SENTENCIA C-535 DE MAYO 28 DE 2008

 

Sentencia C-535 de mayo 28 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-535 de 2008 

Ref.: Expediente D-6921

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Demandante: Efrén Antonio Hernández Díaz.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º, numeral 4.2 (parcial) y el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010”.

Bogotá, D.C., veintiocho de mayo de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcriben los textos del artículo 6º, numeral 4.2 y del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, conforme a su publicación en el Diario Oficial 46.700, del 25 de julio de 2007, destacando en negrilla y con subraya los apartes acusados.

“LEY NÚMERO 1151 DE 2007

‘Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010’.

ART. 6º—Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del plan nacional de desarrollo 2006-2010, es la siguiente:

(...).

4. Crecimiento alto y sostenido: la condición para un desarrollo con equidad.

(...).

4.2. Agenda interna: estrategia de desarrollo productivo.

En el marco de la agenda interna, se estructurará una estrategia de desarrollo productivo sostenible orientada a producir más y mejor, que a la vez se oriente hacia una transformación productiva. Esta estrategia se abordará de manera simultánea desde dos vertientes diferenciadas pero a la vez complementarias, una vertiente transversal y una estrategia de programas sectoriales de alto impacto.

Se implementarán acciones sobre las necesidades comunes a todos los sectores productivos. Las acciones estratégicas de tipo transversal prioritarias en materia de competitividad serán agrupadas en las siguientes líneas:

i) Desarrollo empresarial, innovación y desarrollo tecnológico;

ii) Ahorro, inversión y financiamiento;

iii) Capital físico;

iv) Capital humano; y

v) Instituciones para el desarrollo productivo.

Habrá una política de desarrollo productivo selectiva que complementa las acciones necesarias orientadas a mejorar las condiciones macroeconómicas y el ambiente de los negocios, así como las acciones transversales que impactan sin distinción sobre el conjunto del aparato productivo. Serán actuaciones específicas sobre áreas claves y estratégicamente identificadas para conducir de manera secuencial al aparato productivo nacional por una senda de transformación productiva.

La selectividad implica que en el marco de las estrategias generales, se implementarán acciones específicas de política de acuerdo a una combinación particular de cuatro factores: el sector productivo particular, la actividad sobre la cual se focaliza la política, el territorio que alberga el respectivo proceso y el nivel de intervención de la política pública. Esta política selectiva estará sustentada siempre en la medición de su impacto y la evaluación permanente de sus resultados. Para su buen desarrollo, se fortalecerá la capacidad pública y se continuará mejorando las condiciones para que el sector privado pueda prever los cambios del entorno nacional e internacional y adaptarse a ellos; permitir la movilidad de los recursos productivos y corregir las fallas susceptibles de ser cometidas en la asignación de recursos colectivos.

Los sectores o encadenamientos productivos de mayor contenido de conocimiento y desarrollo tecnológico serán el sujeto prioritario de la política selectiva de desarrollo productivo. Podrán ser consideradas como prioritarios y sujeto de programas sectoriales de alto impacto, aquellos sectores o actividades productivas que reportan un elevado potencial de generación de empleo e ingreso, una amplia cobertura espacial en el territorio nacional, un evidente potencial de inserción competitiva en mercados globalizados y que creen una demanda derivada con fuertes efectos multiplicadores sobre el resto de la economía.

Debido al carácter complejo y transversal de la competitividad, las iniciativas de la agenda interna deberán ser dinámicas y trascender programas particulares de Gobierno Nacional. Para que los programas de agenda interna sean exitosos, los esfuerzos que ha emprendido el Gobierno Nacional, consistentes con el marco fiscal de mediano plazo, MFMP, serán complementados con iniciativas lideradas de forma sostenida y permanente por el sector privado y los entes territoriales.

En aras de un desarrollo regional y para minimizar los impactos generados al medio ambiente, los municipios de los departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución Nacional que sean fronterizos y limiten con más de una entidad territorial generadora de recursos naturales renovables y no renovables, participarán de una cuarta parte de los recursos que por estos conceptos obtengan dichas entidades territoriales, aplicando el principio de la reciprocidad cuando hubiere lugar.

El DNP será el organismo encargado de recibir en calidad de deposito esta participación, para que las entidades beneficiadas accedan a ella a través de proyectos, los cuales serán priorizados y viabilizados por el titular de dichos recursos.

Mientras se cumple el término establecido en el artículo 54 de la Ley 863 de 2003, estos recursos y proyectos serán orientados, formulados y ejecutados exclusivamente por las entidades contempladas en el artículo arriba mencionado; se exceptúan las direcciones territoriales de salud.

(...).

ART. 122.—Equidad regional. El Gobierno Nacional propenderá por la equidad regional en la distribución de los recursos del presupuesto de inversión nacional, de tal manera que en su asignación se tenga en cuenta, además de criterios contemplados en la Ley 152 de 1994, el esfuerzo fiscal de cada entidad territorial, la menor renta por habitante respecto del promedio nacional y la caracterización y topologías territoriales, de tal manera que la programación presupuestal del gasto de inversión se realice en la forma más general y equitativa posible. Para los efectos previstos en el presente artículo las rentas corresponden a las regalías directas y a los recursos propios de la entidad territorial, sin incluir los recursos del sistema general de participaciones”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. El problema jurídico que se plantea.

Para el demandante los apartes acusados del numeral 4.2 del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007 son contrarios a la Constitución por las siguientes razones: (i) Porque se trata de una adición propuesta por un representante a la Cámara a un artículo que se encuentra en la parte general del plan nacional de desarrollo, lo cual contraviene lo dispuesto en los artículos 342 constitucional y 22 de la Ley 152 de 1994, que disponen que el Congreso de la República no puede introducirle modificaciones a la parte general del plan nacional de desarrollo; (ii) Porque el asunto sobre el cual versa el artículo demandado fue negado en comisiones conjuntas, por lo que la plenaria de la Cámara de Representantes no podía conocer y aprobar nuevamente esta disposición sin contravenir lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992; (iii) Porque la proposición que dio lugar a la referida adición en el texto del artículo 6º no fue leída ni discutida en la plenaria de la Cámara de Representantes, con lo que se desconocen los artículos 47 y 125 de la Ley 5ª de 1992, y (iv) Porque las disposiciones acusadas desconocen los criterios de distribución de las regalías por la explotación de recursos naturales no renovables previstas en los artículos 360 y 361 de la Constitución.

