Sentencia C-053 de marzo 5 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref. Exp. D-1753

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la Ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997”.

Actor: Marta Nora Palacio Escobar y Luis Carlos Álvarez Machado.

Santafé de Bogotá, D.C., Marzo cinco de mil novecientos noventa y ocho.

EXTRACTOS: «II. El Texto de la norma acusada

“LEY NÚMERO 331 DE 1996

(Diciembre 18)

“Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997”.

El Congreso de la República,

DECRETA:

“(...).

ART. 13.—Las juntas o consejos directivos y consejos superiores de las entidades descentralizadas y entes universitarios no podrán expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, créditos, prestaciones sociales, ni con órdenes de trabajo autorizar la ampliación en forma parcial o total de los costos de las plantas o nóminas de personal.

Las autoridades descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores oficiales que no tengan convención colectiva, dentro de los límites de los contratos, los fijados por el Gobierno Nacional y por las disposiciones legales; aquellos que tengan convención colectiva se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 4ª de 1992”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

Primera. La competencia y el objeto de control

La competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política y se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporación para los casos en que se cuestione la constitucionalidad de leyes cuya vigencia esté condicionada en el tiempo, como por ejemplo las leyes anuales de presupuesto, las cuales contienen normas que con posterioridad a su vigencia formal siguen produciendo efectos jurídicos, que eventualmente pueden contrariar o desconocer la integridad del ordenamiento constitucional.

En el caso propuesto los actores demandan el artículo 13 de la Ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997.

Segunda. La materia de la demanda

La demanda presentada por los actores pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997.

En opinión de los actores el contenido de la disposición impugnada es contrario a la Constitución y por lo tanto debe ser retirado del ordenamiento legal, por las siguientes razones:

Porque la norma en cuestión consagra una prohibición para las juntas y consejos directivos de las entidades descentralizadas y para los consejos superiores de los entes universitarios, en materia de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de dichas instituciones públicas que no guarda relación y es totalmente extraña al contenido de la ley que la contiene, la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, lo que implica que se rompa y por ende se viola el principio constitucional de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 superior, que señala que toda ley debe referirse a una misma materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

Porque la prohibición impuesta a través de la norma impugnada alcanza a las entidades descentralizadas territorialmente, a las cuales el Constituyente les otorgó autonomía administrativa y presupuestal en materia de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios a su servicio, sujeta únicamente a las disposiciones marco que con fundamento en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política expida el Congreso, de donde se desprende que el legislador carecía de competencia y por lo tanto se excedió, al regular y restringir las facultades de las autoridades departamentales y municipales en esos específicos asuntos.

Porque al incluir en la norma objeto de impugnación a los entes universitarios, el legislador desconoció la autonomía que el Constituyente expresamente les reconoció a través del artículo 69 de la Constitución Política, la cual se extiende a los aspectos administrativos, financieros y presupuestales.

Tercera. Del contenido y el alcance de la materia que le corresponde desarrollar al legislador a través de la ley anual de presupuesto.

El primer aspecto de la demanda que resolverá la Corte, es el referido a la supuesta violación, a través de la norma impugnada, del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política, principio que en varias oportunidades ha desarrollado y definido esta corporación:

“El principio de unidad de materia que se instaura (en la constitución), contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.

(...).

“... La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley, respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o decIararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.

Anótase que el término “materia”, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente. (C. Const., Sent. C-025/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)”.

Le corresponde entonces determinar a esta Corporación, si el contenido de la norma impugnada, que establece una restricción para las juntas y consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden nacional, y para los consejos superiores de los entes universitarios, cualquiera sea su nivel, cuyos recursos para atender gastos de funcionamiento e inversión provengan del presupuesto nacional(2), en el sentido de que no podrán expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, créditos, prestaciones sociales, ni con órdenes de trabajo autorizar la ampliación en forma parcial o total de los costos de las plantas o nóminas de personal, constituye en efecto, como lo afirman los actores, un asunto extraño, totalmente ajeno a la materia que regula la ley que lo contiene; es decir, que sus proposiciones no admiten, razonable y objetivamente, establecer una relación de conexidad, causal o teleológica, con la materia dominante de la ley, esto es, con el objeto que es propio de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones.

