Sentencia C-52 de mayo 30 de 2018

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Referencia: Expediente D-11889

Magistrada Ponente:

Dra. Diana Fajardo Rivera

Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el literal d, del artículo 7º de la Ley 48 de 1920 ‘sobre inmigración y extranjería’.

Accionantes: Luis Alfredo Angarita Peñaranda y Armando Hernández Torres.

Bogotá, D.C., treinta de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se cita la norma acusada de inconstitucionalidad, resaltando el aparte demandado del literal d que se acusa.

LEY 48 DE 1920

(Noviembre 3)(3)

“Sobre inmigración y extranjería”

ART. 7º—No se permite entrar al territorio de la República a los extranjeros que se hallen en algunos de los siguientes casos:

[…](4) c) A los mendigos profesionales; a los vagos; a los que no tengan un oficio u ocupación honorable que les permita ganar su subsistencia; a los que trafican con la prostitución;

d) A los que aconsejen, enseñen o proclamen el desconocimiento de las autoridades de la República o de sus leyes, o el derrocamiento por la fuerza y la violencia de su gobierno; a los anarquistas y a los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad;

e) A los que hayan sufrido condena por crímenes infamantes que revelen gran perversión moral, siendo entendido que los llamados delitos políticos no quedan comprendidos dentro de esta excepción, cuando a juicio, en caso de duda, de la Corte Suprema de Justicia, deban considerarse como tales, cualquiera que sea el calificativo que se les dé en el país donde hayan sido cometidos; debiéndose proceder en este caso de acuerdo con lo que se estipuló en tratados públicos vigentes.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia y cuestiones previas

1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas.

1.2. Las intervenciones, al igual que el Procurador General de la Nación, solicitaron a la Corte hacer un pronunciamiento de fondo por considerar que la acción de la referencia reúne los requisitos para ser analizada en sede de constitucionalidad. Coincidiendo así con la decisión de admitir la demanda para su estudio(21). En efecto, se trata de una acción de inconstitucionalidad que identifica un texto legal vigente, las disposiciones constitucionales infringidas (C.P., art. 1º —el pluralismo de la República y el respeto a la dignidad humana— y art. 13 —principio de igualdad—) y las razones por las cuales tales expresiones legales contrarían los apartes constitucionales mencionados. Además, las razones que fueron presentadas permiten entender de qué manera los textos normativos acusados estarían afectando los principios de pluralismo político, dignidad humana e igualdad contemplados en la Constitución Política. De hecho, la demanda cumple los especiales criterios que la jurisprudencia constitucional ha indicado al respecto de los cargos por violación al derecho de igualdad. Se identifica el criterio de comparación, como el mismo establece un trato desigual entre iguales y, finalmente, la razón por la cual tal trato diferente, fundado en aquel criterio, es irrazonable constitucionalmente. Esto es, se presentaron razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que dan lugar al análisis de la Corte.

1.3. Es importante indicar que si bien se trata de una norma de hace ya casi un siglo que ha entrado en ‘desuso’ porque, como lo expresan las autoridades migratorias colombianas, en la práctica actualmente se emplea un decreto del ejecutivo. El literal d del artículo 7º de la Ley 48 de 1920 es una regla legal vigente que no ha sido derogada del ordenamiento ni tácita ni expresamente. Aún hace parte del mismo y, por lo tanto, puede ser objeto de análisis constitucional. Así lo indicó la Corte en la Sentencia C-258 de 2016 al estudiar algunas expresiones de la Ley 48 de 1920,

“En primer término debe indicarse que aunque la Ley 48 de 1920 está derogada en buena parte, la norma que se demanda no fue objeto de tal derogación. Mediante la Ley 103 de 1927 (art. 4º) se derogaron los artículos 3º, 4º, 5º y 8º de la Ley 48 de 1920, pero no el artículo 7º. Posteriormente la Ley 2 de 1936 volvió a regular algunos de los aspectos de que trata la Ley 48 de 1920, pero dejando de lado lo que trata el artículo 7º (restricciones de ingreso de extranjeros). Ahora bien, no advierte la Sala que exista una norma legal posterior que sea contradictoria a la que se demanda o una ley que regule de manera integral la materia de la cual la regla aplicada hace parte. Con este análisis de la vigencia del Artículo 7º de la Ley 48 de 1920 coincide el Ministerio de Relaciones Exteriores, que establece en su intervención que la disposición se encuentra vigente”(22).

En aquella oportunidad la Sala resolvió estudiar de fondo la acción de inconstitucionalidad, decidió que las normas parcialmente acusadas eran en efecto contrarias a la Constitución vigente y, en consecuencia, declaró la inexequibilidad de las mismas (L. 48/20, art. 7º, lits. a y b).

2. Problema jurídico.

2.1. En el presente caso, la acción de inconstitucionalidad cuestiona las expresiones ‘anarquistas y los comunistas’ contempladas en el literal d del artículo 7º de la Ley 48 de 1920, que se ocupa de establecer que las personas extranjeras clasificadas así no puedan ingresar al territorio colombiano, por considerar que esta prohibición supone un trato discriminatorio e indigno que atenta contra el pluralismo político de la República. Las intervenciones y el Ministerio Público apoyaron la demanda porque consideraron que la norma es contraria a la Carta Política y, además, ya no se requiere. Sólo una de las intervenciones defendió la norma pero parcialmente, porque a su juicio puede ser interpretada en clave constitucional.

2.2. A juicio de esta corporación, no obstante, para poder hacer el estudio de la norma acusada, es preciso hacer una integración normativa. La disposición en cuestión va en contra de “los anarquistas y a los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad”, no contra ‘los anarquistas y a los comunistas’ sin importar si estos representan o no un peligro contra el derecho de propiedad. En tal medida, para poder analizar adecuadamente el cargo de constitucionalidad, la Sala hará la integración normativa para analizar conjuntamente la expresión legal cuyo sentido se controvierte. Si bien la norma acusada podría tener sentido alguno si se dejan vigentes las expresiones no acusadas formalmente por la demanda,(23) realizar un estudio sobre los anarquistas y comunistas, sin consideración alguna adicional, implicaría un análisis que desconocería el sentido mismo de la norma. La necesidad de comprensión mínima de la norma demanda la integración normativa, para hacer posible el análisis en sede de constitucionalidad.

2.3. Por tanto, para la Sala, de los alegatos presentados surge el siguiente problema jurídico: ¿el legislador viola los principios constitucionales de pluralismo político, dignidad humana e igualdad al establecer que ‘no se permite entrar al territorio de la República a una persona extranjera’ cuando se trate de “los anarquistas y a los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad”? Para resolver esta cuestión, la Sala pasa a referirse a la Ley 48 de 1920, teniendo en cuenta el contexto histórico en el cual surgió. Luego determinará los parámetros de constitucionalidad aplicables, para finalmente pasar a analizar la constitucionalidad que tiene tal medida legislativa bajo el orden constitucional vigente.

3. La prohibición de ingreso a Colombia de anarquistas y comunistas de la Ley 48 de 1920, sobre inmigración y extranjería, es una restricción que refleja los valores y preocupación de ese momento histórico.

3.1. El análisis de una norma preconstitucional.

Las normas acusadas hacen parte de una ley anterior a la Constitución de 1991, una ley que se expidió durante las primeras décadas del siglo XX. En tal medida, es deber del juez constitucional hacer un juicio cuidadoso de constitucionalidad, sin presumir que el legislador desarrolló democráticamente los valores, principios y derechos de la Carta de 1991, precisamente porque para entonces no existía. No necesariamente es contraria a la Constitución una norma anterior a su expedición, pero sí reclama una atención especial de parte del juez constitucional, sobre todo cuando se trata de normas que han sido expedidas hace mucho tiempo y responden, por tanto, a valores y jerarquías éticas diferentes a las que actualmente se defienden(24). Esto supone que el juez constitucional indague por el origen de la norma legal. Se ha de precisar por qué se justificaba dar un trato diferente a los extranjeros considerados anarquistas o comunistas del que se daba a otras ideologías y por qué esa diferencia de trato debía ser tan fuerte y radical en sus efectos. Esto no se puede hacer si no se lee la norma en su contexto. Ahora bien, esta perspectiva histórica, por supuesto, no debe ser la única lectura que el juez constitucional debe hacer de la norma. La disposición acusada, como cualquier otra, evoluciona en el tiempo y puede resignificarse y encontrar otros motivos y razones de existir. Tal es el caso, por ejemplo, de las normas que establecieron los días festivos de descanso obligatorio, en varios casos, en las fechas de las celebraciones de algunas fiestas religiosas católicas. Para la Corte se trataba de normas que si bien habían tenido un origen y una justificación que podía entrar en tensión con el orden constitucional vigente, en la actualidad se habían resignificado y tenían otro valor y razón de ser(25).

3.2. El significado usual de las expresiones acusadas.

3.2.1. La aplicación de la norma supone, primero, poder identificar aquellos extranjeros que son ‘anarquistas’ y los que son ‘comunistas’, para luego determinar si son de aquellos que atentan contra la propiedad privada y, así, prohibir su ingreso. En otras palabras, la norma legal acusada supone poder tener una noción de qué es ‘ser anarquista’ y qué es ser ‘comunista’. Por ello, como primera medida, antes de analizar cómo eran usadas las expresiones en el contexto de 1920, la Sala hará alusión a la manera como los diccionarios se han referido a éstas.

