Sentencia C-523 de julio 10 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-523 de 2002 

Ref.: Expediente D-3850

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Actor: Efrén Fernando Escobar Agudelo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 149, parcial, de la Ley 446 de 1998.

Bogotá, D. C., Julio diez de dos mil dos

(...).

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

El texto del artículo demandado es el siguiente:

“LEY 446 DE 1998

“Por la cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 49.—Representación de las personas de derecho público. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

ART. 149.—Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan.

En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, director general de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, procurador o contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

El presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación rama judicial estará representada por el director ejecutivo de administración judicial. En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el director general de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto”.

Se resaltan las expresiones objeto de demanda.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política.

2. Problema jurídico.

La acusación que contra (sic) de parte del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 presenta el actor se fundamenta en el hecho que el artículo 99, numeral 8º, de la Ley 270 de 1996 (estatutaria de la administración de justicia), señaló como función del director ejecutivo de la administración judicial “[r]epresentar a la Nación - Rama judicial en los procesos judiciales para los cuales podrá constituir apoderados especiales” (17) . Por su parte, la norma parcialmente impugnada (modificatoria del art. 149 del CCA), señala que en los procesos contencioso administrativos la Nación puede ser representada por el Fiscal General de la Nación. De esta manera, según el demandante, se crea no sólo una dualidad de disposiciones respecto de un mismo punto (la representación de la rama judicial), sino que se viola el contenido de los artículos 152 y 153 de la Constitución, toda vez que mediante una ley ordinaria se crea una atribución en cabeza del fiscal general, materia que siempre debe ser objeto de una ley estatutaria.

(17) El texto completo del artículo 99 de la Ley 270 de 1996 es el siguiente:

ART. 99.—Del director ejecutivo de administración judicial. El director ejecutivo de administración judicial deberá tener título profesional, maestría en ciencias económicas, financieras o administrativas y experiencia no inferior a cinco años en dichos campos. Su categoría, prerrogativas y remuneración serán las mismas de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.

Son funciones del director ejecutivo de administración judicial:

1. Ejecutar el plan sectorial y las demás políticas definidas para la rama judicial;

2. Administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la rama judicial y responder por su correcta aplicación o utilización;

3. Suscribir en nombre de la Nación - Consejo Superior de la Judicatura los actos y contratos que deban otorgarse o celebrarse. Tratándose de contratos que superen la suma de cien salarios mínimos legales mensuales, se requerirá la autorización previa de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura;

4. Nombrar y remover a los empleados del Consejo Superior de la Judicatura y definir sus situaciones administrativas, en los casos en los cuales dichas competencias no correspondan a las Salas de esa corporación;

5. Nombrar a los directores ejecutivos seccionales de temas preparadas por la Sala Administrativa de Consejo Superior de la Judicatura;

6. Elaborar y presentar al Consejo Superior los balances y estados financieros que correspondan;

7. Actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan;

8. Representar a la Nación - Rama judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir apoderados especiales, y

9. Las demás funciones previstas en la ley, los reglamentos y los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura.

En este orden de ideas, corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente interrogante: ¿la decisión del legislador de otorgar al fiscal general la representación de la Nación en los procesos contencioso administrativos en los eventos en que a ello haya lugar, a través de una ley ordinaria, viola los preceptos constitucionales que reservan a la ley estatutaria la regulación de la administración de justicia?”. Con el propósito de resolver esta cuestión se procederá a (i) hacer una breve alusión al objeto de la Ley estatutaria de la administración de justicia identificando cuál es el núcleo sustancial que siempre ha de ser objeto de una ley estatutaria y, posteriormente, (ii) se analizará, a la luz de la jurisprudencia constitucional en la materia, el cargo presentado en la demanda por el actor .

3. Sobre el objeto de la ley estatutaria de la administración de justicia.

La Carta Política contempla la existencia de leyes de carácter estatutario encargadas de la regulación de materias específicas de acuerdo con el artículo 152 superior; estas disposiciones se caracterizan por estar sometidas a un trámite de aprobación más riguroso al corriente que (i) exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso; (ii) requiere ser aprobada dentro de una sola legislatura; y, (iii) precisa de la revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.

