Sentencia C-521 de noviembre 21 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

TRABAJADORES DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

REGULACIÓN

EXTRACTOS: «El ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6º, y 241, numeral 4º, de la Constitución, presentó ante esta corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27, literal f), y algunos apartes de los artículos 38 y 39 de la Ley 31 de 1992, por la cual “se dictan las normas a las que deberá sujetarse al Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los fondos de fomento que administra el banco y se dictan otras disposiciones”.

a) La impugnación del literal f) del artículo 27 y del literal b) del artículo 38. 

Se recuerda que estas disposiciones, con lo impugnado destacado en negrilla, dicen así:

“ART. 27.—Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la República regularán, cuando menos, las siguientes materias: (...)

f) Régimen laboral en lo no previsto por la ley”.

“ART. 38.—Naturaleza de los empleados del banco. Las personas que bajo condiciones de exclusividad o subordinación laboral desempeñan labores propias del Banco de la República, u otras funciones que al mismo le atribuyen las leyes, decretos y contratos vigentes, son trabajadores al servicio de dicha entidad, clasificados en dos categorías, como en seguida se indica:

a) Con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, los demás miembros de la Junta Directiva tienen la calidad de funcionarios públicos de la banca central y su forma de vinculación es de índole administrativa.

El régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos de la banca central será establecido por el Presidente de la República.

b) Los demás trabajadores del banco continuarán sometidos al régimen laboral propio consagrado en esta ley, en los estatutos del banco, en el reglamento interno de trabajo, en la convención colectiva, en los contratos de trabajo y en general a las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que no contradigan las normas especiales de la presente ley.

PAR. 1º—Los pensionados de las diversas entidades oficiales que el Banco de la República administró en virtud de las normas legales y contratos celebrados con el Gobierno Nacional, continuarán sujetándose al régimen laboral correspondiente a ellos aplicado, de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia.

PAR. 2º—Las autoridades competentes del banco no podrán contratar a personas que estén ligadas por vínculo matrimonial o de parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con cualquier funcionario o trabajador del banco”.

En primer lugar, del literal f) del artículo 27 se deduce que uno de los aspectos que obligatoriamente debe contemplarse en los estatutos del banco, es el régimen laboral en lo no previsto por la ley.

Sobre este particular, la Sala, en opinión diametralmente opuesta a la de la Procuraduría —según la cual “el estatuto no puede reglamentar materias laborales ajenas a las contempladas en la ley” —comienza por observar que muy poca o ninguna utilidad tendría el que el destino de los estatutos fuera simplemente el de volver a repetir las previsiones de la ley, y, en consecuencia, estima que cuando ésta los autorizó para ocuparse de “lo no previsto por la ley”, los facultó para tratar de los aspectos laborales no previstos por ella.

La norma, así entendida, abre la posibilidad de la creación estatutaria de beneficios extralegales para los trabajadores del Banco de la República, y no vulnera sus derechos mínimos, pues éstos continúan amparados por la garantía de su irrenunciabilidad, conforme al artículo 53 de la Constitución, norma que dice que uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo es “la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”.

Además, tampoco es cierto, como lo afirma el demandante, que para la organización del Banco de la República, la normatividad laboral de carácter legal corresponda sólo al legislador por la vía de la interpretación, reforma, derogación de leyes o expedición de códigos (C.P., art. 150, nums. 1º y 2º), y al Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias o en desarrollo de leyes marco sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la fuerza pública, o cuando se ocupa del régimen de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales [art. 150, nums. 10 y 19, lits. e) y f) de la Carta].

En efecto, el inciso segundo del artículo 372 de la Constitución, norma que dio pie a la regulación que la Ley 31 de 1992 hizo de los estatutos de la banca central, facultó al Congreso para dictar “la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que se determinen, entre otros aspectos, la forma de su organización (...)” (negrilla fuera de texto). Así, pues, como los aspectos laborales también hacen parte de la “organización” de una empresa, la Sala considera que la propia Constitución, de manera muy especial, permite la inclusión que de ellos hizo la Ley 31 de 1992.

