Sentencia C-52 de enero 24 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

FALSEDADES EN NEGOCIACIÓN DE ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN

ES CONSTITUCIONALIDAD EL TIPO PENAL CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 550

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.836, del 30 de diciembre de 1999.

“LEY 550 DE 1999

(Diciembre 30)

Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 21.—Responsabilidad penal. Sin perjuicio de lo dispuesto en otras normas, serán sancionados con prisión de uno (1) a seis (6) años quienes suscriban y certifiquen los estados financieros o el estado de inventario o la relación de acreedores internos y externos a que se refiere el artículo anterior, a sabiendas de que en tales documentos no se incluye a todos los acreedores, se excluye alguna acreencia cierta o algún activo, o se incluyen acreencias o acreedores inexistentes. Con la misma pena serán sancionados quienes a sabiendas soliciten, sin tener derecho a ello, ser tenidos como acreedores, y quienes a sabiendas suscriban y certifiquen la relación de las acreencias de la seguridad social y la nómina, de conformidad con el numeral 8º del artículo 22 de la ley, sin incluirlas todas”.

(...).

2. Problema jurídico planteado

Corresponde a la Corte decidir si el artículo 21 de la Ley 550 de 1999 quebranta los artículos 28, 29, inciso 3º del artículo 116 y 158 de la Constitución Política porque, a juicio del actor, describe y sanciona un tipo penal que ya existe creando confusión y dando lugar a un posible quebrantamiento de disposiciones constitucionales en su aplicación, tanto porque se puede juzgar a alguien dos veces por el mismo hecho, como porque resulta posible agravar la situación de un sindicado por el delito de falsedad en documento privado o quizá someterlo al juzgamiento de autoridades administrativas.

También corresponde estudiar si la disposición guarda relación material con el asunto de que trata el resto del articulado, porque el actor afirma que no se puede establecer una pena privativa de la libertad, en una ley que regula aspectos comerciales.

Ahora bien, respecto del anterior cargo, como algunos de los intervinientes sostienen que es dable reiterar las consideraciones expuestas por esta corporación al mantener el artículo 43 de la Ley 222 de 1995 en el ordenamiento jurídico, también demandado, por tratarse de una disposición de naturaleza penal destinada a regular aspectos comerciales, se hace necesario cotejar los pronunciamientos de esta Corte respecto de la materialidad de una y otra ley, porque, habida cuenta de la similitud de las disposiciones, sólo de ser también similar la materia de las leyes que las contienen, cabría la pretendida reiteración.

3. No se pueden formular cargos de inconstitucionalidad por los posibles yerros en que incurra el juzgador al aplicar la ley.

El actor aduce y el Fiscal General de la Nación lo acompaña en su temor, que como el artículo 221 del Código Penal tipifica la falsedad en documento privado y sanciona con pena de prisión de 1 a 6 años a quien incurra en ella, el artículo 21 de la Ley 550 de 1999 podría dar lugar a que se quebrante el artículo 29 constitucional, habida cuenta de la posibilidad de sancionar doblemente igual conducta, aplicando una y otra disposición.

Además, similar cargo elabora para controvertir la disposición por quebrantar los artículos 28 y 116 de la Constitución Política, porque afirma que como no hay claridad sobre las autoridades encargadas de imponer la sanción, se podría entender que son competentes las autoridades administrativas, a quienes corresponde garantizar el acuerdo de reestructuración empresarial o vigilar al ente empresarial, por ser las más cercanas al proceso.

Empero, como lo afirma la vista fiscal y el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en su intervención, con miras a evitar una eventual violación de la Constitución Política en la aplicación de la ley al caso concreto, no es dable formular cargos de inconstitucionalidad contra ésta y cuando se formulan deben decidirse desfavorablemente, porque no se le ha confiado a esta corporación la guarda de la integridad constitucional en dicha aplicación habida cuenta que las actuaciones de los jueces se controlan y controvierten mediante el ejercicio de recursos ordinarios y extraordinarios destinados a garantizar no sólo la constitucionalidad, sino la legalidad de dichas decisiones —C.P., art. 241—.