(2) Es necesario aclarar, que la norma impugnada se refiere en general a los entes universitarios, sin hacer distinción entre los del nivel nacional, departamental o municipal, debido a que las universidades oficiales de las entidades territoriales, al igual que las del nivel nacional, reciben, para sufragar sus gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública, los correspondientes aportes de la Nación; los aportes de las entidades territoriales son escasos y en ningún caso se aproximan a los que provienen del presupuesto nacional.

Al efecto es pertinente detenerse en los fundamentos del presupuesto en la organización del Estado social de derecho, y en el contenido y alcance de la ley anual de presupuesto.

El presupuesto, como lo ha dicho en anteriores oportunidades esta Corporación,

“... es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (C.P., arts. 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental”. (C. Const., Sent. C-685/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Quiere decir lo anterior, que la ley que año a año lo contiene, la cual encuentra fundamento en el artículo 346 de la Constitución Política, trasciende el carácter de una mera relación de ingresos y gastos para un período de tiempo determinado, ella, como lo ha señalado esta Corporación, limita jurídicamente su aplicación en tres aspectos específicos.

“...en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; ...a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y finalmente en el campo sustantivo o material pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos” (C. Const., Sent. C-685/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

“La ley de presupuesto es un acto complejo en su preparación, tramitación y aprobación...”(3), lo que implica que en ella subyacen las decisiones adoptadas por el gobierno y el legislador en las múltiples materias que les corresponde regular, en razón a que su realización depende de la asignación de recursos que este último haga para el efecto a iniciativa del gobierno. No en vano su formulación está supeditada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política, al correspondiente plan de desarrollo.

(3) C. Const., Sent. C-369/96, M.P. Fabio Morón Díaz.

Pretender que la ley de presupuesto y ley de apropiaciones no contenga elemento distinto a las cifras asignadas y apropiadas en cada rubro, denota una concepción reduccionista del tema presupuestal, el cual en el paradigma del Estado social de derecho está estrechamente relacionado con la realización de sus fines esenciales, especialmente con la reivindicación de la condición de dignidad del individuo, que sólo se logra en la medida en que a éste se le garantice la satisfacción de sus necesidades y un nivel de bienestar que le permita su pleno desarrollo; dicha concepción, además, desconoce que todas y cada una de las previsiones consignadas en la ley de presupuesto, obedecen a una regulación previa y específica de las materias que el Estado debe impulsar y financiar.

Como lo señalan el Procurador y algunos de los intervinientes, técnicamente los gastos del Estado se dividen en dos grandes capítulos, el de gastos de funcionamiento y el de gastos de inversión. En el primero el componente más significativo es sin duda el que corresponde al pago de salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, rubro cuya utilización se puede analizar desde dos perspectivas igualmente significativas: la primera, asumiendo que los salarios y prestaciones sociales que paga el Estado a sus servidores constituyen una herramienta, más o menos eficaz, para motivar la vinculación de los más capaces y preparados a la administración pública, es decir que su manejo se encuentra ligado a la realización misma del principio de eficacia de la administración que consagra el artículo 209 de la Constitución Política; y la segunda, en cuanto a ellos se les atribuye en gran parte el grave problema de déficit presupuestal que afecta de tiempo atrás a la Nación, el cual, dada su envergadura, activa el principio de racionalización del gasto público, que demanda una actividad organizadora y armonizadora por parte de los poderes públicos.

Lo anterior implica que quienes son responsables de su programación, aprobación y ejecución, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materialización simultánea.

Así, un mandato legal que restringe las facultades de los máximos órganos de dirección de las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, y de los entes universitarios, de cualquier nivel, siempre y cuando ellos reciban del presupuesto nacional las asignaciones que requieren para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversión, en la medida que les impide aumentar unilateralmente los costos de las plantas de personal e incrementar los salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de la entidad que dirigen, por encima de los topes que fije el Gobierno Nacional y de las asignaciones presupuestales que el legislador apruebe para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, no sólo encuentra una clara relación de causalidad con la materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los propósitos de racionalización de uno de los principales componentes del presupuesto público, el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relación teleológica con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de las funciones redistributivas que se atribuyen al presupuesto en el Estado social de derecho; el presupuesto —ha dicho la Corte— se ha convertido “... en instrumento poderoso de manejo macroeconómico, ...(y) al definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume el carácter de instrumento de política económica”(4).

