Sentencia C-526 de julio 3 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-526 de 2003 

Ref.: Expediente D-4366

Magistrado Ponente:

Alfredo Beltrán Sierra

Actor: Ramiro Rodríguez López

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del parágrafo 5º del artículo 8º de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones“.

Bogotá, D.C., tres de julio de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. norma demandada.

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, texto tomado del Diario Oficial Nº 44.893, de fecha 7 de agosto de 2002.

“Ley 769 de 2002

“Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones“.

ART. 8º—Registro único nacional de tránsito, RUNT. El Ministerio de Transporte pondrá en funcionamiento directamente o a través de entidades públicas o particulares el registro único nacional de tránsito, RUNT, en coordinación total, permanente y obligatoria con todos los organismos de tránsito del país.

El RUNT incorporará por lo menos los siguientes registros de información:

1. Registro nacional de automotores.

2. Registro nacional de conductores.

3. Registro nacional de empresas de transporte público y privado.

4. Registro nacional de licencias de tránsito.

5. Registro nacional de infracciones de tránsito.

6. Registro nacional de centros de enseñanza automovilística.

7. Registro nacional de seguros.

8. Registro nacional de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que prestan servicios al sector público.

9. Registro nacional de remolques y semirremolques.

10. Registro nacional de accidentes de tránsito.

PAR. 1º—El Ministerio de Transporte tendrá un plazo de dos (2) años prorrogables por una sola vez por un término de un (1) año, contados a partir de la fecha de promulgación de este código para poner en funcionamiento el RUNT para lo cual podrá intervenir directamente o por quien reciba la autorización en cualquier organismo de tránsito con el fin de obtener la información correspondiente.

PAR. 2º—En todos los organismos de tránsito y transporte existirá una dependencia del RUNT.

PAR. 3º—Los concesionarios, si los hay, deberán reconocer, previa valoración, los recursos invertidos en las bases de datos traídos a valor presente, siempre y cuando les sean útiles para operar la concesión.

PAR. 4º—Las concesiones establecidas en el presente artículo se deberán otorgar siempre bajo el sistema de licitación pública, sin importar la cuantía.

PAR. 5º—La autoridad competente en cada municipio o distrito deberá implementar una estrategia de actualización de los registros, para lo cual podrá optar entre otros por el sistema de autodeclaración.

El propietario que no efectúe la declaración será sancionado con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales, además de la imposibilidad de adelantar trámites en materia de tránsito y transporte ante cualquier organismo de tránsito en el país.

Los organismos de tránsito diseñarán el formato de autodeclaración con las instrucciones de diligenciamiento pertinentes, que será suministrado al interesado sin costo alguno.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues, el artículo acusado es de carácter legal.

2. Lo que se debate.

2.1. Para el actor, el hecho de que la norma acusada establezca que el propietario de un vehículo que no efectúe la declaración de que trata la disposición se haga acreedor de una sanción equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales y que no pueda adelantar trámites de tránsito y transporte ante cualquier autoridad de tránsito del país, viola los derechos de petición, la prohibición de penas imprescriptibles y el principio non bis in idem, consagrados en los artículos 23, 28 y 29 de la Constitución, respectivamente.

2.2. Para quienes intervinieron en este proceso, no existe violación de los artículos señalados por el actor, dado que si las personas cumplen con la obligación que se establece en el artículo 8º de la Ley 769 de 2002, pueden acceder a las autoridades de tránsito en busca de que les resuelvan las peticiones que ante ellas eleven, y de esta forma, la sanción no es imprescriptible como lo afirma el actor, ni excesiva la multa, dados los inconvenientes que para la administración significa el incumplimiento de la obligación de suministrar los datos requeridos. Además, el formulario para la declaración se suministra por el Estado en forma gratuita.

2.3. Presentado así en qué consiste esta demanda, antes de analizar los cargos, debe ubicarse el inciso acusado dentro del contexto del nuevo sistema que el legislador dispuso que se implante y que denominó registro único nacional de tránsito, RUNT (en adelante, a lo largo de esta providencia el mencionado registro se identificará RUNT), sin que esta ubicación y referencia pueda entenderse como que la Corte esté haciendo un examen de constitucionalidad sobre el sistema mencionado, pues éste no es el objeto de la presente demanda.