3.2.2. La expresión ‘comunismo’ ni la expresión ‘anarquía’ tienen un uso único específico y definitivo. No sólo semánticamente, tampoco frente a las cargas emotivas y simbólica que tales expresiones puedan implicar. Las definiciones son varias. En los diccionarios actuales generales del uso del idioma, las expresiones en comento aparecen de manera más o menos neutra. Por ejemplo, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua entiende anarquismo como una “doctrina que propugna la supresión del Estado y la eliminación de todo poder que constriña la libertad individual” y comunismo como una “doctrina que establece una organización social en que los bienes son propiedad colectiva”, o como “movimientos y sistemas políticos, desarrollados desde el siglo XIX, basados en la lucha de clases y en la supresión de la propiedad privada de los medios de producción”(26). El Diccionario de María Moliner entiende anarquismo como una “doctrina política según la cual la sociedad ideal sería una en que no hubiese ninguna clase de gobierno”, advirtiendo que a veces la expresión se usa para referirse al “conjunto de esas doctrinas, sus adeptos y su traducción a la práctica, a veces en forma de atentados y maquinaciones subversivas”. En cuanto al comunismo, este segundo Diccionario entiende por tal la “posesión o administración de bienes en común” y, de forma específica, como la “doctrina y organización social y política basada en la posesión y administración de todas las fuentes de riqueza por el Estado”(27).

3.2.3. En diccionarios especializados como, por ejemplo, la Enciclopedia Oxford de Filosofía, ‘comunismo’ es entendido como “cualquier sistema de organización social en el que la propiedad es mantenida en común por los miembros de una comunidad en lugar de ser poseída privadamente por los individuos” y ‘anarquismo’, en sentido estricto como ‘una teoría de la sociedad sin gobierno estatal’, y en sentido amplio como “una teoría de la sociedad sin autoridad coactiva en ninguna de sus áreas: gobierno, negocios, industria, comercio, religión, educación, familia”(28). En todo caso el diccionario aclara que no se trata de expresiones con usos claros y definidos. Por ejemplo, una de las cuestiones llamativas del uso de la expresión ‘comunismo’, por ejemplo, es que con ésta suele hacer referencia a teorías o ideologías relacionadas con el filósofo alemán Karl Marx, autor que por su parte consideraba que ‘comunismo’ era el nombre de un movimiento que emanciparía al mundo del capitalismo, respecto del cual no se pronunció en detalle y del cual no creía que los movimientos socialistas de su época fueran un reflejo. Esto es, suele usarse la palabra comunismo para hablar de las ideas de Marx las cuál él, explícitamente, consideraba que no eran comunismo. En cuanto al anarquismo, este diccionario de filosofía considera que “no hay una sola posición definida que todos los anarquistas mantengan, y lo más que tienen en común los que son tenidos por anarquistas es un cierto aire de familia”. Hay posturas anarquistas violentas y las hay pacíficas, de cambio y revolución total y absoluta o de cambios y modificaciones parciales y locales. Pueden ser individualistas o colectivistas. Entre los autores clásicos, se destacan William Godwin(29), Pierre Joseph Proudhon(30), Max Striner, Lev Nikoláievich Tolstói, Michael Bakunin y Piotr Kropotkin(31). Se aclara que hubo actividad política importante de anarquistas en Italia, Bélgica y en Francia, especialmente en España en la Guerra Civil y en los Estados Unidos en 1905 con un sindicato anarcosindicalista, pero en ningún lugar han accedido al poder.

3.2.4. Ahora bien, en los diccionarios jurídicos el asunto era menos neutro en la carga emotiva que se da a las expresiones. Evidenciaba el recelo que se tenía a las teorías o doctrinas consideradas ‘anarquistas’ o ‘comunistas’. En el reciente Diccionario del Español Jurídico de la Real Academia Española (2016), anarquismo es entendido como una “doctrina que propugna la desaparición del Estado y de todo poder” y de comunismo no se incluye una entrada, no se define la expresión(32). Este tratamiento que se da actualmente a las expresiones contrasta, por ejemplo, con la aproximación que hace el famoso e influyente Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, que en su vigésima segunda edición presentaba los conceptos así:

3.2.4.1. Por ‘anarquismo’ se entiende ‘la doctrina de los anarquistas’; la “acción política y sindical que tiende a la destrucción del Estado, a la supresión de toda autoridad, a resolver con bombas y pistolas los conflictos sociales”. Para el Diccionario de Cabanellas, el anarquismo es incompatible con el derecho. Dice al respecto,

“Para el derecho, los efectos del anarquismo triunfante serían también la destrucción completa, al faltar el elemento de coacción de la ley y el amparo judicial. La vida se reduciría a relaciones meramente voluntarias, sin estabilidad ni garantía alguna; por la posible retractación en todo instante y la falta de sanción contra el infractor, salvo la justicia por la propia mano y la venganza.

[…].

Aunque el anarquismo no ha logrado vigencia en país alguno, dejó sentir sus efectos desde fines del siglo XIX hasta la segunda década del siglo XX, mediante la comisión de múltiples atentados dirigidos con preferencias contra los jefes de Estado y políticos preeminentes; pero sin excluir la acción, con poderosos explosivos, contra el pueblo en general, que convirtió al terrorismo anárquico en preocupación universal, que concitó la acción defensiva coordinada de los principales países en que sus estragos fueron mayores”(33).

Para el diccionario, la ‘anarquía’ entendida como “forma social sin gobierno alguno”, “como utopía parece de las más ingenuas; pero sus gérmenes, en países latinos sobre todo, se han mostrado violentísimos en ocasiones, con inevitable estela de mártires para sus secuaces y de evidentes víctimas para todos”(34).

3.2.4.2. Por ‘comunismo’ el Diccionario de Cabanellas entiende la “doctrina social, económica y política basada en la comunidad general de bienes o en la propiedad estatal de las principales fuentes de riqueza”. El carácter enciclopédico del Diccionario permite ahondar en la cuestión y hacer mayores precisiones. Por ejemplo, se muestran las dificultades del correcto uso de expresiones como comunismo y socialismo(35). A juicio del texto, los dos conceptos sí pueden ser diferenciados, pero esta labor se hace difícil, entre otras razones, por las mismas divisiones que existen al interior de estos movimientos y doctrinas, y por el uso estratégico que harían algunos comunistas de usar el término más suave de socialismo(36). Por ello concluye,

“En resumen, el comunismo se siente inclinado por métodos violentos como táctica opositora y por la obsesión revolucionaria como estrategia para la conquista nacional y mundial del poder. El socialismo opta por la vía renovadora o reformista; de ahí su actitud propicia a colaboraciones con sectores burgueses. […]”(37).

Finalmente, el diccionario se ocupa del revisionismo(38).

3.2.5. Así, pues, como se indicó, las expresiones ‘comunismo’ y ‘anarquía’ no tienen un uso único, específico y definitivo. Tienen distintos alcances semánticos, a veces incluso excluyentes y contradictorios, tanto desde una perspectiva de cuál es su significado, como desde sus cargas emotivas y simbólicas. Visto esto, pasa la Sala a analizar los aspectos más relevantes del contexto histórico que va a servir de escenario para la génesis de la prohibición que se analiza en el presente proceso, para luego exponer los antecedentes legislativos. Con ello la Sala podrá a continuación analizar la razonabilidad constitucional de la distinción de trato acusada.

3.3. El contexto histórico en el que surgen las prohibiciones de entrada a Colombia de ‘anarquistas’ y ‘comunistas’.

Para esclarecer el contexto en el cual surgen las prohibiciones que son objeto de análisis en el presente proceso, la Sala se referirá a los siguientes cinco aspectos: (i) el contexto constitucional en el cual la norma es expedida; (ii) algunos de los acontecimientos históricos que enmarcaban aquel momento; (iii) el surgimiento de los movimientos obreros de las primeras décadas del siglo XX y la llegada de las ideas socialistas al país; (iv) el rechazo del cual fueron objeto los seguidores y defensores de tales ideas por parte de varios sectores políticos y sociales y (v) las dimensiones de la inmigración nacional.

3.3.1. Los cambios constitucionales al inicio del siglo XX. Como lo señala una de las intervenciones, la norma objeto de revisión fue expedida bajo el régimen constitucional anterior, establecido por la Carta de 1886 que había sido concebida en su primera versión por la regeneración conservadora. No obstantes, para 1920 el orden constitucional de Colombia se había alterado sustancialmente. El modelo constitucional había sido modificado tanto formal como materialmente de manera considerable. En 1910, luego de la Guerra de Los Mil Días y del llamado quinquenio de Reyes, se restauró parte de la Constitución de 1886, introduciéndole una serie de reformas sustantivas y determinantes, posibles gracias al Partido Republicano, conformado por liberales y conservadores moderados.

3.3.2. El ingreso de Colombia al mundo del siglo XX. En los años anteriores a la expedición de la Ley 48 de 1920 ocurrieron algunos hechos determinantes a nivel regional y global. Por ejemplo: la pérdida de Panamá, la Primera Guerra Mundial, las revoluciones mexicana y rusa o el cambio del poder en el contexto regional (de una región con gran influencia de España a una región con gran influencia de Estados Unidos). La década de los veinte es llamada por varios historiadores como la época de ‘la danza de los millones’(39). Esta nueva economía que se estaba gestando impactó significativamente en la creación de una Estado capaz de crear políticas públicas e implementarlas. Así, las entradas del gobierno central pasaron de ser algo menos de 16 millones en 1921 a ser más de 107 millones en 1928.

3.3.3. De artesanos a obreros. Los artesanos, y las sociedades que habían conformado para defender sus intereses, se enfrentaron a los nuevos cambios sociales que imponía esta nueva economía de capital que se estaba gestando. Los empresarios y las empresas que por esos años surgían comenzaron a dar lugar a la transformación de las personas trabajadoras en obreras. Las sociedades de artesanos daban ahora lugar a sociedades de obreros que debían transformar sus reclamos. Las condiciones laborales de la fábrica y control de la producción que las nuevas tecnologías establecían llevaron a los trabajadores, a ajustar sus viejas demandas a los nuevos retos que conllevaban estas nuevas formas y condiciones para laborar. Así, los movimientos de artesanos, ahora de obreros, y en general todo lo relacionado con aquello que por entonces se llamaba ‘la cuestión social’, adquirió una importancia mayor en el debate público nacional de la década de los años veinte, debido a los procesos de industrialización que tuvieron lugar. La influencia de las ideas socialistas, presente en Colombia desde el siglo XIX, se intensificaron con hechos como la Revolución Mexicana o la Revolución de Octubre en Rusia. En 1919, por ejemplo, se fundó el Partido Socialista. Mediante esta decisión, los artesanos y los movimientos sociales comenzaban a construir instituciones propias, alejadas de los partidos tradicionales, mediante las cuales pretendían acceder al poder y hacer valer sus intereses en el debate político.

