Sentencia C-537 de julio 28 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente OP-028

Magistrado ponente:

Dr. Carlos Gaviria Díaz

Objeciones presidenciales contra el Proyecto de Ley 05 de 1996 Senado y 03 de 1995 Cámara “por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años de la fundación del municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, rinde homenaje a los barboseños y se ordena la realización de obras de infraestructura”.

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «II. Texto del proyecto de ley objetado parcialmente

El texto del proyecto de ley, materia de objeción parcial, es el que se transcribe a continuación, subrayando el precepto que es materia de controversia.

“Ley Nº

Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años de la fundación del municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, rinde homenaje a los barboseños y se ordena la realización de obras de infraestructura.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—La Nación se asocia a la conmemoración de los 200 años de fundación del municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, a celebrarse el 25 de agosto de 1995. Así mismo rinde homenaje a la comunidad barboseña y la invita a continuar su marcha, con sentido de permanencia y con espíritu de unidad por los senderos del progreso.

ART. 2º—A partir de la vigencia de la presente ley y de conformidad con los artículos 334, 339 y 341 de la Constitución Nacional, asígnese dentro del presupuesto de la vigencia de 1997 y siguientes las sumas necesarias para ejecutar las obras de interés social en el municipio de Barbosa, departamento de Antioquia tales como:

1. Construcción del edificio del deporte.

2. Construcción y remodelación de la casa de la cultura.

3. Construcción de 20 aulas educativas y educación didáctica de la escuela urbana de varones del municipio de Barbosa.

4. Construcción del malecón del río.

Para este efecto. el citado municipio deberá presentar ante el banco de proyectos del Departamento Nacional de Planeación los respectivos diseños.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia

Esta corporación es tribunal competente para pronunciarse sobre las objeciones que, por razones de inconstitucionalidad, ha formulado el Presidente de la República contra el artículo 2º del proyecto de ley antes transcrito, las cuales no fueron aceptadas por el Congreso, de conformidad con lo ordenado en los artículos 167 inciso 4º y 241-8 del estatuto superior.

2. Trámite del proyecto de ley en el Congreso

El proyecto de ley “por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, rinde homenaje a los barboseños y se ordena la realización de obras de infraestructura”, fue presentado ante la Cámara de Representantes el 3 de octubre de 1995, por los congresistas Ana García de Pechthal y Luis Norberto Guerra Vélez, y luego repartido a la Comisión Cuarta de esa misma corporación, quedando radicado bajo el Nº 03 de 1995.

— En la Comisión Cuarta fue objeto de debate y aprobación en la sesión celebrada el 4 de octubre de 1995 y en la plenaria de la Cámara en la del 18 de junio de 1996.

— Recibido el proyecto de ley en el Senado de la República fue radicado con el Nº 05 de 1996 y repartido a la Comisión Cuarta de esa misma corporación, la que lo debatió y aprobó el 13 de noviembre de 1996. Luego pasó a la plenaria de la misma corporación, siendo objeto de debate y aprobación en la sesión del 16 del mismo mes y año.

— El presidente de la Cámara de Representantes lo remitió, el 17 de junio de 1997, a la Presidencia de la República para la respectiva sanción.

3. Trámite de las objeciones presidenciales

El proyecto de ley antes señalado fue recibido por el Presidente de la República el 1º de julio de 1997 y devuelto con objeciones parciales a la Cámara de Representantes, en donde tuvo origen, el 9 de julio del mismo año. En consecuencia, no hay reparo constitucional por este aspecto pues se respetó el término constitucional fijado para ello en el artículo 166 de la Constitución, el cual es de seis (6) días cuando el proyecto no consta de más de veinte artículos, y el objetado sólo tiene tres.

Las cámaras legislativas, como ya se ha anotado, decidieron nombrar comisiones accidentales con el fin de estudiar las objeciones formuladas, las cuales fueron declaradas infundadas, por lo que decidieron insistir en la sanción del proyecto.

Ante esta circunstancia el presidente del Senado de la República envió a la Corte el expediente respectivo, el 18 de junio de 1999, para que decida la controversia planteada, tal como lo ordena la Constitución en los artículos 167 y 241 y a ello procede.

4. Competencias del gobierno y del Congreso en materia del gasto público

De acuerdo con la Constitución, tanto el gobierno como el Congreso de la República ejercen competencias en materia de gasto público, las cuales han sido claramente definidas por esta Corte. Así, y en virtud del principio de legalidad, el Congreso es, en principio, el único facultado para decretar las erogaciones necesarias destinadas a la ejecución de proyectos inherentes al Estado, atribución que sólo puede ejercer el ejecutivo cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción. Por su parte, la Carta reserva al gobierno la potestad de incorporar o no en el presupuesto las partidas correspondientes a tales gastos, y se le permite aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (C.P., arts. 349 y 351)(1).