2.4. Señala el artículo 8º de la Ley 769 de 2002, que el Ministerio de Transporte pondrá en funcionamiento el RUNT, el cual incorporará las siguientes informaciones a nivel nacional: de automotores; de conductores; de empresas de transporte público y privado; de licencias de tránsito; de infracciones de tránsito; de centros de enseñanza automovilística; de seguros; de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, públicas o privadas que prestan servicios al sector público; de remolques y semirremolques; y, de accidentes de tránsito.

El parágrafo 1º prevé que el RUNT entre en funcionamiento en dos años, máximo, tres, y, que en todos los organismos de tránsito del país deberá existir una dependencia RUNT.

En relación con el parágrafo 5º, se establece que la autoridad competente en cada municipio o distrito deberá implementar una estrategia de actualización de los registros, para lo cual podrá optar, entre otros, por el sistema de autodeclaración. En este punto, el legislador consagró que al propietario que no efectúe la declaración se le impondrá la sanción de 2 salarios mínimos legales mensuales y la imposibilidad de adelantar los trámites en materia de tránsito y transporte ante cualquier organismo de tránsito del país. Finalmente, el último inciso del artículo 8º señala que el formato de autodeclaración será elaborado por los organismos de tránsito y será suministrado al interesado sin costo alguno.

Ubicado entonces el inciso acusado haciendo parte del texto que crea el registro único nacional de tránsito, es posible entrar a examinar los cargos expuestos contra la sanción allí prevista, que consiste en el pago de una multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales y la imposibilidad de adelantar los trámites de tránsito ante las autoridades competentes, punto en el que el actor considera que se presenta la violación de los artículos 23 28 y 29 de la Carta.

Como se ve, el registro único nacional de tránsito recoge información que sólo ha de ser aquella que resulte pertinente a los fines asignados por la ley y para los propósitos para los cuales se crea ese instrumento, razón esta por la cual a los ciudadanos únicamente puede exigírseles la declaración de aquellos datos que resulten pertinentes a ese propósito, información cuya utilización no puede permitirse a terceros y para finalidades diversas, so pena de incurrir en las faltas disciplinarias y las sanciones correspondientes, por vulneración al hábeas data.

3. Examen de los cargos.

3.1. Primer cargo: La presunta violación del artículo 23 de la Constitución.

Según el actor, se viola el derecho de petición pues, por el solo hecho de no presentar una declaración de información o “de impuesto de automotores“ (fl. 2) en una ciudad determinada, se le impide al ciudadano acudir ante las autoridades de tránsito del país y obtener resolución a sus solicitudes en esta materia.

Para la Sala, en la exposición de este cargo, el actor incurre en algunos errores de interpretación del derecho fundamental de petición, como se verá.

En efecto, en primer lugar, el RUNT es una declaración de información y no la declaración de un impuesto.

De otro lado, una cosa sería que el legislador profiriera una norma que impidiera a un ciudadano presentar peticiones ante las autoridades y a obtener pronta resolución, hipótesis en la que se estaría ante una posible vulneración del derecho de petición, y otra, muy distinta, es que una disposición como la analizada, establezca el deber legal a los propietarios de vehículos de suministrar informaciones en materia de tránsito y transporte a las autoridades competentes, con el fin de que éstas incorporen en todo el país los datos sobre los automotores, conductores, licencias de tránsito, etc., datos que están relacionados directamente con la eficiente prestación del servicio a cargo de las autoridades ante las cuales se realizan los trámites de tránsito. De allí que con el fin de facilitar el cumplimiento de esta obligación, el legislador hubiere previsto el suministro gratuito del formulario correspondiente y que, en caso de incumplimiento, se establezcan las sanciones a quien no suministre los datos requeridos.