Por otra parte, el actor considera que el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 debe ser declarado inexequible porque: (i) Su contenido no fue aprobado en las comisiones conjuntas, por lo que las plenarias de Senado y Cámara no podían conocer y aprobar nuevamente esta disposición sin contravenir lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992; (ii) Desconoce el principio de coherencia establecido en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994, que exige que los programas y proyectos del plan de desarrollo tengan una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este y (iii) Resulta contrario al carácter descentralizado que de acuerdo con el artículo 1º superior es inherente a nuestro modelo de Estado, y viola el principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado en los artículos 287 y 360 de la Constitución, comoquiera que el ejecutivo central dispondría de los recursos que son propiedad de las entidades territoriales.

En general (1) , los intervinientes coinciden con el Ministerio Público en solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de los incisos 7º, 8º y 9º del apartado 4.2 del artículo 6º y la exequibilidad del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007. En relación con la primera disposición acusada, expresan que, efectivamente, en su trámite se desconoció la reserva de iniciativa legislativa, su contenido afecta el equilibrio financiero del plan de inversiones y resulta contradictorio con los postulados generales del plan nacional de desarrollo. En cuanto hace al artículo 122 señalan que la equidad regional es un tema que siempre estuvo presente en el trámite de la iniciativa legislativa y que si bien el artículo ahora demandado, que hacía parte del proyecto original, no fue puesto a consideración de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara por decisión de los ponentes, el tema general de la equidad regional sí fue discutido y hace parte de otros apartados normativos que sí fueron aprobados, razón por la cual válidamente podía ser introducido como artículo nuevo en las sesiones plenarias. También coinciden los intervinientes en relación con la ineptitud del cargo por las presuntas facultades que el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 conferiría al ejecutivo para redistribuir las rentas propias de las entidades territoriales, por considerar que ese contenido no se desprende de la disposición acusada.

En relación con todos los anteriores planteamientos observa la Corte que antes de identificar los problemas jurídicos que habrán de resolverse en la presente providencia es necesario hacer dos precisiones: Por un lado, en cuanto hace a la demanda contra el artículo 122 de la ley, dos de los cargos planteados por el demandante adolecen del requisito jurisprudencial de la certeza, porque parten de un contenido normativo que no está presente en la disposición acusada. En efecto, para el actor, el citado artículo 122 resulta contrario a la coherencia que debe tener el plan de desarrollo y es violatorio de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, porque, conforme a una interpretación plausible del mismo, estaría facultando al Gobierno Nacional para reasignar los recursos provenientes de las regalías directas y de las rentas propias de las entidades territoriales. Para la Corte es claro que el contenido normativo que da piso a los anteriores cargos no se desprende de la disposición acusada, la cual simplemente establece que esas rentas propias de las entidades territoriales serán un factor a tener en cuenta con miras a propender por la equidad regional en la distribución de los recursos del presupuesto de inversión nacional. De este modo, la demanda, en este acápite resulta inepta y la Corte no se pronunciará en relación con estos cargos. Por otro lado, en cuanto hace a los distintos cargos presentados frente a los incisos 7º, 8º y 9º del apartado 4.2 del artículo 6º de la ley, observa la Corte que basta con que alguno de ellos esté llamado a prosperar para que se proceda a la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, sin que la Corte deba, necesariamente, pronunciarse sobre todos ellos.

Con las anteriores precisiones, observa la Corte que los problemas jurídicos que plantea la presente demanda de inconstitucionalidad son, en relación con el artículo 6º de la Ley 1151 de 2007: (i) Si con la probación de los apartes acusados del numeral 4.2 del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007 se vulneraron los principios de consecutividad y de identidad relativa debido a que el asunto sobre el cual versan los apartes demandados fue negado en comisiones conjuntas, por lo que la plenaria de la Cámara de Representantes no podía conocer y aprobar nuevamente esta disposición; (ii) Si en la aprobación de dichos apartes normativos se desconocieron las normas constitucionales sobre el debate y la votación porque la proposición que los contenía no fue leída previamente a su votación en la plenaria de la Cámara; (iii) Si en el trámite legislativo de las referidas disposiciones se vulneró la reserva de iniciativa legislativa que a favor del gobierno se desprende de los artículos 341 constitucional y 22 de la Ley 152 de 1994; (iv) Si los apartes acusados del artículo 6º desconocen los criterios de distribución de las regalías por la explotación de recursos naturales no renovables previstas en los artículos 360 y 361 de la Constitución; y en relación con el artículo 122, si se vulneraron los principios de consecutividad y de identidad flexible al haberse aprobado en las plenarias un artículo que no había sido aprobado en las comisiones.

3. Consideraciones.

3.1. Marco normativo del plan nacional de desarrollo.

De acuerdo con el artículo 339 de la Constitución, habrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En desarrollo de esta disposición constitucional, en los artículos 5º y 6º de la Ley 152 de 1994 se establece que la parte general del plan contendrá: a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; c) Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes; que el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución; y que se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando estos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal.

Por otra parte, la Corte (2) ha puesto de presente que, de acuerdo con lo previsto en el ordinal 4º del artículo 150 de la Constitución, la ley del plan debe contener no solo los objetivos generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse, sino también “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” y que, en este sentido, “... la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del plan señala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no solo los objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino también ‘los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos’ (art. 5º, lit. c), y añade que el plan de inversiones debe incluir ‘la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución’ (art. 6º, lit d)” (3) . De esta manera, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, es posible que dentro de la ley por medio de la cual se expide el plan nacional de desarrollo “... se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo” (4) .