3.3.4. El rechazo al anarquismo y al comunismo. El siglo XIX había visto exclusiones ideológicas con frecuencia. Bien por tratarse de posiciones ‘anticlericales’ y contrarias al ideario conservador o por lo contrario, por ser posiciones contrarias al ideario liberal revolucionario, especialmente el francés, así como a las instituciones contrarias al catolicismo, como lo era la masonería. A estas tensiones se añadiría el ideario socialista que, en la Revolución Bolchevique encontraba la que para muchos era su mayor expresión. Para los sectores contrarios a las revoluciones liberales, como se dijo, este era sólo un capítulo más de la misma historia. En 1914 cuando se celebró en Colombia por primera vez el Primero de Mayo como fiesta de los trabajadores los críticos de estas ideas se hicieron sentir, resaltando la conexión que existía entre estos movimientos obreros y la Revolución Francesa y la violencia. Si bien las ideologías liberales y socialistas son diferentes en aspectos, conceptos e ideas centrales y estructurales, en especial en materia económica, en el contexto Colombiano, como ocurrió en algunas otras latitudes cercanas, muchas de las diferentes tendencias radicales se unían en al menos seis puntos de convergencia: (i) el anticlericalismo; (ii) el anticonservadurismo; (iii) el uso de la prensa y la literatura panfletaria ante el cierre de los espacios políticos y culturales; (iv) la defensa de las libertades individuales; (v) organizarse mediante sociedades semisecretas o clandestinas; y (vi) la defensa del librepensamiento y educación laica. Concretamente, el socialismo durante sus primeros años defendió valores que coincidían con las ideas liberales y revolucionarias francesas: igualdad, libertad y fraternidad. Ver cercanía entre las ideas liberales y socialistas era señalada por algunos de los críticos de aquellos movimientos, pero también por parte de personas que se definían a sí mismas como liberales o socialistas. De forma similar, los prejuicios sobre las ideas ‘anarquistas’ y ‘comunistas’ como violentas y malvadas también fueron usados por algunos de los socialistas que utilizaban tales categorías para defender el socialismo. Al tiempo, por supuesto, existían autores que reclamaban sí conocer las sutiles diferencias entre estas corrientes.

3.3.5. Presencia baja de extranjeros en Colombia.

3.3.5.1. Los datos acerca de la inmigración en América a finales del siglo XIX y a principios del siglo XX muestran que los números de países tropicales, a excepción de Cuba, nunca fueron muy altos. Las grandes inmigraciones se dieron en el norte y el sur del continente, influidas no sólo por las políticas de promoción de inmigración europea, que también tenían algunos países tropicales y andinos de América pero sin un apoyo tan decidido, sino por el clima similar al que se dejaba en Europa(40). Los números son elocuentes(41):

Región o paísInmigración europeaTotal
1871-1930
1871-19001904-1930
América del norte19.72836.64656.374
América Latina4.3308.69613.026
Argentina1.7904.2806.070
Brasil1.7542.3154.069
Cuba2011.2001.401
Uruguay340160500
México20181201
Venezuela152035
Otros211540651

Se trataba de un sentimiento generalizado en la región. Era necesario la inmigración europea, por prejuicios raciales y sociales, se consideraba que eran ‘mejores elementos’ para recomponer las naciones americanas. Se trataba, por supuesto, de un rechazo de herencias indígenas y africanas ya presentes en América y el rechazo de la inmigración asiática(42). Las relaciones entre las naciones andinas al inicio del siglo XX eran muy estrechas en materia de inmigración(43). Varios países expidieron su legislación en el siglo XIX(44). Luego aparecerían normas como la Ley 48 de 1920 que se estudia, las cuales hacen parte de un conjunto de normas legales que aparecieron en la región al iniciar el siglo XX, como la Ley de Residencia de 1902 en Argentina. Estas normas continuarían apareciendo, como es el caso de la Ley de Indeseables de 1932 en Uruguay y del Decreto-ley sobre ‘normas para la represión de toda tendencia social extremista’ de 1938 en Bolivia. Estos cambios en la legislación se daban entre otras razones por la contradicción que se daba entre lo que se buscaba y lo que se lograba.

3.3.5.2. La población de Colombia en 1910 era algo superior a 5 millones (5’.073.000), cifra que creció a menos de 6 millones en 1918 (5’875.000). La cifra aumentaría de forma importante en la década siguiente. Para 1930 se reportaba una población de 8’702.000 personas(45). Durante los años veinte la población de las ciudades colombianas creció significativamente. Las cifras que se reportaban para finales del siglo XIX (Bogotá 78.000; Medellín 30.000; Barranquilla 25.000; Bucaramanga 20.000 y Cali 18.000, según datos de la Nueva Geografía de Colombia de Vergara y Velasco; 1901), crecieron levemente al iniciar el siglo XX. En cambio, el salto que se da entre 1912 y 1938 es notorio (Bogotá, de 121 mil habitantes a 330 mil; Medellín, de 71 mil a 168 mil; Barranquilla de 48 mil a 152 mil; Cali, de 27 mil a 101 mil; Bucaramanga de 20 mil a 51 mil) [DANE, Censos de 1912 y 1938]. En este contexto la población extranjera en Colombia era realmente baja. En el censo de 1912 se registra un total de 9.755 extranjeros. Luego, en el censo de 1938 sólo aparecen 56.500 personas. Según reportan los académicos, existe evidencia suficiente de que la inmigración y emigración importante durante estos años fue interna. En parte, relacionado con los procesos de industrialización en diferentes áreas de la economía que se daba en ese momento, y de los movimientos de la fuerza laboral requerida en dichos procesos.

3.4. La Ley 48 de 1920 y sus antecedentes legislativos.

3.4.1. Varios de los temas legislativos de aquellos años tenían que ver con la construcción de Nación, sentimiento que estaba a flor de piel por las celebraciones del Centenario de La Independencia (1910) y de la Batalla de Boyacá (1919). Así, una de las decisiones legislativas de la época fue la adopción del himno compuesto por Rafael Núñez, como himno oficial de Colombia(46). La Ley 48 de 1920 de inmigración se enmarca, entre otras, en esta perspectiva.

3.4.2. La década de los veinte fue prolífica en medidas gubernamentales y legislativas sobre asuntos laborales, en especial en el año 1923. La cuestión social y el aumento de las clases trabajadoras, que pasaban de ser reconocidas como artesanas a obreras, llevaron a tener que desarrollar las bases del derecho laboral que surgía por entonces en el país. Así, se legisló sobre las huelgas (1919), el descanso dominical, hebdomadario, (1921, 1923, 1926), el seguro colectivo obligatorio (1921), el proyecto de beneficencia pública (1923), sobre el contrato de trabajo (1923), la jornada de ocho horas (1923), la creación de la comisión de asuntos sociales (1923), el fomento de la federación de obreros (1923), la promoción de los llamados ‘sindicatos de la aguja’ para proteger a la mujer obrera (1923) y la creación de la oficina general del trabajo (1923).

3.4.3. Como lo indicó la Corte en la Sentencia C-258 de 2016, la Ley 48 de 1920 fue promulgada el 3 de noviembre de 1920 por el entonces Presidente de la República, Marco Fidel Suárez (1918-1921). La ley remplazó la norma hasta entonces aplicable: el Decreto 496 de 1909. La disposición tiene tres secciones. La Primera sobre la admisión de extranjeros, advirtiendo desde su inicio que el ‘territorio de Colombia está abierto para todos los extranjeros, salvo las excepciones que se hacen por la presente ley’ (L. 48/20, art. 1º). La Sección Segunda se ocupa de la inadmisión de extranjeros y está compuesta únicamente por el artículo que es objeto de demanda parcial en el presente proceso (art. 7º). La Sección Tercera es sobre la expulsión de extranjeros. Aunque buena parte de la Ley fue derogada a los pocos años, el artículo 7º nunca ha sido objeto de modificación hasta el día de hoy(47). Sigue siendo una norma vigente en el ordenamiento jurídico actual. Como indicó la Corte en aquella oportunidad (C-258/2016) la legislación se acompañó de textos que dejaban claro cuál era su sentido y su propósito.

“Así, por ejemplo, la Policía Nacional publicó en 1929 las leyes y disposiciones sobre extranjeros, junto con un texto introductorio del Jefe de la Sección 7ª de la Policía, ramo de los extranjeros, Sebastián Moreno Arango, que decía lo siguiente,

“Cuando esa corriente inmigratoria se compone de elementos sanos que dejan al país algún beneficio, debemos recibirla con los brazos abiertos y darle el ósculo de la bienvenida; pero cuando los individuos que la forman son personas de la peor calaña social de otros países, elementos dañado, o prófugos de los presidios y cárceles, debemos cerrarles las puertas de la República, porque así como el libre expendio del veneno es cosa prohibida, con mayor razón debe prohibirse el expendio del arsénico social, que traen consigo aquellos elementos dañados. || A esta labor depuradora deben encaminarse las energías del patriotismo de nuestros Cónsules en el Exterior y la de los administradores de aduanas, jefes de puertos y autoridades fronterizas. […]”(48).

Aunque buena parte de las normas de control de ingreso de extranjeros que surgen en estos años se justificaban en razones políticas, pues se presuponía el carácter ‘dañado’ de ciertas corrientes sociales o movimientos de pensamiento, también era clara la justificación médica”(49).

