Sentencia C-525 de julio 1º de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-525 de 2003 

Ref.: D-4399

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demandante: José Gregorio Hernández Galindo

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo 1604 de 1966, contra los artículos 32 a 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968 y contra el artículo 45 de la Ley 383 de 1997.

Bogotá, D.C., primero de julio de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas:

DECRETO NÚMERO 1604 DE 1966

(Junio 24)

Por el cual se dictan normas sobre valorización.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y

CONSIDERANDO:

Que por Decreto 1288 del 21 de mayo de 1965, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio de la República;

Que la comisión designada por el gobierno para el estudio del problema fiscal, cambiario y monetario, con representación de los partidos políticos, de los gremios de producción y trabajo y a cuya consideración se sometió la extensión de la contribución por valorización a todas las obras públicas nacionales, incluyó, entre sus recomendaciones, la adopción de esta medida;

Que la contribución de valorización por obras públicas nacionales, a más de justa y equitativa, permitirá incrementar notoriamente la ejecución de obras de indiscutible beneficio social y económico y la apertura de nuevos frentes de trabajo, con el consiguiente aumento de ocupación;

Que toda obra pública, para que tenga justificación técnica y económica, debe traer beneficio a la comunidad y, en consecuencia, por lo menos parte de esos beneficios deben reintegrarse al erario, para financiación de la misma u otras similares,

DECRETA:

ART. 1º—El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.

ART. 2º—El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.

En cuanto a la Nación, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionarán a través de un fondo rotatorio nacional de valorización dentro del presupuesto nacional.

Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los departamentos o los municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación a través de la Dirección Nacional de Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto.

ART. 3º—Para atender a todo lo relacionado con la organización, distribución, recaudo, manejo e inversión de la contribución de valorización por obras nacionales, créanse el Consejo Nacional de Valorización y la Dirección Nacional de Valorización, esta última como dependencia del Ministerio de Obras Públicas.

ART. 4º—El Consejo Nacional de Valorización está integrado por cinco miembros, así:

El Ministro de Obras Públicas o un delegado suyo;

El Ministro de Hacienda y Crédito Público o un delegado suyo;

El jefe del Departamento Administrativo de Planeación, y

Dos consejeros de tiempo completo.

Los dos consejeros de tiempo completo serán nombrados por el Presidente de la República, de ternas presentadas por el Ministro de Obras Públicas. Durarán dos años en el ejercicio de sus cargos, a partir de la fecha de su nombramiento, y podrán ser removidos antes del vencimiento de su período, por incumplimiento de sus funciones, mediante declaratoria en tal sentido de los tres restantes miembros del consejo.

Los ministros de Obras Públicas y de Hacienda y el jefe del Departamento Administrativo de Planeación, cuando no pudieren asistir a las reuniones, designarán como delegados suyos y en condición de suplentes a funcionarios de sus respectivas dependencias.

El consejo, será presidido por el Ministro de Obras Públicas o por su delegado, en su ausencia.

Será secretario del Consejo Nacional de Valorización el secretario de la Dirección Nacional de Valorización.

Para sesionar el consejo requiere la asistencia de la mayoría de sus miembros, y sus decisiones se tomarán con el voto favorable de tres de sus miembros, al menos.

ART. 5º—Son funciones del Consejo Nacional de Valorización:

1. Dictar las disposiciones necesarias para la estructuración administrativa de la Dirección Nacional de Valorización, creando los cargos que requiera esta dependencia. Y señalando sus funciones y asignaciones.

2. Determinar las obras nacionales de interés público por las cuales se han de exigir contribuciones de valorización, disponer en cada obra la cuantía total que ha de distribuirse, fijar la zona de influencia de las contribuciones y señalar los plazos de que gozan los contribuyentes para el pago.

3. Administrar el Fondo Rotatorio Nacional de Valorización, determinando su forma de inversión, adjudicando las licitaciones y aprobando los contratos que para el desarrollo de sus actividades y ejecución de las obras requiera la Dirección Nacional de Valorización, todo ello con sujeción a las disposiciones normativas del presupuesto nacional y a la reglamentación sobre licitaciones y contratos del Ministerio de Obras Públicas.

4. Aprobar los convenios con los establecimientos públicos nacionales que ejecuten obras de interés público que den lugar al cobro de la contribución de valorización, para la distribución y recaudación de las respectivas contribuciones por parte de la Dirección Nacional de Valorización y reintegro de las sumas correspondientes a tales establecimientos.

5. Dictar las resoluciones necesarias para la eficaz aplicación de la contribución nacional de valorización y el funcionamiento adecuado de la Dirección Nacional de Valorización.

ART. 6º—La Dirección Nacional de Valorización tendrá a su cargo la distribución y recaudación de las contribuciones de valorización por las obras de interés público que ejecute la Nación, con excepción de las contribuciones de valorización de los establecimientos públicos nacionales que por legislación especial están facultados para cobrar esta contribución. Sin embargo, se autoriza a estos establecimientos públicos, para distribuir y recaudar las contribuciones de valorización por obras a su cargo por conducto de la Dirección Nacional de Valorización.

Corresponde al Director Nacional de Valorización expedir las resoluciones distribuidoras de las contribuciones de valorización a que se refiere este artículo.

ART. 7º—La Dirección Nacional de Valorización tendrá un director, que se denominará Director de Valorización Nacional, un secretario, un auditor tributario y los ejecutores encargados de ejercer la jurisdicción coactiva, fuera de los restantes cargos que cree el Consejo Nacional de Valorización.

ART. 8º—El auditor tributario será nombrado por el Consejo Nacional de Valorización para un período de dos años, que se contarán desde la fecha de su nombramiento y podrá ser reelegido. El consejo queda facultado para remover al auditor tributario, antes del vencimiento de su período, en caso de incumplimiento de sus funciones o por falta grave cometida, a juicio del mismo consejo.

El auditor tributario tendrá las siguientes funciones:

a) Vigilar que en todas las etapas administrativas de la distribución de contribuciones nacionales de valorización se cumplan las leyes que rigen la materia, sus disposiciones reglamentarias y las normas dictadas al respecto por el Consejo Nacional de Valorización;

b) Conceptuar por escrito sobre las objeciones que los propietarios propusieren a la fijación de zona de influencia de las contribuciones, a la cuantía total que se pretenda cobrar y anteproyecto de distribución, lo mismo que sobre los recursos de reposición o apelación que interpusieren los propietarios gravados con contribuciones de valorización;

c) Autorizar con su firma las cuentas que se formulen contra el Fondo Rotatorio Nacional de Valorización, en constancia de que se ajustan a las normas que reglamentan el funcionamiento del fondo, y

d) Las demás que le asigne el Consejo Nacional de Valorización.

ART. 9º—Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.

