Sentencia C-053 de febrero 16 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

INSTITUCIONES FINANCIERAS

ÁMBITO DE RESERVA DOCUMENTARIA

EXTRACTOS: «El tenor literal de la norma es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 663 DE 1993

(Abril 5)

Por medio del cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y numeración.

El Presidente de la República de Colombia.,

DECRETA:

ART. 322.—Prerrogativas y limitaciones.

1. Prerrogativas del fondo. Para el conveniente y eficaz logro de sus objetivos, el fondo de garantías de instituciones financieras gozará de las siguientes prerrogativas: (...).

3. Reserva de información. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras estará obligado a guardar reserva sobre las informaciones que exija a las instituciones financieras inscritas, salvo en los casos previstos en la Constitución y en la ley. En general, el fondo gozará de reserva sobre sus papeles, libros y correspondencia”.

(Se subraya la parte demandada)

Reserva de información sobre informaciones que recibe el Fondo por parte de las instituciones financieras inscritas.

2. La primera parte de la norma acusada impone al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, el deber de guardar reserva sobre las informaciones que exija a las instituciones financieras inscritas, salvo los casos previstos en la Constitución y la ley. La Corte analizará, en primer término, la constitucionalidad de esta disposición.

En la demanda no se esgrime un argumento específico que soporte la pretensión de inexequibilidad. El apoderado del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras apoya la constitucionalidad de la norma en el derecho a la intimidad documentaria del que gozarían las instituciones financieras, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la C.P.

3. El argumento que aboga por la constitucionalidad toma en cuenta que el Fondo es una entidad estatal, encargada, en los términos de su objeto, de intervenir y vigilar instituciones financieras, las cuales para ese efecto no pueden oponer la reserva de sus libros de contabilidad y demás documentos privados que, con esta salvedad, mantienen su condición de reservados (C.P., art. 15). Dado que el descubrimiento del sigilo privado es excepcional, según esta tesis, las informaciones y documentos privados, en poder de la mencionada entidad estatal, estarían por fuera del acceso público.

4. No cabe duda de que la naturaleza estatal del Fondo y la función de intervención e inspección que cumple en la economía, lo autorizan para exigir a las instituciones financieras inscritas la presentación de sus libros de contabilidad y demás documentos privados.

Se pregunta la Corte si la reserva que cubre los documentos privados, puede, a través de la entidad estatal que ejerce la inspección, vigilancia o intervención, descorrerse ante el público. En este caso, las informaciones y documentos privados, en poder de las entidades de control, podrían ser conocidas por parte de cualquier persona interesada y, por tanto, la denominada reserva documentaria tendría sólo un carácter relativo, circunscribiéndose únicamente a lo que permanece por fuera de la materia objeto de publicidad.

5. A este respecto es oportuno distinguir las personas ordinarias de las que se ocupan del comercio y, particularmente, de la actividad financiera.

La contabilidad —si se lleva— y demás documentos privados de una persona, deben revelarse ante el Estado, en los casos que señala el último inciso del artículo 15 de la C.P. y en los términos que señale la ley. Más allá de este deber, sus actos, hechos y documentos privados, quedan cubiertos por el mandato de la intimidad y, por esta razón, se encuentran protegidos de todo género de intromisión pública o privada.

Los comerciantes y, especialmente, las instituciones financieras, realizan una actividad cuya importancia, por sus efectos sociales, trasciende la esfera puramente personal. Repárese en que las instituciones financieras, para sólo analizar esta categoría de sujetos, captan, administran e invierten fondos provenientes del ahorro público. Las vicisitudes, positivas o negativas, de estas empresas repercuten en el desarrollo de la economía y directamente afectan el patrimonio y el bienestar de los diferentes miembros de la comunidad (depositantes, accionistas, pensionados, trabajadores, etc.).

Las instituciones financieras con su actividad crean una amplia e intensa zona de interacción social y económica —de la cual derivan sus beneficios y sobre la cual se proyectan sus falencias— a la que se superpone, como consecuencia necesaria, un inmanente interés público que se erige en fuente legítima de exigencias de información. A diferencia de las personas ordinarias, las que se examinan, generan un mercado y se nutren del mismo, y en este contexto desarrollan, así sea de manera difusa, un vínculo de confianza con el grupo social. En estas condiciones, el público en general llega a adquirir un verdadero derecho a conocer informaciones sobre hechos relevantes que, en uno u otro sentido, puedan afectar a las instituciones en las que han depositado su confianza y cuya negativa al socaire de la intimidad, pierde plausibilidad en cuanto proviene de quienes por su posición y el interés que han creado no pueden ocultar el estado en que se encuentran. Aquí el contenido y alcance de la intimidad documentaria no puede ser el mismo que el que pueden alegar en su favor las personas no involucradas en esta actividad. La ley, en la medida del interés público concernido, establecerá el grado de publicidad de los actos, hechos y situaciones relativos a las instituciones financieras, como parte integrante de la política estatal de intervención en el sector.

