Sentencia C-538 de julio 11 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8855

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Actor: Álvaro Rueda Urquijo y otros.

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011, “por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”.

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial 48.134 de julio 18 de 2011:

“ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011

(Julio 18)

Diario Oficial 48.134 de 18 de julio de 2011

Congreso de la República 

Por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones.

DECRETA:

ART. 1º—El artículo 360 de la Constitución Política quedará así: ART. 360.—La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

Mediante otra ley, a iniciativa del gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el sistema general de regalías.

ART. 2º—El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: ART. 361.—Los ingresos del sistema general de regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.

Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones. Así como a ejecutar directamente estos recursos.

Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del sistema general de regalías, créanse los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.

Los ingresos del sistema general de regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para Ahorro Pensional Territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, y un 80% para los fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.

De los ingresos del sistema general de regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del sistema general de regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue.

La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del sistema general de regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del sistema general de regalías.

La diferencia entre el total de los ingresos del sistema general de regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.

Los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.

Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de necesidades básicas insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.

Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior.

En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del sistema general de regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior.

PAR. 1º—Los recursos del sistema general de regalías no harán parte del presupuesto general de la Nación, ni del sistema general de participaciones. El sistema general de regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del sistema general de regalías.

PAR. 2º—La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, así como de los recursos de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el plan nacional de desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el sistema general de regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el sistema general de regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.

Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) ministros o sus delegados, un (1) representante del organismo nacional de planeación y un (1) representante del organismo nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la secretaría técnica, un (1) gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.

Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) ministros o sus delegados y un (1) representante del organismo nacional de planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.

La ley que regule el sistema general de regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil.

En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.

PAR. 3º—Créase el sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación de las regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del sistema general de regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el buen gobierno.

La ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del sistema general de regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los departamentos, municipios y/o distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos.

La ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de sistema general de regalías destinado a su funcionamiento y al del sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación de las regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del sistema general de regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.

PAR. 1º TRANS.—Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.

PAR. 2º TRANS.—Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y a los fondos de compensación regional y de desarrollo regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.

En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado fondo, lo que ocurra primero.

PAR. 3º TRANS.—En el primer año de operación del sistema general de regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización.

Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo.

PAR. 4º TRANS.—El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional.

Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.

PAR. 5º. TRANS.—El sistema general de regalías regirá a partir de 1º de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2º del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.

PAR. 6º TRANS.—Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del sistema general de regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.

ART. 3º—Vigencia y derogatorias. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación”.

(…).

VI. Fundamentos de la decisión

1. Competencia de la Corte.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 1º, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la normatividad demandada, por tratarse de un acto reformatorio de la Constitución Política, en este caso, del Acto Legislativo 5 de 2011.

2. Oportunidad en la presentación de las demandas.

El artículo 379 de la Constitución establece que la acción pública de inconstitucionalidad contra los actos legislativos solo procederá dentro del año siguiente a su promulgación. El Acto Legislativo 5 de 2011 fue publicado en el Diario Oficial 48.134 del 18 de julio de 2011, y la demanda que se revisa fue recibida por la secretaría de la Corte Constitucional el día 9 de noviembre de 2011, por lo cual la Sala constata que fue presentada oportunamente.

3. Asunto bajo revisión, problema jurídico y esquema de resolución.

3.1. La demanda considera que el Acto Legislativo 5 de 2011 es violatorio del artículo 375 de la Constitución Política, y del artículo 223 de la Ley 5ª de 1992, al existir vicios de procedimiento, en razón a que el proyecto de acto legislativo en mención fue presentado con las firmas del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro de Minas y Energía, pero sin la firma del señor Presidente de la República, en su condición de Jefe de Gobierno, lo cual constituye un requisito sine qua non para iniciar el trámite de reforma constitucional.