El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra.

ART. 10.—Con excepción de los inmuebles contemplados en el artículo 6º de la Ley 35 de 1888 (Concordato con la Santa Sede) y de los bienes de uso público que define el artículo 674 del Código Civil, todos los demás predios de propiedad pública o particular podrán ser gravados con contribución de valorización quedando suprimidas todas las exenciones consagradas por normas anteriores.

ART. 11.—Las contribuciones nacionales de valorización en mora de pago se recargarán con intereses del uno y medio por ciento (1½) mensual durante el primer año y del dos por ciento (2%) mensual de ahí en adelante.

Los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios quedan facultados para establecer iguales tipos de interés por la mora en el pago de las contribuciones de valorización por ellos distribuidos.

ART. 12.—La contribución de valorización constituye gravamen real sobre la propiedad inmueble. En consecuencia, una vez liquidada, deberá ser inscrita en el libro que para tal efecto abrirán los registradores de instrumentos públicos y privados, el cual se denominará “Libro de anotación de contribuciones de valorización”. La entidad pública que distribuye una contribución de valorización procederá a comunicarla al registrador o a los registradores de instrumentos públicos de los lugares de ubicación de los inmuebles gravados, identificados éstos con los datos que consten en el proceso administrativo de liquidación.

ART. 13.—Los registradores de instrumentos públicos no podrán registrar escritura pública alguna, ni particiones y adjudicaciones en juicios de sucesión o divisorios, ni diligencias de remate, sobre inmuebles afectados por el gravamen fiscal de valorización a que se refiere el artículo anterior, hasta tanto la entidad pública que distribuyó la contribución le solicite la cancelación del registro de dicho gravamen, por haberse pagado totalmente la contribución, o autorice la inscripción de las escrituras o actos a que se refiere el presente artículo por estar a paz y salvo el inmueble en cuanto a las cuotas periódicas exigibles. En este último caso, se dejará constancia en la respectiva comunicación, y así se asentará en el registro, sobre las cuotas que aún quedan pendientes de pago.

En los certificados de propiedad y libertad de inmuebles, los registradores de instrumentos públicos deberán dejar constancia de los gravámenes fiscales por contribución de valorización que los afecten.

ART. 14.—Para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización nacionales, departamentales, municipales y del Distrito Especial de Bogotá, se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto-Ley 1735, de 17 de julio de 1964 (2) y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre existencia de la deuda fiscal exigible, que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo está la liquidación de estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el correspondiente funcionario recaudador.

(2) Publicado en el tomo VI, 29, pág. 54.

En la organización que para el recaudo de las contribuciones de valorización establezcan la Nación, los departamentos, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá, deberán crearse específicamente los cargos de los funcionarios que han de conocer de los juicios por jurisdicción coactiva, tanto en primera como en segunda instancia. Dichos funcionarios quedan investidos de jurisdicción coactiva, lo mismo que los tesoreros especiales encargados de la recaudación de estas contribuciones.

ART. 15.—Los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios establecerán los recursos administrativos sobre las contribuciones de valorización, en la vía gubernativa y señalarán el procedimiento para su ejercicio. Por su parte, en cuanto a contribuciones nacionales de valorización, el Gobierno Nacional, al reglamentar este decreto fijará tales recursos y el procedimiento correspondiente.

ART. 16.—Los municipios no podrán cobrar contribución de valorización por obras nacionales, sino dentro de sus respectivas áreas urbanas y previa autorización de la correspondiente entidad nacional, para lo cual tendrá un plazo de dos años contados a partir de la construcción de la obra. Vencido ese plazo sin que un municipio ejerza la atribución que se le confiere, la contribución se cobrará por la Nación.

En cuanto a las obras departamentales, es entendido que los municipios solamente podrán cobrar en su favor las correspondientes contribuciones de valorización en los casos en que el departamento no fuere a hacerlo y previa la autorización del respectivo gobernador.

El producto de estas contribuciones por obras nacionales o departamentales deberán destinarlo los municipios a obras de desarrollo urbano.

PAR. 1º—Para que los municipios puedan cobrar contribuciones de valorización en su favor, en los términos de este artículo, se requiere que la obra no fuere de aquellas que la Nación ejecute financiándolas exclusivamente por medio de la contribución de valorización, sino con los fondos generales de inversión del presupuesto nacional.

PAR. 2º—Los municipios que al entrar a regir este decreto hubieren iniciado el proceso de distribución de contribuciones de valorización por alguna obra nacional, en ejercicio de la facultad conferida al respecto por el artículo 18 de la Ley 1ª de 1943, no estarán sometidos a los requisitos y limitaciones indicados en el inciso primero de este artículo, en cuanto a las contribuciones por la obra en referencia.

ART. 17.—Declárase el alcance del artículo 18 de la Ley 1ª de 1943, en el sentido de que los acuerdos sobre contribuciones de valorización no necesitan para su validez de la aprobación expresa del respectivo gobernador o intendente.

ART. 18.—Las disposiciones de los artículos 1º a 6º del Decreto Legislativo 868 de 1956 son de aplicación opcional para los municipios a que dicho decreto se refiere, los cuales podrán abstenerse de seguir los sistemas, allí previstos para la liquidación y cobro de la contribución de valorización.

ART. 19.—Quedan suspendidas las disposiciones legales contrarias al presente decreto.

ART. 20.—Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.E., a junio 24 de 1966.

Diario Oficial Nº 31.979, julio 13 de 1966.

LEY NÚMERO 48 DE 1968

(Diciembre 16)

Por la cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de la República y a las asambleas, se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Adóptanse como legislación permanente los siguientes decretos legislativos dictados a partir del 21 de mayo de 1965:

Decreto 2324 de 2 de septiembre de 1965.

Decreto 2352 de 4 de septiembre de 1965.

Decreto 2658 de 8 de octubre de 1965.

Decreto 2680 de 15 de octubre de 1965.

Decreto 2814 de 28 de octubre de 1965.

Decreto 2970 de 12 de noviembre de 1965.

Decreto 3070 de 19 de noviembre de 1965.

Decreto 3233 de 10 de noviembre de 1965.

Decreto 178 de 31 de enero de 1966.

Decreto 427 de 25 de febrero de 1966.

Decreto 530 de 7 de marzo de 1966.

Decreto 803 de 1º de abril de 1966.

Decreto 994 de 29 de abril de 1966.

Decreto 1592 de 24 de junio de 1966.

Decreto 1665 de 30 de junio de 1966.

Decreto 1595 de 24 de junio de 1966.

Decreto 1604 de 24 de junio de 1966.

Decreto 2688 de 26 de octubre de 1966.

Decreto 746 de 29 de abril de 1967.

Decreto 2395 de 17 de septiembre de 1968.