(4) C. Const., Sent. C-478/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Pero además, la norma impugnada hace parte de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, las cuales en el artículo 3º de la misma se definen como “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”, lo que implica que su contenido debe posibilitar, como en efecto lo hace, una adecuada ejecución del presupuesto, al garantizar coherencia y coincidencia entre los gastos programados por el ejecutivo y autorizados por el legislador, impidiendo que instancias distintas modifiquen las asignaciones definidas para cubrir los gastos de funcionamiento de las entidades descentralizadas del orden nacional y de los entes universitarios, del nivel nacional, departamental, municipal o distrital, que se nutren para el efecto del presupuesto nacional; se trata pues de una medida de disciplina fiscal, que contribuye eficazmente a que el presupuesto se ejecute fluida y adecuadamente.

De otra parte, dicha disposición contribuye a la realización de los principios a los cuales está supeditada la elaboración y el contenido de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo III del título XII de la Carta Política, específicamente el de unidad presupuestal, según el cual los ingresos y gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simultáneamente para el voto de la autoridad presupuestal, y el de universalidad, que consiste en que todas las rentas y todos los gastos, sin excepción, deben figurar en el presupuesto, luego la restricción que se impone no hace más que ratificar la incompetencia de los organismos a los que se dirige, para aumentar los gastos que a iniciativa del gobierno debe definir el legislador para una determinada vigencia fiscal, lo que implicaría desconocer los mencionados principios, al permitir que instancias diferentes al poder legislativo autoricen gastos de funcionamiento no programados por el ejecutivo ni consignados en la respectiva ley.

No hay pues en el contenido de la norma impugnada, violación alguna al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 superior.

Cuarta. Las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, no son aplicables a las entidades descentralizadas del nivel territorial, pero sí a los entes universitarios de ese nivel, cuyo presupuesto de funcionamiento e inversión se nutre principalmente del presupuesto nacional.

El capítulo 1 de la tercera parte de la Ley 331 de 1996, se refiere específicamente al campo de aplicación de las disposiciones generales de la misma, de las cuales hace parte la norma impugnada, señalando que ellas son complementarias de las que contiene el estatuto orgánico de presupuesto y deben ser aplicadas en armonía con éstas, y estableciendo, en el artículo 4º, que ellas “... rigen para los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación”.

De otra parte, la ley orgánica de presupuesto, compilada en el Decreto 111 de 1996, determina en su artículo 3º que el presupuesto general de la Nación está compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional, y que este último comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Es claro entonces, que las disposiciones de la Ley 331 de 1996, ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones correspondiente a la vigencia de 1997, de la cual hace parte la norma impugnada, no se dirigen y por lo tanto no son aplicables a las entidades descentralizadas del nivel territorial, departamentos, distritos y municipios, los cuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución Política gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo que es suficiente, en principio, para desvirtuar los cargos que formulan los actores contra el artículo 13 de la misma, por supuesta violación de normas superiores referidas a la autonomía administrativa y presupuestal de las entidades territoriales.

Sin embargo, consideración aparte merecen los entes universitarios a los que se refiere la norma acusada, los cuales, con fundamento en el artículo 113 de la Constitución Política esta Corporación definió como órganos autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público(5); ellos, para el análisis que se adelanta pueden dividirse en dos categorías: los del nivel nacional propiamente dicho, a los cuales les son aplicables las disposiciones de la ley anual de presupuesto, pues la totalidad de sus gastos se cubren con apropiaciones que afectan el presupuesto nacional; y aquéllos, que no obstante ser del nivel departamental, municipal o distrital, reciben del presupuesto general de la Nación los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversión, lo que implica que el régimen aplicable a los mismos sea también el contenido en la ley anual de presupuesto, pues unos y otros “conforman el presupuesto de la Nación”, circunstancia que los ubica dentro del universo al cual va dirigida la restricción impugnada.

