos que son propietarios o poseedores de predios y a la propiedad privada, y del deber estatal de promover la democratización de la propiedad y el acceso a la propiedad de la tierra por parte de la población campesina, sí admiten un pronunciamiento de fondo.

3.4. Con respecto a las acusaciones por el presunto desconocimiento del interés y de la prosperidad general como fines del Estado, la demanda no da cuenta de la oposición entre el precepto legal impugnado y el ordenamiento superior.

En efecto, como el interés y la prosperidad general del país constituyen, al menos en principio, variables independientes de la adjudicación de predios baldíos a particulares, la actora debía proporcionar razones concretas y precisas que mostraran la forma en que la política pública de adjudicación de terrenos baldíos tiene una repercusión significativa en la situación general del país, y la forma en que las restricciones a dicha política impactan negativamente el interés y la prosperidad general. No obstante ello, el demandante no proporciona explicaciones de este tipo y, por el contrario, las acusaciones tienen un carácter vago e indeterminado.

Por este motivo, la Corte concluye que los cargos por la presunta infracción del artículo 1º de la Carta Política, no son susceptibles de un pronunciamiento de fondo.

Lo propio puede afirmarse en relación con las acusaciones por el desconocimiento del principio de igualdad derivado de la diferenciación legislativa entre predios urbanos y predios rurales. En efecto, en la medida en que los precios rurales y los predios urbanos tienen unas características, una función económica y social y unas dinámicas de explotación económica diferentes, y como por este motivo las políticas de adjudicación de baldíos obedecen a lógicas diferentes, en el escrito de acusación debían indicarse las razones por las que, pese a lo anterior, la diferenciación normativa establecida en la norma demandada, implicaba una vulneración del principio de igualdad. Tampoco se ofrecieron explicaciones en este sentido.

3.5. Por el contrario, la Sala estima que las acusaciones por el desconocimiento de los artículos 58, 60 y 64 de la Carta Política sí son susceptibles de ser evaluadas en el escenario del control de constitucionalidad, ya que frente a estos preceptos la demanda sí aporta razones concretas y precisas que dan cuenta de una presunta incompatibilidad entre la normatividad legal y el ordenamiento superior.

3.5.1. Con respecto al derecho a la igualdad, la accionante argumenta que la ley introduce una diferenciación entre personas que se encuentran en una situación económica semejante o equiparable, a partir de un criterio inadmisible como es el número de títulos de propiedad sobre bienes inmuebles. En efecto, en virtud de la norma acusada, una persona que es propietaria o poseedora de un pequeño predio que por sí solo no alcanza a configurar una unidad productiva, no puede acceder a la titulación de un terreno baldío; por el contrario, cuando una persona carece de este título, puede ser beneficiaria de la política de adjudicación de inmuebles baldíos, y por esta vía puede llegar a ser propietaria de uno de estos terrenos. Así las cosas, la norma demandada habría establecido una diferenciación entre sujetos que se encuentran en una posición semejante, a partir de un criterio constitucionalmente inadmisible. Como puede advertirse, la acusación de la demanda logra precisar los grupos de sujetos entre los cuales se establece la diferenciación normativa, y las razones por las que el trato diferenciado se opone al principio de igualdad.

3.5.2. Lo mismo acontece con los señalamientos por la presunta infracción del derecho a la propiedad privada (C.P., art. 58), y del deber del Estado de promover el acceso a la propiedad, especialmente de los trabajadores agrarios (C.P., arts. 60 y 64). A juicio de la demandante, la sola circunstancia de que una persona sea poseedora o titular de un inmueble rural, independientemente de la extensión del mismo, de su valor económico o de su aptitud para conformar una unidad productiva, es insuficiente para limitar el acceso a la propiedad. Adicionalmente, como el Estado debe promover la democratización de la propiedad y priorizar el acceso a la misma por parte de la población campesina, las limitaciones a este acceso deben fundarse en criterios que no terminen por afectar a esta mismo segmento social en cuyo beneficio se estableció el deber constitucional; y en este caso, como la norma limita la titulación de predios baldíos a partir de un criterio que no atiende a la realidad económica, limita de manera injustificada este deber en cabeza del Estado de promover el acceso a la tierra. Al igual que en el caso anterior, estas acusaciones precisan el sentido de la oposición entre el precepto legal y el ordenamiento superior, por lo cual, son susceptibles de ser valoradas en este escenario.