PAR.—Igualmente adóptanse como legislación permanente las siguientes disposiciones de los decretos legislativos enumerados a continuación:

Artículos 29 y 30 e incisos 4º, 5º, 6º del artículo 34 del Decreto 2349 de 4 de septiembre de 1965;

El Decreto 3398 de diciembre 24 de 1965, con excepción de los artículos 30 y 34;

Artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º y 7º del Decreto 3092 de diciembre 23 de 1966;

Artículos 1º y 2º del Decreto 744 de 28 de abril de 1967.

(...).

ART. 6º—Esta ley rige desde su sanción.

Dada en Bogotá, D.E., a 11 de diciembre de 1968.

El presidente del Senado, Mario S. Vivas. —El presidente de la Cámara de Representantes, Ramiro Andrade T.— El secretario del Senado, Amaury Guerrero. El secretario de la Cámara de Representantes, Juan José Neira Forero.

República de Colombia - Gobierno Nacional.

Bogotá, D.E., a 16 de diciembre de 1968.

Publíquese y ejecútese.

Carlos Lleras Restrepo

El Ministro de Gobierno, Carlos Augusto Noriega. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Abdón Espinosa Valderrama. El Ministro del Trabajo, Jhon Agudelo Ríos.

(D.O. Nº 32.679)

DECRETO NÚMERO 3160 DE 1968

(Diciembre 26)

Por el cual se reorganiza el Ministerio de Obras Públicas y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,

DECRETA:

ART. 32.—Las funciones del ministerio en materia de valorización se cumplirán por:

El Consejo Nacional de Valorización.

La Dirección Nacional de Valorización.

ART. 33.—El consejo estará integrado por cinco (5) miembros, así:

El Ministro de Obras Públicas, quien lo presidirá, o un delegado suyo;

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, o un delegado suyo;

El jefe del Departamento Nacional de Planeación, o un delegado suyo;

Dos miembros designados libremente por el Presidente de la República.

PAR.—Los honorarios de los miembros del consejo serán fijados por resolución ejecutiva.

ART. 34.—El artículo 5º del Decreto 1604 de 1966 quedara así:

Son funciones del Consejo Nacional de Valorización:

1. Determinar las obras nacionales de interés público por las cuales se han de exigir contribuciones de valorización, disponer en cada obra la cuantía total que ha de distribuirse, fijar la zona de influencia de las contribuciones y señalar los plazos de que gozan los contribuyentes para el pago.

2. Dirigir el Fondo Rotatorio Nacional de Valorización, determinando su forma de inversión, y disponiendo las obras que con cargo a él pueden ejecutarse y sus respectivos presupuestos, las cuales serán licitadas, adjudicadas y controladas por el Ministerio de Obras Públicas o el Fondo Vial Nacional.

3. Aprobar los convenios con los establecimientos públicos nacionales que ejecuten obras de interés público que den lugar al cobro de la contribución de valorización, para la distribución y recaudo de las respectivas contribuciones por parte de la Dirección Nacional de Valorización y reintegro de las sumas correspondientes a tales establecimientos.

4. Autorizar los contratos que deba celebrar el Ministerio de Obras Públicas o el Fondo Vial Nacional para estudios de liquidación y distribución de la contribución de valorización, y señalar las normas a que deben sujetarse dichos estudios.

5. Reglamentar en cada caso la elección del representante o representantes de los propietarios, de acuerdo con la magnitud de la obra, elección que puede hacerse directamente o por conducto de una junta de delegatarios, elegida según reglamentación que en cada caso dicte el consejo.

6. Dictar las resoluciones necesarias para la eficaz aplicación de la contribución nacional de valorización y el funcionamiento adecuado de la Dirección Nacional de Valorización.

ART. 35.—El artículo 7º del Decreto 1604 de 1968 quedará así:

La estructura de la Dirección Nacional de Valorización será la siguiente:

Dirección.

Sección técnica.

Sección de cobranzas y ejecuciones fiscales.

ART. 36.—Derógase el artículo 8º del Decreto 1604 de 1966.

LEY NÚMERO 383 DE JULIO 10 DE 1997

Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 45.—Intereses en el pago de la contribución de valorización. El artículo 11 del Decreto 1604 de 1966 quedará así:

“Las contribuciones nacionales de valorización que no sean canceladas de contado, generarán intereses de financiación equivalentes a la tasa DTF más seis (6) puntos porcentuales. Para el efecto, el Ministro de Transporte señalará en resolución de carácter general, antes de finalizar cada mes, la tasa de interés que regirá para el mes inmediatamente siguiente, tomando como base la tasa DTF efectiva anual más reciente, certificada por el Banco de República.

El incumplimiento en el pago de cualquiera de las cuotas de la contribución de valorización, dará lugar a intereses de mora, que se liquidarán por cada mes o fracción de mes de retardo en el pago, a la misma tasa señalada en el artículo 635 del estatuto tributario para la mora en el pago de los impuestos administrados por la DIAN.

Los departamentos, los distritos y los municipios quedan facultados para establecer iguales tipos de interés por mora en el pago de las contribuciones de valorización por ellos distribuidas”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numerales 4º y 5º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes de la República.

2. Reiteración de jurisprudencia.

Según el actor, las normas que consagran la contribución de valorización, en especial el Decreto Extraordinario 1604 de 1996, no contemplan de forma precisa todos y cada uno de los elementos del tributo como lo exige el artículo 338 de la Constitución Política. Al no ser el Congreso sino el ejecutivo la rama del poder llamada a precisar esos elementos de la contribución de valorización, considera que se desconocen el principio de legalidad de los tributos y el principio de representación. Con base en este argumento de carácter general se alega la inexequibilidad misma de la contribución de valorización, razón por la que se demandan también aquellas disposiciones que desarrollan esta figura.

Recientemente en la Sentencia C-155 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) (3) , la Corte Constitucional estudió en extenso el mismo cargo contra varias de las normas ahora acusadas. Por esta razón en el presente fallo la corporación se limitará a reiterar lo dicho en dicha ocasión, indicando posteriormente cuáles son las consecuencias específicas que se derivan para el presente proceso, teniendo en cuenta que en el proceso anterior sólo se demandaron algunos apartes del Decreto 1604 de 1966.

(3) Los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, y Marco Gerardo Monroy Cabra salvaron parcialmente su voto a esta decisión, por cuanto consideraron que los efectos del fallo debían haber sido diferidos.

3. La contribución de valorización en el modelo tributario.

Para la jurisprudencia constitucional, el tributo de contribución de valorización es una contribución especial, no un impuesto. La Corte abordó este asunto en la Sentencia C-155 de 2003 así,

“en el caso de la valorización la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una “contribución especial”, es decir, a la compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad (4) .