3.2. En las intervenciones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, la secretaría jurídica de Presidencia, y las universidades Externado de Colombia y de Ibagué, coincidieron en conceptuar sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 5 de 2011, y en solicitar por tanto la declaratoria de exequibilidad del mismo, con base en los siguientes argumentos: (i) consideran que los ministros hacen parte del gobierno, de conformidad con el artículo 115 C.P., y que actúan en calidad de voceros y representantes del mismo ante el Congreso, razón por la cual están facultados para presentar proyectos de ley o actos legislativos, de acuerdo con los artículos 155, 200, 208 y 375 de la Constitución Política y del artículo 223 de la Ley 5ª de 1992; (ii) afirman que existe un precedente constitucional pacífico y consolidado en la materia, ya que la Corte declaró la constitucionalidad del trámite de los actos legislativos 1 de 2005 y 4 de 2007, cuyos proyectos fueron presentados ante el Congreso por los ministros del ramo correspondiente, sin que hubieren sido suscritos por el Presidente de la República; (iii) sostienen que de acuerdo con la doctrina del principio de instrumentalidad de las formas, éstas no constituyen un fin en sí mismas y, que por tanto, la ausencia de firma del Presidente en el proyecto originario presentado al Congreso no condiciona indefectiblemente la inconstitucionalidad del acto legislativo, en tanto no tiene la entidad suficiente para constituir un vicio de procedimiento; (iv) Aducen que de cualquier forma, la falta de firma del señor Presidente de la República en la presentación del proyecto de acto legislativo, se convalida con la sanción del mismo acto legislativo; y (v) adicionalmente, la secretaría jurídica de la Presidencia solicita a la Corte estarse a lo resuelto dentro del proceso D-8636 y D-8637.

Por su parte, la Federación Colombiana de Municipios y las intervenciones ciudadanas solicitaron a la Corte que declare la inexequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011, por cuanto consideran que debe diferenciarse entre la iniciativa para presentar proyectos de ley y la iniciativa constituyente, de manera que si bien los ministros están facultados para presentar proyectos de ley, no sucede lo mismo con la iniciativa en proyectos de acto legislativo, la cual radica en cabeza del Gobierno Nacional, de manera que requiere de la firma del Presidente de la República.

3.3. El Procurador General de la Nación en su concepto de rigor, solicitó a la Corte que declare estarse a lo resuelto en los procesos D-8636 y D-8637, en razón a que evidencia que existe analogía del cargo formulado dentro de ese proceso de constitucionalidad y el que se formula en esta oportunidad.

3.4. La Corte debe resolver en esta oportunidad, si el Acto Legislativo 5 de 2011 es violatorio del artículo 375 de la Constitución Política, por vicios de procedimiento en el trámite legislativo, al existir falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho que presentaron el proyecto ante el Congreso.

Antes de entrar a analizar este problema jurídico planteado, y a desarrollar el estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 5 de 2011, la Sala debe primero analizar si se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, por cuanto esta Corte ya conoció y falló recientemente respecto de una demanda contra la totalidad del Acto legislativo 5 de 2011, radicado bajo los expedientes D-8636 y D-8637, y fallado mediante la Sentencia C-317 de 2012 del tres (03) de mayo de 2012.

3.5. Para esclarecer esta situación, la Corte (i) reiterará las condiciones de configuración de la cosa juzgada constitucional, (ii) examinará si en el presente asunto bajo revisión se configura el fenómeno de cosa juzgada respecto del Acto Legislativo 5 de 2011, (iii) para finalmente decidir si hay lugar a una decisión de estarse a lo resuelto, o en su defecto, entrar a pronunciarse de fondo.

4. Aclaración previa: existencia de cosa juzgada constitucional respecto del Acto Legislativo 5 de 2011.

4.1. La configuración de cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia.

4.1.1. El artículo 243 de la Constitución, los artículos 46 y 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, determinan que los fallos que dicta la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad, que asegura la guarda de la Carta Política, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Este fenómeno corresponde a una institución jurídico-procesal que ha sido objeto de reiterados pronunciamientos de esta Corte, mediante los cuales se ha determinado las condiciones para su configuración, su finalidad, su alcance y sus consecuencias.

En cuanto a sus objetivos, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que además de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta Política, esta figura busca garantizar la aplicación efectiva de los principios de igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica para todos los operadores jurídicos, a través de la certeza e inmutabilidad de las decisiones proferidas por la Corte, la igualdad de trato, la integridad normativa de la Constitución y la protección de los derechos fundamentales.

Respecto de las consecuencias de la configuración de cosa juzgada constitucional, de acuerdo con el mismo artículo 243 de la Carta, es clara la prohibición de que las autoridades puedan reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución Política.