La imposibilidad de que las personas aisladamente ejerzan el necesario control sobre las entidades del sector financiero, sin necesidad de descalificar ni desestimular su presencia en este menester, justifica la existencia de organismos estatales especializados para llevarla a cabo. Uno de los principales objetivos de una política de intervención estatal y que en toda su latitud corresponde al campo semántico del concepto constitucional de “inspección y vigilancia”, es el de procurar que las entidades que realicen la actividad financiera, lo hagan en condiciones de “seguridad y transparencia”, como de otra parte lo señala el ordenamiento positivo (D.L. 663/93, art. 46-d).

En el estado social de derecho, la seguridad y la transparencia en el mercado financiero y de valores, tiene como destinatario el público en general, pues ellas se orientan a “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica (...)” (C.P., art. 2º). Resulta inconcebible, insegura y desconsideradamente paternalista, la política estatal que se reduzca a que sólo el ente de control y vigilancia pueda retener las informaciones relevantes sobre las instituciones financieras. El manejo y el destino del ahorro público, interesa, en primer término, al mercado y a los ahorradores.

Lo anterior explica que las normas que gobiernan la materia, no se limiten a establecer la reserva para ciertos documentos, sino que, adicionalmente, den cuerpo a una política de obligatoria información de la que es destinatario el público en general y no solamente la entidad estatal de control.

De lo expuesto pueden derivarse las siguientes conclusiones:

1. Sobre las instituciones financieras, emisores públicos de valores, intermediarios e inversionistas institucionales, el Estado ejerce una función de permanente intervención, en desarrollo de lo previsto en los artículos 150-8, 150-19-d, 150-21, 189-24, 189-25, 333, 334 y 335, entre otros.

2. La actividad que desarrollan las instituciones financieras y, en general, las personas y empresas que actúan en el mercado financiero y en el de valores, es de interés público (C.P., art. 335). La adecuada tutela del anotado interés, exige conferir a los miembros de la comunidad un derecho a la información relevante —en términos de mercado— proveniente de aquéllas.

3. El anotado interés público de las actividades analizadas, unido al derecho de todos a la libre competencia económica (C.P., arts. 78 y 333) y a la defensa del ahorro nacional, demandan que el público en general, en todo momento, pueda estar suficientemente informado sobre la verdadera situación de las instituciones financieras y demás operadores económicos que intervienen en el mercado y sobre la veracidad de los datos que suministran.

4. La zona de interés público, sobre la cual incide de manera prevalente la política intervencionista del Estado, requiere que a través de las entidades de control, vigilancia e intervención, se estructure un sistema de información obligatoria de carácter público referente a las instituciones financieras y demás personas que componen el mercado, de modo que se conozca oportunamente toda la información que sea relevante para adoptar —por parte de un ahorrador, inversionista o usuario comunes— decisiones racionales. Esta zona de interés público, coincide, de otra parte, con el campo de interacción social y económica que crean las entidades financieras y en el que se insertan activamente con el fin obtener ganancias y, por ende, no pueden las mismas negarse a divulgar las informaciones requeridas con base en un inexistente derecho a la intimidad, al cual se opone el derecho a la información de los interesados que sólo puede ignorarse a costa de despojar a la actividad de su atributo de interés público dada por el constituyente.

5. Como quiera que el objeto de las instituciones financieras, en su integridad, corresponde a un interés público, el ámbito de reserva documentaria y del correlativo sigilo gubernamental, sólo se obtiene luego de satisfacer las necesidades de información y divulgación públicas a las cuales responden las leyes y demás normas de intervención estatal en su propia actividad. En cierta medida, esta circunstancia connatural a su objeto, homologa materialmente las instituciones financieras a las entidades públicas, regidas por el principio de publicidad (C.P., art. 209). La reserva de información como deber del Estado, únicamente tiene sentido respecto de informaciones que sean ajenas a la zona de interés público. Aún en este caso, admite excepciones cuando así lo demande el ordenado desarrollo de esta actividad. En suma, la reserva de información para las instituciones financieras, tiene naturaleza legal y lejos de ser absoluta es relativa, pues, su extensión es variable y depende del interés público que determine el legislador (C.P., art. 335).