3.5.3. La Corte toma nota de los señalamientos de la procuraduría y del Ministerio Público, en el sentido de que los cargos de la demanda se amparan en consideraciones generales e indeterminadas en contra de la política agraria, o en contra de las normas que sustraen a los bienes baldíos de la legislación común. No obstante, estas críticas únicamente son predicables de los cargos por el presunto desconocimiento del artículo 1º superior, mas no frente a los demás preceptos constitucionales que se estiman infringidos, por lo cual, la Sala concluye que es viable un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por la supuesta lesión de los artículos 58, 60 y 64 de la Carta Política.

4. Planteamiento de problema jurídico y metodología de resolución.

4.1. Tal como se indicó anteriormente, la accionante estima que el precepto demandado, según el cual no se pueden efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas que sea propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional, infringe el derecho a la igualdad y el derecho la propiedad privada, y el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad y especialmente el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios. A su juicio, la prohibición legal se ampara en un criterio inadmisible porque no tiene en cuenta ni la extensión, ni el valor, ni la aptitud del predio del que se es titular o propietario para conformar una unidad productiva.

Incoder en liquidación y el Ministerio Público coinciden parcialmente con el planteamiento anterior. Para este último, la norma establece una diferenciación injustificada entre los predios rurales y los predios urbanos, ya que la prohibición legal objeto de la demanda opera únicamente frente a los primeros, pese a que en ninguno de estos dos casos es posible adjudicar predios cuando el titular tiene un patrimonio superior a los 1.000 salarios mínimos; así las cosas, la norma debería ser declara inexequible por infringir el principio de igualdad. Por su parte, a juicio de Incoder en Liquidación, la norma demandada desconoce el criterio fundamental a partir del cual debería estructurarse la política de adjudicación de predios baldíos, a saber, el concepto de unidad agrícola familiar, que evita tanto la concentración de la propiedad rural, como su fragmentación inadecuada. En efecto, el artículo 66 de la Ley 160 de 1995 establece como regla general que la adjudicación de baldíos se efectúa en unidades agrícolas familiares, es decir, en extensiones de terreno que según su zona de ubicación, permiten la conformación de una unidad productiva sostenible; este criterio general de adjudicación de terrenos baldíos tiene una salvedad, porque no se aplica en aquellas hipótesis en las que los campesinos son propietarios o poseedores inmuebles rurales, y cuando estos predios tienen una extensión inferior a la UAF, la medida impide a este segmento poblacional acceder a la propiedad rural para ejercer una actividad productiva dentro del mismo. Así las cosas, para la referida entidad esta problemática constitucional puede ser solventada mediante una sentencia de constitucionalidad condicionada en la que se determine que la prohibición opere únicamente cuando el terreno poseído o adquirido excede el límite de la UAF.

La Pontificia Universidad Javeriana, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Observatorio de Restitución y Regulación de Propiedad Agraria y la Agencia Nacional de Tierras, por el contrario, estiman que la restricción legal no vulnera ninguno de estos preceptos constitucionales, por las siguientes razones: (i) porque el Congreso cuenta con un amplio margen de configuración para fijar la política agraria del país y para definir los criterios, las condiciones y las restricciones de acceso a los terrenos baldíos; (ii) porque la finalidad de la norma es justamente priorizar el acceso a la tierra por las personas que carecen de toda forma de propiedad, y de esta manera se satisface el imperativo de democratización de la tierra; (iii) finalmente, las acusaciones de la demanda no tuvieron en cuenta que existen otros mecanismos de acceso a la propiedad, muchos de ellos patrocinados por el propio Estado, y tampoco, que en virtud del artículo 66 de la Ley 160 de 1994, el consejo directivo del Incoder puede establecer excepciones a esta prohibición, permitiendo, como en efecto se prevé en el artículo 2º del Acuerdo 2 de 1995 y en el artículo 2.14.12.1 del Decreto 982 de 1996, que cuando el predio del que es titular o poseedor el aspirante a la adjudicación de terrenos baldíos tiene una extensión inferior a la unidad agrícola familiar determinada para esa zona, es viable la titulación en aquella extensión que sea necesaria para completar aquella. Con fundamento en estas consideraciones, los referidos intervinientes concluyen que la norma debe ser declarada exequible.