(4) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-144 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre el caso allí analizado ver fundamento 15 de esta sentencia.

La Corte ha explicado el alcance de la contribución especial de valorización (que para efectos prácticos se utilizará en lo sucesivo simplemente como contribución de valorización) y sus características especiales en los siguientes términos (5) :

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sobre el caso allí analizado ver fundamento jurídico 7 de esta sentencia.

“La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.

Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una “imposición de finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia.

La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1º del artículo 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.

La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público”.

En razón de sus atribuciones constitucionales y legales, el Consejo de Estado, también se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la materia, reconociendo a la valorización el carácter de contribución especial (6) . En la doctrina nacional también parece ser unánime el mismo planteamiento” (7) .

(6) Entre muchas otras pueden consultarse las siguientes providencias: —Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de diciembre 11 de 2001. Recurso de súplica S-208, M.P. Jesús María Lemus Bustamante—. Sección Cuarta, sentencia del tres de julio de 1988, Rad. 8658, M.P. Delio Gómez Leyva. —Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 17 de octubre de 1996. Rad. 874, M.P. César Hoyos Salazar—. Sección Cuarta, sentencia del 21 de noviembre de 1980.

(7) Cfr. Alberto Fernández Cadavid, “La contribución de valorización en Colombia”, Temis, 1981. Ver también, Juan Rafael Bravo Arteaga, “Nociones Fundamentales de Derecho Tributario”, Bogotá, Legis, 2000.

4. Principio de legalidad tributaria.

4.1. En la misma sentencia (C-155/2003), una vez establecida qué clase de tributo es la contribución de valorización, la Corte analizó cuál es el alcance del principio de legalidad tributaria, según su propia jurisprudencia, de la siguiente forma,

“Sobre el alcance del principio la Corte se ha pronunciado en numerosas oportunidades para (8) destacar sus características básicas, las cuales son reseñadas a continuación:

(8) Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-227 de 2002, C-597 de 2000, C-569 de 2000, C-987 de 1999, C-583 de 1996, C-583 de 1996, C-084 de 1995, C-228 de 1993 y C-004 de 1993.

— Es expresión del principio de representación popular y del principio democrático, derivado en últimas de los postulados del estado liberal. “Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados, criterio acogido de tiempo atrás en el derecho colombiano y reafirmado en la Carta de 1991” (9) . Así, solamente el Congreso, y las asambleas departamentales o los concejos municipales de conformidad con la ley, pueden crear gravámenes, sin que dicha facultad pueda ser ejercida por las autoridades administrativas o delegada en ellas (10) .

(9) Sentencia C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la Ley 645 de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios”. La Corte estudió el principio de legalidad en el caso de las leyes habilitantes y frente a la autonomía de las entidades territoriales, para concluir que en ese caso no se veían afectados. Ver también las sentencias C-987 de 1999, C-084 de 1995 y C-004 de 1993.

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

— Materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal” (11) , es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa.

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

— No obstante, como se explicará más adelante, por expresa autorización constitucional, en el caso de las tasas y las contribuciones especiales, la tarifa puede ser fijada por las autoridades administrativas previa definición del sistema y el método para hacerlo.

— En la medida que haya predeterminación del tributo, el principio de legalidad brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales. Con ello “se otorga una debida protección a la garantía fundamental del debido proceso” (12) .

(12) Sentencia C-597 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. La Corte declaró exequible una norma del estatuto tributario que autorizaba el cobro del IVA por la importación de algunos bienes, pues consideró que la disposición no violaba el principio de legalidad.

— Responde a la necesidad de promover una política fiscal coherente e inspirada en el principio de “unidad económica”, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos municipales.

12. De otra parte, conviene advertir que el principio de legalidad no se predica únicamente de los impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido amplio). No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la ley debe señalar sus componentes.

— Así, frente a tributos de carácter nacional, el Congreso está obligado a definir todos los elementos en forma “clara e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa (13) . Por el contrario, tratándose de gravámenes territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su creación, ésta debe señalar los aspectos básicos, pero existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales según el caso. En la Sentencia C-227 de 2002 la Corte señaló:

(13) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-227 de 2002, C-1097 de 2001, C-978 de 1999, C-084 de 1995, C-390 de 1996 y C-084 de 1995 (sic) y C-004 de 1993.

“Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización.

(...).

De lo contrario, si correspondiera únicamente al Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden territorial, carecería de sentido la expresión que emplea el inciso primero del artículo 338 de la Constitución y según la cual “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.

— Ahora bien, frente a los “impuestos”, y sin importar si ellos son de carácter nacional o territorial, la Carta exige que tanto el Congreso, como las asambleas departamentales y los concejos municipales definan con rigor sus elementos. Pero en el caso de las tasas y de las contribuciones especiales, es posible que las autoridades administrativas fijen la tarifa, siempre y cuando la ley, ordenanza o acuerdo, señalen el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto.

4.2. Posteriormente, en el mismo fallo, la Corte Constitucional se pronunció acerca de cada uno de los elementos del tributo que deben ser fijados por el legislador, en virtud de la exigencia del principio de legalidad tributaria:

“Hecho generador. Sin duda constituye el parámetro de referencia a partir del cual un gravamen se hace identificable y puede ser diferenciado de otro. “[E]s el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta corporación (Sent. C-583/96), este concepto hace referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal” (14) .

(14) Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Sujeto activo. En no pocas ocasiones la determinación del sujeto activo de la obligación tributaria ha generado problemas hermenéuticos. Por tal motivo, para superar estos impases la jurisprudencia constitucional ha elaborado una distinción tripartita. Así, en la Sentencia C-987 de 1999, al analizar una norma que permitía gravar la explotación de minas de propiedad privada, acusada de inconstitucional por no señalar los elementos del tributo, la Corte sostuvo lo siguiente (15) :

(15) Ídem. La Corte concluyó que sí estaban determinados suficientemente cada uno de los elementos del gravamen.

“En efecto, conforme al anterior análisis, y de acuerdo a ciertas distinciones elaboradas por la doctrina tributaria (16) , es posible atribuir tres significados a la noción de sujeto activo de un tributo. Así, de un lado, es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado impuesto. De otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligación tributaria, que es el acreedor concreto de la suma pecuniaria en que, en general se concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir esa prestación. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos”.

(16) Así, la distinción entre sujeto activo de la potestad tributaria y sujeto activo de la obligación tributaria es ampliamente aceptada en la doctrina tributaria. Para un resumen de esas posiciones, ver Álvaro Leyva Zambrano et al. “Elementos de la obligación tributaria” en derecho tributario. Bogotá: ICDT, 1999, págs. 427 y ss.