3.4.4. La exposición de motivos del proyecto de ley ‘sobre inmigración’ presentada por Salvador Iglesias a los senadores, partió resaltando la necesidad de una política de inmigración, dadas las condiciones de la Nación: un país despoblado en el que las riquezas naturales no estaban siendo utilizadas debidamente. Concretamente se indicó,

“El proyecto de ley ‘sobre inmigración’ que someto a la consideración del Senado, responde a una de las necesidades legislativas actuales de la República. || Carecemos de una legislación adecuada sobre este ramo, esencial en la actividad del Estado en países nuevos de áreas despobladas, y en las cuales las riquezas naturales no lo son en el campo económico porque les falta la condición de útiles, que es una resultante del aprovechamiento, y éste de la población”(50).

3.4.4.1. Luego de hacer mención a las políticas que se habían adoptado desde el siglo XIX (L. 80/871)(51) se hizo especial referencia al tratamiento de la inmigración de personas que venían de China, en función de la necesidad de mano de obra para el proceso industrial que iniciaba. Se buscaba conseguir mano de obra para el proceso de utilización de las riquezas naturales que, aún, seguían sin ser a la vez riquezas económicas. Dijo la exposición de motivos de la ley:

“Dictóse luego la Ley 62 de 1887, la cual en su artículo 4º prohibió la importación de chinos para cualesquiera trabajos en el territorio colombiano; pero la Ley 64 de 1892, reformó este artículo y dijo: ‘Autorízase al Gobierno para que, cuando lo estime conveniente, permita la introducción al territorio nacional de obreros chinos destinados a trabajar en empresas industriales de cualesquiera clases’.

La Ley 117 del mismo año, por la cual se promueve la inmigración de trabajadores extranjeros, dispone que el Poder Ejecutivo, por los medios que estime convenientes, haga la introducción al país de trabajadores adecuados para el cultivo del café, caña de azúcar y demás industrias agrícolas y mineras, y autorizó al gobierno para gastar hasta $ 150.000 en la aplicación de la ley. Sin duda que esta última medida obedeció al convencimiento de la necesidad de brazos para la agricultura, pues es sabido, y ahora se palpa más que en aquella época, que la falta de brazos en la industria cafetera, por ejemplo, retrae su ensanche, puesto que la recolección del grano requiere gran número de gentes”(52).

3.4.4.2. El proponente del Proyecto de ley cuestionaba que existía una diversidad de normas orientadas a evitar el ingreso de personas sospechosas de poder causar daño, sin que existiera un único cuerpo unificado, que asegurara su fácil, adecuada y correcta aplicación. Dentro del conjunto de normas existentes, por ejemplo, se resaltó la Resolución 53 de 1898, que prohibía la entrada al territorio “a los anarquistas expulsados de Europa a América”. Señaló la exposición de motivos de la ley,

“Existen, además, el Decreto Legislativo 38 de 14 de julio de 1906 (en este decreto, artículo 6º, se fijan como penas a los infractores de sus disposiciones, las señaladas en la Ley de alta Policía Nacional que, como es sabido, fue derogada); el Decreto 496 de 18 de noviembre de 1909, que reglamenta las leyes sobre inmigración y deroga el 1258, de 17 de noviembre de 1908, es quizás lo más completo que sobre la inmigración se ha dictado; no tiene sanciones eficaces; la Resolución 53 de 1898, que prohíbe la entrada al territorio a los anarquistas expulsados de Europa a América por sus respectivos Gobiernos, y la Resolución de 9 de julio de 1914, que exige pasaporte a los súbditos otomanos y ordena que no se permita desembarcar a ningún extranjero sospechoso para la seguridad pública, y a individuos afectados de enfermedades contagiosas. Finalmente, el Acuerdo 33 de 1917, de la Junta Central de Higiene, que en su artículo 12 prohíbe la entrada de inmigrantes tuberculosos.

No hay pues una ley especial de inmigración que comprenda todos los puntos importantes de tan delicado asunto”(53).

3.4.4.3. Para la exposición de motivos del proyecto de ley era preciso evitar la llegada de grupos humanos como los asiáticos que por sus diferencias con la idea que se tenía de lo que era y de lo que debía ser la población nacional, debían ser marginados. Era lo que denominaba ‘motivos obvios’, lo cual requería una legislación clara. Decía expresamente:

“En el informe rendido por el señor Ministro de Relaciones Exteriores al Congreso de 1916, al referirse a la ‘inmigración de asiáticos y de otros individuos cuya entrada merece de parte de la República consideraciones especiales por motivos obvios’, da cuenta el señor Ministro de una circular dirigida a las legaciones y a varios consulados, en la cual ‘se solicita de esos representantes y agentes una información extensa y documentada respecto al asunto, y que comprenda las resoluciones, decretos y leyes que los respectivos Gobiernos tengan vigentes acerca de la inmigración, especialmente de chinos, hindúes y otomanos, y en general, de individuos de cualquier nacionalidad que por sus condiciones heterogéneas respecto de nuestra población o por otro motivo, puedan ser objeto de precauciones que impidan, disminuyan o modifiquen su ingreso al país, no por miras inhumanas, sino atendiendo a consideraciones de necesidad pública’, y continua: ‘la materia entre nosotros se halla regida actualmente por las resoluciones de 8 de enero de 1898 y de 9 de julio de 1914, del Ministerio de Gobierno; por el Decreto Legislativo 38 de 15 de julio de 1916 y por el Decreto 496 de 18 de noviembre de 1909, actos que no alcanzan a formar un plan tan completo como el que requiere este importante negocio’”(54).

3.4.4.4. El autor presenta el proyecto de ley como la manera de llenar el vacío legislativo en la materia(55). Luego de exponer como está organizado el proyecto, se reconoce la principal fuente de inspiración: la legislación argentina. Se hace expreso el propósito de lograr la llegada de población trabajadora que se requería para el proceso de industrialización, cada vez más fuerte y demandante, pero controlando el tipo de influencia que se quería producir en la población nacional, evitando así que ciertas influencias raciales, ideológicas o culturales se dieran. Dijo al respecto la exposición,

“[…] El proyecto consta de seis capítulos, que tratan, respectivamente, de la Oficina de Inmigración de la República, de los Agentes de inmigración en el Exterior, de la Juntas de Inmigración, de los inmigrantes y sus calidades, de los buques que conduzcan inmigrantes y de las disposiciones generales de este ramo. La ley argentina de inmigración y algunos decretos orgánicos sobre la materia de esa República han servido de guía en la elaboración del proyecto. Parece que esta misma fuente o procedencia tiene el Decreto 496 de 1909 que dictó sobre este ramo la administración del señor González Valencia. Y hay cierta razón fundamental étnica, y no simplemente la imitativa para buscar en la legislación argentina lo adaptable a la necesidad nuestra en esta materia, pues la República del Plata, además de tener el mismo origen indoespañol nuestro, está recibiendo y necesitando a diario poderosas corrientes inmigratorias de vascos, gallegos, italianos y alemanes, que sin duda serán las mismas que pueden encaminarse a nuestro suelo.

‘Gobernar es poblar’. Este lema de un pensador estadista suramericano, significa la necesidad no sólo de acrecentar la población de estos países, sino de transformar sus costumbres, de injertar la civilización en estas naciones jóvenes, de áreas grandísimas, de horizontes ilímites. Pero si esto es así, si se desea la transformación por el influjo de la sangre, del cultivo humano, es preciso también tomar precauciones para seleccionar los gérmenes. De allí que en el proyecto, sobre todo en el artículo 1º, que informa y sintetiza todo su espíritu, se establezca el principio general de que la inmigración ha de propender a la formación de una raza sana, física y moralmente, y apta para el trabajo. In medio virtus reza un viejo aforismo(56), que por ser lapidario está en lengua antigua. Eso debemos hacer o debe hacer la República al fomentar la inmigración, o sea procurar el aflujo a ella de sangre, actividades y vigor extraño, pero conservando la médula de nuestras tradiciones, el espíritu sano de nuestra democracia y lo fundamental de nuestras virtudes íntimas”.

3.4.4.5. En efecto, el artículo 1º tal cual como fue propuesto inicialmente decía lo siguiente:

“ART. 1º—Con el fin de propender a la formación de una raza sana, física y moralmente, y apta para el trabajo, y el de procurar el desarrollo del país, el Poder Ejecutivo fomentará la inmigración de individuos de cualquier nacionalidad que por sus condiciones heterogéneas respecto de la población nacional no puedan o deban ser objeto de precauciones por razones de orden público, y que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, introducir y enseñar las ciencias y las artes, y, en general, que sean elementos de civilización y progreso”.

Esta norma no quedó en la versión definitiva aprobada como ley de la República. Sin embargo era claro que el espíritu aquí expresado se mantenía en el texto final.

3.4.4.6. Originalmente, la prohibición cuya constitucionalidad actualmente se analiza, era un artículo dedicado a la cuestión. Decía el texto originalmente propuesto al Congreso,

“ART. 17.—Queda igualmente prohibido visar pasaportes a los individuos que hayan sido o sean expulsados de su país por motivo de orden público, a los anarquistas y bolshevikes y personas adictas a las ideas y práctica de violencia contra toda forma de gobierno; a las prostitutas; a los que se propongan enganchar inmigrantes de Colombia y, en general, a todo individuo que moral, mental o físicamente no responda a los fines expresados en el artículo 1º de esta ley”.

