SALA PLENA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CREACIÓN Y SUPRESIÓN DE CARGOS

EXTRACTOS: «La ley acusada parte del supuesto de que el legislador puede conferir al Contralor General de la República la posibilidad de crear, suprimir y fusionar cargos en esa entidad. En efecto, los artículos 2º y 3º de la Ley 73 de 1993 establecen que a ciertos funcionarios de la Contraloría General se les suprime el cargo “de acuerdo a las facultades de suprimir, fusionar y crear cargos otorgados al Contralor General de la República por el artículo 56 de la Ley 42 de 1993 como consecuencia de la reestructuración de la entidad”. Por ello, a pesar de que el demandante no formula ningún cargo relacionado con este tema, la Corte considera necesario estudiar si puede la ley atribuir tales facultades al Contralor General de la República.

5. Las atribuciones y funciones legales de los órganos estatales no pueden modificar la estructura del Estado prevista por la Constitución.

Una lectura simple de la Constitución puede llevar a concluir que el legislador tiene la posibilidad de conferir tal facultad al Contralor General de la República, por cuanto la Carta señala que este tiene entre sus atribuciones “las demás que señale la ley” (C.P., art. 268, num. 13). Por consiguiente, debido a esa atribución genérica prevista por la propia Carta, podría pensarse que es constitucional que el Contralor General pueda crear, fusionar y suprimir cargos en ese organismo de control porque la ley expresamente lo autorizó.

La anterior interpretación es insuficiente ya que, cuando la Constitución asigna a la ley la posibilidad de conferir nuevas funciones o atribuciones a determinados órganos del Estado —como por ejemplo en el caso de la Fiscalía General de la Nación (C.P. art. 250-5), el Consejo Superior de la Judicatura (C.P. arts. 256-7 y 257-5), la Procuraduría General (C.P. art. 10) o la Contraloría— ello no significa que el legislador pueda modificar le estructura de competencias prevista por la propia Constitución. La ley no puede atribuir funciones a un órgano del Estado que la Constitución ha reservado a otros órganos, por cuanto ello implica que un poder constituido —el legislador— puede modificar la propia Constitución. Por consiguiente, debe entenderse que el legislador tiene, en determinados casos, la posibilidad de conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos órganos estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado prevista por el constituyente. Por ello, debe la Corte abocar el siguiente interrogante: ¿ha establecido la Constitución quién es el titular de las facultades de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría General de la República?

6. El legislador es el titular de la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría.

A pesar de la modificación de competencias de la reforma de 1968, durante la vigencia de la anterior Constitución, siempre correspondió al legislador determinar los empleos en la Contraloría, mientras que al Contralor le competía “proveer los empleos de su dependencia que haya creado la ley” (art. 8º del Acto Legislativo Nº 1 de 1968). ¿Se mantuvo esa distribución de competencias en la Constitución de 1991?

Se podría pensar que ella varió y que tales facultades están hoy atribuidas al Presidente de la República, dado el mandato del numeral 14 del artículo 189 constitucional, el cual establece que el titular de la rama ejecutiva puede “crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central”. Sin embargo, la Contraloría General no se encuadra dentro de los supuestos de la norma superior, debido a que es un órgano autónomo e independiente (C.P., art. 113), excluido de la rama ejecutiva, la cual corresponde a la administración central.

No corresponde al ejecutivo determinar los cargos en la Contraloría. Para establecer entonces a quién está atribuida tal facultad es necesario recordar que la Constitución confiere al Congreso la cláusula general de competencia. Por ello, incluso si no existiera ninguna otra norma que regulara la materia, podría concluirse que, en virtud de esta cláusula general de competencia, el Congreso es el ente sobre el cual recae la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría General de la República.

Esta conclusión se ve fortalecida si tenemos en cuenta que cuando el constituyente de 1991 quiso trasladar la facultad del Congreso de crear, suprimir y fusionar cargos a otros órganos, lo estableció expresamente. Así sucede con respecto a la rama ejecutiva —en donde tal facultad corresponde al Presidente (C.P. art. 189 ord. 14)— y la rama judicial —en donde ella está radicada en el Consejo Superior de la Judicatura (C.P. art. 257 ord. 2º)—, pero en cambio la Constitución no prevé ninguna facultad de tal naturaleza para el Contralor General de la República, por lo cual ella se entiende radicada en el legislador.