También desde el punto de vista material, las leyes estatutarias están sometidas a ciertos requerimientos, pues su contenido ha sido expresamente señalado en la Carta Política. Sobre este particular, existen algunos antecedentes en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente que contribuyen a develar el sentido y la finalidad de su consagración en el texto de la Constitución:

“Los miembros de la Comisión Tercera fuimos dando pasos graduales tendientes a desenvolver y concretar el concepto [de ley estatutaria] de manera que cubriera aquellas situaciones que reclaman una normatividad especial. De allí que el fin primero y último del precepto se dirige a proporcionar una solución jurídica a las nuevas realidades que la asamblea debe afrontar y resolver dentro del orden constitucional en gestación. Se pensó, entonces, que una ley estatutaria podría proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias atinentes a los derechos fundamentales, la administración de justicia, el régimen electoral y la participación ciudadana. Añádase a lo anterior que un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto constitucional de la regulación detallada.

“El precepto contenido en un artículo nuevo fue revestido de una categoría especial, pues se trata de una disposición a la que se le confiere valor constitucional. Por su rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento de los miembros de la comisión acerca de la particular naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su carácter aparece, pues, definido tanto por el método de aprobación de la norma como por su contenido. Su valor constitucional asienta con precisión su función organizativa tratándose de las ramas del poder público o de las instituciones del Estado en función del cual su alcance será la definición de la naturaleza de los mismos y la estructura de sus funciones, de conformidad con sus “finalidades respectivas” (18) .

(18) Ponencia para primer debate, Gaceta Constitucional 79, páginas 2 y siguientes. La idea de la existencia de una ley de tal naturaleza se remonta a la reforma constitucional propuesta por el gobierno al Congreso en 1944. El Ministro de Gobierno de la época, al dirigirse al órgano legislativo las definió como “una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente, como no cambia la Constitución”. A este antecedente también se hizo referencia en el citado informe-ponencia.

Se trata pues, de leyes fundamentales para la regulación de asuntos medulares, expresamente señalados por el Constituyente, en la construcción del modelo político y jurídico que promueve la Carta Política de 1991. Sin embargo, la naturaleza especial que desde el punto de vista material identifica a dichas leyes no se traduce en el deber de agotar por esta vía la regulación de los asuntos que constituyen su objeto.

En efecto, el hecho que una materia general sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria. Como ocurre en el caso de la Fiscalía General de la Nación, hay circunstancias en las que la Constitución, “(i) reconociendo la autonomía que la Constitución predica de ciertas entidades —art. 249 C.P.—, y (ii) en atención a los requerimientos que una regulación exhaustiva demanda, ha permitido que sea a través del procedimiento legislativo común que se precisen ciertos aspectos centrales de un organismo determinado” (19) . Tal autorización ha sido aceptada y justificada por la propia Corte Constitucional (20) .

(19) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-670 de 2001. En esta oportunidad, a propósito de una demanda presentada contra varios artículos del Decreto-Ley 261 de 2001 “por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, la Corte tuvo que abordar el asunto de la identificación de las materias que dentro de la administración de justicia son objeto exclusivo de una ley estatutaria.

(20) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Así, no es posible afirmar —como lo hace el actor— que toda regulación de temas afines con el objeto de una ley estatutaria, obliga a seguir el procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el Constituyente para su formación (21) , pues cuando el mismo ordenamiento superior defiere dicha reglamentación a la ley ordinaria, tal procedimiento se hace innecesario. Por otra parte, la jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en señalar que “el propósito de las leyes estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que constituye su objeto” (22) , puesto que “estas leyes están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, [o cualquier otra materia sometida a dicho procedimiento], pero no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan (negrilla no original) (23) .

(21) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-114 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz. En esta oportunidad al declarar la exequibilidad de varios artículos demandados de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”, la Corte desestimó el argumento, según el cual, dichas disposiciones hacían referencia a una materia que debía regularse a través de una ley estatutaria y en su lugar afirmó la regla que ahora se reitera.

(22) Ibíd. Esta regla fue reiterada, entre otras, en las sentencias C-145 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-424 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(23) Corte Constitucional, Sentencia C-425 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). La Corte, al declarar la exequibilidad de los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, no acogió el argumento de impugnación, según el cual, dichas materias hacían parte de una ley estatutaria que desarrollara el derecho fundamental de expresión, a pesar de la relación temática entre las normas acusadas y dicha garantía. Este pronunciamiento recoge la tesis que aboga por la interpretación restrictiva en materia de aplicación del artículo 152 de la Constitución, al que ya había hecho alusión la Corte en la Sentencia C-313 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz (se declara exequible la “Ley 57/93 “Por la cual se adiciona parcialmente el Código Penal”). Allí se dijo: “Si se prohijara la tesis extrema de que la totalidad de las implicaciones o facetas propias de los derechos constitucionales fundamentales deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, se llegaría a la situación absurda de configurar un ordenamiento integrado en su mayor parte por esta clase de leyes que, al expandir en forma inconveniente su ámbito, petrificarían una enorme proporción de la normatividad, y de paso vaciarían a la ley ordinaria de su contenido, dejándole un escaso margen de operatividad, a punto tal que lo excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”. Cfr., además, la Sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