3.4.4.7. El artículo 7º de la Ley 48 de 1920 fue aprobado finalmente así (se resalta en cursiva la parte que se analiza en el presente proceso):

“ART. 7º—No se permite entrar al territorio de la Republica a los extranjeros que se hallen en algunos de los siguientes casos: […](57)

c) A los mendigos profesionales; a los vagos; a los que no tengan un oficio u ocupación honorable que les permita ganar su subsistencia; a los que trafican con la prostitución;

d) A los que aconsejen, enseñen o proclamen el desconocimiento de las autoridades de la Republica o de sus leyes, o el derrocamiento por la fuerza y la violencia de su gobierno; a los anarquistas y a los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad;

e) A los que hayan sufrido condena por crímenes infamantes que revelen gran perversión moral, siendo entendido que los llamados delitos políticos no quedan comprendidos dentro de esta excepción, cuando a juicio en caso de duda, de la Corte Suprema de Justicia, deban considerarse como tales, cualquiera que sea el calificativo que se les dé en el país donde hayan sido cometidos; debiéndose proceder en este caso de acuerdo con lo que se estipulo en tratados públicos vigentes”.

En la Sentencia C-258 de 2016 se analizó parcialmente la Ley 48 de 1920 y se decidió (i) que “el legislador vulnera el derecho de igualdad cuando establece que los extranjeros no tienen permitido ingresar al territorio colombiano, sólo por el hecho de padecer enfermedades ‘graves, crónicas y contagiosas’ o de considerarse que sufren ‘enajenación mental’, por cuanto ello implica una discriminación en contra de personas que son sujetos de especial protección constitucional”. Asimismo, se decidió que (ii) “el legislador viola el principio de dignidad humana al usar expresiones tales como ‘idiotas’, ‘cretinos’ o ‘baldados’ que son en sí mismas ofensivas, excluyentes y discriminatorias”(58).

Advierte la Sala que la Ley 48 de 1920 incluía una norma paralela a la prohibición anterior, que tenía un propósito concreto similar (impedir la permanencia de ‘anarquistas’ y ‘comunistas’ extranjeros en Colombia), pero en una hipótesis fáctica distinta. No frente a la solicitud de una persona extranjera para ingresar al territorio nacional, sino frente a una persona que no presentan tal solicitud por que ya están en el territorio nacional. La norma era el artículo 8º literal b, que decía,

“ART. 8º—Podrán ser expulsados del territorio nacional mediante un decreto del Poder Ejecutivo y previa la formación de un expediente justificativo, los extranjeros que se encuentren en algunas de las siguientes condiciones:

[…] b) Los que habiendo entrado antes de la vigencia de la presente Ley y residido en el país, aconsejen, enseñen o proclamen el desconocimiento de las autoridades de la Republica, o de sus leyes, o el derrocamiento de su Gobierno por la fuerza y la violencia, o la práctica de doctrinas subversivas del orden publico social, tales como la anarquía, o el comunismo, que atente contra el derecho de propiedad;

[…]” (L. 48/20).

No obstante, esta norma no está vigente. Fue derogada por la Ley 103 de 1927, artículo 4º(59).

3.5. Resumen.

En conclusión, la Ley 48 de 1920 responde a las visiones propias de la época y a las tensiones ideológicas, sociales y políticas que se vivían en Colombia. Se pretendía promover la llegada de inmigrantes, pero seleccionándolos según los criterios que, por aquel entonces, implicaba tener una sociedad sana física y moralmente que promoviera la civilización y el progreso. Concretamente, la prohibición de ingreso a los anarquistas y los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad buscaba evitar la llegada de personas que podían difundir ideologías contrarias a la propiedad, que promovían la violencia y la falta de respeto a las instituciones. La norma hace parte de las políticas de carácter laboral de la época que buscaban, entre otras cosas, restringir las protestas, las huelgas y la violencia en los movimientos obreros de Colombia. Vistas las anteriores consideraciones, pasa la Corte a analizar la presente norma a la luz del orden constitucional vigente.

4. La prohibición de entrada al país de comunistas y anarquista es una restricción contraria a los principios de dignidad humana, igualdad y pluralismo.

Para la Corte es claro que la norma legal acusada, si bien busca una finalidad que no riñe con la Constitución vigente, sí implica el uso de un medio que no es razonable. El trato diferente impuesto (prohibir el ingreso al país de extranjeros cuando son anarquistas o comunistas que atenten contra el derecho de propiedad), no es razonable ni proporcionada a la luz de la Constitución de 1991. Supone un trato discriminatorio por las razones que se pasan a exponer a continuación(60).

4.1. En primer lugar se ha de señalar que la prohibición implica una restricción muy alta a los derechos de las personas extranjeras, con base en un criterio sospechoso de discriminación, que se establece través de una norma preconstitucional (una norma de hace casi un siglo). La limitación que se impone a las personas extranjeras es una de las más altas que Colombia les puede fijar, a saber: impedir de forma completa su ingreso al territorio nacional. Adicionalmente, este grado de limitación tan alto del derecho a la libertad de locomoción de las personas extranjeras al impedirles de forma absoluta y permanente entrar al territorio nacional, puede implicar la afectación de otros derechos como, por ejemplo, el no ser separado de la familia.

Como se indicó, la norma establece el trato diferente (no poder ingresar al país) a personas extranjeras, con base en su posición política o filosófica, lo cual es un criterio de clasificación sospechoso de discriminación. El artículo 13 de la Constitución garantiza a ‘todas las personas’, sin importar si es nacional o extranjero, ‘la misma protección y trato de las autoridades’ y gozar ‘de los mismos derechos, libertades y oportunidades’ sin ninguna discriminación, entre otras, por razones de ‘opinión política o filosófica’. En el presente caso, la norma implica que la ley y las autoridades den un trato diferente a un grupo de personas con base, justamente, en tener como opinión política o filosófica propia, el anarquismo o el comunismo.

4.2. El fin principal que buscaba el legislador, el cual se sigue de su propio texto, era impedir que entren al país personas que pretendan desconocer e irrespetar los derechos de propiedad de los demás, lo cual, sin duda, es un fin constitucional a la luz del orden constitucional vigente. Propender por evitar personas extranjeras promuevan formas de pensamiento que impliquen atentar en contra de la propiedad es una finalidad del Estado que se tiene que llevar a cabo; no es optativa, no se puede dejar de lado. El Estado debía cumplir con esa obligación en 1920 igual que hoy en día(61).

4.3. El grave problema de constitucionalidad en este caso, como se advirtió, es que el legislador optó por un medio que es claramente contrario al orden constitucional y que, por tanto, no ha debido ser empleado. Por supuesto, el legislador puede establecer las condiciones para permitir el ingreso al país de las personas extranjeras. Regular el ingreso de personas extranjeras al país de hecho no sólo es un medio que no está prohibido a las autoridades competentes, sino que se trata de una competencia y una función que debe ser ejercida.

4.3.1. La norma usa dos expresiones iniciales para identificar la condición que da lugar a no ser autorizado el ingreso al territorio, a saber: ser anarquista o ser comunista. Al respecto la Sala advierte que el legislador no puede imponer una restricción tan alta a los derechos de una persona extranjera, con base en un criterio ambiguo y vago. El principio de legalidad demanda como exigencia constitucional mínima, que una restricción de alto grado como la que se analiza dependa de un concepto más o menos claro. No es razonable emplear criterios de aplicación muy flexibles, pues propician la arbitrariedad.

4.3.2. En el presente caso los conceptos usados por el Legislador (anarquistas y comunistas), son ambiguos y vagos. Son ambiguos por cuanto no se sabe exactamente cómo se están usando. ¿Cuándo se trata de una persona formalmente vinculada a una organización anarquista o comunista, o cuando es una persona que profesa esas ideas? Si los conceptos son usados de la primera forma se buscará probar que la persona está afiliada a una organización, que interactúa con ellos, etc. En cambio, la segunda acepción llevará a interrogar a la persona y ver cómo piensa realmente. Ahora, también hay problemas de vaguedad de los conceptos por cuanto en uno y otro caso puede haber dudas acerca de hasta dónde puede ser usado. Así, si se asume el ser comunista o ser anarquista como formar parte de tales agrupaciones surgen nuevas preguntas: ¿Debe existir una afiliación formal clara y probada para entender que la persona hace parte del grupo; debe ser una de las personas importantes dentro del grupo político en cuestión o pueden ser relaciones informales y esporádicas? Por otro lado, si se asume el ser comunista o ser anarquista como una posición ideológica, como una forma de pensar, surgen preguntas de grado similares. ¿Debe ser una persona extranjera que se define como anarquista o comunista porque comparte los postulados básicos de tales corrientes, porque comparte de forma plena y total las ideas de esas tendencias del pensar, o basta con que sea simpatizante de varias de sus ideas? Cómo se entienden las expresiones en cuestión es un asunto tan abierto a diferentes interpretaciones, que da a los agentes que aplican las normas un amplísimo margen de decisión para actuar. Son las autoridades de inmigración las que, en últimas, definirán qué tipo de significado se le da a la palabra y qué tan amplio o cerrado. No es de recibo que una regla que implica una amplísima restricción a los derechos de una persona dependa de un concepto vago y ambiguo que desconoce la seguridad jurídica, pues impide a las personas prever el comportamiento de las autoridades. La indeterminación de una norma de carácter restrictivo tan fuerte desconoce el principio de legalidad y, por ello, se convierte en un medio excluido del orden constitucional vigente.