4.2. Teniendo en cuenta los planteamientos anteriores, la Corte encuentra que los cuestionamientos de la demandante no apuntan a controvertir la prohibición general contenida en el precepto acusado, sino únicamente el alcance del mismo, por extenderse a un supuesto de hecho específico en el que a su juicio, no debería aplicarse, esto es, la hipótesis en la que el aspirante a la adjudicación de un terreno baldío es propietario o poseedor de otro inmueble rural cuya extensión es insuficiente por sí sola para desarrollar un proyecto productivo autónomo; frente a los demás escenarios de aplicación, la demandante no formula ningún reproche.

De este modo, el problema jurídico a resolver es si la regla que prohíbe la titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras de otros predios cuya extensión no permite la realización de proyectos productivos autónomos, infringe el derecho a la igualdad, el derecho a la propiedad privada, y el deber del Estado de democratizar la propiedad y de promover el acceso a la tierra por parte de la población campesina.

4.3. Para resolver el interrogante anterior, a continuación se seguirá el siguiente procedimiento: (i) en primer lugar, se indicará el contenido y alcance de la previsión normativa impugnada; (ii) en segundo lugar, se hará un recuento de la normatividad y de la jurisprudencia constitucional sobre la validez de las medidas que restringen la adjudicación de terrenos baldíos; (iii) finalmente, se valorará la regla cuestionada a luz de tales parámetros, y así, determinar la exequibilidad del precepto acusado.

5. Contenido y alcance de la prohibición contenida en el artículo 72.1 de la Ley 160 de 1994.

5.1. La Ley 160 de 1994 fijó las bases de la reforma agraria en el país, creando, entre otras cosas, diferentes mecanismos de acceso a la tierra. Dentro de estas herramientas de acceso se encuentra la adjudicación de terrenos baldíos. El objetivo fundamental de este mecanismo es permitir el acceso a la propiedad de predios rurales que están en cabeza del Estado, pero que son explotados económicamente por personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, otorgando al bien la función social que le es propia(9).

5.2. En la medida en que a través de este mecanismo se pretende, tanto facilitar y promover el acceso a la tierra por parte de las personas que carecen de ella, como incentivar su explotación económica, la Ley 160 de 1994 establece una serie de prohibiciones, limitaciones y restricciones al sistema de adjudicación de terrenos baldíos.

En primer lugar, en la medida en que la finalidad subyacente al sistema de adjudicación no es garantizar la propiedad privada como fin en sí mismo, sino promover la democratización de la propiedad como mecanismo para impulsar el desarrollo económico y social, el legislador consideró que la titulación de estos bienes debía hacerse en una extensión tal que impidiera, tanto la existencia de minifundios que impiden la conformación de proyectos productivos autonómicos, como la concentración de la propiedad de la tierra. En este sentido se determinó que salvo las excepciones establecidas por el Incoder, las tierras baldías se titulan en unidades agrícolas familiares, que corresponde a la extensión de terreno que según las condiciones de la zona relativamente homogénea a la que pertenece, garantiza la sostenibilidad de las familia beneficiaria de la titulación, y la implementación de un proyecto productivo. De este modo, en principio y como regla general, las adjudicaciones de terrenos baldíos se efectúan en las extensiones determinadas para cada zona relativamente homogénea(10).

