Sentencia C-518 de septiembre 21 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11266

Magistrado Sustanciador:

Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”

Demandante: José Elías Acosta Rosero

Bogotá, D.C., veintiuno de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, destacando con negrillas y subraya los apartes acusados en la presente demanda.

“LEY 1753 de 2015”

(Junio 9)

Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

DECRETA:

“ (…)

ART. 134.—Concurso o procesos de selección. Modifíquese el artículo 3º del Decreto ley 760 de 2005, el cual quedará así:

ART. 3º—Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto con universidades públicas o privadas, instituciones universitarias e instituciones de educación superior acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional para tal fin. Dentro de los criterios de acreditación se privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos.

La CNSC, las universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea.

Los costos asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente. 

PAR. TRANS.Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión serán adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente corresponda”. 

(…)

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia

1.1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 134 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.

1.2. En este punto, cabe aclarar que, conforme lo ha señalado de manera reiterada esta Corporación, el cargo por violación del principio de unidad de materia, no le es aplicable el término de caducidad de un año previsto por la Constitución para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de vicios de procedimiento (C.P. art. 242-3). Ello, por cuanto el desconocimiento del principio de unidad de materia ha sido considerado como un vicio de contenido material, cuyo análisis implica una confrontación del texto de la norma y no una verificación del trámite de elaboración de la misma.

2. Alcance de la presente demanda

2.1. En el asunto sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que se declare inexequible el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, mediante el cual se modifica el artículo 3º del Decreto-Ley 760 de 2005, o, en su defecto, que se declaren inexequibles las siguientes expresiones, contenidas en el mismo artículo 134 de la Ley 1753 de 2015:

Del inciso primero, las expresiones: “suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto” y “por el Ministerio de Educación Nacional”.

Del inciso segundo, la expresión: “como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”.

El inciso tercero que prevé: “Los costos asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente”.

Y el parágrafo transitorio que consagra: “Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión serán adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente corresponda”.

2.2. Como ya ha sido señalado, el actor considera que el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, al regular el tema de la competencia de la CNSC para adelantar los concursos o procesos de selección para el ingreso a la carrera administrativa, viola el principio de unidad de materia (C.P., art. 158), en cuanto los contenidos en ella previstos no tienen relación de finalidad directa con las temáticas de la referida ley del Plan Nacional de Desarrollo. De igual manera, aduce que las expresiones acusadas que hacen parte del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, desconocen los principios de autonomía y del mérito para acceder a los cargos públicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a través de ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una intromisión indebida y una restricción irrazonable en las funciones asignadas por la Constitución Política a la CNSC.

2.3. Frente a las acusaciones formuladas en contra del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, el Ministerio Público y quienes intervienen en representación de la Universidad Javeriana y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, le solicitan a la Corte que declare su inexequibilidad, tras considerar que las medidas en ella adoptadas desconocen la autonomía propia de CNSC y el principio del mérito para acceder a los cargos públicos.

2.4. En contra de la posición anterior, la Agencia de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo de la Función Pública, consideran que las pretensiones de la demanda deben ser denegadas para, en su lugar, se declare la constitucionalidad de la norma impugnada. Al respecto, precisan que, además de existir una clara conexión temática entre la norma impugnada y las bases dogmáticas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, las medidas legislativas en ella adoptadas no desconocen las finalidades constitucionales del régimen de carrera ni afectan la autonomía de la CNSC y, por el contrario, coadyuvan al cumplimiento de las funciones asignadas a dicho órgano.

2.5. Con una posición intermedia, quien interviene a nombre de la Universidad Libre de Bogotá, considera que la norma acusada es parcialmente inexequible, atribuyéndole tal efecto solo a las expresiones “suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto” y “por el Ministerio de Educación Nacional”, sobre la base de entender que las funciones asignadas al ICFES y al MEN resultan contrarias a la autonomía que la Constitución Política le reconoce a la CNSC. En punto a las demás expresiones acusadas, relacionadas con los costos de los concursos, entiende el interviniente que las mismas se ajustan a la Carta Política, en tanto que la CNSC, como cualquier otra entidad pública, se encuentra sometida al principio constitucional de sostenibilidad fiscal.

2.6. Al margen de los anteriores planteamiento, el Ministerio Público (de forma expresa) y la Universidad Libre de Bogotá (implícitamente) le solicitan a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia, por encontrar que la demanda no cumple con los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para considerar apta las acusaciones en las que se invoca la violación del referido principio. Concretamente, la Agencia Fiscal sostiene que en la demanda “únicamente se señalan precedentes jurisprudenciales relacionados con leyes del Plan Nacional de Desarrollo, mas no los ejes temáticos desarrollados en la Ley 1753 de 2015, ni realizó una comparación normativa de conexidad entre los fines que persigue la ley impugnada con la modificación que se hace en materia de concursos o proceso de selección adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil”. En la misma línea, la Universidad Libre de Bogotá manifiesta que la demanda no cumple con la carga argumentativa de las demandas de acción pública de inconstitucionalidad, pues el actor “no demuestra con claridad el contenido temático propio que distingue a la LPND, pues lo que hace es demostrar las características jurisprudenciales que ha determinado la Corte Constitucional en materia de leyes del Plan Nacional de Desarrollo mas no los ejes temáticos de la ley enjuiciada”.

