Sentencia C-520 de septiembre 23 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1990

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Actor: Luis Antonio Zorro Camargo

Demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso tercero del artículo 35 de la Ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”.

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, distrito capital, según consta en acta número treinta y nueve (39), a los veintitrés días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.

EXTRACTOS: «A. Norma acusada.

El siguiente es el texto de la norma parcialmente acusada, con la advertencia de que se subraya lo acusado.

“LEY NÚMERO 336 DE 1996

(Diciembre 20)

“Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”.

El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA:

CAPÍTULO VIII

De la seguridad

ART. 35.—Dentro de la estructura del Ministerio de Transporte, créase la dirección general de seguridad con el objeto de apoyar el funcionamiento administrativo y operativo del cuerpo de policía especializado en transporte y tránsito, desarrollar programas de medicina preventiva y ejecutar programas de capacitación y estudios sobre tales materias.

Las empresas de transporte deberán desarrollar a través del Instituto de Seguros Sociales o de las EPS, autorizadas, los programas de medicina preventiva establecidos por el Ministerio de Transporte, con el objeto de garantizar la idoneidad mental y física de los operadores de los equipos prestatarios del servicio.

Las empresas de transporte público deberán desarrollar los programas de capacitación a través del SENA de las entidades especializadas, autorizadas por el Ministerio de Transporte, o todos los operadores de los equipos destinados al servicio público con el fin de garantizar la eficiencia y tecnificación de los operarios.

El cuerpo especializado a que se refiere el inciso primero de este artículo estará integrado por miembros de la Policía Nacional e inicialmente continuará operando para el transporte terrestre automotor, y cuando las circunstancias lo ameriten, se extenderá a los demás modos para lo cual deberán adoptarse las medidas administrativas y presupuestales correspondientes”.

(...).

II. Consideraciones de la Corte Constitucional.

1. Competencia.

La Corte es competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, pues se demanda parcialmente un artículo contenido en una ley.

2. Lo que se debate.

Según el actor, el inciso acusado del artículo 35 de la Ley 336 de 1996, desconoce el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, en razón a las prerrogativas que en él se establecen en favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, frente a las restantes entidades educativas. Así mismo, se desconoce el derecho que le asiste a éstas de que no se les exija requisitos adicionales para el cumplimiento de su objeto social, que los consagrados en las leyes generales dictadas para el efecto. En el caso de la norma acusada, afirma el actor, se está exigiendo una autorización por parte de un ministerio que no es el competente para ello.

Adicionalmente, considera que se vulnera el requisito de unidad de materia que se exige en el artículo 158 de la Constitución. Cargos que se entrarán a resolver a continuación, previa la siguiente aclaración.

3. Aclaración previa sobre el texto de la norma acusada.

3.1. El inciso tercero del artículo 35 de la Ley 336 de 1996, que es objeto de la demanda de la referencia, contiene un error en su texto, tal como lo puso de presente el Ministerio Público. Según la publicación de la mencionada ley, que se efectúo en el diario oficial número 42.948 del 28 de diciembre de 1996, el inciso tercero quedó publicado de la siguiente forma:

“Las empresas de transporte público deberán desarrollar los programas de capacitación a través del SENA de las entidades especializadas, autorizadas por el Ministerio de Transporte, a todos los operadores de los equipos destinados al servicio público, con el fin de garantizar la eficiencia y tecnificación de los operarios” (subrayas y negrilla fuera de texto).

Como puede observarse, el aparte subrayado establece que se deberán desarrollar programas de capacitación a través “del SENA de las entidades especializadas”, expresión que no responde a lógica alguna, pues una interpretación literal daría a entender que las entidades especializadas —no se sabe cuáles— deben tener dentro de su organigrama un SENA, que debe cumplir la función de capacitación de que trata la norma acusada.