6. Dado que los mercados financiero y de valores se rigen por el principio de publicidad en consonancia con la importancia constitucional de tal actividad, como regla general, la reserva de informaciones, a la que se refiere la ley, sólo puede tener por objeto a aquéllas informaciones que obtenga la entidad estatal y que por su naturaleza conciernan únicamente a la institución financiera y carezcan de relevancia financiera externa. Con otras palabras, el ámbito de la reserva es residual respecto del campo gobernado por la política legal de divulgación obligatoria de informaciones. No obstante este carácter, como ya se advirtió, es posible que la mencionada reserva, en ciertos casos, sufra excepciones, en aras del interés general.

De acuerdo con lo expuesto, concluye la Corte que la primera frase de la disposición demandada es constitucional, sólo bajo el supuesto de que regula una situación excepcional en el mercado financiero —que debe estar gobernado por el principio de publicidad—, correspondiente a la reserva sobre informaciones y datos que por su naturaleza material se encuentran por fuera de los mandatos legales de divulgación pública.

Reserva sobre los libros, papeles y correspondencia del Fondo

7. La segunda parte de la norma acusada establece que “en general, el Fondo gozará de reserva sobre sus papeles, libros y correspondencia”.

7.4. La Corte considera que la naturaleza de entidad estatal del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras —reconocida en la ley (D.L. 663/93, art. 316) y en la jurisprudencia (Corte Suprema de Justicia, sent. jun. 9/87, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)—, lo convierte en sujeto pasivo del derecho a acceder a los documentos públicos que la constitución reconoce a todas las personas, salvo los casos que establezca la ley (C.P., art. 74).

En el plano legal, cabe anotar, que el Fondo, en su condición de persona jurídica de derecho público, no escapa al mandato general de publicidad regulado en la Ley 57 de 1985, de cuya interpretación sistemática ha deducido esta Corte que “documento público es todo documento que repose en las oficinas públicas, entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas en su propio texto” (Corte Constitucional, sent. T-473, jul. 14/92, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).

En la sentencia citada, la Corte se pronunció sobre la noción de “documento público”, en los siguientes términos:

“Por último, la Ley 57 de 1985, regula la publicidad de los actos y documentos oficiales, pero no define “documento público”. Sin embargo, una interpretación sistemática de la misma ley permite concluir que para ella, documento público es todo documento que repose en las oficinas públicas, entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas en su propio texto.

Por supuesto, ella misma contempla algunos casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas públicas, están sometidos a reserva, condición ésta que nunca podrá existir por más de treinta años. En otras palabras, esta ley define el concepto de acuerdo al lugar donde se encuentre el documento, pues, su ubicación más que su producción o contenido es lo que determina el carácter público del documento.

Puesto que los términos del artículo 74 de la Carta la noción de documento público no se circunscribe, como se ve, al concepto restringido que consagre cualquiera de las ramas del ordenamiento y, de consiguiente, no cuenta tanto el carácter del sujeto o entidad que lo produce o la forma misma de su producción sino el hecho objetivo de que no contenga datos que por expresa disposición de la ley deban ser mantenidos en reserva, la noción cobija, por ejemplo, expedientes, informes, estudios, cuentas, estadísticas, directivas, instrucciones, circulares, notas y respuestas provenientes de entidades públicas acerca de la interpretación del derecho o descripción de procedimientos administrativos, pareceres u opiniones, previsiones y decisiones que revistan forma escrita, registros sonoros o visuales, bancos de datos no personales, etc.

A lo anterior, se agrega el acceso a otros documentos cuyo carácter de públicos está determinado por la conducta manifiesta de sus titulares o por la costumbre, sin que sea requisito indispensable la presencia o concernimiento de la administración pública. Siempre, eso sí, que no sea contra la ley o derecho ajeno.

Es claro, por tanto, que en la anterior situación bien pueden encontrarse documentos surgidos de relaciones entre particulares cuyos titulares hayan decidido, formalmente o por conducta concluyente, permitir su acceso al público”.

Se reúnen, a la luz de las anteriores premisas, los dos requisitos para configurar de manera incontrovertible al sujeto pasivo del derecho a acceder a los documentos públicos: naturaleza pública de la entidad y calidad de “documento público”, predicable de la documentación en su poder. El hecho de que las operaciones del Fondo se rijan por la ley y “por las normas de derecho privado”, en modo alguno lo sustrae del cumplimiento de los deberes constitucionales que, como organismo público tiene frente a las personas, titulares de derechos fundamentales cuyo objeto consiste en acceder y conocer la documentación pública que reposa en las oficinas públicas.