De este modo, cuando el Congreso expidió la Ley estatutaria de la administración de justicia, reconoció a la fiscalía de la independencia administrativa y presupuestal —ya establecida en la Constitución— para el adecuado cumplimiento de sus funciones y, además, señaló la necesidad de que fuera a través de una ley ordinaria que se determinara su estructura y funcionamiento específicos. Esto es lo que dice al respecto la referida ley:

ART. 30.—Estructura administrativa de la Fiscalía General de la Nación. Corresponde a la ley determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. El fiscal general desarrollará dicha estructura con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal facultad, asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos.

En ejercicio de estas atribuciones, el fiscal general no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales (24) .

(24) Cfr. Ley 270 de 1996.

Por su parte, la Corte Constitucional al efectuar la revisión previa del proyecto de ley estatutaria, en los términos que señala la Constitución —art. 153 C.P.— expresó como argumentos para respaldar la exequibilidad de las normas, los siguientes:

“[L]a Constitución Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status especial en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama judicial del poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la autonomía presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador (C.P., art. 249), de forma tal que este pueda definir los asuntos sobre los que versan estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano al que constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución dentro de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese mismo orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido haciendo referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la definición de la estructura de la fiscalía, la determinación de la planta de personal y la asignación del manual de requisitos y de funciones” (25) .

(25) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta oportunidad se efectuó la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley 58 de 1994 (Senado) y 264 de 1995 (Cámara), estatutaria de la administración de justicia.

Estas disposiciones, resulta oportuno señalar, no desconocen las atribuciones otorgadas al Consejo Superior de la Judicatura para “(c)rear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia” o “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia” ( C.P., art. 257, nums. 2º y 3º), “pues éstos constituyen, por así decirlo, la regla general en materia de la estructura y funcionamiento de la administración de justicia, regla frente a la cual la misma Carta Política determinó ciertas excepciones, como es el caso del tratamiento singular y especial que se le ha conferido a la fiscalía en la Constitución” (26) . En el mismo sentido, el régimen especial que la Constitución le reconoce a la Fiscalía General de la Nación —del cual la norma acusada es un ejemplo—, tampoco se contrapone, en materia de representación, a lo establecido en la Ley estatutaria de la administración de justicia, pues nada obsta para que mientras al director ejecutivo de administración judicial se le encomienda la representación general de la Nación - rama judicial, al fiscal se le reconozca esta misma atribución, no de manera general, sino específica y precisa respecto de los asuntos y actuaciones que son de su competencia en los procesos contencioso administrativos. A continuación se expondrán las razones que respaldan esta afirmación.

(26) Esta es una materia que ya ha sido desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia C-368 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), aunque se declara la inexequibilidad del artículo 76 del Decreto-Ley 2150 de 1995 (por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública) por exceder sus facultades extraordinarias otorgadas al presidente por el Congreso, se estableció una clara diferencia entre las normas que organizan entidades del Estado (estatutos orgánicos) y las que hacen parte de leyes de otra naturaleza como las orgánicas o las estatutarias o Las primeras “pueden ser objeto de facultades extraordinarias, pues no se hallan cobijadas por la prohibición del numeral 10 del artículo 150 C.P.”. Esta misma distinción entre fuentes normativas, en la que se diferencia la naturaleza de las leyes orgánicas y estatutarias, de otras disposiciones que se expiden en desarrollo de los directrices contenidas en aquéllas (negando mayor jerarquía, per se, a los estatutos orgánicos o las disposiciones que desarrollan una ley estatutaria), también ha sido desarrollada en las sentencias C-283 de 1997 y C-496 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

4. Sobre el contenido sustancial de la ley estatutaria de la administración de justicia.

Nada impide al legislador, de acuerdo con lo que se ha dicho, para que en ejercicio de la competencia ordinaria que le reconoce la Constitución (C.P., art. 150, num. 7º) y cumpliendo la atribución a él reconocida por la Ley 270 de 1996, pueda habilitar al Fiscal General de la Nación para que la represente en procesos de carácter contencioso ante la jurisdicción administrativa.