En segundo lugar, en la medida en que el mecanismo de adjudicación de baldíos atiende a la necesidad de promover la democratización de la tierra, focalizando la ayuda en las personas que se encuentran en una mayor situación de vulnerabilidad económica, el artículo 71 de la misma ley prohíbe adjudicar baldíos a quienes tienen un patrimonio neto superior a 1.000 salarios mínimos legales mensuales.

Y finalmente, atendiendo al mismo objetivo anterior, el artículo 72 prohíbe “efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional”. Esta es la previsión normativa objeto de la presente controversia.

5.3. Tal como se expresó anteriormente, esta prohibición responde a la necesidad de promover el acceso a la propiedad, especialmente la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en los términos de los artículos 60 y 64 de la Constitución Política. Con fundamento en este objetivo, el legislador consideró que debían establecerse mecanismos de priorización y focalización de las ayudas e incentivos estatales en esta materia, en aquellas personas que no han accedido a la tierra, y que por tanto, no son propietarios ni poseedores de otros predios rurales. A este objetivo responde el inciso 1º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

5.4. En los términos del precepto demandado, la prohibición opera cuando el sujeto que aspira a la titulación del bien baldío al mismo tiempo tiene la calidad de propietario o de poseedor sobre un terreno rural. Y para efectos de esta calificación, el artículo 72 de la misma ley determina que se debe tener en cuenta la propiedad o la posesión que se tenga en razón de adjudicaciones “efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad”. Esto, en la medida en que la adjudicación de bienes baldíos se efectúa no solo de manera individual sino también de forma colectiva, en favor de cooperativas, asociaciones, sociedades, y otras figuras similares.

Se excluyen de la restricción, por tanto, los títulos distintos a la propiedad y a la posesión, como cuando se tiene la calidad de mero tenedor (como cuando se es arrendatario de un inmueble), y la titularidad y la posesión sobre inmuebles urbanos.

Para este efecto, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 establece que “en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad de juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles en el territorio nacional”. Asimismo, se establecen las adjudicaciones efectuadas desconociendo la prohibición aludida, son nulas absolutamente, y que las acciones de nulidad correspondientes pueden ser intentadas por el mismo Incoder, las procuradores agrarios, o incluso por cualquier persona ante los tribunales administrativos, dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria o publicación del acto administrativo respectivo.

5.5. La duda hermenéutica fundamental frente a este precepto se ha producido al intentar su articulación con las demás reglas que integran el sistema de adjudicación de tierras baldías.

En la medida en que la reforma agraria prevista en aquella ley se articuló en torno al concepto de unidad agrícola familiar, se ha interpretado que la prohibición para ser beneficiario de las adjudicaciones de terrenos baldíos cuando se es propietario o poseedor de otro predio rural, no opera cuando la propiedad o posesión recae sobre un inmueble cuya extensión es inferior a la de la unidad agrícola familiar de la correspondiente zona relativamente homogénea. Dentro de esta línea interpretativa, en esta hipótesis la persona puede aspirar a la adjudicación de terrenos baldíos en aquella extensión que se requiera para alcanzar la extensión de la UAF. Esta es justamente la interpretación adoptada por la Agencia Nacional de Tierras y por el observatorio de restitución regulación de propiedad agraria.

Por el contrario, atendiendo a la finalidad de la norma de focalizar el mecanismo de adjudicación de terrenos baldíos en las personas que carecen de títulos de propiedad, y atendiendo a la literalidad del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, se ha arribado a la conclusión contraria, en el sentido de que la prohibición aludida no puede ser exceptuada, incluso cuando la extensión del predio sobre el cual se tiene la propiedad o la posesión es inferior a la determinada para la UAF en la correspondiente zona. Entre otras cosas, porque si los predios no son aledaños, difícilmente se puede consolidar un proyecto productivo autónomo, que es justamente el objetivo de la definición de las unidades agrícolas familiares, y porque además, podría resultar particularmente complejo el cálculo de la extensión de tierra adjudicable en aquellas hipótesis en las que el predio cuya propiedad o posesión se detenta y el terreno objeto de la potencial adjudicación se encuentran en zonas relativamente homogéneas distintas. Esta línea interpretativa fue la expresada por el Incoder en liquidación en este proceso.