Interpretación que resulta irracional y absurda, pues no se ajusta ni a la organización ni a la naturaleza jurídica del servicio nacional de aprendizaje, SENA, establecimiento público del orden nacional y adscrito al Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social (L. 119/94)

3.2. Por tanto, al tratarse de un texto oscuro y carente de lógica aparente, esta corporación, para resolver sobre su constitucionalidad, debe hacer una interpretación racional de él, que no desconozca la voluntad del legislador. Sobre este tema, esta corporación ha precisado:

“Todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se soporta en el supuesto de la “racionalidad del legislador”, supuesto que señala que aquél, en cuanto tal no se contradice, lo que implica que el intérprete debe asumir como “pauta o directriz interpretativa”, el carácter sistemático y coherente, que se presume del ordenamiento objeto de estudio.

Sobre este presupuesto, el intérprete, y específicamente el juez constitucional, al analizar de manera sistemática un determinado ordenamiento jurídico, valga decir, al pretender desarrollar un ejercicio dirigido a entender correctamente un determinado precepto normativo, debe proceder a relacionarlo con todos los demás del ordenamiento, excluyendo aquella o aquellas interpretaciones de un enunciado normativo que den lugar a una proposición absurda.

El error de escritura en un texto legal, no puede simplemente deducirse de una presunción, pues en tal caso éste como tal se desvirtúa dando paso al supuesto de racionalidad del legislador, que, como se ha dicho, impide interpretaciones absurdas como la que atribuye el actor a la norma que demanda”. (C. Const., Sent. C-112/96, M.P. Fabio Morón Díaz).

3.3. Para efectos del análisis que corresponde a esta Corporación, es necesario precisar que en la publicación que se hizo de la Ley 336 de 1996, específicamente del inciso tercero del artículo 35, se omitió la transcripción de la conjunción disyuntiva “o”, para denotar que la capacitación que él menciona, puede ser desarrollada no sólo, por el servicio nacional de aprendizaje, SENA, sino por las entidades especializadas autorizadas específicamente por el Ministerio de Transporte conjunción que se encuentra en el texto del proyecto de ley que fue discutido y. aprobado por el Congreso de la República, y remitido al señor Presidente de la República para efectos de la sanción y promulgación correspondientes. Es de entenderse, entonces, que el inciso tercero del artículo 35 de la Ley 336 de 1996, es del siguiente tenor:

“Las empresas de transporte público deberán desarrollar los programas de capacitación a través del SENA o de las entidades especializadas, autorizadas por el Ministerio de Transporte, a todos los operadores de los equipos destinados al servicio público, con el fin de garantizar la eficiencia y tecnificación de los operarios.” (subraya fuera de texto).

3.4. Es evidente que a esta corporación no le corresponde subsanar los errores caligráficos o tipográficos que presenten las leyes que son sometidas a su análisis. Sin embargo, cuando pese a ellos, de la norma se puede deducir la voluntad del legislador, la Corte puede realizar, sin impedimento alguno, el análisis de constitucionalidad que le impuso el Constituyente. En el caso en estudio, es claro que la Corte pueda estudiar el inciso acusado, toda vez que conoce la racionalidad del legislador al redactarlo.

3.5. Lo anterior no obsta para que se haga uso del mecanismo idóneo para enmendar los textos legales cuando ellos presentan errores caligráficos o tipográficos que puedan alterar su sentido real tal como sucede en el caso en estudio, cual es la publicación de la ley con la corrección del error o la expedición de un decreto que ponga de presente el error y su correspondiente corrección —los cuales no afectan la vigencia y validez de la inicialmente publicada—, actuaciones que le corresponde ejecutar al Presidente de la República, porque a él le está atribuida la función de promulgación de las leyes (C.N., art. 189, num. 10).

Efectuada la anterior precisión, se entrarán a resolver los cargos de la demanda.

4. Análisis de los cargos de la demanda.

4.1. La naturaleza de servicio público que ostenta el sistema de transporte, hace que el Estado, en desarrollo del artículo 365 de la Constitución, según el cual le corresponde a éste la regulación, vigilancia y control de los servicios públicos, pueda, a través del órgano legislativo, regular mecanismos que permitan, de una u otra manera, garantizar la seguridad de quienes hacen uso de este servicio, pues en su prestación están involucrados derechos de tanto raigambre como la vida y salud, tanto de los usuarios como los de los operadores de los equipos que son utilizados para hacerlo efectivo.