Como ya lo ha afirmado la Corte, el principio de reserva material que la Carta Política ha definido para las leyes estatutarias no depende de la mera voluntad del legislador. De cara a la administración de justicia es claro que la necesidad de una ley estatutaria en esta materia tiene un sentido específico que no puede pasarse por alto: únicamente aquellas disposiciones que de una forma u otra (i) afectan la estructura general de la administración de justicia, (ii) establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii) desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público, deben observar los requerimientos especiales de la ley estatutaria (27) .

(27) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-662 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz. La Sala Plena de esta corporación al declarar la exequibilidad de varios artículos de la “Ley 527 de 1999 “por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”, no acogió el cargo presentado por el actor de acuerdo con el cual, la naturaleza de los asuntos tratados por dicha regulación debían ser objeto de una ley estatutaria, pues guardan relación con la administración de justicia. Se señaló en tal oportunidad que: “no es necesario un análisis detallado acerca de la naturaleza jurídica de las leyes estatutarias y de las materias a ellas asignadas por el artículo 152 constitucional, pues ya la Corte se ha ocupado con suficiencia del tema y ha establecido que ... ellas no agotan la regulación sobre determinados asuntos ... [o exigen que] todo asunto que se relacione con los temas previstos en el artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse a dicho trámite especial”.

Ciertamente, existen otros aspectos relacionados con la administración de justicia que bien pueden ser objeto específico de leyes ordinarias, códigos, o decretos proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias, pues aunque versan sobre tópicos instrumentalmente conectados con la rama judicial, son ajenos a la órbita de reserva de la ley estatutaria en los términos señalados por la Constitución.

En efecto, en el presente caso, el artículo parcialmente demandado de la Ley 446 de 1998 modifica el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo señalando que en los procesos contenciosos administrativos el fiscal general representará a la Nación en los asuntos de su competencia que se ventilen ante dicha jurisdicción. Tal determinación, constituye un típico caso en el que, en los términos del artículo 230 de la Ley estatutaria de la administración de justicia, se hace referencia al legislador ordinario para desarrollar la estructura y funcionamiento de Fiscalía General, sin que sea posible afirmar que por ello se infringe el ordenamiento superior.

En primer lugar, la atribución de representar a la Nación que, en casos específicos, se le confiere al fiscal no afecta la estructura general de la administración de justicia, pues tal facultad de representación tiene efectos particulares respecto asuntos litigiosos que comprometen a la fiscalía como entidad pública que es objeto de una demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dejando intactas sus funciones dentro de la administración de justicia.

En segundo lugar, el contenido de la disposición demandada no interfiere de manera alguna en el régimen que establece los principios a través de los cuales las autoridades competentes se comprometen a garantizar el acceso a la justicia a toda persona (C.P., art. 229). En efecto, la expresión demandada no compromete la naturaleza pública de la función que se cumple al administrar justicia, tampoco afecta la independencia de sus decisiones ni le niega el carácter público y permanente a sus actuaciones; en el mismo sentido, no desconoce la prevalencia del derecho sustancial ni la observancia diligente de los términos procesales, preceptos en los que se sustenta una administración de justicia eficaz (C.P., art. 228).

En tercer lugar, la expresión impugnada no desarrolla ningún aspecto sustancial de la rama judicial del poder público.

5. La regulación de una materia por el legislador estatutario no excluye necesariamente al legislador ordinario.

Cabe preguntar, finalmente: ¿el hecho de que el legislador estatutario haya señalado quién representa a toda la rama judicial (L. 270/96, art. 99, num. 8º) impide que el legislador ordinario se ocupe de un aspecto como el de la representación judicial de la Fiscalía General de la Nación en los procesos contencioso administrativos? La Corte considera que no. La representación que por efecto de la disposición demandada se le otorga al fiscal general para actuar en nombre de la Nación en los procesos de carácter contencioso administrativo es específica. El director de administración judicial actúa a nombre de la Nación - Rama judicial, concebida como un todo compuesto por diferentes órganos, en aquellos procesos judiciales que son de su competencia, circunstancia que no se ve interferida por la atribución específica que recae en cabeza del fiscal general, pues a pesar de que la fiscalía también hace parte de dicha rama, la Constitución le reconoce una autonomía que en los términos de la propia ley estatutaria de administración de justicia puede ser desarrollada a través de una ley ordinaria, siempre y cuando se refiera a asuntos —como la facultad de representación del fiscal— que no hacen parte del contenido sustancial que corresponde abordar al legislador estatutario.