6. Los criterios constitucionalmente admisibles para restringir la titulación de bienes baldíos.

6.1. En primer lugar, la Corte ha reconocido el amplio margen de configuración legislativa con la que cuenta el Congreso de la República para fijar la política agraria, y en particular, para determinar los criterios de adjudicación de terrenos baldíos en favor de particulares. Esta amplitud se explica porque el texto constitucional únicamente contiene pautas muy generales que deben orientar la actividad en esta materia, de modo que dentro de este muy amplio marco, el legislador puede fijar discrecionalmente los criterios para la titulación de bienes baldíos en favor de particulares.

6.2. En segundo lugar, esta corporación ha establecido que la determinación de los criterios y pautas para la distribución de la tierra debe responder no solo al deber del Estado de democratizar la tierra y de promover el acceso progresivo a la misma por parte de la población campesina, sino también a todo el conjunto de principios y reglas constitucionales, como la obligación del Estado de proteger la diversidad y la integridad del ambiente y conservar las áreas de importancia ecológica (C.P., art. 79), el deber de garantizar la producción de alimentos (C.P., art. 65) y el de asegurar el desarrollo económico y social del país (C.P., art. 223), y el respeto de la autonomía de las entidades territoriales para fijar sus políticas de desarrollo y el uso del suelo (C.P., art. 287). Así las cosas, el escrutinio judicial de las normas relativas a la titulación de bienes baldíos debe efectuarse teniendo como parámetro todo este entramado, y no solo las normas sobre la propiedad privada, consideradas aisladamente.

6.3. En este escenario, la Corte ha entendido que ni el derecho a la propiedad privada ni el deber del Estado de democratizar la propiedad y promover el acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrarios tienen un alcance absoluto, no solo porque estos imperativos deben articularse con todo el conjunto de exigencias constitucionales, sino también porque propiamente hablando, la propiedad sobre la tierra no es un fin en sí mismo, sino un mecanismo o un instrumento para la consecución de fines constitucionalmente valiosos, como la satisfacción de las necesidades de la población campesina y la promoción del desarrollo económico y social del país. En este contexto, el alcance del derecho la propiedad y del deber estatal de promover el acceso a la tierra debe establecerse en función de tales fines.

6.4. Finalmente, partiendo de los estándares anteriores, la Corte ha entendido que, en principio, el legislador se encuentra facultado para restringir la titulación de bienes baldíos en favor de particulares, en la medida en que el deber de promover el acceso a la tierra es un deber de alcance relativo, según las consideraciones anteriores. Estas restricciones serían constitucionalmente admisibles en la medida en que estén orientadas a satisfacer otros fines estatales u otros imperativos constitucionales, o en la medida en que focalicen o prioricen al acceso a las tierras por los grupos sociales que en razón de su situación de vulnerabilidad requieran una protección especial y reforzada por parte del Estado, como la población campesina, o aquellos que promuevan la explotación económica de la tierra.

6.5. Es así como en la Sentencia C-536 de 1997(11) esta corporación evaluó la constitucionalidad de las normas legales que establecen una limitación a la adjudicación de terrenos baldíos en función de la extensión determinada para las unidad agraria familiar, cuestionadas en su momento por implicar, a juicio del demandante, una restricción injustificada al derecho de propiedad y al deber del Estado de promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra. En este fallo la Corte sostuvo que en principio son constitucionalmente admisibles las limitaciones establecidas en la legislación para la entrega de bienes baldíos, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles que pertenecen al Estado y que por ello su titulación en favor de particulares es de ocurrencia excepcional, que la ley prevé un amplio catálogo de mecanismos para acceder a la propiedad de la tierra, y que en cualquier caso, el derecho a la propiedad y el deber estatal de promover el acceso a la propiedad de la tierra son derechos relativos que deben ser articulados con los demás imperativos constitucionales, como el deber reforzado de protección hacia los segmentos sociales desfavorecidos, el deber de promover el desarrollo económico sostenible, y el de ordenar y organizar el territorio nacional según el interés general.