A su vez, el artículo 342 superior dispone que la correspondiente Ley Orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo.

En ese contexto, la Corte, en la Sentencia C-305 de 2004 expresó que “... la actividad legislativa de expedición del plan nacional de desarrollo está sujeta a: (i) las normas constitucionales que se refieren al asunto; (ii) las normas orgánicas generales que regulan el trámite de aprobación de las leyes, contenidas hoy en día en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del reglamento del Congreso; y (iii), de manera especial, a la Ley Orgánica del plan de desarrollo, contenida actualmente en la Ley 152 de 1994”.

La Constitución, en su artículo 341, se refiere expresamente a la forma en que debe aprobarse el plan nacional de desarrollo en el Congreso de la República, y dispone que una vez que el gobierno ha elaborado el proyecto correspondiente con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y habiendo consultado al Consejo Nacional de Planeación, tras hacer las enmiendas que considere pertinentes, lo presentará a consideración del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.

Según lo previsto en el inciso segundo de esa misma disposición constitucional, las comisiones conjuntas de asuntos económicos deben elaborar un informe con base en el cual se debe producir el segundo debate en la plenaria de la Cámara y del Senado. A su vez, en el inciso cuarto de la citada norma, se dispone que el Congreso “podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero” y añade que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.

Por su parte, en la Ley 152 de 1994, Orgánica de la ley del plan de desarrollo económico, se regula la aprobación del proyecto del plan en el Congreso de la República y, en los aspectos que tienen que ver con los problemas jurídicos que se han planteado en el presente proceso, dispone que “El proyecto del plan nacional de desarrollo será presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días” (art. 20); que “... con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días” (art. 21) y que en cualquier momento durante el trámite legislativo, tanto el Congreso como el gobierno podrán introducir modificaciones al proyecto, conforme a las reglas contenidas en los artículos que se transcriben a continuación:

“ART. 22.—Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el tramita legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al plan de inversiones públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.

En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir.

ART. 23.—Modificaciones por parte del Gobierno Nacional. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan nacional de desarrollo. Si se trata de modificaciones al plan de inversiones públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente”.

De manera general la Corte ha sostenido que “tratándose de una ley de iniciativa gubernamental, el Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental (5) , (pero que cuando) las modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, se requiere el aval del gobierno (6)(7) . Así, ha dicho la Corte, “de conformidad con la Sentencia C-094 de 1996 (8) , la ley mediante la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo e inversiones solo puede ser dictada o reformada por el Congreso a iniciativa del gobierno, las modificaciones que introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener el aval del gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de inversiones, deben mantener el equilibrio financiero” (9) . Específicamente en relación con el plan de inversiones, la Corte ha puntualizado que las modificaciones al mismo deben mantener el equilibrio financiero (C.P., art. 341, Ley Orgánica, art. 22) y que, además, cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno y escrito del Gobierno Nacional (10) . No obstante, ha dicho la Corte, “... interpretando contrario sensu estas normas, debe admitirse que las demás modificaciones al plan de inversiones no requieren dicho visto bueno gubernamental” (11) .

Por otra parte, la jurisprudencia constitucional también se ha referido a las normas que, de manera general, y específicamente en relación con el plan nacional de desarrollo, regulan los principios de consecutividad y de identidad flexible y conforme a las cuales es posible que en segundo debate se introduzcan modificaciones a los proyectos en curso, incluso mediante la adición de disposiciones nuevas.

Así ha mostrado la Corte cómo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución (12) y en el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del reglamento del Congreso (13) , es posible que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada Cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene. Esta posibilidad, ha dicho la Corte, no implica que cuando en las plenarias se adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley se desconozca el principio de consecutividad, por cuanto las mismas no habrían surtido los cuatro debates reglamentarios —o los tres, en los casos en los que el primer debate se adelante en comisiones conjuntas—, por cuanto el principio de consecutividad rige para el proyecto en sí, mas no para todos y cada uno de sus artículos.

Para la Corte, lo anterior “... ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos”.

Tal como ha sido decantado por la jurisprudencia, el principio de identidad flexible exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto (14) .

Ha destacado la Corte que, tratándose de la aprobación de la ley del plan de desarrollo económico y social, existe una disposición especial, contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, que alude a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias, y conforme a la cual en ese caso “... no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara”. Para la Corte “... esta norma especial corrobora que la inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o materia general sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley” (15) .

Ha puntualizado también la Corte que, los principios de unidad de materia y de identidad flexible en el trámite del proyecto de ley del plan de desarrollo económico y social revisten connotaciones particulares, “... que se derivan de la naturaleza especial de la ley del plan y de la función de planeación en sí misma considerada” (16) . Entre tales elementos distintivos, la Corte ha destacado el hecho de que, conforme a su régimen constitucional, “... el proceso de planificación económica involucra distintos niveles de decisión de la administración pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución (17) ), el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que conforman el sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles de la administración. Es, además, un proceso reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del plan de desarrollo, y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado, conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual” (18) .

De este modo, ha concluido la Corte que la inclusión de artículos nuevos durante el segundo debate parlamentario resulta constitucionalmente posible, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la ley del plan, siempre y cuando se observe el principio de identidad temática concebido en términos que consulten las particularidades del régimen constitucional y legal del proceso de planeación.

3.2. Verificación del trámite de la Ley 1151 de 2007.

A continuación se resume, en relación con cada una de las disposiciones demandadas, el trámite del Proyecto de Ley 201 Cámara, 1999 Senado, de 2007 que devino en la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años 2006-2010”.

3.2.1. De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, respecto de los incisos 7º, 8º y 9º del artículo 6º sección 4.2, se tiene que el trámite fue el siguiente:

— El proyecto de ley fue presentado por el gobierno a consideración del Congreso y su texto, con la correspondiente exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 32 de 2007. En este proyecto inicial, en el título II, que corresponde al plan de inversiones públicas, en el capítulo II, que tiene por epígrafe “descripción de los principales programas de inversión”, se encuentra el artículo 6º, denominado “Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo”, en cuyo texto no figuran los incisos 7º, 8º, y 9º de la versión finalmente aprobada (págs. 9 y 10, obrantes a fls. 9 y 10 del cdno. de anexos 1 del exp.).