Sujeto pasivo. Siguiendo la doctrina, la Corte ha distinguido los sujetos pasivos “de iure” de los sujetos pasivos “de facto”. A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras que los segundos son quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen. “En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (...) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final” (17) .

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Base gravable. Como lo ha explicado la jurisprudencia de esta corporación, la base gravable se define como “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria” (18) . En otras palabras, constituye el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa.

(18) Ídem.

Sin embargo, no es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen en rigor sumas concretas o cantidades específicas a partir de las cuales será liquidado un tributo, por cuanto en algunas ocasiones hay razones de carácter técnico y administrativo que lo impiden. Por ejemplo, en la Sentencia C-583 de 1996 la Corte analizó el punto y concluyó lo siguiente:

“De todo lo anterior puede concluirse que la ley no puede, por razones de tipo técnico que tienen que ver especialmente con la fluctuación de los valores de los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada caso concreto el valor de un bien. Debe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser fijado ese valor. Así lo hace en el caso del impuesto predial y así también procede para la determinación del precio de la panela, base gravable de la cuota de fomento panelero, situaciones ambas que, como acaba de verse, han sido estudiadas por esta corporación, que las ha encontrado avenidas al precepto constitucional consagrado en el artículo 338 superior” (19) .

(19) Ver también las sentencias C-467 de 1993, C-040 de 1993, C-253 de 1995.

Tarifa. Es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente (20) . La regulación en cuanto al sistema y al método para fijar la tarifa en tasas y contribuciones especiales será objeto de un análisis en particular más adelante (ver fundamento jurídico 15 de esta sentencia)”.

(20) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1995. Ver también: Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Bogotá, Legis, 2000.

4.3. En cuanto a la definición del sistema y el método a los que alude el artículo 388 superior, la Sentencia C-155 de 2003 llevó a cabo, previamente, un recuento de cuál ha sido el desarrollo de este tema en la jurisprudencia constitucional, en razón a que el mismo no ha sido pacífico. Las siguientes son las etapas de dicho desarrollo:

(1) La primera posición al respecto se fijó en la Sentencia C-144 de 1993 donde “(...) la Corte debió estudiar la demanda presentada contra dos normas de la Ley 6ª de 1992 (arts. 119 y 124), que facultaban al Gobierno Nacional para fijar las tasas por la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial, así como el monto de las tarifas que debían sufragarse a favor de las cámaras de comercio por diferentes conceptos. La Corte declaró la exequibilidad de las disposiciones acusadas, por considerar que no se desconocía el principio de legalidad tributaria” (21) . Esta posición fue reiterada por la Sentencia C-465 del mismo año, en la que la Corte declaró ajustadas a la Constitución varias normas del estatuto orgánico del sistema financiero, relacionadas con la potestad del Superintendente Bancario para fijar y exigir de las entidades vigiladas el pago de contribuciones necesarias para el presupuesto de esa entidad (22) .

(21) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Salvamento de voto de los magistrados Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell.

(22) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Salvamento de voto de los magistrados Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell.

(2) “Posteriormente la Corte se vuelve rigurosa en cuanto al señalamiento del sistema y método para fijar la tarifa en el cobro de tasas y contribuciones especiales. Es así como la Sentencia C-455 de 1994 declaró inexequibles varias normas relacionadas con la competencia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada que permitían el cobro de una contribución” (23)(24) .

(23) M.P. José Gregorio Hernández Galindo. No se presentaron salvamentos de voto.

(24) En la Sentencia C-155 de 2003 se indica al respecto: “La anterior posición fue reiterada en la Sentencia C-545 de 1994, donde la Corte declaró inexequible una norma de la Ley 10 de 1990, que autorizaba a la dirección nacional del sistema de salud para “fijar y cobrar tasas o derechos por la expedición de permisos, licencias, registros y certificaciones”. En todo caso, en aquella oportunidad era absolutamente claro que la ley no había previsto criterio alguno sobre el sistema y método tarifario (M.P. Fabio Morón Díaz. No se presentaron salvamentos de voto)”.

(3) “Nuevamente en la Sentencia C-482 de 1996 la Corte cambia su posición para volver a los planteamientos acogidos en sus primeras sentencias (flexibles)”. En este caso declara la exequibilidad del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, referente a las tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación (25) .

(25) M.P. Jorge Arango Mejía y Hernando Herrera Vergara. Salvamento de voto de los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.

(4) “No obstante, las consideraciones expuestas en la Sentencia C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández (posición rigurosa), son nuevamente retomadas en la Sentencia C-816 de 1999, con ponencia del mismo magistrado (26) . Esos argumentos, sumados con los que a continuación se transcriben, sirvieron de fundamento a la Corte para declarar la inexequibilidad del artículo 96 de la Ley 488 de 1998, que modificaba el artículo 119 de la Ley 6ª de 1992” (27) .

(26) Salvamento de voto de los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis.

(27) La norma modificada fue, precisamente, la que había sido declarada exequible en la Sentencia C-144 de 1993.

(5) “Por último, en la Sentencia C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte declaró exequible el artículo 11 (parcial) de la Ley 505 de 1999, mediante la cual se impuso a las empresas de servicios públicos domiciliarios el deber de hacer aportes con destino a los comités permanentes de estratificación municipal o distrital. Respecto del deber legal de señalar el sistema y el método para la imposición de la tarifa la sentencia indicó (28) :

(28) No se presentaron salvamentos de voto.

“Entonces, el señalamiento de los elementos y procedimientos que permitirán fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulación detallada y rígida, pues se estaría desconociendo la delegación misma autorizada a las autoridades administrativas en el artículo 338 superior, antes citado. Así, ese señalamiento legal deberá hacerse desde una perspectiva general y amplia, ajustada a la naturaleza específica y a las modalidades propias del servicio del cual se trate (consultar entre otras las sents. C-144/93 y C-482/96)””.

4.4. Una vez hecho el anterior recuento jurisprudencial, la Corte concluyó en la Sentencia C-155 de 2003, con relación al sistema y el método de los tributos, lo siguiente:

“El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, la Corte considera que a partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000 es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las normas.

Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.

Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.

En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes” (29) . Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución.

(29) Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.

17. Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.

Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.

Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios,

18. Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase de norma (30) . En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes” (31) .

(30) Ver fundamento 14 de esta sentencia.

(31) Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996. Ver también C-816 de 1999.

5. La consagración legal de la contribución de valorización contemplada por el Decreto 1604 de 1966.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-155 de 2003, consideró que la contribución de valorización contemplada por el Decreto Extraordinario 1604 de 1966 e incorporada a la legislación permanente por la Ley 48 de 1968, reúne los requisitos exigidos por el artículo 338 de la Constitución Política. La corporación explicó así cada uno de los elementos del tributo en cuestión.