A partir de estas premisas, la Corte concluyó que la restricción normativa a la política de adjudicación de terrenos baldíos era constitucionalmente admisible, en cuanto atendía a la necesidad de evitar tanto la concentración de la propiedad, como su fraccionamiento, y a la de asegurar que la titulación de bienes no implica únicamente el acrecentamiento patrimonial, sino el desarrollo económico y la satisfacción de las necesidades de la población campesina. En este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente: “Los baldíos son bienes que pertenecen a la Nación, cuya adjudicación se puede hacer a los particulares o a las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológica (...) ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación, con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación agraria. Acorde con los referidos propósitos, el legislador ha terminado (...) el área adjudicable con el fin de prevenir su acaparamiento; el área mínima susceptible de titulación para evitar el minifundio; la prohibición de adjudicar baldíos en favor de quienes posean un patrimonio neto superior a mil salarios mínimos, etc. (...) estas limitaciones tampoco están prohibidas en la Carta Política, sino que por el contrario, resulta imperioso establecerlas como medios idóneos para poder dar cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los artículos 64, 333 y 334 de la Carta Política (...) la adquisición y ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y cargas impuestas por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como un derecho absoluto sino relativo (...). Ahora bien, si la relativización de la propiedad privada se predica del dominio privado, con mayor razón debe predicarse del que se genera cuando la Nación adjudica los bienes baldíos, si se repara que estos indefectiblemente están destinado a contribuir al logro de los fines esenciales del Estado”. A partir de estas consideraciones, la Corte concluyó que las prescripciones legales demandadas que establecían limitaciones a la adjudicación de baldíos eran compatibles con la Constitución, y declaró su exequibilidad.

Dentro de esta misma línea, en la Sentencia C-595 de 1995(12) se evaluó la constitucionalidad de las normas legales que sustraen del régimen común los bienes baldíos, estableciendo, por ejemplo, que no son susceptibles de ser adquiridos mediante prescripción adquisitiva de dominio, que la ocupación sobre los mismos no configura una posesión ni otorga derecho a que sea adjudicado al ocupante, y que la adjudicación del mismo está supeditado a su explotación económica. La Corte sostuvo nuevamente que, en principio, las limitaciones a la posesión y adquisición de predios baldíos se ajustan a la preceptiva constitucional, particularmente si tales restricciones tienen por objeto o efecto priorizar el acceso a la propiedad rural a quienes carecen de la misma, y que además, la valoración de la preceptiva legal debe considerar los distintos dispositivos para acceder a la propiedad, y no solo el mecanismo de la adjudicación de terrenos baldíos. Con fundamento en estas consideraciones, se declaró la exequibilidad de la normatividad demandada. Una aproximación semejante se encuentra en las sentencias C-644 de 2012(13) y C-623 de 2015(14).

7. Evaluación de los cargos de la demanda.

7.1. Teniendo como referente los parámetros anteriores, pasa la Corte a determinar la compatibilidad de la regla demandada con los artículos 58, 60 y 64 de la Carta Política.