— En el informe de ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso 85 de 2007, en el correspondiente pliego de modificaciones tampoco figuran los incisos demandados (pág. 19, obrante a fl. 306 del cdno. de anexos 1 del exp.).

En la Gaceta del Congreso 137 de 2007 aparece publicado el “texto definitivo aprobado en primer debate por las comisiones terceras y cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, en sesión ordinaria del día 22 de marzo de 2006 al Proyecto de Ley 201 Cámara, 199 Senado de 2007, por el cual se expide el ‘Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años 2006-2010’”. En dicho texto no figuran los incisos demandados.

— En el informe de ponencia para segundo debate en la Cámara y en el correspondiente pliego de modificaciones tampoco figuran los incisos demandados (Gaceta del Congreso 142/2007, pág. 16).

— Los incisos 7º, 8º y 9º del artículo 6º sección 4.2, demandados, aparecen por primera vez en el texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes (19) y fueron el resultado de una proposición presentada por el Representante Jorge Julián Silva Meche, como consta en la Gaceta 288 del viernes 15 de junio de 2007 (pág. 46).

Tal como figura en el acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 2 de mayo de 2007, el subsecretario general leyó una nota explicativa de la proposición suscrita por el representante Silva Meche, a continuación de lo cual, y sin leer el texto de la proposición, la misma fue aprobada por la plenaria (20) . En la misma sesión plenaria, y ante el gran número de proposiciones de iniciativa parlamentaria que estaban siendo aprobadas, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó, de manera general, que se estaba aprobando una lista interminable de artículos que no habían sido previamente discutidos con el Gobierno Nacional como lo exige la ley lo cual podría crear serios vicios de inconstitucionalidad. Expresó el ministro que no entendía la razón por la cual, pese a que se había designado una subcomisión para el estudio de las proposiciones nuevas, “... simultáneamente se preparan una serie de proposiciones y se van aprobando sin previamente ser estudiadas y analizadas y que el gobierno no conoce” (21) . Posteriormente en el texto de las objeciones presentadas por el gobierno pero que no fueron consideradas por el Congreso al estimar que habían sido publicadas de manera extemporánea, de manera específica se manifestó que el articulado en cuestión no contaba con el aval del gobierno (22) .

— En las gacetas del Congreso 159 y 160 de 2007 se publicó el informe de conciliación rendido por las comisiones designadas para el efecto que se acompaña de un articulado que incorpora los incisos demandados del artículo 6º. Ese informe fue aprobado en la plenaria del Senado de la República del 4 de mayo de 2007, según consta en el acta 54 publicada en la Gaceta del Congreso 271 de 2007, y en la plenaria de la Cámara de Representantes de la misma fecha, como consta en el acta 46 publicada en la Gaceta del Congreso 241 de 2007.

3.2.2. El siguiente es el trámite que se cumplió en relación con el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007:

— En el texto del proyecto original, publicado en la Gaceta del Congreso 32 de 2007, aparece un artículo 93, titulado “equidad regional”, y cuyo texto, salvo algunos detalles que se puntualizarán más adelante, coincide con el que finalmente fue aprobado como artículo 122 (pág. 30 obrante a fl. 30 del cdno. de anexos 1 del exp.).

— En el informe de ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso 85 de 2007, figura la siguiente observación en relación con el contenido del artículo 93, el cual no fue incluido en el correspondiente pliego de modificaciones: “Equidad regional: en opinión de los ponentes, los criterios que el Gobierno Nacional sugiere para determinar la equidad regional en la distribución de los recursos del presupuesto de inversión nacional deben discutirse a fondo por parte del Congreso de la República, con el fin de propiciar la participación de las entidades territoriales en el presente plan de desarrollo” (pág. 19, obrante a fl. 306 cdno. de anexos 1 del exp.).

— En la Gaceta del Congreso 137 de 2007 aparece publicado el “texto definitivo aprobado en primer debate por las comisiones terceras y cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República en sesión ordinaria del día 22 de marzo de 2006 al Proyecto de Ley 201 Cámara, 199 Senado de 2007, por el cual se expide el ‘Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años 2006-2010’”. En dicho texto no figura el artículo demandado sobre “equidad regional”.

— No obstante lo anterior, el tema del equilibrio regional fue presentado de manera general en la exposición de motivos al proyecto de ley y desarrollado en diversos artículos, entre ellos el excluido por los ponentes. En las comisiones conjuntas de Senado y Cámara se sometió a debate y se aprobó el programa de equilibrio regional contenido en el numeral 7.4 del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007, tal y como puede constatarse en las gacetas del Congreso 32, 87, 142, 143, 224 y 233 de 2007 (23) .

— En el informe de ponencia para segundo debate aparece con el número 134, el artículo 122 de la ley, sobre equidad regional (Gaceta 142/2007, pág. 42). En ese informe se señaló, bajo el epígrafe “equidad regional”: “En la presente ponencia se incluye un nuevo artículo con el cual se pretende que el Gobierno Nacional propenda por una adecuada y equitativa distribución de los recursos del plan nacional de desarrollo, a través de los presupuestos de inversión”.

— En el texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes figura el referido artículo (Gaceta del Congreso 233, pág. 30).

— En la Gaceta del Congreso 224 de 2007 aparece publicado el “texto definitivo aprobado en sesión plenaria del honorable Senado de la República, los días 2 y 3 de mayo de 2007 al Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por el cual se expide el ‘Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años 2006-2010’”. En dicho texto aparece, como artículo 134 el contenido finalmente aprobado como artículo 122 (pág. 79 418 (sic) de exp.).