7.5. Las partes analizan el artículo 74 de la C.P. y discuten acerca de la exacta naturaleza de la relación entre la regla de publicidad y la excepción. A juicio de la Corte, el texto de la norma constitucional claramente establece como regla general la publicidad y el acceso ciudadano a la documentación pública y, como excepción, su reserva. La expresión “salvo los casos que establezca la ley”, tiene el sentido de excepción frente a la generalidad de la primera frase: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos...”.

No se trata de una mera constatación de orden gramatical de las proposiciones utilizadas por el constituyente. El principio democrático y participativo, atributo esencial del Estado colombiano, exige esa conclusión. En la democracia, la participación de los miembros de la comunidad se extiende al conocimiento minucioso de la conducta de los agentes y órganos del Estado, con miras a ejercer una estricta vigilancia sobre su proceder y deducir la responsabilidad que les pueda caber si se apartan de sus deberes constitucionales y legales. El presupuesto de los derechos de participación que la Constitución reconoce a los ciudadanos, requiere de la existencia de una opinión pública plenamente informada, la que no puede formarse si la actividad pública se impregna de sigilo y se desenvuelve en un clima de clandestinidad y misterio.

La mirada pública puede quizá incomodar a los funcionarios, pero resulta esencial para el mantenimiento del sistema democrático. De ahí que deba ser la regla y no la excepción. La Corte, por esta razón, en varias oportunidades, ha puesto de presente la conexidad del derecho a acceder a los documentos públicos, con los derechos —igualmente fundamentales— de petición y de recibir información veraz e imparcial (C.P., arts. 20 y 23). En este sentido, también, la regla general de acceso a la documentación pública, es condición de posibilidad de la libertad de expresión, que no puede ejercitarse en su plenitud sin un conocimiento oportuno, completo y veraz de los hechos y actuaciones públicas.

Se agrega a lo anterior que el fin esencial del Estado de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (C.P., art. 2º), no podría alcanzarse si rigiera el principio opuesto al de la publicidad. Teniendo en cuenta el mencionado fin esencial del Estado, pensado en términos de un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico, el artículo 209 de la C.P., se refiere a la “publicidad” como característica básica de la función administrativa.

7.6. No es difícil descubrir que la segunda parte de la norma acusada invierte el principio constitucional de la publicidad, que de ser la regla general, pasa a convertirse en la excepción: “En general, el Fondo gozará de reserva...”.

Las razones expuestas en favor de la exequibilidad de la norma, podrían llevar al legislador a establecer, en determinados casos, tratándose del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, excepciones al principio general de publicidad de su actuación, no así a cubrir bajo el manto del sigilo su entera actividad, la cual necesariamente se refleja en sus papeles, libros y correspondencia. Por el momento, deberán aplicarse las normas generales y especiales vigentes que regulan la publicidad de los actos y documentos oficiales. Por lo demás, consideraciones vagamente delineadas, como las “de orden público económico”, lejos de justificar, por vía general, una reserva, demuestran la necesidad de implantar el principio de la publicidad en cuanto son indicativas de la trascendencia social de esos asuntos y, por ende, de la importancia de que el público sea informado al respecto. El manejo y la utilización del ahorro y del dinero de los depositantes y ahorradores, lo mismo que el ejercicio de las competencias de inspección, vigilancia e intervención por parte de las autoridades, corresponden a una materia de interés público que, como tal, no puede permanecer encubierta.

La frase finalizada de la norma, objeto de examen, será declarada inexequible por violar los artículos 1º, 2º, 20, 23, 74 y 209 de la C.P.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el aparte del artículo 322 numeral 3º del Decreto 663 de 1993 que dice “En general, el fondo gozará de reserva sobre sus papeles, libros y correspondencia”.

2. Declarar EXEQUIBLE el aparte del artículo 322 numeral 3º del Decreto 663 de 1993 que dice “Reserva de información. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras estará obligado a guardar reserva sobre las informaciones que exija a las instituciones financieras inscritas, salvo en los casos previstos en la Constitución y en la ley”, bajo el entendido de que dicha reserva versa únicamente sobre informaciones que por su naturaleza material conciernen únicamente a la institución financiera en particular y, además, carecen de relevancia financiera externa y se encuentran por fuera de los mandatos legales de divulgación pública.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente»

(Sentencia C-053 de febrero 16 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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