2.7. En ese orden de ideas, previo al planteamiento de los problemas jurídicos que le corresponderá resolver a la Corte en la presente causa, debe la Sala examinar si el cargo relacionado con la violación del principio de unidad de materia cumple con los requisitos de procedibilidad que habilitan a esta Corporación para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del mismo.

2.8. Sobre este particular, cabe aclarar que el análisis de procedibilidad de la demanda se circunscribirá única y exclusivamente al cargo mencionado, en razón a que la aptitud sustantiva de los demás cargos no fue cuestionada por ninguno de los intervinientes, ni respecto de ellos encuentra la Corte elementos de duda que, prima face, desvirtúen su pertinencia para ser objeto del respectivo pronunciamiento de fondo.

3. Requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad cuando la misma se formula contra una disposición por violación del principio de unidad de materia. Ineptitud del cargo

3.1. Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, el artículo 158 de la Constitución Política consagra el llamado principio de unidad de materia, en virtud del cual “todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia”. Dicho principio, a su vez, se ve complementado con el mandato contenido en el artículo 169 del mismo Ordenamiento Superior, en el que se prevé expresamente que “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido…”.

3.2. Sobre el referido principio, la Corte ha señalado que el mismo “se orienta a lograr un mayor grado de racionalización y tecnificación del proceso legislativo en la instancia parlamentaria, garantizando que el trámite de deliberación y aprobación de las leyes se lleve a cabo sobre materias definidas y conocidas desde el mismo surgimiento de la propuesta legislativa”(47). Al respecto, ha precisado que, “Considerando que el Congreso de la República es el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas.”(48)

3.3. Atendiendo a lo previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que toda ley adoptada por el Congreso de la República debe ser expedida con plena observancia del principio de unidad de materia, el cual exige que todas las disposiciones de una ley guarden relación de conexidad con el núcleo o núcleos temáticos de la misma. Tratándose de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha precisado que, en atención a que dicha ley debe sujetarse a los límites aplicables a las demás leyes, su aprobación no puede desconocer el principio de unidad de materia.

3.4. En relación con el elemento de conexidad, como criterio para definir el alcance del principio de unidad de materia, la Corte ha señalado que el mismo impone que entre la materia o materias dominantes de la ley y cada una de sus disposiciones, exista un vínculo objetivo y razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática(49). Sobre esa base, lo ha dicho esta Corporación, el vínculo o relación puede darse en función de “(i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”(50).

3.5. A partir de lo anterior, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando una disposición legal no guarda relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del principio de unidad de materia(51). No obstante, también la jurisprudencia ha precisado de manera reiterada que, en esos casos, para que la demanda se considere apta, el actor tiene la carga de mostrar: (i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; además de (iii) exponer las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Esto último, le impone al actor la carga de explicar por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley, a partir de una comparación normativa de conexidad.

3.6. Según esta Corporación, solo si el actor satisface los requisitos señalados, la Corte puede entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación del principio de unidad de materia.

3.7. En el presente caso, frente al cargo por la presunta violación del principio de unidad de materia, comparte la Corte la posición adoptada por el Ministerio Público, en el sentido de considerar que el mismo no satisface los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para que la Corte pueda llevar a cabo su estudio de fondo.

3.8. Ciertamente, para estructurar el cargo, el actor se refiere a los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para los años 2014-2018, señalando que la misma “se enfoca en concretar los siguientes objetivos: Objetivo 1. Fortalecer la articulación Nación-Territorio; Objetivo 2. Afianzar la lucha contra la corrupción, transparencia y rendición de cuentas; Objetivo 3. Promover la eficiencia y eficacia administrativa; Objetivo 4. Optimizar la gestión de la información; Objetivo 5. Optimizar la gestión de la inversión de los recursos públicos; Objetivo 6. Promover y asegurar los intereses nacionales a través de la política exterior y cooperación internacional”.

3.9. De igual forma, menciona de manera general el contenido de la norma acusada, señalando que la misma hace parte del Capítulo V denominado “Buen gobierno”, y que, por su intermedio, “el Legislador modificó: (i) la competencia de la CNCS para acreditar a las Universidades e Instituciones de Educación Superior, de que tratan el artículo 3º del Decreto Ley 760 de 2005 y, de contera, el literal b del artículo 11 de la Ley 909 de 2004; (ii) incluyó la obligatoriedad de contemplar como primera opción para el desarrollo de los procesos de selección, al ICFES, y solo de manera excepcional con las Instituciones de Educación Superior, convirtiendo la regla en una mera excepción; y (iii) limitó la determinación de los costos asociados a los concursos de méritos adelantados por la CNCS, a aquellos que se fijen mediante Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente”.

3.10. Dentro del contexto anterior, el único argumento que expone el accionante para sustentar la presunta violación del principio de unidad de materia, parte de considerar “que las disposiciones contenidas en el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, NO se relacionan de manera directa y teleológica con la estrategia transversal denominada ‘Buen Gobierno’, ni con los objetivos señalados en la misma, pues no corresponden a medios encaminados a la concreción inmediata de las metas de Buen Gobierno, por cuanto no se evidencia la vinculación con los objetivos principales de dicha estrategia transversal, y por el contrario corresponde a una disposición que no recoge ningún instrumento de realización de las políticas allí señaladas”.

3.11. En ese sentido, se advierte con facilidad que el actor, por fuera de referirse a los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para los años 2014-2018 y a los textos del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, no expone en forma clara y precisa las razones por las cuales considera que tales contenidos no guardan relación con los ejes temáticos de dicha ley, es decir, con los objetivos o programas contenidos en la parte general del plan.