— En el articulado contenido en el informe de conciliación rendido por las comisiones designadas para el efecto, publicado en las gacetas del Congreso 159 y 160 de 2007, figura, como artículo 134, el actual artículo 122 de la Ley 1151 de 2007. Ese informe fue aprobado en la plenaria del Senado de la República del 4 de mayo de 2007, según consta en el acta 54 publicada en la Gaceta del Congreso 271 de 2007, y en la plenaria de la Cámara de Representantes de la misma fecha, como consta en el acta 46 publicada en la Gaceta del Congreso 241 de 2007.

3.2.3. Estudio de la constitucionalidad del trámite de las disposiciones demandadas.

3.2.3.1. Al revisar el trámite cumplido en el Congreso en relación con los incisos 7º, 8º y 9º del apartado 4.2 del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007, lo primero que advierte la Corte es que, en un capítulo de la ley cuyo propósito es el de describir los proyectos de inversión, se incorporaron unas disposiciones que tienen un claro sentido preceptivo sobre la manera de distribuir unas rentas entre las entidades territoriales. En otras palabras, los incisos agregados en la plenaria de la Cámara de Representantes no se orientan a complementar la descripción de los proyectos de inversión a los que se refiere el apartado 4.2 del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007, ni contemplan medidas necesarias para la ejecución de los mismos, sino que buscan regular la manera como, en relación con los municipios que cumplan con las características allí previstas, habrán de distribuirse las rentas que determinadas entidades territoriales obtengan de la explotación de recursos naturales renovables y no renovables. Se trata, pues, de la incorporación de un criterio general de distribución de las regalías y las compensaciones provenientes de la explotación de los recursos naturales, que de considerarse conducente, podría encuadrarse dentro de las estrategias y orientaciones generales que, de acuerdo con el artículo 339 de la Constitución, conforman la parte general del plan y que, en todo caso, no guarda relación de conexidad con las materias propias del acápite de la ley en el que fue introducido.

En efecto, la adición realizada por el Congreso se orienta, a regular una participación especial de los municipios de los departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución que sean fronterizos y limiten con más de una entidad territorial generadora de recursos naturales renovables y no renovables, en las compensaciones y regalías que se obtengan por la explotación de tales recursos. Por su parte, el apartado 4.2 del artículo 6º del plan nacional de desarrollo, en el marco de la descripción de los principales programas de inversión del plan, se refiere a la “Agenda interna” como una “... estrategia de desarrollo productivo sostenible orientada a producir más y mejor...”, dentro de la cual se contemplan “... actuaciones específicas sobre áreas claves y estratégicamente identificadas para conducir de manera secuencial al aparato productivo nacional por una senda de transformación productiva”. En ese contexto, ciertamente la descripción inicialmente contenida en el proyecto, y aprobada en las comisiones conjuntas, alude a la necesidad de que, para que “... los programas de la agenda interna sean exitosos, los esfuerzos que ha emprendido el Gobierno Nacional, consistentes con el marco fiscal de mediano plazo, MFMP, serán complementados con iniciativas lideradas en forma sostenida y permanente por el sector privado y los entes territoriales”, pero nada se dijo en relación con la manera como habrían de distribuirse las rentas de las entidades territoriales provenientes de regalías y compensaciones por la explotación de los recursos naturales, tema que es ajeno al de la propuesta inicial y que fue objeto de debate. De este modo, la adición realizada por el Congreso no solo no tiene una relación de conexidad con la materia propia de la norma que se propuso modificar, sino que, además, como se señaló por el gobierno en el escrito de objeciones, la fijación de una participación automática del 25% de unos municipios en unas rentas que, en principio corresponden a otros, “... sin consultar criterios como las agendas internas, necesidades insatisfechas y estrategias nacionales de desarrollo productivo, impide su articulación y armonía con el plan nacional de desarrollo”.

De este modo, observa la Corte que la adición realizada por el Congreso no tiene una relación de conexidad temática con los asuntos que habían sido debatidos y aprobados en las comisiones conjuntas y no se sujeta al requisito de la coherencia conforme al cual los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este.

Las consideraciones anteriores muestran que, en relación con los incisos que son objeto de consideración, se desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible, en la medida en que la introducción de una fórmula especial de distribución de regalías y compensaciones en favor de determinados municipios, no fue materia que hubiese sido debatida y aprobada en el primer debate.

Por otra parte, el recuento del trámite legislativo muestra que no se dio lectura a la proposición suscrita por el representante Silva Meche, cuyo texto, por tratarse de un asunto nuevo, no era conocido por la plenaria. El subsecretario general se limitó a leer la nota introductoria que precedía al texto de la proposición, pero no hizo lo mismo con la proposición propiamente dicha. Ese procedimiento resulta violatorio del artículo 94 del reglamento del Congreso, conforme al cual constituye el debate el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación, y de los artículos 123 y 125 del mismo estatuto, conforme a los cuales, con las excepciones previstas en el reglamento, todas las proposiciones deben ser sometidas a discusión antes de votarse y, una vez cerrada la discusión, debe leerse nuevamente la proposición que haya de votarse. El hecho de no haberse leído la proposición del representante Silva Meche en la plenaria de la Cámara de Representantes, en estricto sentido, implica que la misma nunca fue sometida a debate y, por consiguiente, que no podía tenerse por aprobada.

Por las anteriores consideraciones en relación con el trámite que cumplieron los incisos demandados del aparte 4.2 del artículo 6º, los mismos serán declarados inexequibles, sin que sea necesario que la Corte se pronuncie sobre los demás cargos presentados contra estas disposiciones.

3.2.3.2. Tal como se ha señalado, el problema jurídico que debe estudiar la Corte en relación con el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 se reduce a establecer si resulta contrario a los principios de consecutividad y de identidad flexible que el mismo haya sido incorporado en las plenarias de Senado y Cámara sin que previamente hubiese sido aprobado por las comisiones económicas conjuntas de dichas corporaciones.