Como prueba de que se está ante distintas hipótesis, basta señalar que no obstante el incumplimiento del deber legal de suministrar información a las autoridades de tránsito, en la persona continúa incólume su derecho de petición, pues, siempre podrá presentar ante los organismos de tránsito del país peticiones respetuosas, que aunque es previsible que la respuesta que se le dé no lo satisfaga, sí se le resolverá su pedido, expresándole precisamente que su solicitud se tramitará cuando presente la información legalmente requerida. La Corte ha señalado en numerosas oportunidades que el núcleo del derecho de petición radica en que el ciudadano, dentro del término legal, espera que la administración le dé una respuesta de fondo a su solicitud. La circunstancia de que la administración al resolver un derecho de petición lo haga en forma negativa al querer del peticionario, siempre y cuando resuelva la petición, no viola el mencionado derecho.

Por las razones expuestas, el inciso acusado no viola el derecho de petición contemplado en el artículo 23 de la Constitución, por lo que este cargo no prospera.

3.2. Segundo cargo: Presunta violación del artículo 28 de la Constitución.

Para el actor, el inciso acusado vulnera el artículo 28 pues establece una sanción imprescriptible, ya que no tiene límite en el tiempo.

La interpretación del actor no se encuentra en este caso asistida por la razón, como quiera que una vez presentada la declaración a que hace referencia el inciso segundo del parágrafo 5º del artículo 8º de la Ley 769 de 2002 objeto de la acusación, el propietario del vehículo podrá adelantar los trámites que requiera en materia de tránsito y transporte ante cualquier autoridad de tránsito del país, lo cual indica que no se trata de la imposición de una sanción a perpetuidad sino, tan sólo, de un requisito para poder adelantar las gestiones a que se ha hecho alusión.

Es decir que, al contrario de lo afirmado por el demandante, la sanción prevista por la norma está claramente limitada en el tiempo y sólo depende de la voluntad del propietario responsable de la obligación, ponerle fin a la misma.

No prospera entonces el cargo de presunta violación del artículo 28 de la Carta.

3.3. Tercer cargo: Presunta violación del artículo 29 de la Constitución.

Para el demandante, el inciso acusado sanciona dos veces a una persona por la misma conducta, que es la de no presentar la declaración del RUNT, así: una es una sanción pecuniaria y la otra sanción es la relativa a la imposibilidad de adelantar trámites ante las autoridades de tránsito. Además, señala, que la sanción pecuniaria de dos salarios mínimos mensuales legales es desproporcionada.

La Corte considera que no le asiste razón al actor sobre la presunta violación del principio non bis in idem, pues, de acuerdo con su explicación, se observa que está confundiendo los términos sanción y enjuiciamiento.

En efecto, la disposición acusada establece que si una persona incumple el deber legal de suministrar una información a las autoridades de tránsito, esta conducta le genera una doble sanción: de un lado, una sanción pecuniaria y del otro, la imposibilidad de adelantar trámites de tránsito, ante estas autoridades hasta que pague la multa y cumpla con la declaración requerida. En cambio, la prohibición constitucional, en el artículo 29, se refiere es al doble enjuiciamiento, así: “y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho“.

Como estas diferencias han sido estudiadas en numerosas oportunidades por la Corte, resulta pertinente citar lo expresado en la Sentencia C-088 de 2002, que con base en la jurisprudencia desarrollada, examinó el contenido del principio non bis in idem y estudió cuándo un mismo comportamiento puede generar una doble consecuencia negativa sin que exista violación a esta garantía constitucional, así:

“El contenido del principio del non bis in idem

4. La Carta establece, como uno de los contenidos propios del debido proceso, la garantía de que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho (C.P., art. 29). Esta prohibición del doble enjuiciamiento, o principio del non bis in idem, busca evitar que las personas estén sujetas a investigaciones permanentes por un mismo acto. Esta Corte ha reconocido además que en el constitucionalismo colombiano, este principio no se restringe al ámbito penal sino que “se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético-disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los congresistas)” (1) . Por consiguiente, el demandante tiene razón en que esta garantía se proyecta en el ámbito disciplinario.

(1) Sentencia C-554 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Fundamento 3.3.