“20. El hecho generador. La Corte considera que uno de los ejemplos donde se refleja con mayor precisión el hecho generador de la obligación tributaria es, precisamente, el de la contribución de valorización. Una simple lectura del artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 demuestra que la norma define claramente los supuestos fácticos a partir de los cuales es posible exigir el pago de la obligación: la construcción de obras de interés público que lleve a cabo la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios, a condición de que reporten un beneficio a la propiedad inmueble.

Ahora bien, los criterios a partir de los cuales debe entenderse que hay un beneficio no son un asunto relacionado con el hecho generador sino con otros elementos como la base gravable y especialmente con la tarifa, aspectos que serán tenidos en cuenta oportunamente.

21. Sujeto activo. No parece existir controversia en que el decreto señala el sujeto activo de la contribución de valorización, a tal punto que ni siquiera el demandante plantea cuestionamientos de fondo. El sujeto activo de la potestad tributaria (el Estado), está representado en el nivel nacional por el Congreso, en el nivel departamental por las asambleas y en el nivel distrital y municipal por los concejos. El sujeto activo de la obligación tributaria es la entidad que ejecuta las obras como acreedora concreta de los recursos invertidos. Y finalmente, como beneficiaria también está la entidad encargada de realizar las obras, por ser ella quien tiene la posibilidad de disponer de los recursos obtenidos, como una forma de recuperación de los costos de inversión.

22. Sujeto pasivo. A juicio del demandante la norma no fija los sujetos pasivos de la obligación, “no sólo por atribuir a los predios la capacidad —que ni tienen ni pueden tener— de contraer obligaciones, (...) sino por el hecho de que no se sabe qué predios se benefician”.

Sin embargo, la Sala considera que el planteamiento del actor es errado y corresponde a una indebida interpretación de la norma, pues aunque no es expreso en el señalamiento del sujeto pasivo, no cabe duda que están obligados al gravamen los beneficiados en sus inmuebles con la ejecución de una obra de interés público, entendiendo por éstos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como se genera el cobro. Cosa distinta es que por la naturaleza real del gravamen (32) el valor a pagar se determine en función del beneficio de un inmueble. Empero, vuelve a reiterarse, los criterios para determinar cuando hay beneficio son aspectos relacionados especialmente con la tarifa.

(32) El artículo 12 del Decreto 1604 de 1966 reconoce expresamente que “La contribución de valorización constituye un gravamen real sobre la propiedad inmueble (...)”. Incluso antes de la expedición del decreto era considerado como impuesto real, como lo indicó la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado en providencia del 17 de julio de 1964.

23. Base gravable. En este punto la Corte considera que, de alguna manera, el artículo 338 de la Constitución orienta los parámetros a tener en cuenta para la determinación de la base gravable, en la medida en que faculta a las autoridades (administrativas) para fijar la tarifa a partir de los costos de los servicios y los beneficios reportados.

Ahora bien, en el caso de la contribución de valorización el artículo 9º del decreto señala los elementos referentes a la base gravable, a partir de los cuales puede cuantificarse el monto total sobre el que se causa el gravamen y que será objeto de distribución entre los contribuyentes. Dice al respecto la norma:

“ART. 9º—Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de los tributos.

El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo total de la obra” (Resaltado no original)”.

De esta manera, la forma de determinar la base o monto total a distribuir entre los beneficiarios y futuros contribuyentes es la siguiente (33) : (i) se toma el costo de la obra; (ii) se agrega un porcentaje prudencial para gastos en imprevistos; (iii) puede adicionarse hasta un treinta por ciento más para gastos de distribución y recaudo, denominados también gastos administrativos; (iv) en algunos eventos pueden excluirse partes o proporciones del costo total de la obra y, finalmente, (v) si el valor de los costos supera el del beneficio obtenido, aquel se debe reducir hasta llegar al valor de este último.

(33) Cfr. Alberto Fernández Cadavid, “La Contribución de valorización en Colombia”, Temis, 1981, págs. 73 a 79.

Es claro que la norma fija como tope el beneficio obtenido sin definir qué entiende por beneficiario, pero ese no es asunto propio de la base gravable sino de la tarifa, como pasa a explicarse a continuación.

24. Tarifa. Constituye el elemento que más problemas plantea frente a la determinación del gravamen y, por lo mismo, sugiere serias dudas sobre la constitucionalidad de la autorización a las entidades administrativas para fijar gravamen.

Un primer aspecto a tener en cuenta es que el decreto no hace referencia expresa a la tarifa. Pero de ello nada se puede concluir por cuanto, según fue explicado, el criterio definitorio de los elementos de un tributo no es el formal sino el material o sustancial. Y precisamente acudiendo a este último la Sala encuentra algunas particularidades que explican el silencio del legislador.

Pues bien, en el caso de la valorización no parece formalmente correcto hablar de “tarifa”, por lo menos como se concibe tradicionalmente, ya que este gravamen ha sido diseñado como una forma de recuperación de los gastos en que incurre una entidad para la realización de una obra donde, a pesar de mediar un interés público, se termina por incrementar el patrimonio de terceros. En estricto sentido no es una tarifa porque el gravamen está diseñado para distribuir el valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de costos y beneficios. El valor a pagar será en últimas el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad.

Pero lo verdaderamente importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminación de los criterios básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos factores lo que podría asimilarse, en últimas, a la tarifa. De esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa consistirá en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos. Es aquí donde el artículo 338 de la Constitución permite a las autoridades administrativas desempeñar un papel dinámico, siempre y cuando los órganos de representación popular hayan señalado tanto el “sistema” como el “método” para hacerlo (...)”.

6. Violación del principio de legalidad tributaria por parte del Decreto 1604 de 1966 al no contemplar el sistema y el método para que las autoridades administrativas determinen el valor a pagar por concepto de valorización.

A pesar de que la Corte constató en la Sentencia C-155 de 2003 que la consagración legal de la contribución de valorización contempla los elementos del tributo exigidos por la Constitución Política, incluyendo la tarifa, no ocurre así con el sistema y el método. Al respecto dijo la Corte,

“De conformidad con los planteamientos expuestos, y una vez revisado en detalle el contenido del Decreto 1604 de 1966, la Corte no encuentra que en él se definan el sistema y el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa en la contribución especial de valorización.

En efecto, aunque podría aceptarse que la norma señala la forma de cuantificar los costos de una obra (a la luz del art. 9º del decreto), lo cierto es que guarda absoluto silencio sobre los criterios esenciales para determinar los beneficios y, más aún sobre los aspectos relevantes para hacer la distribución entre los contribuyentes. Esa decisión dependerá entonces de la absoluta discrecionalidad de las autoridades administrativas, lo cual supone una evidente vulneración del principio de legalidad tributaria.