Finalmente, existen otros dos argumentos normativos que permiten a la Corte concluir que corresponde al Congreso crear, suprimir y fusionar los empleos en la Contraloría. De un lado, la Constitución de 1991 dispone en su artículo 268 ord. 10:

“El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (...).

5. Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley (...)” (subrayado no original).

Esta norma, muy similar a la de la Constitución anterior, muestra que es la ley —y no el ejecutivo o el Contralor General— la que crea los empleos en la Contraloría. Y es una norma esencial pues atribuye al legislador tal facultad como atribución constitucional propia.

De otro lado, la Constitución dispone que la Contraloría no “tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización” artículo 267, inciso 4º. Esta disposición, como bien lo señaló durante la vigencia de la anterior Constitución el Consejo de Estado, es una limitación más que otra cosa. Por ello “esta facultad no puede extenderse a que sea esa entidad la que determine sus propios empleados y con ellos necesariamente, de disposición y distribución de dineros públicos que, por su misma naturaleza, no corresponden en nuestro ordenamiento a la administración ni son consideradas como cuestiones administrativas sino, también en último término, propias del Congreso y de la ley”.

Todo lo anterior lleva entonces a la Corte Constitucional a concluir que corresponde a la ley crear, fusionar y suprimir los empleos en la Contraloría General de la República. La Constitución ha establecido entonces un control político de la estructura administrativa de la Contraloría en cabeza del Congreso, sin que ello signifique que el Contralor esté desprovisto de instrumentos para incidir sobre la planta de personal de la entidad. De un lado, la Corte considera necesario precisar que la ley que regula la estructura y crea, fusiona o suprime los empleos de la Contraloría no es de iniciativa exclusiva del Gobierno. En efecto, ya anteriormente se mostró que esta ley no corresponde a aquellas que determinan la estructura de la administración nacional (C.P. art. 150 ord. 7º), por lo cual ésta puede ser expedida o reformada a iniciativa de los miembros de cualquiera de las Cámaras (C.P. art. 154) o del propio Contralor General de la República (C.P. arts. 156 y 268 ord 9º). Por ello, si el Contralor considera necesario crear, suprimir o fusionar empleos puede presentar al Congreso proyectos de ley sobre el tema.

De otro lado, el Contralor tiene la facultad de redistribuir internamente los cargos establecidos por la ley, de acuerdo con las necesidades del servicio de la Contraloría General.

Una vez precisado que la Constitución ha atribuido al Congreso la facultad de crear, fusionar y suprimir empleos, surge un nuevo interrogante: ¿Es posible que el legislador delegue tal función de manera temporal en el Contralor General?

7. El legislador no puede delegar en el Contralor la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría.

El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución admite el otorgamiento de facultades extraordinarias, pero éstas sólo se pueden dar al Presidente de la República, no al Contralor General. Así mismo, el artículo 151 de la Carta, autoriza al Congreso, a través de una ley orgánica, a conferir “competencias normativas a las entidades territoriales”. Sólo en esos casos puede el Congreso delegar competencia normativa, ya que las disposiciones constitucionales que regulan las facultades de los órganos estatales son de interpretación estricta, sin que se admita una comprensión analógica de las mismas.

Es pues inconstitucional investir al Contralor de esas facultades normativas ya que el constituyente autorizó solamente la delegación por parte del Congreso en el caso del Presidente de la República y, a través de la ley orgánica, a las entidades territoriales. Claro está que por tratarse de la reestructuración de la Contraloría General —órgano autónomo del orden nacional—, mal podría delegarse tal función en entidades territoriales, por lo cual la creación, fusión o supresión de cargos en la Contraloría sólo puede ejercerla el Congreso directamente o, excepcionalmente, mediante delegación al Presidente de la República a través de facultades extraordinarias y pro témpore».

(...)