De otra parte, esta misma previsión constitucional apareja una restricción a la actividad de la Corte, en tanto que una vez este tribunal se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una norma jurídica, pierde prima facie la competencia para pronunciarse nuevamente sobre el mismo asunto, siempre y cuando, como ya se mencionó, subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. Esta consecuencia de la cosa juzgada, encuentra expresión en el inciso final del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, según el cual, se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada.

4.1.2. Ahora bien, la cosa juzgada constitucional se predica (i) tanto de las sentencias que declaran la exequibilidad de la norma objeto de estudio, como (ii) de las que resuelven su inexequibilidad. En estos casos sus efectos no son iguales(1).

Así las cosas, si la norma es declarada inexequible, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo siempre será absoluta, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad implica el retiro o expulsión del ordenamiento jurídico de esa ley o precepto normativo, lo cual se produce con independencia del cargo o los cargos que prosperaron. El propio artículo 243 de la Constitución es claro en indicar que una ley declarada inexequible por vicios de fondo no puede ser reproducida posteriormente, salvo que se hubieren modificado las disposiciones superiores que sirvieron de fundamento al fallo. Esa conclusión es obvia, si se tiene en cuenta no sólo que el objetivo de la demanda de inconstitucionalidad es retirar del ordenamiento jurídico una norma contraria a la Carta, por lo que no tendría ningún sentido declarar nuevamente su disconformidad, sino también, si se tiene presente que no es posible volver sobre una norma que ya no existe.

Otro es el alcance de la cosa juzgada respecto de las declaratorias de exequibilidad, respecto de lo cual la Corte ha establecido que: i) la intangibilidad del fallo puede limitarse de manera expresa o implícita por la Corte a los cargos y problemas constitucionales allí decididos (cosa juzgada relativa), ii) su declaratoria se limita a imprimir seguridad jurídica para que los operadores jurídicos continúen aplicando la disposición y, iii) la competencia de la Corte para estudiar una nueva demanda contra esa misma ley podría verse sujeta, o bien al cambio de norma constitucional en la que se fundamentó el estudio de constitucionalidad, a la modificación de la norma legal formal o material, o bien a la modificación del contexto jurídico, social o económico en la que fue objeto del control de constitucionalidad.

4.1.3. En lo que concierne al alcance y los efectos de la cosa juzgada, cuando la Corte declara la exequibilidad de una norma, la jurisprudencia de la Corte ha realizado diferenciaciones entre la configuración de cosa juzgada (i) formal, (ii) material, (iii) absoluta y (iv) relativa.

A este respecto, la Corte ha señalado que el alcance y los efectos de la cosa juzgada constitucional no son siempre iguales y que existen varios tipos, que pueden incluso modular el alcance y los efectos vinculantes del fallo. Así, la cosa juzgada constitucional puede ser: i) formal, cuando se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte; ii) material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual; iii) absoluta, en tanto que, en aplicación del principio de unidad constitucional y de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se presume que el Tribunal Constitucional confronta la norma acusada con toda la Constitución, por lo que, con independencia de los cargos estudiados explícitamente, en aquellos casos en los que la Corte no limita expresamente la cosa juzgada, se entiende que hizo una comparación de la norma acusada con toda la Carta Política, y iv) relativa, cuando este tribunal limita los efectos de la cosa juzgada para autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento anterior(2).

(i) En cuanto a la cosa juzgada absoluta, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que en relación con las sentencias de constitucionalidad el principio general es la cosa juzgada constitucional absoluta, el cual impide que el juez se pronuncie de nuevo sobre lo que ya ha sido juzgado por esta corporación en providencias constitucionales anteriores, o inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas sometidas a decisiones constitucionales definitivas, dado el carácter incontrovertible(3) de tales providencia judiciales. En este sentido, la institución jurídica de la cosa juzgada constitucional, promueve la estabilidad de las sentencias judiciales, la certeza(4) respecto de sus efectos, y la seguridad jurídica(5).