Entendiendo por operador, la persona natural que efectúa el traslado de un lugar a otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente, utilizando para el efecto un equipo que cumpla las características exigidas por la ley (esta definición es una adaptación que se hace, para efectos de esta sentencia, de la que nace la propia Ley 336 de 1996, en su artículo 10).

4.2. La Ley 336 de 1996, estatuto nacional de transporte, entre otros objetivos, tiene el de fijar las normas necesarias para lograr la seguridad y protección de los usuarios del sistema de transporte y de quienes prestan éste —art. 2º—, razón que justifica, entre otras muchas, que el legislador incluyese en esta ley, un capítulo destinado a la seguridad, creando para el efecto, la dirección general de seguridad, con el propósito “de apoyar el funcionamiento administrativo y operativo del cuerpo de policía especializado en transporte y tránsito, desarrollar programas de medicina preventiva y ejecutar programas de capacitación y estudios sobre tales materias” (subrayas fuera de texto) (art. 35).

Y es, en este contexto, que debe analizarse el inciso acusado, el cual está ubicado en el capítulo 8º, relacionado con la seguridad en el servicio de transporte.

4.3. El primer cargo a contestar, es el que hace referencia a la violación del derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución.

Basta decir que el inciso demandado no está otorgando prerrogativa alguna al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, en relación con otras instituciones de capacitación. Se hace esta afirmación, pues tal como fue establecido en el considerando tercero de esta providencia, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, no es la única entidad que, según el artículo 35 de la Ley 336 de 1996, puede desarrollar los programas de capacitación que en ella se regula, puesto que se admite que otras entidades especializadas puedan asumir el adiestramiento de los operarios del servicio de transporte, siempre y cuando cuenten, para el efecto, con la autorización del Ministerio de Transporte. Entidades que deberán demostrar su idoneidad para asumir la responsabilidad de otorgar la tecnificación y capacitación que requieren quienes deben maniobrar los equipos destinados a prestar el servicio de transporte, a fin de garantizar la seguridad de los usuarios, tal como se entiende que lo haría el servicio nacional de aprendizaje, SENA, dada su experiencia en materias como ésta.

4.3.1. El que el inciso demandado se refiere específicamente al servicio nacional de aprendizaje, SENA, como una de las instituciones llamadas a dar la capacitación a que él se refiere, no lo hace contrario a la Constitución, ni puede argumentarse que el legislador le esté otorgando a este establecimiento una prerrogativa que implique discriminación alguna frente a otras instituciones que puedan brindar la instrucción a la que él se refiere, pues la naturaleza y objetivos del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y su naturaleza misma de establecimiento público, le permiten al legislador apoyarse en él, a fin de lograr que, objetivos como el propuesto en el mencionado inciso, puedan ser efectivamente cumplidos. El artículo 2º de la Ley 119 de 1994 “por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA” establece:

“El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, está encargado de cumplir la función que corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país” (subrayas fuera de texto).

Entre las numerosas funciones asignadas a este instituto, se encuentran las de “Adelantar programas de formación tecnológica y técnica profesional, en los términos previstos en las disposiciones legales respectivas” y “Prestar servicios tecnológicos en función de la formación profesional integral, cuyos costos serán cubiertos plenamente por los beneficiarios, siempre y cuando no se afecte la prestación de los programas de formación profesional”. (L. 119/96, art. 4º, nums. 6º y 14).

Como puede observarse, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, por su naturaleza y por las funciones que le han sido asignadas, no puede considerarse que esté en las mismas condiciones de otras instituciones especializadas que prestan servicios de capacitación, como parece entenderlo el actor. En este sentido, es claro que uno de los supuestos que exige el derecho a la igualdad no existe, pues no se puede pretender que el legislador otorgue el mismo tratamiento a dos sujetos cuya naturaleza es diversa.

Dentro de este contexto, el cargo por violación del derecho a la igualdad no está llamado a prosperar, dado que el inciso acusado no establece la discriminación que supone el actor. En estos términos, corresponderá a las distintas empresas de transporte desarrollar los programas de capacitación de que trata el inciso tercero del artículo 35 acusado, a través del SENA o de las entidades especializadas que autorice el Ministerio de Transporte, autorización que entrará a analizarse a continuación.