En segundo lugar, ¿qué es lo relevante del literal b) del artículo 38 para los efectos de esta demanda? A juicio de la Corte, que una de las dos grandes categorías de empleados del banco, a saber, la de los trabajadores, fuera del sometimiento ordinario al reglamento interno de trabajo, la convención colectiva, los contratos de trabajo y las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, viene a estar regida por el régimen laboral propio y especial de la Ley 31 de 1992, y particularmente por los estatutos del banco.

El incluir en los estatutos normas laborales, contemplado, como se acaba de ver, por el inciso segundo del artículo 372 de la Carta, es exequible y así se declarará.

b) La impugnación del inciso 2º del artículo 39. 

La disposición atacada, en su contexto y destacada en negrilla, dice así:

“ART. 39.—Categoría especial. Para los efectos previstos en el Código Sustantivo del Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, continuarán siendo empleados de confianza.

Para los fines del artículo 56 de la Constitución Política, defínese como servicio público esencial la actividad de banca central”.

Sobre este tema, la Sala discrepa del criterio expuesto por el actor y considera que la calificación legal de la función de la banca central como “servicio público esencial”, se encuentra ajustada a la Constitución.

El conjunto de varios argumentos fundamenta la citada apreciación.

El primero de ellos gira alrededor de la idea de que, en principio, no resulta contrario a la razón ni a la normatividad constitucional, pensar que un servicio público como el de la banca central, cuyo interés no es otro que el de la Nación, y que según las voces del inciso segundo del artículo 371 de la Constitución debe cumplirse “en coordinación con la política económica general”, y al que la Carta Política dedica todo un capítulo —el 6º del título XII sobre régimen económico y hacienda pública— pueda ser catalogado como esencial. Esta idea se refuerza por el hecho de que el artículo 371, inciso primero, de la Constitución, asigna al Banco de la República una naturaleza jurídica especial y propia, es decir, la de una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a un régimen legal propio, rasgos distintivos que permiten concebir al banco como un órgano independiente y autónomo. La trascendencia de la labor de esta institución se confirma, además, si se recuerda que, con arreglo al último inciso del citado artículo 371, el destinatario natural de sus informes es la primera autoridad legislativa del país, el Congreso.

El segundo argumento está en la consideración de que dentro de las causas de creación de los bancos centrales de Latinoamérica, por encima del criterio de la simple atención de necesidades gubernamentales, prevaleció la conciencia de su necesidad como instrumentos financieros básicos y elementos de trascendencia para el adecuado control crediticio y monetario. Así, se pone de presente que, en países como el nuestro, la irrupción de la banca central obedeció a la necesidad palpable de afrontar, con nuevas herramientas, intrincados y cada vez más complejos problemas de economía política.

Un tercer argumento es el que reconoce el impacto social de las funciones básicas del banco, de manera que la gravedad de las consecuencias de su falta de prestación, conduce a la idea de que se está frente a un servicio público cuyo carácter no puede ser sino esencial.

En este sentido, el inciso segundo del artículo 371 de la Constitución claramente establece que “serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno”.

Por su parte, el artículo 372 precisa que “la Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley”, y el artículo 373 señala que “el Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”.

Lo expuesto muestra que el Banco de la República está llamado, dentro del criterio de mantener la estabilidad del valor de la moneda, a responder de una importante serie de asuntos, dentro de los cuales se destacan los siguientes: ejercer el monopolio de la emisión de la moneda de curso legal, con poder liberatorio; ocuparse de su retiro y destrucción; fijar el encaje efectivo de los establecimientos de crédito; efectuar operaciones de mercado abierto; en general, tomar determinaciones sobre circulación monetaria; para apoyar transitoriamente la liquidez de los establecimientos de crédito, hacer uso de descuentos y redescuentos, y, así mismo, regular el crédito interbancario; intermediar líneas de crédito externo; prestar servicios fiduciarios tales como depósitos, compensaciones y giros; administrar fondos de la Nación y de otras entidades públicas; brindar el servicio de cámara de compensación a la banca comercial; en forma excepcional y por corto tiempo, señalar las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito cobren o paguen a sus clientes; sentar las bases para valorar en pesos las unidades de poder adquisitivo constante; actuar como agente fiscal del gobierno en la contratación de créditos; con el voto unánime de la Junta Directiva, financiar al Estado; prestar al Estado la asesoría técnica que requiera; y, administrar las reservas internacionales inembargables de la República.