4.4. Pero el medio también tiene problemas para poder alcanzar el fin que el legislador decidió buscar.

4.4.1. Desde el mismo momento en que la norma fue promulgada podía ser objeto de cuestionamiento por inadecuada, tanto de parte de los contradictores como de los defensores de su propósito. La regla según la cual se prohíbe el ingreso a los ‘anarquistas’ y a los ‘comunistas’ que atenten contra el derecho de propiedad, es subincluyente (underinclusive). No es una regla sobreincluyentes (overinclusive) por cuanto se buscó no incluir más casos de lo que se quería controlar. En tanto no todos los movimientos anarquistas y comunistas eran violentos e irrespetuosos de los derechos de los demás, la norma sólo prohíbe el ingreso a aquellos que ‘atenten contra la propiedad’. Bajo esas palabras (anarquistas y comunistas) se podían clasificar pensadores y organizaciones violentas de métodos terroristas, pero también pensadores y organizaciones pacíficas y respetuosas de los derechos de los demás. Pero la regla si es subincluyente por cuanto personas de otras ideologías que también podían atentar contra el derecho de propiedad no quedaban incluidas dentro de las categorías. Imperialistas, monarquistas o capitalistas que cohonestaran con métodos violentos no eran considerados. Incluso, como los críticos en su momento lo indicaban: algunas personas que podían tener una posición anarquista o comunista radical y violenta, podían disimular sus intenciones definiéndose a sí mismas como socialistas. En otras palabras, el medio elegido (excluir del ingreso a personas extranjeras con base en la clasificación de anarquista o comunista) no es adecuado porque deja de lado algunos de los casos que se pretende controlar.

4.4.2. Además, el medio no sirve para controlar la llegada de ideas y corrientes políticas que se consideran contrarias al desarrollo y a la civilización, por cuanto las tecnologías de la comunicación permiten que esa influencia se dé, incluso impidiendo el ingreso al territorio nacional. Para la época en la que apareció la prohibición (1920), Colombia comenzaba a conectarse en términos de transporte y de comunicación. Ya para entonces la presencia de la persona extranjera no parecía ser necesaria en el territorio nacional para que sus ideas pudieran tener impacto. A esto se suma que Colombia, como se dijo, no fue una de aquellas naciones que recibió la ola de inmigraciones que por aquella época estaban llegando al continente. Aunque el gobierno tuvo algún tipo de política para promover la llegada de extranjeros, en especial ‘los europeos’, tal propósito no se cumplió. Por tanto, incluso si se aceptara en gracia de discusión que por aquellos años existía una relación indisoluble entre comunismo, anarquía y violencia, es claro que la prohibición de llegada de extranjeros a la Nación no era una medida que realmente lograra contener el efecto. Las relaciones de los propios nacionales con aquellos movimientos e ideologías eran suficiente motor para que las mismas siguieran existiendo en Colombia. Por supuesto, hoy por hoy, tal prohibición carece de racionalidad. Son tantas y tan eficaces las tecnologías de la información y las comunicaciones que no es necesario, en modo alguno, el tener que entrar a un territorio para poder difundir allí un conjunto de ideas. Las realidades virtuales, las comunicaciones telefónicas fijas y móviles, las redes sociales, son, para mencionar tan sólo unos ejemplos, algunas de las vías por medio de las cuales se pueden difundir las ideas en un mundo hiperconectado. Impedir que una persona que piense de cierta manera pueda difundir su modo de pensar en el territorio nacional, dadas las nuevas tecnologías, no se logra impidiéndole ingresar al país.

4.4.3. Para la Sala, el legislador puede alcanzar los legítimos fines constitucionales que busca por otros medios distintos, que no impliquen un trato diferente y que impacte tanto el goce y ejercicio de los derechos fundamentales a toda persona extranjera anarquista o comunista. Existen otros medios y criterios que pueden ser empleados por el Estado para lograr los fines de protección que actualmente se requiere. De hecho, como Migración Colombia y la Cancillería lo hacen saber dentro del proceso, la norma de la Ley 48 de 1920 no se usa actualmente. Tan innecesaria es la norma acusada que, en efecto, pese a estar aún vigente, las autoridades nacionales no la usan para cumplir sus obligaciones constitucionales y legales.

En este caso, además, la irrazonabilidad del medio elegido por el legislador aumentó con el paso del tiempo. Conceptos como ‘anarquismo’ y ‘comunismo’ han mutado por completo y tienen aún más versiones que las que ya tenían en 1920. El anarquismo, por ejemplo, ha recuperado y resignificado en medios académicos y sociales en los debates del mundo globalizado actual. El ‘comunismo’, en muchos casos, ya no se presenta esencialmente opuesto al mercado capitalista. Así, muchas de las naciones que tienen sistemas de mercado mantienen actualmente relaciones comerciales con China, como se resalta en las intervenciones al proceso. El comunismo de China y Cuba no son vistos como riesgosos para los inversionistas del capital global. El gigante asiático mantiene relaciones comerciales con todas las naciones capitalistas occidentales y no es visto como una amenaza contra la noción de propiedad. De igual forma, los prejuicios discriminatorios de antaño contra personas extranjeras provenientes del Asia, en razón a sus diferencias étnicas y culturales, no se mantienen en el sistema y, en todo caso, no podrían continuar, pues no tienen y no pueden tener lugar alguno bajo el orden constitucional vigente. Así, es claro que los conceptos ‘anarquistas’ y ‘comunistas’ incluyen posiciones políticas y filosóficas que ni siquiera en 1920 se pretendía excluir. De forma paralela, los conceptos son claramente subinclusivos. Los grupos de alcance internacional subversivos y terroristas que despiertan preocupación en las autoridades de Policía actualmente son otros. Los conceptos en cuestión excluyen las organizaciones que en la actualidad son vistas internacionalmente como amenazas graves, reales y probables.

En síntesis, la Sala considera que una prohibición que impone una amplia restricción de los derechos fundamentales de las personas extranjeras debe ser necesaria, lo cual no ocurre en esta ocasión. Pero, en cualquier caso, debe recordarse que en modo alguno puede ser necesario recurrir a un medio que ni siquiera sirve para alcanzar la meta que el legislador busca.

4.4.4. Finalmente, se advierte que la norma no es proporcionada constitucionalmente. El fin que se busca legítimamente con la regla legal acusada (propender a garantizar que no se violen los derechos fundamentales de las personas que están en Colombia) no se alcanza por la prohibición cuestionada. En cambio, lo que se sacrifica en términos de respeto a la dignidad humana y los derechos fundamentales de las personas extranjeras en muy alto. A la vez, se afecta considerablemente el principio del ‘pluralismo’ puesto que se excluye una forma de opinión política o filosófica, pretendiendo controlar el pensamiento.

4.5. En conclusión, la prohibición de ingreso al país de personas extranjeras anarquistas o comunistas es contraria a la Constitución, por ser una medida legislativa parcialmente ilegítima, que emplea un medio en sí mismo prohibido, que no es adecuado ni es necesario para alcanzar el fin que se pretende. Además, es una medida desproporcionada al sacrificar en alto grado los principios a la dignidad humana, a la igualdad y al pluralismo. En consecuencia se declararán inexequibles las expresiones legales acusadas. Para la Sala es claro que el Legislador desconoce los principios constitucionales del pluralismo político, la dignidad humana y la igualdad cuando prohíbe la entrada de extranjeros al territorio nacional que atenten contra los derechos de los demás, pero solamente si profesan una determinada y específica ideología política (en este caso ser anarquista o comunista).

5. Conclusión.

Como lo alega la acción analizada, las intervenciones aportadas al proceso y la Procuraduría General de la Nación, la Corte considera que las expresiones “a los anarquistas y los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad” privada contenidas en el artículo 7º (lit. d) de la Ley 48 de 1920, son contrarías a la Constitución, por cuanto contrarían la dignidad humana, la igualdad y a la libertad política. La Ley 48 de 1920 responde a las visiones propias de la época y a las tensiones ideológicas, sociales y políticas que se vivían en Colombia. La prohibición de ingreso a los anarquistas y los comunistas que atentaran contra la propiedad privada buscaba evitar la llegada de personas que podían difundir ideologías que a ojos de las mayorías legislativas, eran contrarias a los intereses de la Nación, por poner en riesgo los derechos de las personas.

Para la Sala, prohibir legalmente el ingreso al país de extranjeros anarquistas o comunistas es contraria a la Constitución, por ser una medida legislativa que emplea un medio en sí mismo prohibido (desconocer el principio de legalidad, al usar expresiones vagas y ambiguas para imponer prohibiciones absolutas y permanentes), y que no es adecuado ni es necesario para alcanzar el fin que se pretende (la restricción no permite lograr el objetivo propuesto y no se necesita, de hecho no se usa). Además, es una medida desproporcionada pues sacrifica en alto grado los principios a la dignidad humana, a la igualdad y al pluralismo a pesar de no servir para lograr la finalidad propuesta. En consecuencia la Sala declarará inexequibles las expresiones legales acusadas.

VII. Decisión

El legislador viola los principios constitucionales del pluralismo político, la dignidad humana y la igualdad, cuando prohíbe la entrada de extranjeros al territorio nacional que atenten contra los derechos de los demás, pero solamente si profesan una determinada y específica ideología política (en este caso ser anarquista o comunista).

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Levantar la suspensión de términos en el presente expediente, ordenada por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante el Auto 305 del 21 de junio de 2017.

2. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “a los anarquistas y a los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad” contenidas en el literal d) del artículo 7º de la Ley 48 de 1920.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.»

1 Fue repartido en la sesión del 13 de diciembre de 2016 al magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, expediente D-11889, segundo cuaderno, folio 10.

2 Auto del 17 de enero de 2017.

3 Diario Oficial Nº 17.392 y 17.393 de 3 de noviembre de 1920.

4 El literal (a) [A los que padezcan de enfermedades graves, crónicas o contagiosas, tales como tuberculosis, lepra, tracoma (y otras enfermedades similares no sujetas a cuarentena). || Los que están atacados de enfermedades agudas, graves y contagiosas, tales como fiebres eruptivas, etc., serán internados a una cuarentena, siendo de cargo del enfermo los gastos que demande su asistencia;] y el literal (b) [A los que sufran de enajenación mental, comprendiendo en ello también la demencia, la manía, la parálisis general, a los alcoholizados crónicos, a los atáxicos, a los epilépticos; a los idiotas; a los cretinos; a los baldados a quienes su lesión impide el trabajo. || En el caso de que en algunas familias de inmigrantes, algún miembro de ella estuviere comprendido en la prohibición de este inciso, la respectiva autoridad podrá permitir su entrada siempre que los demás miembros de la familia sean personas sanas y útiles. || También quedarán excluidos de lo dispuesto en este inciso los extranjeros radicados en Colombia que habiéndose ausentado regresen al país dentro de un plazo no mayor de tres años;] del artículo 7º de la Ley 48 de 1920 ‘sobre inmigración y extranjería’ fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-258 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa; SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

(...).