4.4. Para analizar los restantes cargos de la demanda, es especial el relacionado con la autorización que debe otorgar el Ministerio de Transporte, es necesario advertir que el actor hace una errónea interpretación del inciso acusado, pues lo hace decir lo que en él no se consagró, razón por la que estructura unos cargos que no están llamados a prosperar, como a continuación se demostrará.

4.4.1. El demandante argumenta que el inciso acusado asigna al Ministerio de Transporte una función para la que no es competente: la autorización a las instituciones especializadas que pueden dar la capacitación a los operadores de los equipos destinados al servicio público. Según el actor, el legislador le está otorgando a este ministerio una competencia que es propia del Ministerio de Educación, o de organismos como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, autorización esta entendida como la facultad que se reconoce a este ministerio para otorgar las licencias de funcionamiento de los distintos establecimientos educativos, aprobación que tiene fundamento en la facultad de control, inspección y vigilancia que la Constitución asigna al Estado (art. 67, entre otros).

La mencionada aprobación la requieren tanto las instituciones técnicas profesionales, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas como las universidades, en los términos de la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”.

4.4.2. Sin embargo, la autorización a que hace referencia el inciso acusado no puede entenderse con la lógica que emplea el actor, en el sentido de inferir que el mencionado inciso está otorgando al Ministerio de Transporte la facultad de aprobar o improbar establecimientos de educación que los particulares, en desarrollo del derecho constitucional consagrado en el artículo 68, puedan llegar a fundar, pues ello escapa a las competencias propias de este ministerio, y que de consagrarse, podría dar lugar a declararse la inconstitucionalidad de una norma que confiriera esta clase de atribución.

Es necesario, por tanto, aclarar que la autorización a que hace referencia el inciso acusado, está relacionada con la necesidad de que el Ministerio de Transporte, como ente encargado de vigilar, controlar y coordinar el servicio de transporte, específicamente, en el modo terrestre, señale; qué instituciones técnicas, universitarias o escuelas tecnológicas, pueden cooperar con las empresas de transporte en su deber de desarrollar programas de capacitación que garanticen la eficiencia y tecnificación de los operarios del servicio de transporte, teniendo en cuenta su trayectoria e idoneidad, pues es obvio que no todas las instituciones educativas están en las condiciones de apoyar a la empresas de transporte con esta específica obligación.

4.4.3. Pero tal como lo advirtió el Ministerio Público, el Ministerio de Transporte, al otorgar la autorización de que trata el inciso acusado, no puede incurrir en discriminaciones entre las distintas entidades que, teniendo los medios y recursos para implementar los programas de que trata el inciso demandado, no reciban la mencionada autorización. En estos términos, entonces, debe entenderse que el inciso tercero del artículo 35 de la Ley 336 de 1996, no se opone a la facultad que se reconoce a los particulares de fundar establecimientos educativos —C.N., art. 68—, como erróneamente lo plantea el actor.

4.5. Finalmente, en relación con el cargo por violación al requisito de la unidad de materia de las leyes, según el cual “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” (C.N., art. 158), es claro que la mencionada unidad sí existe. Pues, como ha sido explicado, corresponde al Ministerio de Transporte, a través de la dirección general de seguridad, desarrollar todo lo que se relacione con la seguridad de los usuarios y operadores del servicio público de transporte, objetivo que, en gran medida, puede lograrse si las empresas correspondientes implementan programas de capacitación que permitan garantizar la eficiencia y tecnificación de sus operadores, hecho que sin lugar a dudas redundará en beneficio de los operadores como trabajadores que son, y de los usuarios de este servicio.

Por tanto, es menester concluir que una norma como la acusada, no es extraña ni se opone a la regulación y finalidad de la Ley 336 de 1996 (Estatuto General del Transporte), que tienen, entre sus prioridades, la seguridad y protección de los usuarios de este servicio público.

4.6. Así las cosas, habrá de declararse la exequibilidad del inciso tercero del artículo 35 de la Ley 336 de 1996, por no desconocer las normas constitucionales analizadas en esta providencia ni ninguna otra del texto constitucional.

III. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 35 de la Ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, en el entendido que la capacitación a que él se refiere, puede ser prestada por el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, o las entidades especializadas autorizadas por el Ministerio de Transporte.

Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

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