3.12. Concretamente, el demandante no lleva a cabo una comparación normativa de conexidad entre la norma acusada y los ejes temáticos de la ley a la que esta se integra, para efectos de mostrar la presunta violación del principio de unidad de materia. Dicho de otra forma, la acusación no realiza, como lo exige la jurisprudencia constitucional, una confrontación normativa de conexidad entre los fines que persigue la Ley 1753 de 2015 y las modificaciones introducidas en el artículo 134 a la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de selección dentro del régimen de la carrera administrativa.

3.13. En consecuencia, debe la Sala concluir que el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para mostrar la existencia de violación del principio de unidad de materia y, por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.

4. Problema jurídico y metodología de decisión

4.1. Resuelto el tema sobre la procedibilidad de la demanda, en esta ocasión le corresponde a la Corte establecer si las expresiones acusadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, desconocen los principios de autonomía y del mérito para acceder a los cargos públicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a través de ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una intromisión indebida y una restricción irrazonable en las funciones asignadas por la Constitución Política a la CNSC.

4.2. Concretamente, deberá la Corporación establecer si la disposición acusada viola la autonomía que la Constitución le reconoce a la CNSC y el criterio del mérito para acceder a los cargos públicos, por el hecho de que la norma acusada: (i) disponga que los contratos o convenios para llevar a cabo los concursos o procesos de selección de personal para acceder al servicio público deben ser suscritos por la CNSC con al ICFES y solo de manera excepcional con las instituciones de educación superior; (ii) le asigne al Ministerio de Educación Nacional la competencia para acreditar a las universidades e instituciones de educación superior con las que puede la CNSC suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar los concursos o procesos de selección de su competencia; y (iii) deje en manos de la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, la posibilidad de determinar los costos asociados con los concursos o proceso de selección para el ingreso a la carrera administrativa.

4.3. Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte se referirá previamente al tema de la autonomía de la Comisión Nacional de Servicio Civil (CNSC), para luego evaluar la constitucionalidad de la norma impugnada.

5. Autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil

5.1. El artículo 113 de la Constitución previó la posibilidad de que dentro de la estructura del ejercicio del poder público, además de los órganos que integran las tres ramas -legislativa, ejecutiva y judicial-, existieran otros de carácter autónomo e independiente, para el cumplimiento de las funciones del Estado. Esto, sin perjuicio de la colaboración armónica entre unos y otros en el ejercicio de sus funciones.

5.2. Entre tales órganos de carácter autónomo e independiente se encuentra la CNSC, consagrada en el artículo 130 Superior como la “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Sobre la CNSC, esta Corporación ha señalado que se trata de un órgano que no hace parte de ninguna de las ramas del poder público, es de carácter permanente, del nivel nacional y cuenta con una personalidad jurídica, con autonomía administrativa y patrimonio propio(52).

5.3. En este sentido, la configuración de la estructura del Estado que se deriva del artículo 113 de la Carta Política y que supera la clásica división tripartita del ejercicio del poder, ubica a la CNSC como un órgano que goza de autonomía para el ejercicio de sus funciones en relación con los demás órganos del poder público. En tal sentido, este Tribunal ha destacado especialmente su independencia del Ejecutivo, aclarando que no tiene la calidad de “cuerpo asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta o consejo directivo de composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades”(53).

5.4. El propósito de atribuirle a un órgano autónomo la función de administrar y vigilar el régimen de carrera de los servidores públicos, lo ha dicho la Corte, “no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección de personal al servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de méritos -según los resultados de los concursos-, mas no la función de manejar la carrera, privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones muy específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales”(54), con las excepciones previstas por la propia Constitución.

5.5. En relación con esto último, la jurisprudencia ha explicado que, en la medida que el “Constituyente quiso establecer la carrera administrativa como la regla general para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, su criterio consistió en prever un sistema de carrera, coordinado y armónico, técnicamente organizado, confiado a un organismo único de nivel nacional y con jurisdicción en todo el territorio, que garantizara la efectividad del ordenamiento constitucional en la materia, sin depender en su actividad y funcionamiento de ninguna de las ramas del poder público aunque bajo los criterios y directrices trazados por el legislador”(55).

5.6. La autonomía reconocida a la CNSC, sin embargo, no implica desconocer el funcionamiento armónico que entre los diferentes órganos del Estado debe mantenerse tal y como lo establece el mismo artículo 113, ni los controles y límites que la misma Constitución establece sobre la estructura del poder público y sobre quienes actúen en su nombre, en material fiscal, disciplinaria o penal. Lo que implica es que la CNSC ejerza sus funciones, dentro del marco constitucional y legal, con un amplio margen de discrecionalidad administrativa y presupuestal derivada de la autonomía otorgada por la misma Constitución.

5.7. Como resulta natural, la autonomía proveniente de la naturaleza de la CNSC, se expresa a través del ejercicio de las funciones o competencias que la Constitución le ha asignado. Es decir, a la luz del artículo 130 Superior, en el ejercicio de la potestad de administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos salvo las excepciones a las que haya lugar.

5.8. En primer lugar, es preciso tener en cuenta que estas potestades de administración y vigilancia sobre las que se volverá más adelante, están referidas a las carreras de los servidores públicos, que no es otra cosa que el sistema que el Constituyente de 1991, de conformidad con el artículo 125 de la Carta, estableció como regla general -no exclusiva- para proveer los cargos en los órganos y entidades del Estado y que se basa en el concurso de méritos.