Así mismo, todos los intervinientes, inclusive el Fiscal General de la Nación, que solicita la exclusión de la norma del ordenamiento jurídico, coinciden en que no hay duda respecto de que corresponde a la rama jurisdiccional del poder público imponer la sanción a quien realice la conducta que la misma tipifica, además, de no existir tal claridad, los principios constitucionales y las convenciones internacionales, cuyo respeto demanda el actor, son suficientes para conducir al intérprete a tal conclusión.

4. La creación de un tipo penal, dentro de una ley de naturaleza económica, no quebranta, necesariamente, el principio de unidad de materia.

La Corte habrá de resolver si el artículo 21 de la Ley 550 de 1999 guarda relación material con el asunto de que trata el resto del articulado, porque el actor afirma que no se puede establecer una pena privativa de la libertad en una ley que regula aspectos comerciales.

Ahora bien, esta corporación ha resaltado la trascendencia que para el constituyente de 1991 tuvo la necesidad de tecnificar el proceso de adopción de la ley, con miras a que la discusión de los proyectos se abordara en forma coherente y sistemática, de tal manera que los textos legislativos desarrollaran el tema propuesto de manera ordenada y armónica “brindando a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas (2) ” y haciendo, por tanto, el proceso legislativo más eficiente.

(2) Entre otras, ver sentencias C-434 y 435 de 1996.

Sin embargo, los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, que desarrollan el principio de la unidad de materia, no coartan las facultades del Congreso de la República en materia legislativa, porque a éste compete decidir tanto el asunto a desarrollar como la amplitud con que el tema se debe abordar, empero, una vez delimitada la materia, el órgano legislativo deberá ser coherente con su propia decisión, lo que se logra si el articulado guarda total relación con ella, sin que interese para el efecto que los asuntos tratados se ubiquen conceptualmente en distintas ramas del derecho, o que sean desarrollados en uno o en otro código.

De tal manera que el cargo formulado contra el artículo en estudio, porque tipifica una conducta delictiva en desarrollo de un asunto mercantil, no puede prosperar, debido a que tal juicio resulta ajeno a la previsión del artículo 158 superior y, por el contrario, la disposición guarda total armonía con la reestructuración empresarial, que la Ley 550 de 1999 persigue, habida cuenta que la penalización de conductas, como la autorización y certificación de estados financieros, resulta indispensable para darle confiabilidad al proceso.

(...).

5. La ratio legis de las leyes 222 de 1995 y 550 de 1999.

Esta corporación ya tuvo oportunidad de estudiar la razón de ser de las leyes 222 de 1995 y 550 de 1999, pronunciamientos de los cuales se puede concluir que una y otra regulan aspectos propios de la gestión comercial con la diferencia de que la primera se expidió para plasmar en el ordenamiento la política general e intemporal del Estado respecto de las sociedades, mientras que la segunda se destina a sortear una coyuntura empresarial de crisis.

Al referirse a la materia de que trata la Ley 222 de 1995 y la constitucionalidad del artículo 43 de la misma dijo así la corporación:

“Alega el demandante que el artículo 43 de la Ley 222 de 1995 es inconstitucional, por cuanto introduce una norma cuyo contenido es ajeno al del conjunto del articulado, con lo cual se quebranta el artículo 158 de la Constitución Política.

El precepto acusado dispone que, sin perjuicio de lo estatuido en otras normas, serán sancionados con prisión de uno a seis años quienes “suministren datos a las autoridades o expidan constancias o certificaciones contrarias a la realidad” y quienes “ordenen, toleren, hagan o encubran falsedades en los estados financieros o en sus notas”. (…).

Para que el supuesto de inconstitucionalidad se cumpla, cuando el problema planteado es el de la unidad temática, es indispensable que se encuentre configurada sin lugar a dudas la total divergencia entre las materias tratadas en el texto de la ley, de tal manera que la norma estimada ajena o extraña no pueda entenderse incorporada al contenido básico de la normatividad a la cual se integra, bien por el carácter taxativo del título de la ley —que no admita su inclusión—, ya sea por la absoluta falta de conexidad con el objeto dominante en el contexto. (…).

Entiende la Corte que al establecer el régimen de las sociedades, que es el asunto señalado por el legislador como central en el título y en el contexto de la indicada ley, resulta indispensable prever las reglas relativas a los estados financieros de las compañías y a la garantía de que el contenido de ellos, de sus soportes y de las constancias y certificaciones que a tales estados se refieran, con el objeto de asegurar la transparencia de la actividad económica de las personas jurídicas reguladas, permitir la intervención del Estado en el desenvolvimiento de las mismas y facilitar la eventual práctica de pruebas en las controversias que surjan con motivo de los negocios societarios.