(5) C. Const., Sent. C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz.

Vale aclarar, que de conformidad con lo establecido en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política, es función de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, respectivamente, determinar la estructura de sus administraciones, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, y de los gobernadores y alcaldes, artículos 305-5 y 315-5 Constitución Política, presentar oportunamente a la asambleas y concejos el proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos que dichas corporaciones deberán expedir, según lo dispuesto en los artículos 300-5 y 3313-5 de la Constitución, en los cuales la materia de salarios y prestaciones sociales deberá desarrollarse con sujeción a las disposiciones marco que con fundamento en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política expida el Congreso, las cuales en la actualidad se encuentran contenidas en la ley 4ª de 1992, específicamente en su artículo 12:

“ART. 12.—El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”.

Los incisos primero y segundo de la norma marco citada, que se refieren al régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, desarrollan lo dispuesto en el literal f) del numeral 19 del artículo 150 superior, mientras que el parágrafo, con fundamento en lo dispuesto en el literal e) de la misma norma constitucional, limita la facultad de las entidades territoriales en materia salarial, al establecer que el gobierno fijará los topes máximos a los que pueden llegar los salarios de los servidores de las mismas, atendiendo las equivalencias con cargos similares del nivel nacional.

Con base en esa facultad y en lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 30 de 1992 el Gobierno Nacional, atendiendo la similitud de las funciones que cumplen los docentes empleados públicos de las universidades del orden nacional, con las que les corresponden a los docentes empleados públicos de las universidades del orden departamental, municipal y distrital, además de la circunstancia de que los gastos de funcionamiento de estas últimas prácticamente en su totalidad son atendidos con recursos del presupuesto nacional(6), expidió el Decreto 55 de 1995, a través del cual extendió la aplicación del régimen salarial de los primeros, contenido en el Decreto 1444 de 1992, a los segundos, quedando ambos sujetos a las disposiciones no sólo de la ley anual de presupuesto, sino de la Ley 4ª de 1992.

(6) Para verificar esta afirmación basta analizar el contenido del Decreto 2067 de 1998, Decreto de liquidación del presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 1998, en el capítulo correspondiente a las universidades, en el que se constata que un alto porcentaje de los gastos de funcionamiento, inversión y servicio a la deuda pública de todas las universidades oficiales, incluidas las del orden departamental, municipal y distrital, los asume el presupuesto de la Nación.

Quiere decir lo anterior, que las universidades oficiales, no obstante que ostenten el carácter de departamentales, municipales o distritales, si se tiene en cuenta que la asignación de recursos para atender sus gastos de funcionamiento e inversión proviene fundamentalmente del presupuesto nacional, de acuerdo con lo establecido el artículo 4º de la Ley 331 de 1996, disposición complementaria del estatuto orgánico de presupuesto, conforman también el presupuesto de la Nación, y por lo tanto a ellas como a las del nivel nacional se les aplica la restricción impuesta en la norma impugnada, sin que ello implique vulneración de la autonomía, que con las limitaciones que emanan de la Constitución y la ley, en la materia el Constituyente les reconoció a las entidades territoriales.

No encuentra entonces la Corte en el contenido de la norma impugnada violación alguna a los artículos 298 y 311 de la Constitución Política.

Quinta. La autonomía que el constituyente les reconoció a las universidades a través del artículo 69 de la Constitución Política, admite los límites excepcionales y expresos que les imponga el legislador, siempre que ellos no afecten el núcleo esencial de dicho principio.

El último de los cargos que presentan los actores contra el contenido del artículo 13 de la Ley 331 de 1996, es que dicha norma, al imponer la restricción que consigna a los entes universitarios que conforman el presupuesto nacional, los cuales de conformidad con el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 debieron organizarse como tales, violó la autonomía que el Constituyente les reconoció a través del artículo 69 de la Constitución Política, la cual, de acuerdo con los pronunciamientos de esta corporación incluye lo presupuestal y administrativo.