5.9. Así las cosas, compete a la CNSC administrar y vigilar este sistema general de carreras, salvo las carreras de carácter especial a las que se refiere la propia Constitución y que, por tanto, se encomienda a otras entidades. Sobre este aspecto, corresponde tener presente que, como la jurisprudencia constitucional lo ha señalado, existen carreras especiales tanto de tipo constitucional como legal, de manera que, como lo menciona en artículo 113 Superior, la CNSC “queda excluida de la administración y vigilancia de las carreras especiales de origen constitucional. Frente a las segundas, esto es, a los regímenes especiales de carrera de origen legal, existe en la actualidad una jurisprudencia unificada de la Corte en cuanto a que es a esta entidad [a la CNSC] a quien corresponde la administración y vigilancia de dichos regímenes especiales de origen legal”(56).

5.10. Por otra parte, en relación con las funciones relativas a la “administración” y “vigilancia” de las carreras de los servidores públicos, la Corte Constitucional ha definido que el carácter indeterminado de tales expresiones conduce a que, a su vez, la competencia de la CNSC tenga un carácter amplio, pues comprende los posibles contenidos a los que pueda dar lugar el ejercicio de la administración y la vigilancia. De hecho, este Tribunal indicó que a la hora que el legislador desarrolle estas funciones, debe tener en cuenta que “el que se trate de conceptos jurídicos indeterminados y no de nociones jurídicas delimitadas de forma clara y precisa, no quiere decir que pueda el legislador prescindir de algunos contenidos básicos y estructurales de sentido y significación que tienen ambas nociones (…)”(57).

5.11. En este contexto, el alcance de estas competencias está determinado, además del contenido amplio de los términos contenidos en el artículo 130 Superior, por el hecho que la administración y vigilancia son dos funciones que se debe ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil y que no pueden ser asignadas, en conjunto o por separado a otros órganos o entidades estatales(58).

5.12. Lo anterior significa que, una vez identificadas las funciones a cargo de la CNSC, es posible fijar el ámbito de autonomía que impide que otros órganos puedan usurpar o limitar su actuación(59) pues, en todo caso, la comisión está configurada como un ente “de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos”(60).

5.13. Sobre ello se pronunció esta Corporación en la Sentencia C-1175 de 2005 en el escenario de una demanda de constitucionalidad contra varias disposiciones del Decreto 760 de 2005 “por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”. Entre ellas, en dicha oportunidad, se demandó el artículo 3º, en el que se establecía que los concursos o procesos de selección serían “adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin (…)”. En dicha oportunidad, se cuestionó el aparte resaltado por cuanto condicionaba la realización de concursos a la inclusión de una entidad que no hace parte del sector de la educación.

5.14. En el fallo anteriormente mencionado, se declaró inexequible la intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los procesos de contratación para adelantar los concursos de mérito en el acceso al servicio público por el sistema de carrera. En sustento de tal decisión, la Corte afirmó que resultaba inconstitucional incorporar esta institución “como una de las entidades con las que la Comisión puede contratar los procesos de selección, porque se desconoce la independencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil”. Lo anterior, arguyó esta Corporación, implicaba que la “autonomía e independencia pueden verse comprometidas si son contratados con el Departamento Administrativo de la Función Pública los concursos en mención, ya que tal Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte de la Rama Ejecutiva y, por consiguiente, depende y actúa bajo las orientaciones del Presidente de la República, suprema autoridad administrativa”.

5.15. Este caso presenta una concreta manifestación de la autonomía de la CNSC en el escenario de la contratación, que advierte sobre la inconstitucionalidad de cualquier condicionamiento o restricción de otros órganos del Estado en el escenario de la administración y vigilancia del sistema de carrearas de servidores públicos y que de manera exclusiva y privativa corresponde a la CNSC.

5.16. Conforme con ello, el Legislador, no obstante su amplio margen de configuración en la materia, no está habilitado para condicionar el ejercicio de las atribuciones propias de la CNSC, a que las mismas se lleven a cabo, necesaria y forzosamente, por conducto de organismos que hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

6. Análisis de constitucionalidad del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 frente a los cargos formulados en su contra

6.1. La norma acusada en la presente causa es el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”. Conforme lo indica la propia disposición, por su intermedio se modificó el artículo 3º del Decreto Ley 760 de 2005, “por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1º del artículo 53 de la Ley 909 de 2004.

6.2. El artículo 3º del Decreto Ley 760 de 2005, objeto de modificación por la norma acusada, era del siguiente tenor:

“ART. 3º— Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Dentro de los criterios de acreditación que establezca la Comisión se privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos.

La Comisión Nacional del Servicio Civil, las universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”.

6.3. Como ya fue señalado en el apartado anterior, en la Sentencia C-1175 de 2005, la Corte llevó a cabo el estudio de constitucionalidad, entre otros, del citado artículo 3º del Decreto Ley 760 de 2005. De manera particular, el referido juicio contra dicha norma se concentró en el aparte que facultaba a la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) para adelantar los concursos o proceso de selección a través de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Función Pública. En esa oportunidad, como ahora, uno de los cargos que se imputaba a la disposición partía de considerar que, por su intermedio, se afectaba la autonomía e independencia de la CNSC, frente a la intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los procesos de contratación para adelantar los concursos de mérito en el acceso al servicio público por el sistema de carrera.