(ii) En lo que concierne a la cosa juzgada relativa, la jurisprudencia ha previsto determinados supuestos en los que los efectos de la cosa juzgada carecen de carácter absoluto. En estos eventos, la Corte puede volver a pronunciarse sobre una disposición legal acusada nuevamente respecto de la cual ya ha existido un pronunciamiento previo por parte de la corporación, siempre y cuando dicho pronunciamiento se haya circunscrito a determinados problemas jurídicos constitucionales que no coinciden con los problemas planteados por el nuevo estudio de constitucionalidad. Lo anterior, con el fin de hacer efectiva la vigencia del principio de supremacía constitucional (C.P, art. 4º), que incorpora la necesidad de que la totalidad del ordenamiento jurídico se ajuste a las disposiciones de la Carta Política.

El fenómeno de la cosa juzgada relativa se configura entonces, cuando la Corte restringe de manera expresa el análisis de constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la violación. Esta restricción implica que puedan promoverse nuevas demandas de inconstitucionalidad, con la condición de que versen sobre problemas jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este tribunal.

De otra parte, la jurisprudencia de esta corporación ha contemplado la posibilidad de que la cosa juzgada constitucional relativa, se compruebe de modo explícito o implícito. El primero se presenta cuando ““...la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro…”(6)es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”(7)(8).

La segunda modalidad se acredita en los eventos en que la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación(9).

En punto al tema del alcance y los efectos de la cosa juzgada constitucional, la jurisprudencia ha expresado(10) que si bien esta figura jurídico-procesal comparte algunas características propias de la cosa juzgada de los fallos judiciales, tales como su fuerza vinculante que impide un nuevo pronunciamiento respecto del asunto definido y resuelto por la sentencia ejecutoriada, tiene algunas particularidades derivadas de su especial naturaleza y de su efecto erga omnes, pues su obligatoriedad no sólo se predica de la norma formalmente analizada, sino también de su contenido material, y su efecto irradia tanto el contenido actual de la ley estudiada como de la ley posterior.

4.1.4. Para el análisis del presente caso, es importante para la Sala resaltar (i) en primer lugar, que el principio general es que las sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta; (ii) en segundo lugar, que las declaraciones de exequibilidad que hace la Corte pueden configurar cosa juzgada relativa, siempre y cuando la Corte (a) limite de manera expresa o implícita el fallo a los cargos y problemas constitucionales allí decididos, y que por tanto (b) queda excluida la competencia de la Corte para estudiar nuevamente una demanda dirigida contra idénticos preceptos normativos y cargos ya fallados.

Con base en los fundamentos constitucionales anteriormente expuestos, la Sala pasará a estudiar si en el presente asunto se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto del Acto Legislativo 5 de 2011 por el cargo enervado en la presente demanda.

4.2. Configuración de cosa juzgada constitucional en el asunto bajo revisión.

4.2.1. En los expedientes D-8636 y 13-8637 (acumulados) que dieron origen a la Sentencia C-317 de 2012, se demandó el Acto Legislativo 5 de 2011 ““por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”, por violación del artículo 375 Superior por falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho que presentaron el proyecto ante el Congreso.

En la Sentencia C-317 de 2012 se reseñó el cargo presentado en esa oportunidad de la siguiente forma:

“El actor explica que “los señores ministros del despacho tienen iniciativa legislativa a nombre del gobierno, pero (...) los señores ministros carecen por sí solos de la iniciativa constituyente, pues por su naturaleza está restringida, por expreso mandato de la Constitución y la ley, para el gobierno”. Dado que el proyecto de acto legislativo fue presentado por dos ministros del despacho, y no por el gobierno, el demandante considera que se incurrió en una violación del artículo 375 Superior...

Citando lo dispuesto en el articulo 379 Superior —según el cual “Los actos legislativos (…) sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en este título”—, el actor se refiere al artículo 375 de la Carta, según el cual “(P)odrán presentar proyectos de acto legislativo el gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de las diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente”, y explica que la expresión “Gobierno” debe ser interpretada en consonancia con el artículo 115 Superior, según el cual “El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno”. También cita en esta línea lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992: “Iniciativa constituyente. Pueden presentar proyectos de acto legislativo: 1. El Gobierno Nacional (…)”, expresión que también considera debe ser interpretada en consonancia con el artículo 115 de la Constitución.