7.2. Lo primero que debe tenerse en cuenta es que dentro del debate que se surtió en este proceso, se presentaron tres posiciones en torno a la solución jurídica que desde el punto de vista constitucional debería darse a la hipótesis en la que una persona es propietaria o poseedora de un inmueble rural cuya extensión no permite la conformación de un proyecto productivo, y pretende la adjudicación de un terreno baldío que ha explotado económicamente: (i) de un lado, algunos de los intervinientes sostienen que la prohibición para que le sea adjudicado un terreno baldío es constitucionalmente admisible, en la medida en que el Estado debe focalizar este tipo de beneficios en las personas que carecen de toda forma de propiedad, y que por tanto, la prohibición legal cuestionada no infringe la Constitución; (ii) de otro lado, la demandante e Incoder en liquidación sostienen que el Estado debería poder adjudicar a la persona aquella extensión de tierra que, sumada a la que ya tiene como propietario o poseedor, permita el desarrollo de proyectos productivos, pero que esta solución es opuesta a la prevista en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en tanto esta impide cualquier titulación de baldíos en favor de personas que ya son propietarias o poseedoras de otras tierras, y que por esto, el precepto demandado debe ser retirado del ordenamiento jurídico, o declarado condicionalmente exequible; (iii) finalmente, otros intervinientes sostienen que el Estado debería poder adjudicar a la persona aquella extensión de tierra que, sumada a la que ya tiene como propietario o poseedor, permita el desarrollo de proyectos productivos, pero que de hecho, esta es la solución que ofrece actualmente la legislación colombiana al interpretarse conjuntamente el precepto demandado con el artículo 66 de la Ley 160 de 1994, que ordena efectuar las titulaciones en unidades agrícolas familiares; tan es así que la normativa infralegal, como los acuerdos del Incoder y los decretos reglamentarios, acogen esta solución y prevén la adjudicación de baldíos a quienes ya son propietarios o poseedores de otros inmuebles, en aquella extensión que permita alcanzar la UAF para la respectiva zona; por ello, la norma debe ser declarada exequible.

7.3. La Sala acoge esta última fórmula, teniendo en cuenta dos factores: (i) por un lado, que una prohibición absoluta para adjudicar bienes baldíos para quienes tienen un título de propiedad o una posesión sobre un inmueble regular, en aquellos casos en los que el predio objeto del derecho real o de la posesión tiene una extensión insuficiente para desarrollar un proyecto productivo, comportaría una vulneración del derecho a la igualdad y restringiría de manera injustificada el derecho a la propiedad privada y el deber del Estado de promover el acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrarios; (ii) y por otro lado, que a esta solución se puede arribar sin necesidad de intervenir judicialmente el texto legal: la declaratoria de inexequibilidad levantaría la prohibición de titulación de baldíos en hipótesis en que sí es constitucionalmente admisible, y un condicionamiento resulta superfluo, en tanto el precepto legal admite una interpretación compatible con la Constitución, que ha sido acogida por los operadores jurídicos encargados de su aplicación y materialización.

7.4. Con respecto al primero de estos supuestos, la Corte encuentra que prohibir la adjudicación de terrenos baldíos a personas que cuentan con un título de propiedad o que son poseedoras de un predio rural cuya extensión es insuficiente para desarrollar un proyecto productivo, restringe de manera injustificada el derecho a la propiedad privada y el deber del Estado de promover el acceso a la tierra.

En efecto, como dentro del ordenamiento constitucional la protección a la tierra se establece en razón de su función social, y en particular, en razón de su contribución al desarrollo económico y social, y en razón de su capacidad para satisfacer las necesidades de la población campesina, cuando por la insuficiente extensión del terreno sobre el cual se tiene la propiedad o la posesión, este resulta insuficiente para la consecución de estos fines, el criterio restrictivo acogido por el legislador desconoce la racionalidad subyacente al reconocimiento de la propiedad y de su función social.

En este escenario, la prohibición legal, aplicada en el escenario propuesto por la demandante, infringe diferentes preceptos constitucionales, tal como se explica a continuación.