Como ya se aludió, fue el propio constituyente el que facultó al poder legislativo para que en uso de sus atribuciones constitucionales desarrolle aspectos organizativos relacionados con la fiscalía mediante la expedición de leyes ordinarias (C.P., art. 253). Son estos asuntos específicos que por su propia naturaleza no están sujetos al procedimiento legal estatutario, pues, como en el presente caso, versan sobre aspectos procesales que aseguran el adecuado funcionamiento de un órgano constitucional, garantizando, al mismo tiempo, la efectividad de sus funciones y su independencia frente a los demás órganos del Estado.

Por otra parte, el hecho de que una determinada materia (v. gr. la representación judicial de la rama judicial) haya sido parte integrante del temario contenido en la Ley estatutaria de la administración de justicia no la convierte en un asunto que queda sometido necesariamente al proceso legislativo cualificado propio de las de las leyes estatutarias. La representación judicial de la fiscalía no hace parte del contenido esencial de la Ley 270 de 1997, pues no guarda relación con la definición de la estructura de la justicia, con los principios básicos que la orientan, ni con aspectos sustanciales de dicha rama del poder. Por esta razón, el legislador ordinario sigue siendo competente para regular materias como ésta, pues no existe razón que justifique que el desarrollo legal de determinados asuntos esté sometido al proceso estricto que la Constitución señala para la legislación estatutaria.

Si bien el legislador dispone de un margen para decidir si es conveniente que un tema específico sea abordado en determinada ley en aras de lograr una mayor racionalidad legislativa y una clara armonía en la regulación de una materia, subraya la Corte que es la misma Constitución la que ha indicado qué materias son de competencia del legislador estatutario y qué materias son propias del legislador ordinario. Cuando el legislador estatutario se ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la norma correspondiente no se torna necesariamente inconstitucional (28) , puesto que se han cumplido todos los requisitos mínimos para que ésta ingrese válidamente al ordenamiento jurídico, ya que el trámite de las leyes estatutarias es más riguroso que el de las ordinarias. Sin embargo, el hecho de que un tema haya sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario. Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el legislador estatutario vaciara la competencia del legislador ordinario, lo cual introduce demasiada rigidez en la evolución del derecho y obstaculiza que las mayorías ordinarias adopten decisiones democráticas mediante los procedimientos fijados por la Constitución para la aprobación de leyes ordinarias.

(28) Aunque la Corte ha declarado inexequibles disposiciones contenidas en una ley estatutaria por considerar que aluden a materias propias de una ley ordinaria, sus decisiones se han sustentado en argumentos que atienden a la especificidad de cada norma en el contexto de la ley estatutaria correspondiente. Por eso, su decisión obedeció a la defensa del principio de unidad de materia (C.P., art. 158) y al hecho que ciertos temas penales hacen parte del contenido de códigos sobre dichas materias. Cfr., por ejemplo, la Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Aplicando los criterios fijados por la Constitución para determinar las materias de ley estatutaria, de ley orgánica, o de ley ordinaria, la Corte puede, atendiendo a las particularidades de cada caso, efectuar una reclasificación de los temas que son objeto de estos tipos de leyes (29) , distinguiendo con claridad, y en estricta aplicación de la Constitución, entre las materias que han de someterse a un trámite legislativo más riguroso y aquellas otras que pueden ser reguladas a través de leyes ordinarias. En este caso concreto, la norma citada de la Ley 270 de 1997 no sustrajo de la competencia del legislador ordinario la regulación de la representación judicial de la fiscalía general en ciertos procesos judiciales la cual puede válidamente ser definida en leyes ordinarias, v. gr. el Código Contencioso Administrativo en el ámbito preciso y específico de los procedimientos judiciales por él reglamentados.

(29) En el derecho comparado, la reclasificación de las materias que son objeto de leyes de diverso tipo puede hacerse “hacia arriba”, cuando lo regulado por el legislador ordinario cumple los requisitos más rigurosos de otro tipo de leyes, o hacia abajo, cuando un tipo especial de ley reguló lo que era propio del legislador ordinario. En efecto, en sistemas jurídicos en los que se reconoce la existencia de diferentes tipos de leyes dependiendo de las materias sobre las que versan y el rigor para que adopten, como, por ejemplo, en el caso francés, el Consejo Constitucional procedido a la reclasificación, siguiendo los criterios de la Constitución de 1958. Cfr., entre otros. Bruno Genevois “La jurisprudence du conseil constitutionnel”. Editions Sciences et Techniches Humaines París, 1988.

Estas razones resultan suficientes para declarar exequible, en la parte demandada, el artículo 49 de la Ley 446 de 1998 y así se hará en la parte resolutiva del presente fallo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 49, en la parte demandada, de la Ley 446 de 1998, respecto de los cargos formulados por el actor en su demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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