El actor también se refiere a los artículos 200-1(11) y 208(12) de la Constitución, y concluye que “Constitución y ley son claras al diferenciar entre iniciativa constituyente e iniciativa legislativa, reservando la primera únicamente al gobierno”. Continúa precisando que “de no ser así, perdería todo sentido la distinción que realiza la normatividad sobre la materia, pues hubiese bastado con instituir la iniciativa constitucional y la legislativa en un solo artículo, como si de un mismo asunto se tratara”…

Aplicando la anterior postura al Acto Legislativo 5 de 2011, el demandante indica que éste no fue presentado por el gobierno sino por dos ministros del despacho que “corno tales, carecían y carecen de la iniciativa constituyente, toda vez que en virtud de lo previsto en el artículo 375 de la Constitución Política, en concordancia con el 223 de la Ley 5ª de 1992, tal potestad o competencia está únicamente atribuida al gobierno, definido conforme al artículo 115 de la Constitución Política. (...) conforme a la definición establecida en el artículo 115 de la Constitución Política, el gobierno está constituido por el Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, y no es suficiente con la presencia o participación de uno solo de ellos para cumplir con este precepto de la Constitución Nacional (...) En consecuencia no es el Presidente de la República por sí solo quien constituye el gobierno para un negocio particular como es el caso que nos ocupa, como tampoco un ministro o director de departamento puede abrogarse esa competencia de manera exclusiva, máxime cuando en el negocio particular se excluye nada menos que al Presidente de la República quien es el Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. // Distinto es el caso de la presentación de iniciativas legislativas, para las cuales tanto en la Constitución Política como en la ley se les otorgan facultades específicas a los ministros y directores de departamentos administrativos para presentar proyectos de ley en representación del gobierno (resalta la Sala).

De conformidad con esta reseña de uno de los cargos presentados dentro de los expedientes D-8636 y D-8637, para la Corte es claro que este cargo y los argumentos presentados para fundamentarlo, coinciden con el cargo enervado en esta nueva oportunidad en contra del Acto Legislativo 5 de 2011 por violación del artículo 375 Superior, en razón a la presunta falta de iniciativa constituyente de los ministros del despacho para presentar el proyecto original ante el Congreso.

4.2.2. Ahora bien, en la Sentencia C-317 de 2012, la Corte declaró exequible el Acto Legislativo 5 de 2011 por el cargo de falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho, y como fundamento para dicha declaratoria de exequibilidad expuso lo siguiente (se cita in extenso):

3. Cargo por ausencia de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho.

La Corte considera que no asiste razón al ciudadano Rubén Darío Bravo cuando afirma que los ministros del despacho carecen de iniciativa constituyente, que es propia del gobierno, por lo cual en su criterio el Acto Legislativo estaría viciado de inconstitucionalidad al no haber sido presentado con la firma o la presencia del Presidente de la República. Este razonamiento está basado, para la Corte, en una distinción que la Constitución Política no establece, y en una confusión entre las nociones de conformación del gobierno y de representación del gobierno ante el Congreso.

Una lectura conjunta y armónica de los artículos 375 y 208 de la Carta Política arroja la conclusión de que los ministros del despacho obran como representantes del gobierno ante el Congreso para efectos de ejercer la iniciativa constituyente gubernamental, ya que existe un mandato general de representación que permite presumir dicha vocería en casos concretos, salvo una clara expresión de la voluntad gubernamental en contrario. En efecto, el artículo 375 Superior establece que el gobierno podrá presentar proyectos de acto legislativo; mientras que el artículo 208 Superior dispone, en su inciso segundo.

“Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”.

De esta forma, los mandatos constitucionales aplicables son claros en atribuir a los ministros del despacho la vocería, es decir, la representación del gobierno ante el Congreso de la República, regla de representación que es plenamente aplicable al ejercicio de la iniciativa constituyente del Gobierno Nacional porque la Constitución no traza ninguna distinción al respecto.

Para la Corte la Constitución Política misma contiene una diferenciación precisa entre las reglas de conformación del Gobierno Nacional, regulada por el articulo 115 Superior(13), y la regla sobre su representación ante el Congreso de la República, basada en el mandato general de vocería del artículo 208 de la Carta. La argumentación del demandante mezcla ambos conceptos, al pretender la invalidez constitucional de la representación gubernamental con base en las reglas constitucionales sobre la conformación del gobierno, planteamiento que para la Corte no es de recibo, por las razones recién señaladas.