En todo caso, podría aducirse que en la práctica es imposible prever todas las hipótesis a partir de las cuales la realización de una obra genera un beneficio y que, en esa medida, ninguna regulación normativa sería lo suficientemente detallada como para satisfacer la exigencia constitucional mencionada (34) . No obstante, aunque la Corte considera válido el planteamiento inicial, encuentra errada la conclusión a la que se llega porque, según lo ha explicado a lo largo de esta sentencia, el mandato constitucional no supone una descripción rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos, sino la previsión organizada de los parámetros básicos, que deben ser observados por las entidades administrativas al momento de fijar la tarifa”.

(34) Por ejemplo, en el libro “La Contribución de valorización en Colombia” el autor sostiene lo siguiente: “De ahí que con buen criterio, la ley colombiana no incluya, respecto a la generalidad de las obras, normas sobre métodos de distribución, en ningún sentido, dejando a los organismos administrativos encargados de la aplicación de contribución de valorización, fijar y adoptar sus propios métodos, dentro de una gran amplitud y flexibilidad según cada obra y las condiciones propias del sector inmobiliario beneficiado”. Op. cit., pág. 129.

Finalmente, luego de hacer un recuento sobre cómo ha sido analizado el punto en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional concluyó:

“(...) los términos “sistema” y “método” aparecen directamente relacionados con la interpretación concreta del Decreto 1604 de 1966. En otras palabras, el alcance de uno u otro concepto depende, en buena medida, del rigor con el cual se analiza la normatividad aplicable en cada caso.

No obstante, de conformidad con los planteamientos señalados ampliamente en esta sentencia, la Corte considera que la noción de “sistema” y “método” en el caso de la contribución de valorización hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribución de los factores anteriores.

28. Ahora bien, no corresponde al juez constitucional determinar la conveniencia o no de que la ley, las ordenanzas y los acuerdos señalen un sistema y método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa, pues media un expreso mandato del constituyente que es de imperativo cumplimiento.

29. De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de valorización, la Corte considera que la expresión “nacional”, contenida en el artículo 1º de ese decreto, desconoce el principio de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo.

No sucede lo mismo frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el Congreso y los diferentes órganos de representación popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según el caso, pueden (en este caso deben) señalar el sistema y el método para fijar la tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones específicas.

Según fue explicado, frente a las entidades territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una norma habilitante para fijar la contribución a nivel local. Por tal motivo, el sistema y el método deben ser señalados por las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad administrativa estará autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el principio de legalidad tributaria”.

7. El precedente que se reitera: decisión y resolución.

7.1. En resumen, en la Sentencia C-155 de 2003 la Corte Constitucional decidió que la contribución de valorización, tal y como está consagrada en las normas vigentes, contempla lodos los elementos del tributo a excepción del sistema y el método que permita a las autoridades administrativas, a nivel nacional, fijar la tarifa en la contribución de valorización. Este desconocimiento parcial del principio de legalidad tributaria, implica constitucionalmente lo siguiente: ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que puedan hacerlo.

La Corte también consideró (i) que no se pronunciaba respecto a la existencia del sistema y el método para determinar la tarifa de la contribución de valorización a nivel departamental y municipal, por no tener competencia para estudiar la constitucionalidad de las ordenanzas y los acuerdos; y (ii) que en el nivel nacional la facultad de fijar la tarifa no puede ser ejercida por las autoridades administrativas, no porque ello esté prohibido, sino porque la regulación legal es insuficiente a la luz del principio de legalidad, en particular frente al señalamiento del sistema y el método para hacerlo.

7.2. De acuerdo a lo anterior, la Corte resolvió: (a) declarar exequibles las expresiones “el establecimiento” y “que ejecute las obras”, contenidas en el artículo segundo del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968 y (b) declarar inexequible la expresión “nacional” contenida en la misma norma.

La Corte también resolvió (c) inhibirse para proferir sentencia de fondo respecto del inciso final del artículo segundo del Decreto 1604 de 1966 y el artículo quinto del mismo decreto, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968. Esta última resolución fue adoptada debido a que estas normas habían sido tácitamente derogadas. En efecto, mientras que el Decreto 1604 de 1966 atribuía la facultad de imponer el gravamen al Consejo Nacional de Valorización y a la Dirección Nacional de Valorización, el Decreto 2171 de 1992, cuya revisión no compete a la Corte Constitucional, trasladó esta facultad al Ministerio de Transporte. Así fundó la Corte su posición,

“5. Según el procurador, el Decreto 1604 de 1966 atribuía al Consejo Nacional de Valorización y a la Dirección Nacional de Valorización la facultad de imponer el gravamen, pero dicha atribución fue trasladada al Ministro de Transporte por mandato del Decreto 2171 de 1992 (art. 11), lo cual entiende como una derogación tácita. Y como la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de este último decreto, considera que debe proferirse un fallo inhibitorio.

La Sala considera que la anterior apreciación es correcta pero sólo de manera parcial, pues si bien es cierto que las normas relacionadas con la competencia de algunas entidades para imponer el gravamen fueron derogadas, también lo es que el alcance del cargo planteado es más amplio de lo reflejado en apariencia.

En efecto, tanto el inciso final del artículo 2º del Decreto 1604 de 1966, como el numeral 2º del artículo 5º del mismo estatuto, estaban relacionados con las autoridades que podrían imponer el gravamen. El primero permitía fijarlo a la Dirección Nacional de Valorización cuando las obras eran realizadas por una entidad diferente a la Nación, los departamentos o los municipios, y el otro facultaba al Consejo Nacional de Valorización cuando las obras se ejecutaban directamente por la Nación (...).

Posteriormente, con la expedición del Decreto 2171 de 1992 (art. 11) se atribuyó al Ministro de Transporte la facultad de determinar las obras que generan contribución nacional por valorización (...).

De esta manera, la competencia del Consejo Nacional de Valorización y de la Dirección Nacional de Valorización, para determinar las obras objeto del gravamen, fue suprimida y quedó radicada en el Ministro de Transporte, lo cual significó, precisamente, la subrogación de esos apartes normativos. Empero, como ya ha sido explicado, no corresponde a la Corte pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 2171 de 1992 (35) , ni la del Decreto 101 de 2000 (36) , que derogó expresamente el artículo 11 del Decreto 2171 de 1992 (art. 49), así como tampoco sobre el Decreto 81 de 2000 (37) . En el primer caso por tratarse de una norma expedida en ejercicio de facultades especiales conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución, y en los otros dos, por tratarse de decretos expedidos en desarrollo de una ley marco.

(35) Decreto 2171 de 1992, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”. Este decreto fue expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución.

(36) Decreto 101 de 2000, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”. Este decreto fue expedido al amparo del artículo 189-16 de la Constitución, y de los artículos 37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998.