6.4. A partir de este último enfoque, en el citado fallo, la Corte sostuvo que resultaba inconstitucional incorporar al Departamento Administrativo de la Función Pública como una de las entidades con las que la CNSC debe contratar los procesos de selección, porque tal intervención desconocía la independencia de dicha Comisión reconocida por la Constitución Política para el ejercicio de sus funciones, razón por la cual declaró la inexequibilidad de la expresión “el Departamento Administrativo de la Función Pública”. Sobre el particular, se dijo en la citada Sentencia C-1175 de 2005:

“Así las cosas, debe decirse que la Corte comparte los reparos del demandante en la acusación de inconstitucionalidad por la inclusión del Departamento Administrativo de la Función Pública como una de las entidades con las que la Comisión puede contratar los procesos de selección, porque se desconoce la independencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

En efecto, si las características constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil la ubican como una entidad única, autónoma, permanente, del nivel nacional e independiente. Que no hace parte del Ejecutivo ni de las otras ramas u órganos de poder público, que no tiene funciones de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta directiva, características que se expusieron en la sentencia C-372 de 1999 a la que se aludió en el punto anterior y cuyas consideraciones ahora se reiteran, esto conduce a que esta autonomía e independencia pueden verse comprometidas si son contratados con el Departamento Administrativo de la Función Pública los concursos en mención, ya que tal Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte de la Rama Ejecutiva y, por consiguiente, depende y actúa bajo las orientaciones del Presidente de la República, suprema autoridad administrativa.

Por consiguiente, se declarará inexequible la expresión “el Departamento Administrativo de la Función Pública”, contenida en el artículo 3º del Decreto 760 de 2005, por desconocer las características constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil”.

6.5. Dentro del anterior contexto, como ya se anotó, el Legislador incorporó a la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”, el artículo 134, demandado en esta causa, que modificó el artículo 3º del Decreto Ley 760 de 2005. Mediante dicha norma el legislador reguló el tema de la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de selección para el ingreso a la carrera administrativa, los mecanismos a los cuales se puede acudir para el desarrollo de estos, y la forma de determinación de los costos de ese tipo de procesos. Conforme con ello, a través de tres incisos y un parágrafo transitorio, la norma regula lo siguiente:

- En el inciso primero, dispone que: “Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto con universidades públicas o privadas, instituciones universitarias e instituciones de educación superior acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional para tal fin. Dentro de los criterios de acreditación se privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos”.

- En el inciso segundo, prevé que: “[l]a CNSC, las universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”.

- En el inciso tercero, señala que: “[l]os costos asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente.

- Y, finalmente, en el parágrafo transitorio, establece que: “[h]asta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión serán adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente corresponda”.

6.6. En relación con el mandato contenido en el inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, la impugnación recae únicamente sobre las expresiones “suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto” y “por el Ministerio de Educación Nacional”. Al respecto, aprecia la Corte que tales expresiones, por si mismas, carecen de sentido completo para efectos de su valoración constitucional. En consecuencia, para su cabal comprensión, resulta necesario apreciar el texto completo del inciso cuestionado, puesto que, sin un análisis integral del mismo, no es posible entender a qué se refieren las citadas expresiones y cuál es su verdadero alcance dentro del contexto regulador de la medida a la que pertenecen, cual es lo referente al proceso de contratación para llevar a cabo los concursos o procesos de selección en el régimen de carrera administrativa, a cargo de la CNSC.

6.6.1. Conforme lo ha señalado de manera reiterada esta Corporación, cuando se demandan apartes específicos de una norma, y se advierte que los mismos, aisladamente considerados, carecen de un alcance regulador propio y autónomo que permita llevar a cabo el examen de constitucionalidad, tal como ocurre en el presente caso, la Corte puede adoptar distintas medidas, entre otras, la de “extender el examen al resto del entorno normativo que, con lo acusado, alcanza un sentido inteligible e independiente”(61). Ello, en el entendido que, para emitir pronunciamiento de fondo respecto de demandas dirigidas contra fracciones normativas, se requiere garantizar, por una parte, que exista proposición jurídica integral en lo acusado y, por otra, que en el supuesto de que proceda una declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos.(62)

6.6.2. Sobre el particular, ha puesto de presente la Corporación que, en los eventos en que se acusan apartes normativos que por sí mismos resultan incoherentes, se está en presencia del fenómeno jurídico denominado “proposición jurídica incompleta”, que, precisamente, opera “en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual esta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio”.(63)

6.6.3. En el asunto bajo examen, frente a la acusación dirigida contra algunos apartes del inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, le corresponde a la Corte garantizar que exista proposición jurídica integral en lo acusado, e igualmente, que en caso de producirse una declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma acusada conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos propios.

6.6.4. Por tales razones, procederá entonces la Sala a integrar la unidad normativa y a llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de la totalidad del inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, desde la perspectiva del cargo formulado en su contra.

6.6.5. Frente a la acusación formulada contra la expresión “como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo, y contra el inciso tercero y cuarto del precitado artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, advierte la Corte que tales mandatos tienen un alcance regulador propio y autónomo que permita llevar a cabo el examen de constitucionalidad, sin que las decisiones que respecto de ellos se puedan adoptar afecten la coherencia y los efectos jurídicos de la norma a la que se integran.

6.7. Ahora bien, en punto a los distintos apartados del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, que son objeto de cuestionamiento, cabe recordar que el actor demanda su declaratoria de inexequibilidad, sobre la base de considerar que las mismas desconocen los principios de autonomía y del mérito para acceder a los cargos públicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a través de ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una intromisión indebida y una restricción irrazonable en las funciones asignadas por la Constitución Política a la CNSC.