Sin embargo, la prohibición del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando éstas tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. Esta Corte ha precisado que el non bis in idem veda es que exista una doble sanción, cuando hay identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances de la sanción. Al respecto ha dicho esta corporación, desde sus primeras decisiones sobre el tema:

“Esta Sala considera que en el presente caso no se da una violación al precepto citado, por cuanto el juicio realizado en dos jurisdicciones distintas implica una confrontación con normas de categoría contenido y alcance distinto. El juez disciplinario evalúa el comportamiento del acusado, con relación a normas de carácter ético contenidas principalmente en el estatuto de la abogacía. Por su parte, el juez penal hace la confrontación de la misma conducta, contra tipos penales específicos que tienen un contenido de protección de bienes jurídicamente tutelados en guarda del interés social. Así que tanto la norma aplicable, como el interés que se protege son de naturaleza distinta en cada una de las dos jurisdicciones. Por ello, es posible, como sucedió en este caso, que el juez penal haya absuelto y, por su parte, el juez disciplinario haya condenado. No hay, por tanto, violación de la norma superior invocada en este punto por el peticionario, como tampoco de otros derechos fundamentales” (2) .

(2) Sentencia T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, criterio reiterado, entre otras, en las sentencias C-259 de 1995 y C-244 de 1996.

5. Es pues claro que para que exista una violación a la prohibición de doble enjuiciamiento es necesario, como ya lo ha señalado esta Corte, que “exista identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona” (3) . Con base en los anteriores criterios, la Corte ha considerado que no viola el non bis in idem que una misma conducta genere responsabilidad penal y disciplinaria (4) , o que un mismo comportamiento sea investigado por la justicia penal y por los tribunales de ética médica (5) . Esta Corte también ha señalado que no desconoce esta garantía constitucional que el incumplimiento de las órdenes de tutela pueda ocasionar tanto la sanción por desacato, como una sanción penal por fraude a resolución judicial, pues el arresto por desacato es un “ejercicio de los poderes disciplinarios del juez y se inicia con el fin de lograr la efectividad de la orden proferida y con ella el respeto del derecho fundamental vulnerado”, mientras que la sanción penal castiga “la vulneración de los bienes jurídicos constitucional o legalmente protegidos, producida con la omisión del cumplimiento de lo ordenado” (6) .

(3) Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Consideración b).

(4) Ver, entre otras, las sentencias T-413 de 1992, C-060 de 1994, C-319 de 1994 y C-427 de 1994.

(5) Ver sentencia C-259 de 1995.

(6) Sentencia C-092 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, Consideración B-3, criterio reiterado, entre otras, en la Sentencia T-880 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

6. El análisis precedente muestra que el hecho de que un mismo comportamiento (abandono del cargo) pueda generar una doble consecuencia negativa para el empleado de carrera (sanción disciplinaria y retiro de la carrera) no representa obligatoriamente una violación de la prohibición de doble enjuiciamiento, pues no sólo no es claro que ambos tipos de efectos constituyan sanciones. sino que incluso si lo fueran, podrían tener fundamentos normativos y finalidades distintas. (Sent. C-088/2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett) (se subraya).

De acuerdo con lo anterior, resulta claro que no hay la violación de que habla el actor del principio tantas veces mencionado, pues la doble sanción negativa, de distinta naturaleza, corresponde a las consecuencias del mismo comportamiento del ciudadano incumplido y no a un doble enjuiciamiento por la misma conducta, como lo analizó la sentencia citada.

Sólo resta señalar que sobre la afirmación del actor en el sentido de que la sanción de dos salarios mínimos mensuales legales es desproporcionada, la Corte no hará ningún pronunciamiento por falta de cargo, ya que la mera inconformidad del ciudadano con una disposición no estructura un cargo de constitucionalidad.

En consecuencia, se declarará la exequibilidad del inciso segundo del parágrafo 5º del artículo 8º de la Ley 769 de 2002, por los cargos estudiados.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar exequible el inciso segundo del parágrafo 5º del artículo 8º de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones“, por los cargos estudiados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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