Así, pues, la sola enumeración de las principales obligaciones del Banco, lleva a la Sala al convencimiento de que su interrupción, por comprometer la economía nacional, afectaría seriamente la posibilidad de que el Estado pudiera cumplir con sus finalidades esenciales, amenazando, entre otras cosas, los derechos fundamentales constitucionales de las personas, todo lo cual indica que este es un servicio de interés general, esencial, que, para los efectos del artículo 56 de la Carta prevalece sobre el derecho a la huelga.

Se advierte que la declaración de exequibilidad se concreta a la función de banca central, en cuanto se califica como servicio público esencial, como claramente lo expresa el inciso segundo del artículo 39.

c) La impugnación de la expresión “y trabajadores” del inciso primero del artículo 39. 

Se recuerda que el texto del inciso es el que sigue:

“ART. 39.—Categoría especial. Para los efectos previstos en el Código Sustantivo del Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, continuarán siendo empleados de confianza”. (Negrillas por fuera de texto).

En relación con este aspecto de la demanda, la Sala, en términos generales, concuerda con las opiniones del actor y del señor Procurador.

Se estima, entonces, que como la calidad de confianza de los trabajadores es de naturaleza objetiva, pues se origina en la prestación de servicios que suponen un alto grado de vinculación del empleado con los intereses del patrono, como es lo natural en los cargos de dirección, de manejo o en ciertas asesorías, no es de recibo que la ley a priori extienda esa calidad indistintamente a todos los trabajadores del banco.

Basta considerar brevemente que tal calificación es violatoria del derecho a la igualdad, porque coloca dentro de la misma categoría a una serie de personas con responsabilidades disímiles, e implica una desmejora (en materia de la remuneración del trabajo extra) de los trabajadores del banco que en principio no son de confianza, en relación con los demás trabajadores colombianos. Obviamente, esto también supone una afrenta a sus derechos adquiridos.

Por tanto, el criterio expuesto llevará a que se declare, como lo sugirió la Procuraduría, la exequibilidad de la norma cuestionada, pero advirtiendo que la calidad de confianza sólo puede predicarse ab initio respecto de los funcionarios públicos —que integran la junta directiva— y de los trabajadores del banco en quienes recae una responsabilidad directiva, o cuyos servicios suponen un alto grado de identificación con la empresa. Y por lo mismo, no puede predicarse de los demás trabajadores.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Decláranse EXEQUIBLES los literales f) del artículo 27, en su totalidad, y b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992, en el aparte que dice “en los estatutos del banco”, con la advertencia de que las normas contenidas en los estatutos no podrán vulnerar los beneficios establecidos en leyes laborales.

2. Declárase EXEQUIBLE el texto del inciso segundo del artículo 39 de la misma ley, que dice: “Para los fines del artículo 56 de la Constitución Política, defínese como servicio público esencial la actividad de banca central”. La exequibilidad de este inciso, que aquí se declara, se limita expresamente a los motivos aducidos en esta sentencia, y concretamente al examen a la luz del artículo 56 de la Constitución.

3. Declárase EXEQUIBLE la expresión “y trabajadores” del inciso primero del artículo 39 de la Ley 31 de 1992, en cuanto la calificación de empleados de confianza recaiga en los funcionarios públicos del Banco de la República, y en los trabajadores que, de conformidad con la ley, el reglamento interno de trabajo, la convención colectiva y los contratos de trabajo, tengan una responsabilidad directiva, o cuyos servicios supongan un alto grado de identificación con el banco.

Notifíquese, cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese».

(Sentencia C-521 de noviembre 21 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía).

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