Observa la Corte que el actual artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, sobre equidad regional, con algunas diferencias de contenido —básicamente la adición de los criterios originalmente propuestos con una remisión a los contenidos en la Ley 152 de 1994—, hacía parte, como artículo 93, del proyecto inicialmente presentado por el gobierno. Por decisión de los ponentes, dicho artículo no fue incluido en el pliego de modificaciones que se sometió a consideración de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, con la consideración de que los criterios sugeridos por el Gobierno Nacional para determinar la equidad regional en la distribución de los recursos del presupuesto de inversión nacional “... debían discutirse a fondo por parte del Congreso de la República, con el fin de propiciar la participación de las entidades territoriales en el presente plan de desarrollo”. Por consiguiente, el artículo en cuestión, no hizo parte del articulado aprobado en primer debate. Con algunas modificaciones, el artículo fue luego incorporado como nuevo en los informes de ponencia para segundo debate en las plenarias de Senado y Cámara y finalmente aprobado en estas corporaciones.

En relación con el anterior recuento del trámite legislativo que se cumplió en torno al artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, estima la Corte necesario puntualizar, en primer lugar, que la decisión de no someter a consideración de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara el artículo inicialmente presentado por el gobierno sobre la materia, no puede calificarse como una elusión del debate, por las razones que se exponen a continuación:

La jurisprudencia constitucional ha señalado que como un desarrollo del principio de ‘consecutividad’ (24) , tanto las comisiones como las plenarias de una y otra Cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un asunto. A este respecto ha dicho la Corte que son obligaciones de las células legislativas: “(a) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al artículo 157 superior, (b) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (c) debatir y aprobar o improbar la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen”. La Corte ha expresado (25) también que una modalidad de elusión del debate se da cuando “... aun cuando se surte formalmente debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relación con la materia del proyecto, su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su contenido”. En este contexto, puede señalarse que para que se configure una elusión del debate contraria a la Constitución sería preciso que la respectiva célula legislativa se sustrajera de su deber de discutir y decidir en relación con un determinado tema que le ha sido propuesto, sin que tal obligación recaiga sobre todos y cada uno de los artículos que lo desarrollan, puesto que la dinámica del proceso legislativo puede comportar modificaciones en el articulado que, precisamente como resultado del debate, sea sometido a votación.

En el caso que ahora es objeto de consideración, el artículo 122 demandado no fue sometido a consideración de las comisiones conjuntas, luego desde una perspectiva puramente formal, estas no se sustrajeron del deber de debatirlo. Adicionalmente, no se trata de un asunto autónomo y separable del resto del proyecto, de modo tal que la ausencia de pronunciamiento en relación con el mismo comportase la imposibilidad de que el tema se retomase en plenaria porque, en tal evento, se estaría ante un asunto absolutamente novedoso, no planteado en las comisiones. En este caso el artículo desarrollaba un aspecto del equilibrio regional, que fue un tópico presente en la discusión del proyecto y que se vio plasmado incluso en algunas disposiciones que fueron aprobadas en primer debate (26) .

En un contexto como este, la elusión del debate se presentaría cuando un asunto que, por su contenido, es autónomo y separable de los demás aspectos que hacen parte de un proyecto de ley, es sometido a la consideración de las correspondientes comisiones constitucionales legislativas y estas deciden omitir un pronunciamiento de aprobación o rechazo en relación con el asunto y deferirlo a la decisión de una instancia legislativa posterior.

En este caso, como se ha visto, el asunto, i) no se sometió a la consideración de las comisiones conjuntas y, como se puntualizará con mayor detalle más adelante, ii) no versa sobre una materia autónoma y separable en relación con los contenidos que fueron efectivamente debatidos y aprobados en el seno de las comisiones conjuntas. Lo que ocurrió fue que, en una materia que, de manera general hacía parte del proyecto de plan nacional de desarrollo presentado por el gobierno, como es la de promover el equilibrio regional, la comisión de ponentes para primer debate, después de unas sesiones informales de discusión, consideró que los criterios contenidos en el proyecto del gobierno para distribuir la inversión nacional de una manera equitativa entre las regiones, debían ser objeto de una más amplia consideración y definidos finalmente en las plenarias.

Habiendo establecido que no se está ante un caso de elusión del debate legislativo en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, es preciso determinar ahora si el hecho de que el artículo demandado haya sido aprobado como nuevo en las plenarias de esas corporaciones resulta contrario a los principios de consecutividad y de identidad relativa.

Tal como se aprecia en el recuento del trámite legislativo, el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 fue aprobado como nuevo en las plenarias de Senado y Cámara. Ello no contraría la Constitución, puesto que, como se ha dicho, es posible, en el trámite del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 154, 160 y 342 de la Constitución, dadas ciertas condiciones, introducir modificaciones en segundo debate, incluso artículos nuevos, sin que el proyecto deba regresar a las comisiones, siempre y cuando se respete el principio de identidad relativa, lo cual, como se ha dicho, se dio en el presente caso, puesto que si bien el artículo 122 se aprobó como una disposición nueva que no había sido discutida ni aprobada en primer debate, tiene una estrecha relación de conexidad temática con la materia del equilibrio regional, que sí estuvo presente en la discusión del proyecto en las comisiones conjuntas, al punto que se aprobó un acápite conforme al cual es necesario lograr un mayor impacto de las políticas públicas en la reducción de los desequilibrios regionales, para lo cual “se diseñarán estrategias que se ajusten a los diferentes niveles de desarrollo territorial” y se realizarán “ejercicios de caracterización y definición de tipologías territoriales que permitan orientar estrategias integrales y diferenciadas para promover un desarrollo territorial más equilibrado”. De acuerdo con el modelo aprobado, en relación con la descentralización territorial, las acciones del gobierno “... estarán orientadas a los siguientes elementos fundamentales i) Competencias, ii) Saneamiento financiero, iii) Recursos financieros; y iv) Gestión pública territorial”. El artículo que se aprobó como nuevo se inscribe precisamente en ese marco orientado hacia la obtención del equilibrio regional en el desarrollo, mediante la fijación de unos criterios de equidad en la distribución regional de los recursos de inversión nacional, con base en consideraciones de esfuerzo fiscal, menor renta por habitante respecto del promedio nacional y la caracterización y tipologías territoriales.