6.8. En relación con el mandato contenido en el inciso primero, estima la Corte, contrario a lo sostenido por el demandante, que el solo hecho de que el mismo contemple la posibilidad de que la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) contrate con el ICFES o con universidades públicas o privadas, para los efectos del adelantamiento de los concursos y procesos de selección en el Régimen de Carrera Administrativa, no afecta la autonomía e independencia de dicha Comisión. Ello, en razón a que la CNSC conserva todas las funciones que le confiere la Constitución y la ley para administrar las carreras de acceso al servicio público y para llevar a cabo directamente o con el apoyo de instituciones especializadas, los respectivos concursos de mérito.

6.8.1. En efecto, no obstante la participación que la norma acusada le reconoce al ICFES en el proceso de implementación del régimen de carrera administrativa, es claro que la dirección y toma de decisiones relacionadas con los concursos de mérito y los procesos de selección sigue estando en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como quiera que las entidades contratistas, sea el ICFES, las universidades públicas o privadas o las instituciones universitarias o de educación superior, desarrollan el objeto de los respectivos convenios y contratos, bajo la dirección, coordinación y vigilancia de esa Comisión. Su intervención se limita, por lo general, a la elaboración y aplicación técnica de las pruebas de selección o valoración de los aspectos a calificar, siendo en últimas la propia CNSC quien adopta las decisiones respecto a la conformación de las listas de elegibles y demás aspectos decisorios en el sistema de carrera administrativa. Esto último, sobre la base de entender que, en virtud de la autonomía reconocida por la Constitución Política, es potestativo de la CNSC celebrar contratos o convenios interadministrativos ya sea con el ICFES o con universidades públicas o privadas, o con instituciones universitarias e instituciones de educación superior.

6.8.2. En punto al cuestionamiento concreto sobre la pérdida de autonomía de la CNSC, al permitir la norma que una entidad que hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, como lo es el ICFES, pueda integrarse al proceso de contratación, es importante destacar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1324 de 2009, "Por la cual se fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el Icfes", el ICFES es una Empresa estatal de carácter social del sector de Educación Nacional, concebida como una “entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional”; a quien corresponde, entre otras funciones, la de “Desarrollar la fundamentación teórica, diseñar, elaborar y aplicar instrumentos de evaluación complementarios, que sean solicitados por entidades oficiales o privadas”.

6.8.3. Bajo esos presupuestos, a pesar de pertenecer a la Rama Ejecutiva del Poder Público, en la medida que el ICFES cumple sus funciones de forma descentralizada, goza de un importante grado de autonomía para prestar servicios técnicos y especializados en materia de organización y diseño de concursos o procesos de selección que le sean solicitados por otras entidades públicas o privadas. En ese sentido, no es predicable la presunta injerencia de la Rama Ejecutiva en la autonomía de la CNSC, más aun cuando la intervención del ICFES, como órgano especializado en bancos de preguntas y concursos, lo que busca es privilegiar el principio de colaboración armónica entre la Ramas del Poder Público, conforme lo prevé el artículo 113 de la Carta Política, sin que, como ya se ha señalado, la sola posibilidad de poder participar en los concursos o procesos de selección a través de contratos o convenios interadministrativos, afecte las funciones que le confiere la Constitución y la ley a la CNSC para administrar las carreras de acceso al servicio público.

6.8.4. Así las cosas, la decisión adoptada en la Sentencia C-1175 de 2005, en torno a la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte normativo del artículo 3º del Decreto 760 de 2005, que establecía que los concursos o procesos de selección serían adelantados por la CNSC a través de contratos suscritos con el Departamento Administrativo de la Función Pública, en principio, no constituye un precedente aplicable al presente caso. Ello, en razón a que, a diferencia de lo estudiado en aquella ocasión, mientras el Departamento Administrativo de la Función Pública es un órgano del sector central de la administración y pertenece en forma centralizada a la Rama Ejecutiva del Poder Público, el ICFES es una entidad descentralizada por servicios que cumple funciones técnicas y especializadas en el ámbito del servicio público de educación, y frente al cual no es predicable la injerencia directa del Ejecutivo por su sola vinculación al MEN.

6.8.5. En relación con esto último, resulta del mayor interés resaltar que, a la luz de lo dispuesto en el numeral primero de la norma acusada, la autonomía que la Constitución Política le reconoce a la CNSC se ve materializada en la posibilidad que tiene dicha entidad de definir, según su propio criterio y las especificidades del concurso o del proceso de selección convocado, cual es la entidad pública o privada más idónea y competente para diseñar e implementar el concurso.

6.8.6. En ese sentido, la autonomía de la CNSC solo se puede entender garantizada en la medida que sea ella misma quien determine de manera autónoma, dentro del marco de sus atribuciones y competencias, la manera como se llevan a cabo los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera en el servicio público; esto es, si los lleva a cabo directamente o contrata su realización con entidades especializadas, entendiendo que no tiene que hacerlo necesariamente con el ICFES o con una cierta universidad o institución de educación superior, sino según lo que considere más idóneo y conveniente en cada caso, garantizando la escogencia de la entidad o institución especializada que objetivamente demuestre tener una mayor capacidad para adelantar la labor contratada.