(37) Decreto 81 de 2000, “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías”. Este decreto fue expedido al amparo del artículo 189-16 de la Constitución, y del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

6. Todo lo anterior parece indicar que la Corte debe proferir una sentencia inhibitoria. Sin embargo, esa postura es válida frente a algunas de las disposiciones pero no frente a su totalidad, ya que el cargo no está construido únicamente en función de la competencia del Ministro de Transporte para imponer el gravamen, sino que se inspira en el respeto al principio de legalidad tributaria.

En este sentido, el demandante no sólo cuestiona la competencia que pueda tener el Ministro de Transporte sino, en últimas, la autorización que hace la ley a ciertas entidades para determinar las obras por las cuales se causa la contribución por valorización, sin que ella misma haya definido cada uno de los elementos del tributo. La Corte considera que de esta forma el cargo formulado adquiere sentido y resulta procedente un análisis material del asunto, más aún teniendo en cuenta que los intervinientes interpretaron el alcance de la demanda bajo la misma óptica” (Sent. C-155/2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

En el presente caso se reiterara esta posición, por lo que la Corte se abstendrá de pronunciarse de fondo acerca de la exequibilidad de aquellas disposiciones que se ocupan de crear u otorgar competencias al Consejo Nacional de Valorización y a la Dirección Nacional de Valorización. Las normas en cuestión son las siguientes: los artículos 3º, 4º, 6º, 7º y 8º del Decreto Extraordinario 1604 de 1966 (incorporado a la legislación permanente por la L. 48/68), y los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968.

8. Conclusión.

El actor considera en su demanda que las normas que consagran la contribución de valorización deben ser declaradas inconstitucionales, debido a que desconocen el principio de legalidad tributaria, según el cual es el Congreso, en virtud del principio de representación, el llamado a definir los elementos esenciales de todo tributo, según lo establece la Constitución en su artículo 338. En consecuencia, considera el actor que las normas que desarrollan dicha contribución deben seguir la misma suerte de aquellas que la crearon, y por tanto ser declaradas también inconstitucionales.

Como se mostró, el punto ya fue resuelto por esta corporación en la Sentencia C-155 de 2003 al decidir que la contribución sí contempla legalmente los elementos exigidos por la Constitución Política de 1991, a excepción del sistema y el método, por lo que no es posible que la tarifa de este tributo pueda ser fijada a nivel nacional, hasta tanto el legislador no defina este elemento.

En el presente caso, la Sala Plena de la corporación decide reiterar el precedente, en sus diferentes aspectos, tal como se señala a continuación:

(1) En la presente sentencia, la Corte resolverá “estarse a lo resuelto” por la Sentencia C-155 de 2003, en lo que respecta a aquellas disposiciones que ya fueron sometidas a control de constitucionalidad en aquella ocasión, y sobre las cuales ya se pronunció esta corporación. Los textos normativos en cuestión son: con relación al inciso final del artículo 2º, las expresiones “nacional”, “el establecimiento” y “que ejecute las obras” contenidas en el primer inciso del mismo artículo y el artículo 5º del Decreto Extraordinario 1604 de 1966.

(2) Como se indicó al final del apartado (7) de las consideraciones y fundamentos de la presente sentencia, la Corte se inhibirá para pronunciarse de aquellas disposiciones que han sido derogadas tácitamente, por referirse al Consejo Nacional de Valorización y a la Dirección Nacional de Valorización, entidades cuyas funciones fueron trasladadas al Ministerio de Transporte. Estas normas son las siguientes: los artículos 3º, 4º, 6º, 7º y 8º del Decreto Extraordinario 1604 de 1966 (incorporado a la legislación permanente por la L. 48/68), y los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968.

(3) En la Sentencia C-155 de 2003 se consideró que “(...) teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de valorización, la Corte considera que la expresión “nacional”, contenida en el artículo 2º de ese, desconoce el principio de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. (...)” La Corte advierte que dentro de las disposiciones acusadas en la presente demanda, algunas hacen referencia a la “Nación” pero ninguna de ellas regula el terna del establecimiento, la distribución o el recaudo de la contribución de valorización.

En efecto, en el primer inciso del artículo 1º del Decreto Extraordinario 1604 de 1966 se señala que la contribución de valorización se hace “extensivo a todas las obras de interés que ejecuten la Nación, los departamentos, (...)” (38) . El artículo 11 del mismo decreto fija los intereses que se cobrarán en el caso en que una persona incurra en mora en el pago de las “contribuciones nacionales” (39) . El artículo 14 establece cuál ha de ser el procedimiento que ha de ser seguido para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización, incluyendo las nacionales (40) . Y finalmente, el artículo 16 del Decreto 1604 de 1966 establece que los municipios no pueden cobrar contribución de valorización por obras nacionales, salvo cuando éstas se encuentren dentro de su área urbana, tengan autorización de la respectiva entidad nacional y se haga dentro del término de dos años, contados a partir del momento de su construcción (41) .

(38) Ver anexo.

(39) Ver anexo.

(40) Ver anexo.

(41) Ver anexo.

Por lo tanto, los textos normativos demandados en los que se hace referencia a la Nación no le confieren la posibilidad a las entidades nacionales de “establecer”, “distribuir” o “recaudar” la contribución, por lo que no contrarían la Constitución Política. No obstante, la Corte señala que si bien las normas por sí mismas no contravienen la Carta Política, su aplicación depende de que bajo el orden constitucional vigente sea posible “establecer”, “distribuir” y “recaudar” una contribución de valorización nacional. Hasta tanto eso no ocurra las normas en cuestión, habida cuenta del acatamiento a la sentencia de inexequibilidad anteriormente mencionada, no pueden ser aplicadas.

(4) Por último, la Corte declarará constitucionales el resto de los apartes normativos acusados, en relación con el cargo general invocado por el demandante según el cual la contribución por valorización viola el principio de legalidad de los tributos, el principio democrático y el principio de representación, contemplados en la Constitución Política de 1991.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-155 de 2003 en relación con el inciso final del artículo 2º, las expresiones “nacional” “el establecimiento” y “que ejecute las obras” contenidas en el primer inciso del mismo artículo y el artículo 5º del Decreto Extraordinario 1604 de 1966.

2. INHIBIRSE para pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad de los artículos 3º, 4º, 6º, 7º y 8º del Decreto Extraordinario 1604 de 1966 (incorporado a la legislación permanente por la L. 48/68), y de los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968.

3. Salvo lo establecido en los anteriores numerales, declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 9º, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19 y 20 del Decreto Extraordinario 1604 de 1966, convertido en legislación permanente por la Ley 48 de 1968, y el artículo 45 de la Ley 383 de 1997, en relación con los cargos formulados en la demanda y analizados en la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

_____________________________