Adicionalmente el contenido del artículo 122 demandado desarrolla los criterios que para la priorización del gasto público social se fijaron en la Ley 152 de 1994, en cuyo artículo 3º se dispone que “para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación”. Así mismo, dicho artículo está en armonía con lo dispuesto en el literal i) del artículo 3º de la Ley 152 de 1994, de conformidad con el cual para asegurar el desarrollo armónico de las regiones, los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de estas, y se encuadra dentro de los parámetros de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad previstos en el parágrafo del mismo artículo de la Ley Orgánica del Plan.

De este modo el artículo que ahora es objeto de consideración no solo tiene una relación de conexidad temática con una materia que siempre estuvo presente en el trámite de discusión y aprobación de la ley, sino que además se inscribe dentro de parámetros y criterios previstos como imperativos en la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.

En una situación similar, en la reciente Sentencia C-376 de 2008 la Corte, en relación con los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, consideró que no obstante que los mismos fueron incluidos en la plenaria del Senado de la República, el trámite no desconoció los principios de identidad flexible y de consecutividad, porque si bien dichos artículos, que formaban parte del proyecto original presentado por el gobierno, fueron luego sustraídos por los ponentes, por lo que no fueron objeto de debate ni aprobación en las comisiones conjuntas ni en la plenaria de la Cámara de Representantes, ni tampoco fueron votados negativamente, “... por insistencia del gobierno presentada con fundamento en el artículo 23 de la Ley Orgánica del plan de desarrollo económico (L. 152/94), fueron introducidos, debatidos y aprobados por la plenaria del Senado de la República durante el segundo debate, en desarrollo de las facultades conferidas a las cámaras legislativas por el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, en concordancia con el artículo 22 de la Ley Orgánica del plan”. Agregó la Corte que debía tenerse en cuenta, además, que el tema general sobre el que versan dichos artículos (organización del marco institucional del régimen de prima media del orden nacional) siempre estuvo presente durante el trámite del proyecto y que las medidas legislativas contenidas en ellos guardan una relación de medio a fin con el programa general de reorganización del marco institucional del régimen de prima media, razón por la cual concluyó que ambas disposiciones guardan el principio de coherencia y unidad de materia que exige la Constitución.

En este caso, reitera la Corte, la disposición del artículo 122 demandado, sobre equidad regional, tiene plena coherencia con el objetivo, esbozado desde la exposición de motivos del proyecto de ley, considerado en las ponencias para primer debate e incluido en algunas disposiciones aprobadas por las comisiones conjuntas, y que tiene que ver con la promoción del equilibrio regional como una de las estrategias del plan nacional de desarrollo, razón por la cual podía ser aprobado como artículo nuevo en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, sin vulnerar los principios de consecutividad y de identidad relativa.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los incisos demandados del apartado 4.2 del artículo 6º de la Ley 1151 de 2007.

2. Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos analizados, del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) En cuanto hace a los vicios de forma, quien interviene por la Universidad del Rosario presenta una argumentación hipotética, cuyas conclusiones se supeditan a lo que la Corte encuentre probado en relación con el respectivo trámite legislativo.

(2) Ver sentencias C-191 de 1996 y C-305 de 2004.

(3) Sentencia C-191 de 1996.

(4) Ibíd.

(5) Ver por ejemplo, las sentencias C-475 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía. Se demanda el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 que consagra el arbitrio rentístico de la Nación sobre los juegos de azar a favor del sector salud, proyecto de iniciativa gubernamental, que fue objeto de modificaciones por el Congreso. Para la Corte, las modificaciones introducidas por el Congreso no cambian el sentido de la propuesta gubernamental —son principalmente modificaciones de redacción para efectos de mayor claridad y adiciones para complementar su sentido—. La norma es declarada exequible. La Corte afirma que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la materia de iniciativa gubernamental. C-270 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo — La Corte declara fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de iniciativa parlamentaria dirigido a interpretar el alcance de normas sobre régimen salarial y prestacional de los empleados de la Contraloría General de la República, porque desbordó la norma interpretada, incluyendo temas de exclusiva iniciativa gubernamental. “La ley interpretativa bajo estudio se refiere al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, lo cual está regulado por el artículo 150-19, literal e) C.P., y requiere iniciativa gubernamental —esto no se dio—. Además las normas demandadas rebasan el marco de la interpretación y regulan el régimen prestacional de servidores públicos, sin haber cumplido con el trámite de leyes marco requeridas por la Carta para esta materia”.

(6) Ver por ejemplo, las sentencias C-005 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que establecía recursos complementarios al sistema general de participaciones del sector salud, por desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la regulación de los monopolios rentísticos. El artículo es cuestionado por varios vicios de trámite, pero la Corte se limita a examinar uno de ellos, el de la iniciativa. Según el demandante la norma debía ser de iniciativa gubernamental —regulación de monopolios rentísticos—, pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las plenarias de las cámaras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribución de competencias y participaciones (normas orgánicas de ordenamiento territorial), de iniciativa gubernamental, no incluía ninguna norma similar al artículo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en comisiones (que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en la ponencia para segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta plenaria existía una norma similar a la cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes. No existió evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso podía introducir modificaciones a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser convalidados o coadyuvados por gobierno. C-266 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara. La Corte declara la exequibilidad de la Ley 119 de 1994, que reestructura el SENA y que fue cuestionada porque supuestamente desconocía la iniciativa gubernamental en materia de reestructuración de entidades descentralizadas. El proyecto inicial es de iniciativa ciudadana y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba una norma y el otro reviviendo el régimen anterior. Este texto es modificado por una comisión en la que participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, representantes de los trabajadores, representantes de los gremios y congresistas y se convierte en un proyecto de más de 50 artículos. Para la Corte a pesar de que el proyecto no era desde un principio de iniciativa gubernamental, ello no es contrario al artículo 154 de la Constitución, pues esta norma establece que “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional, sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley”.