La Corte, en reiterada jurisprudencia ha señalado que la autonomía que la Constitución Política de 1991 les reconoció a las universidades, públicas y privadas, es una autonomía plena, no absoluta, dirigida esencialmente a preservar dichas instituciones de la interferencia indebida de los poderes públicos:

“La autonomía universitaria, encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo” (C. Const., Sent. T-492/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Las universidades públicas, ha dicho esta Corporación, a las cuales la Ley 30 de 1992 les ordenó organizarse como entes universitarios, corresponden a la categoría de que trata el artículo 113 de la Constitución Política, esto es, son “...órganos del Estado autónomos e independientes, que por su naturaleza y funciones no pueden integrarse a ninguna de las ramas del poder público”(7).

(7) C. Const., Sent. C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz.

Sin embargo, también ha dicho esta Corporación que esa caracterización no implica que las universidades públicas, en cuanto órganos autónomos, sean ajenas e independientes del Estado, o que éste, a través del legislador, esté impedido para regular aspectos relacionados con las mismas, siempre que con ello no vulnere la autonomía que les es propia:

“La regla general aplicable (a las universidades) con fundamento en el artículo 69 de la Constitución Política es la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio” (C. Const., Sent. C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz).

La autonomía entregada por la Carta a las universidades públicas, no les da el carácter de órganos superiores del Estado ni les “...concede un ámbito ilimitado de competencias, pues cualquier entidad pública por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la ley”(8).

(8) C. Const., Sent. C-310/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Con base en los anteriores presupuestos, se analizará el cargo que formulan los actores, el cual plantea la violación del principio constitucional de autonomía universitaria, por la decisión del legislador, consagrada en el artículo 13 de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones correspondiente a la vigencia fiscal de 1997, de imponerles a los órganos máximos de gobierno de los entes universitarios, cualquiera sea su nivel pero siempre y cuando sus presupuestos se nutran del presupuesto general de la Nación, es decir a sus consejos superiores, la prohibición de incrementar, a través de acuerdos o resoluciones, los salarios y prestaciones sociales de sus empleados y de aumentar los costos de sus plantas de personal, por encima de los topes que en cada caso autorice el gobierno.

En opinión de los actores tal restricción vulnera el núcleo esencial de la autonomía consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política, pues para ellos, “...el Congreso no tiene competencia para introducir prohibiciones a los entes universitarios del Estado, en materias tales como sus presupuestos o sus políticas salariales...porque tales antes no están sometidos al régimen administrativo general del Estado... (ni) a ningún control de tutela”.

La Corte encuentra equivocadas las aseveraciones de los demandantes por los siguientes motivos:

Primero, porque como lo ha señalado con insistencia esta Corporación, la autonomía universitaria no sólo sí admite la imposición de límites por parte del legislador, los cuales deben ser excepcionales y expresos, sino que los considera necesarios a efectos de armonizar y articular el funcionamiento de esas entidades con las demás que conforman la estructura del Estado, siempre y cuando ellos no desvirtúen o afecten el núcleo esencial de dicho principio:

“El papel del legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las universidades no se constituyen en islas dentro del sistema jurídico y, por el contrario, cumplan la función social que le corresponde a la educación (C.N., art. 67) y la tarea común de promover el desarrollo armónico de la persona...” (C. Const., Sent. T-492/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

En segundo lugar, porque si bien la Corte fue enfática en señalar que el control de tutela, tal como está diseñado en el ordenamiento legal para los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades oficiales en razón de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía, también lo fue al manifestar que ello no se traduce en una emancipación absoluta de esas instituciones, que hacen parte del Estado, el cual tiene la obligación, no solo de asignarles los recursos para mantenerlas, sino de contribuir y participar con sus políticas a su crecimiento y fortalecimiento:

“Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimiento de sus objetivos y misión” (C. Const., Sent. C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz).

Claro como está que el legislador tiene plena capacidad para imponer, por medio de la ley, límites y restricciones a las universidades, siempre que no afecten el núcleo esencial de la autonomía con que las dotó el Constituyente, la pregunta que surge, en el caso que se analiza, es si la restricción impuesta a través de la norma impugnada a los antes universitarios de cualquier nivel, en materia de salarios y prestaciones sociales, vulnera o no la autonomía de dichas instituciones públicas.