En cuanto a iniciativa legislativa se refiere, las leyes de presupuesto y las que contienen el plan nacional de desarrollo e inversiones son de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional (C.P., art. 154). No sucede lo mismo con las leyes que decretan gastos públicos, pues respecto de ellas el Congreso y el gobierno cuentan con facultades para presentarlas. Potestad que “no puede confundirse con la iniciativa para modificar partidas propuestas por el gobierno en la ley anual de rentas y de apropiaciones, la cual si bien debe tener origen en el gobierno y debe ser presentada al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, de forma que una vez ordenado el gasto en ley previa, sólo pueda ejecutarse si es incluido en el respectivo presupuesto, según el inciso 2º del artículo 345 de la Carta. El ejecutivo por su parte conserva competencia para formular el presupuesto anual de rentas y gastos de la Nación que le atribuye el artículo 346 del mismo ordenamiento(2)”.

También ha dicho la Corte que la ley que decreta un gasto público “no tiene eficacia mayor que la de constituir un título jurídico suficiente —en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta—, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto”(3). Es decir, que se trata de una autorización y no de una orden para efectuar traslados presupuestales destinados a arbitrar los respectivos recursos pues, se insiste, la iniciativa para la inclusión de partidas en el proyecto de presupuesto corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional. Así las cosas, mientras no se haya incorporado la partida correspondiente en el presupuesto, tampoco se podría exigir el cumplimiento de la ley que ordena el gasto público(4).

Con base en estas directrices hay que concluir que el artículo 2º, materia de objeciones, al prescribir: “... asígnese dentro del presupuesto de la vigencia de 1997 y siguientes las sumas necesarias para ejecutar las obras de interés social en el municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, tales como..., no está habilitando al gobierno para que dentro de sus competencias constitucionales, decida si incluye o no en el presupuesto las partidas necesarias con tal finalidad, sino dándole una orden de obligatorio cumplimiento y, por ende, disponiendo la modificación o adición del presupuesto de las vigencias allí señaladas, lo cual es a todas luces inconstitucional, pues como ya se ha visto, la eventual inclusión de una partida en el presupuesto, corresponde exclusivamente al ejecutivo.

No se olvide que según el primer inciso del artículo 351 de la Constitución, el Congreso no puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuesta por el gobierno, ni incluir nuevas, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo correspondiente. Además, según el artículo 18 de la ley orgánica del presupuesto, los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual de presupuesto por el Gobierno Nacional, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y prioridades del gobierno, si corresponden a funciones de órganos de nivel nacional y guardan concordancia con el plan nacional de inversiones y, como se verá más adelante, los recursos a que se refiere el artículo 2º objetado, están destinados a la construcción de obras de carácter municipal, que corresponde realizar a las autoridades locales con los dineros provenientes de la participación en los ingresos corrientes de la Nación, según el artículo 21 de la Ley 60 de 1993.

En consecuencia, la objeción del gobierno por este aspecto es fundada.

5. Plan nacional de desarrollo y plan de inversiones. Modificación

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución el plan nacional de desarrollo está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se consagran los propósitos u objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno.

El plan nacional de inversiones debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Es decir, que dicho plan consagra las prioridades o proyectos principales que en materia de inversión pública debe acometer la Nación(5).

Las entidades territoriales por su parte, deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Dichos planes están conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.

Según el artículo 341 de la Constitución el gobierno debe elaborar el plan nacional de desarrollo, “expresión suprema de la función de planeación”(6), con la participación de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, el cual deberá someter al consejo nacional de planeación, oída la opinión del consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.

También se establece que el plan nacional de inversiones prevalece sobre las demás leyes, y sus preceptos constituyen “mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan”. Y en el inciso final, se autoriza al Congreso para modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el “equilibrio financiero”. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o “inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.

A más de lo anterior, es preciso tener en cuenta que “(...) si bien el Congreso puede decretar una inversión que no se encuentra en el plan de desarrollo, lo cierto es que esa nueva inversión debe ser compatible con el plan, lo cual tiene una dimensión cualitativa y cuantitativa. De un lado, la nueva inversión nacional no sólo no puede contradecir las orientaciones del plan de desarrollo sino que debe encontrar algún sustento en las opciones políticas adoptadas por el mismo. De otro lado, la nueva inversión no puede ser de tal magnitud que modifique las propias prioridades definidas en el plan, pues estaríamos en frente no de una inversión cualquiera sino de aquellas que, obligatoriamente, por su carácter principal, tiene que estar contenida en el plan de inversiones. Estas exigencias son necesarias pues admitir que cualquier ley puede decretar una inversión de enorme magnitud, o un gasto incompatible con las orientaciones y estrategias del plan, convertiría en irrelevante la noción misma de planificación, y eliminaría la prevalencia que la Carta reconoce a la ley del plan”(7).

El artículo 2º del proyecto objetado, al ordenar incluir unas partidas para la construcción de obras, que como se verá más adelante son de competencia del municipio, viola las normas aquí enunciadas, pues lo que en últimas se pretende es la modificación del plan nacional de inversiones, sin el visto bueno del Gobierno Nacional, infringiendo así el inciso final del artículo 341 del estatuto superior.