6.8.7. Conforme a tales criterios, para la Corte, lo que sí constituye una vulneración de la autonomía de la Comisión es imponerle contratar en primera instancia con el ICFES y, como lo señala la norma impugnada, solo “en su defecto” con las universidades e instituciones de educación superior, pues de esa manera, se le resta capacidad operativa y decisoria a la Comisión en la responsabilidad impuesta por el artículo 130 de la Constitución Política de ejercer la administración y vigilancia de la carrera administrativa. Con esa misma lógica, también comporta una usurpación de funciones de la Comisión, el hecho de que la norma disponga, para el caso de las universidades públicas y privadas, instituciones universitarias e instituciones de educación superior, que solamente pueden ser contratistas las que sean acreditas por el Ministerio de Educación “para tal fin”, pues la labor de acreditación para la realización de los procesos de selección es una atribución exclusiva de la CNSC, derivada también de su función constitucional de administrar las carreras de los servidores públicos.

6.8.8. Ciertamente, incluir como un imperativo para la CNSC, desarrollar los concursos de méritos a través de contratos o convenios interadministrativos con el ICFES, y asignarle también al MEN la facultad de acreditar “para tal fin” las universidades o instituciones de educación superior con las cuales la CNSC pueda también contratar, comporta una clara y evidente intromisión en las competencias constitucionales asignadas única y exclusivamente a la CNSC, para administrar los regímenes de carrera de los servidores públicos, para lo cual, a su vez, está revestida de autonomía e independencia, lo que implica no estar sujeta a las directrices de ningún otro órgano o rama del Poder Público.

6.8.9. No desconoce la Corte que, dentro de la función asignada al Gobierno Nacional, de ejercer la inspección y vigilancia del servicio público de educación, y en el propósito de velar por la calidad de la educación (C.P. arts. 189-21-22 y 365), el MEN se encuentra habilitado para dirigir los Sistemas Nacionales de Acreditación y para expedir las resoluciones de funcionamiento y registro de las universidades e instituciones de educación superior. No obstante, el ejercicio de tales funciones no puede entenderse extendido al ámbito del régimen de carrera administrativa, pues, como se ha explicado, la función de acreditación para la realización de los procesos de selección en el régimen de carrera es una atribución exclusiva de la CNSC.

6.8.10. Por lo tanto, aceptar que la Comisión, para efectos de llevar a cabo los concursos o procesos de selección, debe contratar en primera instancia con el ICFES, y que, subsidiariamente, solo puede contratar con universidades e instituciones universitarias que previamente sean acreditas por el Ministerio de Educación para ese propósito específico, implica subordinar la función de la CNSC, de administrar la carrera de los servidores públicos, a decisiones de otros órganos externos, lo que abiertamente contraría los mandatos de autonomía e independencia que el artículo 130 Superior le reconoce a dicha entidad.

6.8.11. Sobre esas bases, la Corte procederá declarar exequible, por los cargos estudiados, el inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones “en su defecto” y “para tal fin” que serán declaradas inexequibles.

6.9. Frente al inciso segundo, no advierte la Corte que de su contenido surja un imperativo legal del cual se pueda derivar una intromisión en las funciones de administración del régimen de carrera que le corresponde llevar a cabo a la CNSC. En efecto, en desarrollo del principio de colaboración armónica que debe existir entre los diferentes órganos del Estado (C.P. art. 113), lo que persigue la norma es apoyar a la CNSC, o a las entidades de educación con que esta contrate, en el escenario del proceso de implementación de los concursos de mérito para el acceso al servicio público por el sistema de carrera.

6.9.1. En esa orientación, dicho inciso segundo se limita a reconocerle a la CNSC, como a las universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que adelanten los concursos, la posibilidad de “apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”. Situación que, como se ha expresado, para nada afecta la autonomía e independencia de la CNSC en cuanto dicho apoyo depende de la decisión autónoma que adopte la propia CNSC.

6.9.2. Por lo tanto, la acusación contra el inciso segundo del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, no está llamada a prosperar.

6.10. Sobre el inciso tercero de la norma acusada, el mismo establece que los costos asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente. Sobre el alcance de dicho mandato, considera la Corte necesario hacer las siguientes precisiones.

6.10.1. El acuerdo marco de precios, encuentra fundamento normativo en la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”. Dicha ley, para efectos de dar cumplimiento a su objeto, estableció cuatro modalidades de selección de contratistas en los procesos de contratación del Estado, a saber: (i) licitación pública, (ii) selección abreviada, (iii) concurso de méritos y (iv) contratación directa. (art. 2º).

6.10.2. En lo que toca con el mecanismo de selección abreviada, la ley dispuso que este “corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual”. Aclara dicha ley que una de las causales de selección abreviada es “La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos” (art. 2º).

6.10.3. Frente a la mencionada modalidad de selección abreviada, el inciso 2º, del literal a), del numeral 2, del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, incluyó los acuerdos marco de precios como una herramienta para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, propia de esa modalidad de selección. Para el desarrollo de esa alternativa, la citada norma facultó al Gobierno Nacional para señalar “la entidad o entidades que tendrán a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios”. En cumplimiento de tal mandato, el numeral 7 del artículo 3º del Decreto 4170 de 2011, encargó a la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, entidad adscrita al Departamento Nacional de Planeación, del diseño, organización y celebración de los Acuerdos Marco de Precios.