21 Auto del 17 de enero de 2017.

22 Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). La Corte aclaró en aquella oportunidad: “La entidad Migración Colombia adujo que la norma en cuestión ya no se usa, puesto que lo que se emplean es lo dispuesto en otra regla distinta: el Decreto 1067 de 2015. Ello hace referencia a la aplicación de la regla legal acusada o a su efectividad más no a su vigencia”.

23 La norma podría eventualmente quedar así: “No se permite entrar a l territorio de la República a los extranjeros que se hallen en algunos de los siguientes casos: (d) A los que aconsejen, enseñen o proclamen el desconocimiento de las autoridades de la República o de sus leyes, o el derrocamiento por la fuerza y la violencia de su gobierno; a los que atenten contra el derecho de propiedad;”

24 La jurisprudencia constitucional ha resaltado el deber de controlar las leyes expedidas antes de la Constitución de 1991, prestando especial atención a que no desarrollen valores y principios que eran aceptables bajo reglas constitucionales anteriores, pero no bajo el orden constitucional vigente. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-479 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; SV Simón Rodríguez Rodríguez y Jaime Sanín Greiffenstein), C-836 de 2001 (Rodrigo Escobar Gil; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Marco Gerardo Monroy Cabra; SPV Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Álvaro Tafur Galvis); Sentencia C-1033 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); Sentencia C-507 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda, con AV; SV Jaime Araújo Rentería, Álvaro Tafur Galvis) y Sentencia C-258 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

25 Corte Constitucional, Sentencia C-568 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz). La Corte decidió que fijar los días festivos en fechas de fiestas religiosas era constitucional, entre otras razones, por la evolución de su significado y sentido social: “El reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, impone necesariamente un trato igualitario de las distintas etnias, que no privilegie a unas en lugar de otras; pero el hecho de su ‘diversidad’ misma, hace que el tratamiento legal pueda variar entre unas y otras, a fin de asegurar su mejor protección. Aun cuando no es el caso, en la legislación examinada ahora por la Corte, si resulta pertinente el criterio señalado, para responder a las inquietudes de la parte demandante. La verdad es que, desde 1926, como bien lo señala el concepto del Ministerio Público, con la Ley 57 de ese año, se inicia el proceso de secularización en Colombia de los festivos; y en adelante más el respeto por unas tradiciones religiosas que la ratio legis tenida en cuenta por el legislador, hubo de considerar éste, que no debía cambiar los festivos tradicionales, por cuanto esto hubiese resultado un acto de hostilidad contra una religión, cuya aceptación por la sociedad colombiana era, al momento de su establecimiento, prácticamente total”.

26 Diccionario de la Real Academia Española, versión en línea.

27 Moliner; María (1966) Diccionario. Gredos. España, 2016.

28 Honderich, Ted, Ed. (1999) Enciclopedia Oxford de Filosofía. [The Oxford Companion to Philosophy] Tecnos. España, 2008.

29 Quien escribió en 1793 el que se considera primer texto anarquista: Una investigación sobre la justicia política y su influencia sobre la virtud y la felicidad en general [An Inquiry Concerning Political Justice and its Influence on General Virtue and Happines].

30 Primera persona que se autodenominó anarquista.

31 En la década de los años sesenta del siglo XX hubo un renacimiento del anarquismo con base en textos de Paul Goodman (1811-1872) y de Daniel Guérin (1904-1988).

32 El Diccionario pasa de ‘comunidad universitaria’ a ‘comunitario’ en el contexto de ahora inexistente Comunidad Europea.

33 Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.

34 Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.

35 Dice Cabanellas: “La terminología de las doctrinas sociales se muestra por demás vacilante acerca del empleo preciso de los vocablos comunismo y socialismo. Para algunos, en especial para los que no son ni socialistas ni comunistas, ambas cosas son una misma, con dos nombres permutables o cambiables según las épocas y las modas del lenguaje y de lo politicosocial. Para los que prefieren el término de socialismo, desdeñan el otro por considerarlo adecuado únicamente para el colectivismo agrícola de las fases rudimentarias en la organización social humana; y prohíjan el de socialismo por expresión más consciente y mejor estructurada, de acuerdo en el pensamiento político y la técnica sociológica de los tiempos modernos. Por el contrario, quienes prefieren, sobre todo para ellos, lo de comunismo, empiezan por recordar que el adjetivo comunista fue seleccionado por Marx y Engels para calificar su célebre Manifiesto, por entender que lo de socialismo era de categoría científica menor y de aconsejable relegación para los sistemas utópicos, desde Moro a Babeuf y Saint-Simon”. Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.

36 Dice Cabanellas: “Las dimensiones internas del movimiento obrero, las rivalidades sindicales y, decisivamente, la escisión de las Internacionales de acuerdo con criterios muy distintos acerca de la estrategia más recomendable para la conquista del poder por la clase trabajadora, han influido en la adjudicación definitiva de los vocablos comunismo y socialismo, tendencias diferenciables con exactitud y diferencias por toda la opinión mundial, desde 1917 hasta nuestros días. No obstante, para sorprender a ciertos sectores de opinión o eludir represiones, no pocos núcleos comunistas adoptan hoy lo ‘más suave’ de socialismo”. Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.

37 Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981. El texto señala que esa “posición socialista, luego de haber servido de base para los más duros vituperios por parte del comunismo, fue imitada por éste en los Frentes Populares de la cuarta década del siglo XX, cuando reaccionó temeroso contra la expansión del fascismo en Europa, surgido precisamente con el pretexto de reprimir los excesos de los empedernidos revolucionarios sociales. […]” Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.

38 Dice el Diccionario: “Revisionismo: Integra una actitud crítica del marxismo, sostenida en primer término por el alemán Bernstein, al establecer que la afirmación del empobrecimiento progresivo de las masas trabajadoras no se había visto confirmada, a causa de las mejoras conseguidas por los trabajadores en su lucha organizada contra el capitalismo. La multiplicación de las empresas, contra la prevista concentración capitalista; la sucesiva desaparición de privilegios burgueses, frente al progreso de las instituciones democráticas; la legislación social que se extendía con rapidez e intensidad a favor de los trabajadores, eran argumentos asimismo invocados por esta tendencia, condenada por los Congresos obreros de este siglo, pero que penetraron en casi todos los partidos socialistas. || En época más reciente, sobre todo en el curso de la segunda posguerra mundial, ha surgido un nuevo revisionismo, dentro del comunismo ruso, que con una serie de reformas sucesivas tiene a despertar el incentivo personal de los trabajadores para elevar su bajo nivel de vida y bosqueja la creación de un patrimonio personal, que se presiente cada vez mayor, contra un colectivismo total en las fogosas declaraciones iniciales de la revolución leninista triunfante. || Maestros o ingenuos en el disfraz, los teóricos oficiales del régimen han inventado un nuevo léxico. A la propiedad privada reemplaza así la propiedad personal”. Para el diccionario se trata de “un juego de palabras”. Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.

39 Entre 1906 y 1929 la economía colombiana creció en términos per cápita a una tasa anual promedio de 3,7%. La tasa de crecimiento de la economía colombiana que en 1906 fue inferior al 1%, pasó a ser superior al 4% en 1907. Estos números bajaron hasta 2% en 1914 con variaciones hasta 1917, momento en que el desempeño comenzó a mejorar. En 1918 alcanza el 4% y en 1919 el 6%. El punto más alto del período estuvo entre 1925 y 1926, en el que la taza alcanzó el 8%.

40 Para ver un argumento acerca de las posibilidades reales que tenían las personas extranjeras en Colombia, contraria a la idea de que el país no les abría oportunidades y opciones. Al respecto ver, por ejemplo: Lousie Fawcett de Posada & Eduardo Posada Carbó (1992) En la tierra de las oportunidades: los sirio-libaneses en Colombia en Boletín Cultural y Bibliográfico. Volumen 29, Nº 29.

41 Este cuadro está basado en la Tabla: América del Norte y Latina. Categorías de inmigrantes según región o país de destino en los siglos XIX y XX en Zavala Cosío, Ma. Eugenia & Prieto Rosas, Victoria (2014) El papel de las Migraciones en la población Latinoamericana en Historia Comparada de las migraciones en las Américas. UNAM. México, 2014.

42 El Presidente de Ecuador Antonio Flores Jijón dijo en un discurso de 1889: “En mi reciente viaje a la costa del Norte he visto poblaciones, inclusive una capital de provincia, con escasísimos habitantes; y si no me ha asaltado el temor que suceda entre nosotros lo que en ciertos distritos de la República Argentina, esto es, de que predominen los extranjeros, uno de los cuatro puntos cardinales de mi programa, que esta perspectiva en manera alguna me asustaría, con tal que este predominio fuera de la raza blanca, sí confieso que he temido que predominen allí los chinos y alejen a los buenos inmigrantes”. Publicado en el Suplemento al Diario Oficial en aquel año, Quito. Similares rechazos a los chinos se encuentran en otras naciones como por ejemplo Costa Rica, en donde los chinos pudieron tener una presencia y abrir varios negocios. Ver al respecto: Fonseca Herrera, Zaida M. (2014) Las migraciones chinas a Costa Rica en el siglo XIX en Historia Comparada de las migraciones en las Américas. UNAM. México, 2014.

43 Las relaciones entre los países que habían formado la Gran Colombia era estrecha. Por ejemplo, en 1911 firmaron el Acuerdo sobre Cónsules el cual facultó a funcionarios de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, residentes en terceros países, hacer uso de sus atribuciones a favor de los ciudadanos de dichos países que no tuvieran cónsul en el mismo lugar.