6. Las obras consagradas en el artículo 2º del proyecto de ley corresponde realizarlas a las autoridades locales

La Ley 60 de 1993 que distribuye competencias entre la Nación y las entidades territoriales, al igual que los recursos a que se refieren los artículos 356 y 357 del estatuto superior y señala los servicios que a cada una de aquéllas corresponde cumplir, consagra en los artículos 2º y 5º la competencia de los municipios y de la Nación en materia social y en el artículo 21 establece las actividades en las que se deben invertir los recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (C.P., art. 357), entre las cuales cabe destacar las siguientes áreas, que se relacionan con el tema de debate.

En materia de educación: la construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de establecimiento de educación formal y no formal, financiación de becas, pago de personal docente y aportes al sistema de seguridad social del mismo (Nº 1).

En lo cultural: la construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a agrupaciones municipales artísticas y culturales (Nº 11).

En cuanto a educación física, recreación y deporte: inversión en instalaciones deportivas, dotación a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la práctica de la educación física y el deporte, apoyo financiero y dotación de implementos deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos deportivos, e inversión en parques y plazas públicas (Nº 10).

En materia de prevención y atención de desastres: adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, reubicación de asentamientos, prevención y atención de desastres (Nº 12). Obras de infraestructura para el manejo de aguas (Nº 4).

Siendo así, aparece claro que la construcción del edificio del deporte, de la casa de la cultura, de 20 aulas educativas y del malecón del río en el municipio de Barbosa (Antioquia), enunciadas en el artículo 2º del proyecto objetado, corresponde realizarla a dicho municipio con los recursos que recibe por su participación en los ingresos corrientes de la Nación.

Además, el parágrafo del artículo 21 de la ley citada, prohíbe incluir en el presupuesto general de la Nación apropiaciones para los mismos fines antes señalados, que en el caso que se analiza corresponde a la construcción de las obras antes enunciadas, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con la participación de las entidades territoriales, y de las partidas de cofinanciación para programas de desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.

En otras palabras, de acuerdo con la Constitución (arts. 288 y 339) y el artículo 21 de la Ley 60 de 1993, que es norma orgánica, cuya prevalencia sobre las demás leyes ha sido expresamente consagrada por el constituyente, no es posible financiar con cargo al presupuesto general de la Nación las obras mencionadas en el artículo 2º del proyecto de ley, que aquí se analiza, las cuales corresponde ejecutar al municipio de Barbosa (Antioquia) con los recursos que recibe por concepto de su participación en los ingresos corrientes de la Nación. Distinto sería que la construcción de ellas estuviera a cargo de la Nación con la participación del municipio o que se tratara de un programa de cofinanciación.

Finalmente, es importante señalar que la ley orgánica citada (60/93) también prohíbe a la Nación reasumir competencias exclusivas de los municipios, sin que ello sea óbice para que se efectúe la cofinanciación de programas de competencia exclusiva de las entidades territoriales.

En este orden de ideas, la objeción del gobierno por este aspecto también es fundada.

Conclusión:

— Es de competencia exclusiva del Gobierno Nacional la presentación de la ley anual de presupuesto y el plan nacional de desarrollo e inversiones públicas (C.P., art. 154), No sucede lo mismo con la ley que decreta un gasto público, pues en este caso, tanto el gobierno como el Congreso tienen iniciativa para hacerlo.

— La ley que decreta un gasto público no puede ordenar al gobierno efectuar traslados presupuestales o la inclusión obligatoria de las partidas correspondientes en la ley anual de presupuesto, pues esta tarea compete ejercerla exclusivamente al Gobierno Nacional.

— Las obras que en el proyecto objetado se ordena construir corresponde realizarlas al municipio de Barbosa (Antioquia) con los dineros que recibe por concepto de la participación en los ingresos corrientes de la Nación. (L. 60/93, art. 21).

— La Nación puede financiar obras o programas de competencia exclusiva de las entidades territoriales, utilizando el mecanismo de la cofinanciación, para lo cual debe demostrarse la imposibilidad de las autoridades locales de realizarlas.

VIl. Decisión

Las objeciones formuladas por el Presidente de la República contra el artículo 2º del proyecto de ley, transcrito al principio de esta sentencia, son fundadas y, por consiguiente, dicha disposición será declarada inconstitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar fundadas las objeciones formuladas por el Presidente de la República y, en consecuencia, INCONSTITUCIONAL el artículo 2º del proyecto de Ley Nº 03 de 1995 Cámara y 05 de 1996 Senado “Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años de la fundación del municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, rinde homenaje a los barboseños y se ordena la realización de obras de infraestructura”.

2. Dese cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(1) Sentencia C-490 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en C-360 de 1996, C-3424 de 1997, C-325 de 1997, C-197 de 1998, entre otras.

(2) Sentencia C-195 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(3) Sentencia C-360 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(4) Ibídem.

(5) Sentencia C-17 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(6) Sentencia C-94 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(7) Sentencia C-324 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

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