Naturalmente, tal régimen incluye, por su misma naturaleza y con miras a su efectividad, la previsión de normas por medio de las cuales se contemplen las faltas en que puedan incurrir los administradores, contadores y revisores fiscales de las compañías y las correspondientes sanciones, aun las de carácter penal.

A juicio de la Corte, la naturaleza penal de disposiciones como lo acusada no implica per se el quebrantamiento de la unidad normativa en un contexto legal destinado a establecer el régimen de las sociedades, pues éste no necesariamente incluye normas de puro contenido comercial, entre otras razones por la de que las prácticas propias de esa actividad pueden lesionar bienes jurídicos que el correspondiente régimen legal debe proteger, precisamente en guarda del comercio.

Es que la unidad de materia exigida por los preceptos constitucionales no excluye que un asunto pueda ser tratado por el legislador, dentro del mismo cuerpo normativo, desde las perspectivas propias de distintas ramas del derecho, toda vez que lo relevante es la identidad sustancial del tema objeto de legislación y la ya anotada correspondencia entre el articulado y el título de la ley.

Téngase presente, además, para lo que concierne al caso en estudio, que la disposición introducida en el nuevo régimen estaba presente, con algunas diferencias, en el artículo 157 de la legislación reformada (C.Co, D. 410/71) cuyo texto se transcribe:

“ART. 157.—Los administradores, contadores y revisores fiscales que ordenen, toleren, hagan o encubran falsedades cometidas en los balances, incurrirán en las sanciones previstas en el Código Penal para el delito de falsedad en documentos privados y responderán solidariamente de los perjuicios causados”.

No encuentra esta Corte que con la disposición enjuiciada se desconozca el principio constitucional de la unidad de materia y, en consecuencia, será declarada exequible por ese aspecto, que es el señalado en la demanda.

Las precedentes consideraciones son válidas, desde luego, siempre y cuando se entienda que el tipo penal creado en el artículo 43 de la Ley 222 de 1995 está referido únicamente a los datos, constancias o certificaciones contrarias a la realidad y a las conductas que impliquen tolerancia, acción o encubrimiento de falsedades en los estados financieros de las sociedades.

En efecto, la norma legal demandada ha de entenderse en su contexto, que es precisamente el indicado, y, en consecuencia, su sentido no puede ser —sin violar la Constitución, allí sí por ruptura de la unidad de materia— el de consagrar un tipo penal general y abierto, aplicable a todas las personas, o referente a los estados financieros de entidades u organismos no regulados por la normatividad societaria, es decir, por la que el legislador se propuso reformar.

Se trata, en el sentir de la Corte, de una disposición especial, cuyos sujetos activos son única y exclusivamente los administradores, contadores y revisores fiscales de las sociedades mercantiles reguladas por el libro II del Código de Comercio, cuyo régimen se ha extendido a las compañías civiles por norma que en la fecha ha recibido el respaldo constitucional de la Corte (S. Plena. Sent. C-435, sep. 12/96).

En ese sentido, se condicionará la exequibilidad" (6) .

(6) Sentencia C-434 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Y, respecto de la materia de que trata la Ley 550 de 1999, esta corporación sostuvo:

“A través de la referida ley, conocida como de reactivación empresarial, el legislador buscó llevar a cabo objetivos de intervención económica, de conformidad con lo previsto por los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, y con fundamento en las facultades que le concede el numeral 21 del artículo 150 del ordenamiento superior. En la exposición de motivos al proyecto correspondiente, el gobierno adujo cómo la difícil situación económica que ha enfrentado el país en los últimos años, ha llevado al concordato o liquidación a un sinnúmero de empresas del sector real de la economía, con la consecuente reducción en la demanda de empleo; así mismo, este cuadro produjo el deterioro de la cartera de los establecimientos de crédito, circunstancias ambas de gran impacto social y económico general, que se agravan por la crisis financiera por la que actualmente atraviesan las entidades territoriales.