Veamos: Las universidades públicas, como se ha dicho, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones gozan de esa condición y están sujetas a un régimen legal especial que en la actualidad está consagrado en la Ley 30 de 1992; dada esa caracterización sus servidores son servidores públicos, que se dividen entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de funcionamiento.

Es decir, que en principio la intervención del legislador en materia de salarios y prestaciones sociales en las universidades oficiales, encuentra fundamento en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, que le atribuye al Congreso la responsabilidad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Esa facultad, que se ha entendido como la obligación del legislador de expedir normas “marco” que regulen ese importante aspecto, actualmente, como se anotó antes, se encuentra desarrollada en la Ley 4ª. de 1992, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.

Cabe preguntarse entonces, si en esa categoría de empleados públicos a los que se refiere la Ley 4ª de 1992, cuyos régimen salarial y prestacional le corresponde fijar anualmente al Gobierno Nacional, con base en las previsiones y asignaciones que efectúe el legislador en la correspondiente ley anual de presupuesto, incluye a los servidores de las universidades públicas, entes universitarios, a las cuales son aplicables las disposiciones de la norma impugnada.

No obstante que el artículo 1º de la Ley 4ª de 1992 establece que el Gobierno Nacional fijará, con base en las disposiciones de dicha norma, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, de la rama legislativa y de la judicial, así como de la fuerza pública y los organismos de control y fiscalización del orden nacional, es decir que no incluye expresamente a las universidades públicas, las cuales dado su carácter de órganos autónomos no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, ellas, cualquiera sea su nivel, en la medida en que reciben del presupuesto nacional los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento, se encuentran sujetas a sus disposiciones.

Pero el legislador fue aún más explícito al manifestar que en esa materia deberían someterse a la ley marco, y para el efecto estableció, en el artículo 77 de la Ley 30 de 1992, que contiene el régimen especial diseñado para las mismas en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 69 superior, lo siguiente:

“ART. 77.—El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.

Es decir, que el legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al Gobierno Nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas.

El reconocimiento de las universidades públicas como órganos autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, no las exime del cumplimiento de normas legales que sin afectar el núcleo esencial del principio de autonomía expida para ellas el legislador, y en el caso que se analiza, no sirve de argumento para excluirlas de un mandato de la ley anual de presupuesto, que en un aspecto específico, el salarial y prestacional, las articula a la estructura del Estado, con el objetivo de consolidar en esa materia una política macroeconómica coherente y equilibrada, sin menoscabar su capacidad de autodeterminación para el cumplimiento de sus objetivos esenciales.

De otra parte, como antes se mencionó, la norma impugnada hace parte de las disposiciones generales de la ley de presupuesto, las cuales definió el legislador como complementarias de la ley orgánica de presupuesto, y a ellas en la medida en que sus mandatos no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les es propia, están sometidas las universidades del Estado, las cuales, como se dijo, están sujetas en materia presupuestal a las normas del régimen especial que las rige, contenido actualmente en la Ley 30 de 1992, “...y a aquéllas del estatuto orgánico de presupuesto que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía consagrada para las universidades del Estado”(9).

(9) C. Const., Sent. C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz.

Sexta. El reconocimiento y pago de incentivos a los profesores de las universidades estatales u oficiales, cualquiera sea su nivel, con recursos generados por la misma institución, no está sujeto a la prohibición que les impone la norma impugnada.

Distinto es el caso de los recursos que generen las mismas universidades por concepto de investigación, consultorías, venta de servicios, o cualquiera otra actividad que los pueda producir; en efecto, se puede afirmar que la problemática actual de la universidad pública en el mundo se centra en la crisis de financiación que las afecta, es decir en la escasez de recursos para mantenerla y fortalecerla, situación que ha motivado una significativa presión del Estado y de la sociedad, que les exige, no sólo articularse y participar más activamente en la solución de los problemas que las aquejan, sin que ello implique que se desvirtúen, sino volverse más competitivas y contribuir a su propia financiación, pues los costos que generan son crecientes y las posibilidades de sufragarlos cada vez más difíciles, sobre todo en países como el nuestro en los cuales se reivindican otras necesidades en principio más urgentes.