7.4.1. En primer lugar, vulnera el derecho a la igualdad, porque se introduce un trato diferenciado para dos supuestos de hecho que deberían tener el mismo tratamiento jurídico: el de la persona que no es propietaria de ningún inmueble, y el de la persona que lo es, pero sobre un pequeño terreno que solo puede ser destinado a la vivienda o para otro uso distinto al de conformación de un proyecto productivo sostenible. Como la adjudicación de bienes baldíos se orienta justamente a promover la materialización de este tipo de proyectos, y a que por esta vía se asegure la satisfacción de las necesidades de las familias que hacen parte de la población campesina y se promueva el desarrollo económico y social, cuando la propiedad o la posesión resulta claramente insuficiente para garantizar estos fines, la diferenciación normativa establecida en la norma demandada se ampara en un criterio formalista y restrictivo que desconoce el elemento relevante en común de los dos supuestos de hecho objeto de la comparación: la carencia del insumo productivo y de satisfacción de las necesidades familiares.

7.4.2. Y en segundo lugar, la norma establece una restricción injustificada al derecho de propiedad y al deber estatal de promover el acceso a la tierra, amparado en un título que claramente resulta insuficiente para satisfacer los fines constitucionales de la propiedad sobre la tierra. La Corte toma nota de que ninguno de estos derechos y deberes tiene un carácter absoluto, y que además, el alcance que se le otorgue debe atender a la totalidad de imperativos constitucionales. No obstante, comoquiera que en este caso la restricción legal no tiene por objeto o efecto la materialización de otros fines estatales, la limitación legal carece de justificación.

7.5. La Corte estima, además, que como el precepto legal demandado admite una solución de este tipo, y que como además esta línea hermenéutica ha sido acogida ampliamente en la comunidad jurídica, no se requiere la intervención judicial en el texto legal.

En efecto, una lectura integrada de los artículos 66 y 72 de la Ley 160 de 1994 permite concluir que como por regla general la titulación de baldíos se efectúa en unidades agrícolas familiares, la prohibición de adjudicación prevista en el precepto demandado tiene una excepción cuando la persona que aspira a la titulación de baldíos es propietaria o poseedora de un pequeño terreno cuya extensión es inferior a la UAF. De este modo, una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico permite concluir en que estas hipótesis el Estado se encuentra habilitado para adjudicar el predio baldío en aquella extensión que sea necesaria para completar la UAF. Esta, además, es la interpretación acogida reglamentariamente, puesto que el artículo 2º del Acuerdo 2 de 1995 y el artículo 2.14.12.1 del Decreto 0982 de 1996, compilado en el Decreto 1071 de 2015, facultan a las instancias gubernamentales para efectuar este tipo de titulaciones.

7.6. Por las razones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la base de que la prohibición contenida en el inciso 1º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 no se aplica cuando la extensión del predio rural del propietario o poseedor que aspira a la adjudicación de un terreno baldíos, es inferior al área de la unidad agrícola familiar de la correspondiente zona relativamente homogénea, que es la extensión que permite la conformación de unidades productivas autónomas, y en el entendido de que la titulación procede respecto del área necesaria para completar la extensión de la unidad agrícola familiar.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD del inciso primero del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en los términos expuestos en los fundamentos de esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(9) Artículo 65 de la Ley 160 de 1994.

(10) Artículo 66 de la Ley 160 de 1994. Con fundamento en esta pauta, en la Resolución 17 de 1995 de Incora se fijaron los criterios metodológicos para determinar la unidad agrícola familiar en terrenos baldíos, según las zonas relativamente homogéneas adjudicables. Y a partir de estos criterios, en la Resolución 41 de 1996 se determinaron las extensiones para las unidades agrícolas familiares, UAF, dividiendo el territorio nacional en zonas que coinciden en términos generales con los departamentos, y al interior de cada uno de estos, se crearon las zonas relativamente homogéneas, para las cuales se fija la extensión de la UAF. Por tan solo mencionar algunos ejemplos, en la regional Antioquia existen 9 zonas relativamente homogéneas, cuya extensión según el uso agrícola, mixto o ganadero, oscila entre 6 y 77 hectáreas. En la regional Arauca existen cinco ZRH, y la zona 5 oscila entre 850 y 1.071 hectáreas.

(11) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(12) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(13) M.P. Adriana María Guillén.

(14) M.P. Alberto Rojas Ríos.