Ante esta situación, se consideró que los instrumentos ordinarios del derecho concursal concebidos para afrontar estados de insolvencia o iliquidez en circunstancias de normalidad económica, resultaban ahora inapropiados para lograr la reactivación de las empresas, consideradas constitucionalmente como base del desarrollo, por lo cual la Ley 550 de 1999 busca dotar a deudores y acreedores de nuevos “incentivos y mecanismos que sean adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de programas que les permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su actividad productiva y, al mismo tiempo, atender sus compromisos financieros" (7) .

(7) Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la Ley 550 de 1999. Gaceta del Congreso Nº 390, del martes 26 de octubre de 1999.

A esos efectos, la ley busca desjudicializar la solución de los conflictos que se han producido a raíz de las crisis empresariales referidas. Por ello, alternativamente al proceso jurisdiccional de concordato, cuya competencia por regla general se asigna a la Superintendencia de Sociedades de conformidad con la Ley 222 de 1995 (8) , se prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que permita evitar su liquidación, cual es el denominado “acuerdo de reestructuración”, que viene a ser un convenio entre los acreedores de la empresa y “que es una convención colectiva vinculante para el empresario y todos los acreedores”, cuando es adoptado dentro de los parámetros de la nueva ley" (9) . Así, se busca acudir a un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual, que permita a la empresa salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, considerada como de interés general.

(8) Dentro de los fines que persigue la Ley 550 de 1999, el numeral del artículo 2º de la misma contempla el de: “Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica.

(9) Ibídem.

Dentro de los mecanismos más relevantes que se prevén para hacer posible un acuerdo en circunstancias más fáciles que las que admite el sistema concordatario vigente, se incluyen el de limitar el poder de veto del deudor al acuerdo de reestructuración, y el de reducir el porcentaje de créditos requeridos para la aprobación del mismo. Así mismo, se permite la flexibilización del orden de prelación de créditos vigente en la legislación civil.

De otro lado, la nueva ley autoriza también que los acuerdos de reestructuración que ella regula sean aplicables a las entidades territoriales (10) ”.

(10) Sentencia C-1185 de 2000. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz.

6. A manera de conclusión.

Por lo anterior, los cargos formulados contra el artículo 21 de la Ley 550 de 1999 porque quebranta los artículos 28, 29, 116 de la Constitución Política, además de la Convención americana de derechos humanos, no pueden prosperar habida cuenta que los problemas de interpretación previstos, tanto por el actor, como por el Fiscal General de la Nación, deben solucionarse —como se dijo— por el juez de la causa, dando aplicación a los principios establecidos en dichos ordenamientos, por cuya virtud, no hay crimen sin ley, nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos y la ley favorable es de aplicación preferente, aunque sea posterior a aquella que agrava la situación del reo.

Además, como la Constitución Política no autoriza atribuir la instrucción y juzgamiento de delitos a autoridades administrativas —C.P., art. 116— y debido a que la norma en estudio nada dice respecto de la jurisdicción encargada de su aplicación, el temor que asiste al actor de que, a falta de norma expresa, se entienda conferido el conocimiento de la conducta descrita en el artículo 21 de la Ley 550 de 1990 a alguna de las superintendencias que intervienen en el proceso de reestructuración, resulta infundado y en apreciaciones subjetivas, no es dable fundamentar un cargo de inconstitucionalidad.

De otra parte, la pena privativa de la libertad, que el artículo en estudio autoriza imponer a quienes, a sabiendas, suministren al promotor información contraria a la realidad, habrá de declararse constitucional, porque no quebranta el artículo 158 constitucional, una disposición como la demandada que imprime al proceso de reestructuración regulado, la fiabilidad necesaria para que los objetivos buscados sean posibles.

Así mismo, las consideraciones que esta corporación expuso para encontrar conforme a la Constitución Política el artículo 43 de la Ley 222 por el cargo, en aquella oportunidad formulado, de quebrantar el principio de la unidad de materia, son de recibo para resolver respecto de la constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 550 de 1999, por igual acusación, debido a la similitud de las disposiciones y a la materia de que tratan las leyes que las contienen, toda vez que, en uno y en otro caso, se regulan aspectos de gestión societaria de interés general, dentro de los cuales resaltan de singular importancia que en los informes financieros y contables, que la sustentan, se puede confiar plenamente.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 21 de la Ley 550 de 1999.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-052 de enero 24 de 2001. Magistrado Ponente: Dr.Álvaro Tafur Galvis).

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