Incluso resulta plenamente aplicable al tema, el principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete. La argumentación del demandante consiste en establecer una diferenciación constitucional entre la iniciativa legislativa y la iniciativa constituyente, basado en el hecho de que la Constitución contiene una atribución expresa de representación gubernamental para la iniciativa legislativa en cabeza de los ministros —art. 200-1, C.P.—, y no contiene una atribución similar para la iniciativa constituyente. También se complementa esta argumentación con referencias a lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992. Sin embargo, nota la Corte que, en aplicación del principio hermenéutico básico que se enunció, no es jurídicamente viable deducir, por esta vía, reglas constitucionales implícitas que contrarían el texto mismo del artículo 208 Superior, cuyo mandato general de vocería gubernamental no establece tal diferenciación.

Por las anteriores razones, el cargo será desestimado, y se declarará exequible por este concepto el Acto Legislativo 5 de 2011” (resalta la Sala).

En síntesis, la Corte concluyó que de una lectura sistemática y coherente de los artículos 375 y 208 de la Constitución Política, se colegía que los ministros del despacho tienen un mandato general de representación del Gobierno Nacional y que por tanto obran como representantes del gobierno ante el Congreso para efectos de ejercer la iniciativa constituyente gubernamental, y tienen la vocería general del gobierno para estos efectos.

Con base en lo anterior, esta corporación decidió que el Acto Legislativo 5 de 2011 es constitucional por el cargo relativo a la falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho y procedió a declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011 por dicho cargo.

4.2.3. En consecuencia, la Sala constata que en el presente asunto bajo revisión se demanda nuevamente la misma normatividad contenida en el Acto Legislativo 5 de 2011, por el mismo cargo de falta de iniciativa constituyente de los ministros del despacho para presentar proyectos de acto legislativo, lo cual fue acusado en los expedientes D-8636 y D-8637 (acumulados), y analizado y resuelto por esta corporación mediante la Sentencia C-317 de 2012.

Así, en este caso existe plena coincidencia tanto del texto normativo demandado, como del cargo que se presenta en esta nueva acción de inconstitucionalidad, el cual se basa en idénticos argumentos expuestos en la demanda que dio origen a la Sentencia C-317 de 2012, relativos a la violación del artículo 375 de la Constitución Política por presunta falta de iniciativa constituye(sic) de los ministros del despacho.

De conformidad con lo expuesto, para la Sala es evidente que frente al proceso de constitucionalidad que ahora nos ocupa, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de lo decidido por la Corte en la Sentencia C-317 de 2012, en razón a que (i) existe identidad de la normatividad demandada en ambas oportunidades, esto es, el Acto Legislativo 5 de 2011; (ii) identidad de cargo por vulneración del 375 de la Constitución Política; e (iii) identidad de argumentos que fundamentan el cargo de los libelos presentados en ambas ocasiones, por falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho.

4.2.4. Por consiguiente, dado que en la Sentencia C-317 del tres (03) de mayo de 2012 la Corte Constitucional decidió “Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 5 de 2011, por el cargo relativo a la falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho”, la Corte concluye que frente a esta nueva demanda ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, y por lo tanto, en la parte resolutiva de esta sentencia resolverá estarse a lo resuelto en ese fallo.

VII. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-317 de 2012, mediante la cual esta corporación decidió “Primero. Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 5 de 2011, por el cargo relativo a la falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.»

(1) En sentencias C-259 de 2008 y C-211 de 2003, la Corte al recordar la Sentencia C-310 de 2002, precisó que el efecto de la cosa juzgada material depende de si la norma es declarada inexequible o exequible.

(2) Sobre el alcance y significado de la cosa juzgada material y formal, de un lado, y absoluta y relativa, de otro, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-774 de 2001, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-469 de 2008, C-1122 de 2004 y C-310 de 2002.

(3) Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, en la Sentencia C-489 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), se dijo que “el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico”.

(4) Sentencia C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas. S.V. Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis.

(5) Ver Sentencia C-337-07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(6) Sentencia C-492 de 2000.

(7) Sentencia C-478 de 1998.

(8) Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(9) Ibídem.

(10) Consultar la Sentencia C-820 de 2006.

(11) “ART. 200.—Corresponde al gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros (…)”.

(12) “ART. 208.—(...) Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley (...)”.

(13) Dispone el artículo 115 Superior en cuanto a la conformación del gobierno: “El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. // El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. // El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. // Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. (...)”.