(7) Sentencia C-473 de 2004, que reitera la doctrina sentada en la Sentencia C-094 de 1996.

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Dijo la Corte entonces: “El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas solo puede ser dictado o reformado por el Congreso, pero a iniciativa del gobierno. El Congreso puede introducir modificaciones a los proyectos que presente el gobierno; pero para e caso específico del plan de inversiones públicas, por mandato constitucional se requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que tenga el visto bueno del gobierno, (...)”.

(9) Sentencia C-473 de 2004.

(10) C.P., art. 341, inciso final: // “El Congreso podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”. // Ley 152 de 1994. “ART. 22.—Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al plan de inversiones públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público”.

(11) C-305 de 2004.

(12) C.P., art. 160., inc. 2º: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.

(13) Ley 5ª de 1992. ART. 178.—“Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente.

(14) Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.

(15) Sentencia C-305 de 2004.

(16) Ibíd.

(17) De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

(18) Sentencia C-557 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(19) El texto del proyecto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta 233 de 2007, en cuya página 9 figuran los incisos 7º, 8º y 9º del aparte 4.2 del artículo 6º.

(20) El trámite de la proposición quedó registrado así en el acta publicada en la página 46 de la Gaceta del Congreso 288 de 2007: Representante Alfredo Cuello Baute: // Le pregunto a la plenaria, ¿quieren que vayamos entonces evacuando las proposiciones de congresistas que se encuentren en el recinto? // El secretario general, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: así lo quiere la plenaria. // Dirige la sesión el presidente, honorable representante Alfredo Cuello Baute: Sigamos señor secretario. // El secretario general, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: señor presidente el subsecretario va a leer las propuestas de diferentes bancadas avaladas por los ponentes. // (...) // El subsecretario general doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa: el artículo tiene que ver con el engranaje armónico del desarrollo regional pretendiéndose consultar los principios de justicia, y equidad, para fortalecer la dinámica municipal donde recíprocamente las entidades territoriales vecinas participan de los diferentes proyectos de producción. Firma Julián Silva. // Dirige la sesión el presidente, honorable representante Alfredo Cuello Baute: en consideración la proposición del representante Julián Silva, de Apertura Liberal, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la corporación? // Dirige la sesión el presidente, honorable representante Alfredo Cuello Baute: // Ha sido aprobado el artículo nuevo.

(21) Gaceta del Congreso 288 de 2007, pág. 47.

(22) El Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, fue objetado por el Presidente de la República, mediante documento que fue publicado en el Diario Oficial 46.674 de 29 de junio de 2007. Allí el gobierno, de manera general señaló que “... teniendo en cuenta que algunos apartes del artículo 6º, referente a los principales programas y proyectos del plan nacional de desarrollo y algunos artículos que hacen parte de los mecanismos de ejecución de dichos programas y proyectos los cuales adelante se detallan, fueron aprobados sin el correspondiente aval gubernamental, el Gobierno Nacional se permite solicitar al Congreso de la República retirar del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo las normas referidas y acoger en ese sentido la objeción de inconstitucionalidad en los términos expuestos”. De manera específica, en relación con los incisos que ahora son objeto de consideración, el gobierno expresó: “Justificación de la objeción: El inciso que acaba de transcribirse, que también carece de aval del Gobierno Nacional, es inconstitucional por violar los artículos 158, 341, 360 y 361 de la Constitución Política, sin mencionar la vulneración del derecho fundamental a la igualdad contenido en el artículo 13 superior, según se expone a continuación: // Aunque la redacción de la norma parecería estar orientada a beneficiar a varios municipios, generando equidad regional y una distribución adecuada de las cargas y beneficios provenientes de la explotación de los recursos naturales, lo cierto es que, en la práctica, está planteada para beneficiar a un municipio en particular. Esta situación, contraria al alcance abstracto y general que debe tener toda ley, y particularmente aquella que señala los lineamientos de la actuación estatal a mediano plazo, genera una iniquidad en contra de las entidades territoriales en que se explotan recursos naturales, las cuales verán disminuidos, entre otros, los ingresos por concepto de regalías a que tienen derecho por mandato constitucional, en particular el artículo 360 de la Constitución. El inciso objetado no contempla un verdadero mecanismo para la consecución de las metas y objetivos contenidos en el plan nacional de desarrollo sino que, contraría los postulados esenciales para el plan, como son la equidad y la reducción de los desequilibrios regionales, comprometiendo el cumplimiento de las metas establecidas en el mismo. Esa contradicción entre la norma objetada y el plan nacional de desarrollo aprobado por el Congreso, hace que se rompa la unidad de materia en el proyecto, ya que el todo y una de sus partes resultan contradictorios”.

(23) En lo pertinente el apartado 7.4 del artículo 6º establece: dimensión regional. Ante la necesidad de lograr un mayor impacto en las políticas públicas en la reducción de los desequilibrios regionales, se diseñarán estrategias que se ajusten a los diferentes niveles de desarrollo territorial, con base en ejercicios de caracterización y definición de tipologías territoriales que permitan orientar estrategias integrales y diferenciadas para promover un desarrollo territorial más equilibrado. // En relación con la descentralización territorial en Colombia, esta es un modelo integral que combina aspectos políticos, administrativos y fiscales, y crea las condiciones básicas para que las entidades territoriales cumplan un papel importante en el logro de las finalidades del Estado, en especial en la política social y en la reducción de la pobreza. Este modelo, requiere algunos ajustes para mejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en cuanto a los objetivos de las políticas de desarrollo y el mejoramiento de los niveles de bienestar, y por ello, las acciones del gobierno estarán orientadas a los siguientes elementos fundamentales: // i) Competencias; // ii) Saneamiento financiero; iii) Recursos financieros; y vi)(sic) Gestión pública territorial.

(24) Ver la Sentencia C-801 de 2003.

(25) Sentencia C-370 de 2004.

(26) Ver gacetas del Congreso 32, 87, 142, 143, 224 y 233 de 2007.

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