6.10.4. En ese contexto, el acuerdo marco de precios consiste en un contrato “celebrado entre uno o más proveedores y Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus veces, para la provisión a las Entidades Estatales de Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes, en la forma, plazo y condiciones establecidas en este”(64). Desde ese punto de vista, los Acuerdos o convenio Marco de Precios “son una herramienta para que el Estado agregue demanda y centralice decisiones de adquisición de bienes, obras o servicios”, en el propósito de “producir economías de escala; incrementar el poder de negociación del Estado; y compartir costos y conocimiento entre las diferentes agencias o departamentos del Estado”(65).

6.10.5. Ahora bien, el Parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, además de reiterar la función que están llamados a cumplir los acuerdos marco de precios, como herramientas que permiten fijar las condiciones de oferta de la adquisición o suministro de bienes y servicios, establece también las reglas de vinculación de las entidades públicas a los mismos acuerdos marco. Con ese propósito, señala que para la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional, sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el acuerdo marco tiene carácter vinculante, en las condiciones establecidas en los reglamentos. Del mismo modo, prevé que, para en el caso de los “Organismos Autónomos y de las Ramas Legislativa y Judicial, así como las Entidades Territoriales, las mismas podrán diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de precios propios, sin perjuicio de que puedan adherirse a los acuerdos marco a que se refiere el inciso anterior”.

6.10.6. Lo anterior significa que, en lo que respecta a los órganos autónomos, como es el caso de la CNSC, los acuerdos marcos desarrollados por el Gobierno Nacional no le resultan obligatorios, de manera que las mismas entidades pueden diseñar sus propios acuerdos marcos a los cuales sujetar los procesos de contratación y, en concreto, de fijación de precios, sin perjuicio de que puedan sujetarse o adherirse a los acuerdos marco realizados por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-.

6.10.7. Ello resulta consecuente con la autonomía que le es propia a la CNSC en lo que hace relación a la competencia para administrar los concursos o procesos de selección del sistema de carrera para el acceso al servicio público.

6.10.8. Desde ese punto de vista, el mandato contenido en el inciso tercero del artículo 134 de Ley 1753 de 2015 que establece que “[l]os costos asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios…”, no afecta la autonomía de la CNSC ni el régimen de carrera, en cuanto que se trata de una modalidad de contratación que, de conformidad con los dispuesto en el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, puede ser diseñada, organizada y celebrada directamente por la CNSC. No obstante, sí podría resultar afectada la autonomía de la CNSC y el propio régimen de carrera, si se parte del supuesto que los acuerdos marco para fijar los costos asociados a los concursos o procesos de selección deben ser “establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente”.

6.10.9. Ello, porque someter la fijación de los costos asociados en los concursos o procesos de selección a cargo de la CNSC, a los acuerdos marco establecidos por la Agencia Nacional de la Contratación Pública, Colombia Eficiente, comporta una clara y evidente intromisión del ejecutivo en las competencias constitucionales asignadas única y exclusivamente a la CNSC, para administrar los regímenes de carrera de los servidores públicos. En la medida que la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, no puede intervenir en forma directa en los procesos de implementación de los concursos de mérito para el acceso al servicio público, sin afectar la autonomía de la CNSC.

6.10.10. En ese sentido, el inciso tercero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, a través del cual se establece que: “[l]os costos asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente”, será declarado exequible, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.

6.11. Con respecto al parágrafo transitorio, en la medida que el mismo se limita a permitir que la CNSC lleva acabo los procesos de contratación a través de la modalidad que legalmente le corresponda, hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, no se advierte que el mismo afecta su autonomía ni el régimen de carrera. Esto, sobre la base de lo previamente explicado, en el sentido que, en todo caso, los Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la Comisión Nacional del Servicio Civil, y que es dicha Comisión quien puede establecer, diseñar y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones “en su defecto” y “para tal fin” que se declaran INEXEQUIBLES.

2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.

3. Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.

4. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el parágrafo transitorio del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

47 Sentencia C-188 de 2006.

48 Sentencia C-188 de 2006.

49 Sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

50 Sentencia C-896 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo).

51 Cfr. Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

52 Al respecto ver las sentencias C- 372 de 1999 y C-1230 de 2005.

53 Sentencia C-1230 de 2005.

54 Sentencia C-372 de 1999, reiterada en las Sentencia C-1230 de 2005, entre otras.

55 Sentencia C-372 de 1999, reiterada en sentencias posteriores.

56 Sentencia C-753 de 2008. Lo cual quedó establecido desde la Sentencia C-1230 de 2005 y reiterado, entre otras, por las sentencias, C-1265 de la misma anualidad, C-109 de 2006 y C-471 de 2013.

57 Sentencia C-471 de 2013.

58 En la Sentencia C-1230 de 2005 se explicó este asunto en los siguientes términos:
El vocablo “y” -que representa la vocal i-, mencionado en el artículo 130 Superior para referirse a las labores que le corresponde cumplir a la Comisión, es utilizado en dicho texto como conjunción copulativa, cuyo oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos acepciones, “administración y vigilancia”, de modo que se entienda que se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por otros órganos o entidades estatales.

59 Sentencia C-1230 de 2005.

60 Sentencia C-372 de 1999.

61 C-966 de 2012.

62 Cft. Sentencias C-565 de 1998, C-173 de 2001, C-635 de 2012 y C-966 de 2012, entre otras.

63 Sentencia C-409 de 1994, reiterada, entre otras, en las sentencias C-320 de 1997, C-930 de 2009 y C-966 de 2012.

64 Definido en el artículo 3º del Decreto 1510 de 2013, “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública”.

65 Ibídem.