Esa exigencia, sin duda, ha suscitado un cambio radical en las comunidades académicas en la forma de concebir y manejar las universidades públicas, las cuales se han visto abocadas a buscar y diseñar fuentes alternativas de financiamiento que les permitan, entre otros muchos objetivos, mejorar las condiciones de remuneración de sus docentes, posibilidad que se condiciona a la capacidad de producción de aquéllos; es decir, se motiva a los profesores ofreciéndoles el reconocimiento de incentivos monetarios, que no afecten el régimen prestacional, siempre y cuando ellos contribuyan a través de sus proyectos y del desarrollo de tareas específicas, a producir los recursos necesarios para el efecto, sobre los cuales los órganos de gobierno de cada universidad, es decir sus consejos superiores, sí pueden disponer sin acoger la restricción que les impone la norma acusada.

Séptima. Algunas expresiones del inciso segundo de la norma impugnada corresponden al ámbito del derecho laboral sustancial y como tales desbordan la materia propia de la ley anual de presupuesto.

Contra el inciso segundo de la norma impugnada, que se refiere al aumento salarial de los trabajadores oficiales, los actores no presentaron ningún cargo, sin embargo, para la Corte, en el mismo aparecen involucradas cuestiones atinentes al ámbito del derecho laboral sustancial, relacionadas específicamente con el régimen de los trabajadores oficiales, los efectos de los contratos que celebran los mismos y la aplicación de las convenciones colectivas, que desbordan la materia de la ley anual de presupuesto y los límites que a la misma le impone la normatividad constitucional (art. 346 superior), por lo cual procederá a declarar inexequibles las siguientes expresiones de dicho inciso: “...que no tengan convención colectiva... de los contratos, los fijados por el Gobierno Nacional y por las disposiciones legales; aquellos que tengan convención colectiva se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 9º...”.

Es decir, que el texto de dicho inciso, que esta Corporación declarará constitucional es el siguiente: las autoridades descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores oficiales dentro de los límites de la Ley 4ª de 1992”.

Octava. La Corte declarará la unidad normativa de la disposición acusada con el artículo 13 de la Ley 413 de 1997, actual ley de presupuesto, que la reproduce en términos similares.

En este punto debe observar la Corte, que el procedimiento adoptado por el legislador, de recurrir a las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto para introducir normas de carácter sustancial que complementan las disposiciones orgánicas del correspondiente estatuto, no es precisamente el más ortodoxo y que es necesario que las disposiciones de dicho tipo que se reproducen año a año se incorporen en dicho estatuto; sin embargo, en el caso del inciso primero de la norma acusada que se analiza, ellas tienen un fundamento razonable en cuanto a los fines del ordenamiento jurídico, y por eso, a pesar de la característica anotada, encuentra la Corte que se ajustan a la Constitución sin desconocer la naturaleza temporal de la ley de presupuesto, lo que explica que la norma impugnada se reproduzca en términos similares en la ley de presupuesto que corresponde a la vigencia fiscal de 1998.

Por lo tanto, la Corte declarará la unidad normativa de la disposición impugnada con el artículo 13 de la Ley 413 de 1997, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998”, que la reprodujo en términos similares(10).

(10) “La unidad normativa es excepcional, y solo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores”. Corte constitucional, sentencia C-320 de 1997, Dr. Alejandro Martínez Caballero.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Declarar exequible el inciso primero del artículo 13 de la Ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997”.

Segundo. Declarar exequibles las siguientes expresiones del inciso segundo de la norma impugnada, “las autoridades descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores oficiales dentro de los límites de la Ley 4ª de 1992”; las expresiones “que no tengan convención colectiva, los contratos, los fijados por el Gobierno Nacional y por las disposiciones legales; aquellos que tengan convención colectiva se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 9º...”, se declaran inexequibles.

Tercero. Declarar la unidad normativa del artículo 13 de la Ley 413 de 1997, con el artículo 13 de la Ley 331 de 1996, en los términos de esta sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cuarto. Esta sentencia rige a partir de la fecha de su notificación.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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