44 Argentina en 1876, Paraguay en 1881 y Uruguay en 1890, por ejemplo.

45 La esperanza de vida en 1910 era de 30 años y en 1920 era de 33 años, cifra que ascendió de forma más o menos regular a 1930 a 36 años.

46 Ley 33 de 1920, sobre adopción del Himno Nacional de Colombia.

47 La Ley 103 de 1927, adicional y reformatoria de la Ley 48 de 1920 sobre inmigración y extranjería y de la Ley 114 de 1922 sobre inmigración y colonias agrícolas, derogó los artículos 3º, 4º, 5º y 8º de la Ley 48 de 1920.

48 Moreno Arango, Sebastián (1929) Codificación de las leyes y disposiciones ejecutivas sobre extranjeros. Ministerio de Gobierno, Imprenta Nacional. Bogotá, 1929, pág. 5.

49 Esta posición ya existía desde el Decreto 496 de 1909 que establecía que debían considerarse extranjeros perniciosos los inmigrantes al país que aparezcan complicados en algún movimiento de huelgas u otros de esta especie, ya sea como promotores, ejecutores o auxiliadores. Cuando Sebastián Moreno Arango, Jefe de Policía, presentó su Codificación, insistió en la necesidad de aplicar rigurosamente las reglas legales, para evitar que los elementos indeseables ingresen al país o, peor aún, que reingresen luego de haber sido expulsados. En su informe señaló: “En julio de 1925 fue expulsado el ruso Silvestre Savistky, y a pesar de esto, volvió a entrar en 1928, y estuvo haciendo labor de propaganda comunista en algunos de los departamentos de la costa atlántica y aun en la misma capital de la República, lo que indica, además del desacato a nuestro país y de la burla sangrienta a los colombianos y a sus autoridades, una indolencia y una lenidad desconcertante, que es tenida muy en cuenta por los extranjeros perniciosos. Estos son vicios ancestrales de nuestra raza, contra los cuales que luchar sin tregua ni descanso. Hay que reaccionar y luchar. […]”. Moreno Arango, Sebastián (1929) Codificación de las leyes y disposiciones ejecutivas sobre extranjeros. Ministerio de Gobierno, Imprenta Nacional. Bogotá, 1929, pág. 7. Al respecto ver también, por ejemplo,

50 Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. Nº 46 y 47.

51 Señaló la exposición de motivos del proyecto de ley al respecto: “Quizá como un resultado del movimiento inmigratorio a la República Argentina, que empezó allá por el año de 1870, y probablemente bajo el influjo delos principios que a este propósito proclamaba un estadista rioplatense, quien refiriéndose al desarrollo de las naciones del extremo Sur de América decía: ‘Hacer el país, hacer la nación y el Estado, es ante todo poblarlo. Pueblo y Nación son sinónimos. Una tierra sin habitantes no es una nación, es un despoblado.’ se dictaron en Colombia algunas leyes en favor de la inmigración. La Ley 80 de 1871, sobre protección de los inmigrantes, creó Juntas de Inmigración en los principales puertos de la República; ordenó al Ejecutivo promoviera lo conveniente para formar juntas de ese carácter en las principales ciudades del interior, dictó otras varias providencias y autorizó al gobierno para gastar hasta $ 20.000 anuales en la ejecución de la ley”. Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. Nº 46 y 47.

52 Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. Nº 46 y 47.

53 Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. Nº 46 y 47.

54 Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. Nº 46 y 47.

55 Dice al respecto: “A llenar ese vacío, del que acertadamente hablaba el señor Ministro de Relaciones Exteriores en su Memoria de 1916, se encamina el proyecto sobre inmigración, que tengo el honor de someter a la consideración del Senado. […]” Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. Nº 46 y 47.

56 El aforismo es: ‘La virtud está en el medio’.

57 Partes declaradas inexequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-258 de 2016: “a) A los que padezcan de enfermedades graves, crónicas y contagiosas, tales como tuberculosis, lepra, tracoma (y otras enfermedades similares no sujetas a cuarentena). || Los que están atacados de enfermedades agudas, graves y contagiosas, tales como fiebres eruptivas, etc., serán internados a una cuarentena, siendo de cargo del enfermo los gastos que demande su asistencia. || b) A los que sufran de enajenación mental, comprendiendo en ello también la demencia, la manía, la parálisis general; a los alcoholizados crónicos, a los atáxicos, a los epilépticos, a los idiotas; a los cretinos; a los baldados a quienes su lesión impide el trabajo. || En el caso de que en algunas familias de inmigrantes, algún miembro de ella estuviere comprendido en la prohibición de este inciso, la respectiva autoridad podrá permitir su entrada siempre que los demás miembros de la familia sean personas sanas y útiles. || También quedaran excluidos de lo dispuesto en este inciso los extranjeros radicados en Colombia que habiéndose ausentado regresen al país dentro de un plazo no mayor de tres años;”

58 Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). La Corte se había preguntado en aquella ocasión: “¿viola el legislador el principio de igualdad al establecer que los extranjeros no tienen permitido entrar al territorio nacional cuando padezcan de enfermedades ‘graves, crónicas y contagiosas’? De forma semejante, ¿viola el legislador el principio de igualdad al establecer que los extranjeros no tienen permitido entrar al territorio nacional cuando sufran de ‘enajenación mental’? El tercero de los problemas jurídicos que surge de la demanda es el siguiente: ¿viola el legislador el principio de la dignidad humana al usar expresiones tales como ‘idiotas’, ‘cretinos’ o ‘baldados’ por ser consideradas en sí mismas ofensivas y excluyentes, a pesar de que su intención era describir casos de ‘enajenaciones mentales’?”

59 El artículo 4º de la Ley 103 de 1927 establece que ‘Quedan derogados los artículos 3º, 4º, 5º y 8º de la Ley 48 de 1920 y el artículo 10 de la Ley 114 de 1922’.

60 La Sala tiene en cuenta la metodología que uso la Sentencia C-258 de 2016 para analizar la Constitucionalidad de los literales a y b del artículo 7º de la Ley 48 de 1920.

61 La Sala deja de lado el hecho de que la norma, en su momento, se justificaba como un medio para establecer cómo se quería que fuera étnicamente la población y cómo se quería que actuara y pensara. Una norma de inmigración no puede tener como fin el querer modelar, física, mental o moralmente a la población nacional, bajo el orden constitucional vigente. Las personas extranjeras no pueden ser vistas como medios para mejorar la supuesta ‘raza nacional’ o para lograr la civilización y el desarrollo de la República, pudiendo excluir a aquellas que no puedan ser usadas como medios para lograr esos cometidos de ingeniería social.

Anexo - Índice

I. ANTECEDENTES

II. NORMA DEMANDADA

III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

IV. INTERVENCIONES

1. Unidad Administrativa Especial Migración Colombia - UAEMC

2. Ministerio de Relaciones Exteriores

3. Ministerio del Interior

4. Universidad Libre, Bogotá

5. Universidad de Ibagué

6. Academia Colombiana de Jurisprudencia

7. Universidad de La Sabana

8. Universidad Industrial de Santander

9. Universidad de Antioquia

10. Dejusticia

V. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia y cuestiones previas

2. Problema jurídico

3. La prohibición de ingreso a Colombia de anarquistas y comunistas de la Ley 48 de 1920, sobre inmigración y extranjería, es una restricción que refleja los valores y preocupación de ese momento histórico

3.1. El análisis de una norma preconstitucional

3.2. El significado usual de las expresiones acusadas

3.3. El contexto histórico en el que surgen las prohibiciones de entrada a Colombia de ‘anarquistas’ y ‘comunistas’

3.3.1. Los cambios constitucionales al inicio del siglo XX

3.3.2. El ingreso de Colombia al mundo del siglo XX

3.3.3. De artesanos a obreros

3.3.4. El rechazo al anarquismo y al comunismo

3.3.5. Presencia baja de extranjeros en Colombia

3.4. La Ley 48 de 1920 y sus antecedentes legislativos

3.5. Resumen

4. La prohibición de entrada al país de comunistas y anarquista es una restricción contraria a los principios de dignidad humana, igualdad y pluralismo

5. Conclusión

VII. DECISIÓN

ACLARACIONES Y SALVAMENTOS DE VOTO

Aclaración de voto de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger a la Sentencia C-052 de 2018

M.P. Diana Fajardo Rivera

Aunque comparto plenamente la decisión de inexequibilidad a la que se llegó en esta oportunidad, aclaro mi voto para indicar que encuentro inatinente el esfuerzo argumentativo de la parte motiva de la sentencia, dirigido a explicar que, para la época de expedición de la norma demandada, el contexto social, económico y político buscaba restringir las corrientes migratorias y de pensamiento que los movimientos comunistas o anarquistas promovían. Este recuento histórico no se utilizó para llevar a cabo una interpretación jurídico-sociológica de los textos demandados, mucho menos de aquellos de orden constitucional vigentes para 1520, cuando fue expedida la disposición.

A juicio de la suscrita, el estudio de las circunstancias socio históricas de un periodo determinado carece de importancia jurídica si no se vincula con la interpretación jurídico constitucional socialmente válida que se tendría entonces de los textos superiores. La parte motiva de la presente decisión omite este análisis, por lo cual el extenso estudio de las circunstancias históricas no tiene en realidad una utilidad práctico-jurídica dentro de la argumentación.

Si este ejercicio se hubiera hecho, posiblemente la conclusión hubiere sido la de la inexequibilidad sobreviniente de la norma, a partir de la Constitución Política de 1991, caracterizada, entre otros rasgos, por su acentuado pluralismo.

En los anteriores términos aclaro mi voto.

Fecha ut supra,  

Cristina Pardo Schlesinger