Sentencia C-538 de noviembre 23 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

PLANES TERRITORIALES DE DESARROLLO

APROBACIÓN POR ASAMBLEAS Y CONCEJOS

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el artículo 40 de la Ley 152 de 1994, advirtiendo que se subrayan las expresiones acusadas.

“LEY 152 DE 1994

Por la cual se establece la ley orgánica del plan de desarrollo

El Congreso de Colombia

DECRETA

Capítulo X

Procedimientos para los planes territoriales de desarrollo

ART. 40.—Aprobación. Los planes serán sometidos a la consideración de la asamblea o concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del gobernador o del alcalde para su aprobación. La asamblea o concejo deberá decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente asamblea o concejo. Toda modificación que pretenda introducir la asamblea o concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del gobernador o alcalde, según sea el caso”.

La Ley 152 de 1994, como estatuto que contiene toda la normatividad aplicable a los procesos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, estableció un procedimiento especial para su trámite en las entidades territoriales, similar al diseñado para el nivel nacional, que responde a las singulares características de la materia, siendo armónico con las disposiciones constitucionales y legales que la regulan, incluidas las contenidas en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, las cuales establecieron que los acuerdos correspondientes a los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas “sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde”, norma, como ya se dijo, declarada exequible por esta Corporación, que sobre el particular se pronunció en el siguiente sentido:

“Hay pues una perfecta coincidencia entre las tres normas: corresponde al alcalde presentar los proyectos de acuerdo sobre las materias señaladas (num. 5º del art. 315); compete al concejo adoptar tales planes y programas (num. 2º del art. 313); y, en consecuencia, el parágrafo 1º del artículo 71 se limita a reconocer la competencia del alcalde para presentar el proyecto y la del concejo para debatirlo y, si lo estima conveniente, aprobarlo.

Todo lo cual concuerda con la obligación impuesta a los candidatos a alcaldías y gobernaciones, de presentar sus programas, cuyo incumplimiento puede acarrear la revocación del mandato”. (Corte Constitucional, sent. C-152 de abril de 1995, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía y Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En conclusión, considera la Corte que las expresiones impugnadas, antes que desconocer el ordenamiento superior, lo que hacen es desarrollar de manera armónica varios de sus preceptos; además, en tratándose de disposiciones contenidas en una ley orgánica, éstas prevalecen sobre aquellas a las que se remiten los demandantes, las cuales se encuentran consagradas en una ley ordinaria, esto es, de menor jerarquía.

b) El carácter administrativo de las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales.

En el texto de la demanda presentada, tal como lo señalan algunos de los intervinientes, se aprecia que la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas, se apoya en el criterio, por lo demás equivocado, que asimila las funciones atribuidas a las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales, con las funciones legislativas que el constituyente otorgó de manera exclusiva al Congreso de la República. Con base en dicho supuesto, señala por ejemplo el concepto del Ministerio Público, los actores reclaman una división tajante entre las funciones de los concejos municipales y aquellas que le corresponde cumplir al alcalde como máxima autoridad ejecutiva de su localidad, planteamiento que de aplicarse generaría una dinámica de funcionamiento del municipio contraria desde todo punto de vista a principios constitucionales fundamentales, como los de descentralización administrativa y autonomía territorial.

La voluntad del constituyente en este aspecto se plasmó de manera inequívoca en el texto del artículo 312 de la C.N: “En cada municipio habrá una corporación administrativa elegida popularmente para períodos de tres años que se denominará concejo municipal...”. Esta norma, que atribuye a dichas corporaciones el carácter de organismos administrativos, es concordante con lo dispuesto en el artículo primero de la Carta, que define el Estado colombiano como un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales; si bien los concejos municipales están conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un “órgano legislativo de carácter local”, más propio de los estados autonómicos, en los que se reconoce a las entidades territoriales la capacidad de expedir leyes, sobre las materias cuya competencia les haya sido asignada por la Constitución o la ley, que de un Estado constituido en forma de República unitaria como el nuestro. Sobre el particular ha dicho esta corporación:

“Es claro, que la autonomía administrativa de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro del marco señalado en la Carta y con observancia de las condiciones que establezca la ley (artículo 287 C.N.) como corresponde dentro de un estado de derecho constituido en forma de República unitaria. Pues dentro de este sistema jurídico político de organización institucional las corporaciones de elección popular que rigen la vida de las entidades territoriales tienen carácter administrativo y carecen por tanto de potestad legislativa porque ella está concentrada en el Congreso de la República”. (Corte Constitucional, Sentencia T-425, junio 24 de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita).

En este sentido la atribución que la Constitución señala para los concejos municipales en el numeral 2º del artículo 313, de adoptar los planes de desarrollo que por iniciativa del alcalde sean puestos a su consideración, no puede entenderse como un ejercicio tendiente a producir, formal y materialmente, una norma con rango de ley, dado que carecen de facultades para el efecto; se trata de que sus miembros asuman la competencia que les asiste como representantes de la voluntad popular, de recibir las propuestas elaboradas por otro, en este caso por el alcalde, y verificar si los programas y proyectos propuestos corresponden a aquellos que motivaron al electorado a elegirlo como su máxima autoridad ejecutiva, y a contribuir con sus observaciones y sugerencias de modificación, si es del caso y si el alcalde previamente lo acepta, a perfeccionar esos propósitos, ahora sistematizados en un instrumento de carácter técnico, con el que se pretende orientar la gestión administrativa, como es el plan de desarrollo.

Es importante en este punto, para mayor claridad, detenerse en el significado del verbo que utilizó el constituyente en la norma que los actores consideran vulnerada, pues él mismo clarifica el alcance de la atribución que sobre el tema este le quiso otorgar a los concejos municipales; en efecto, según el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, adoptar, tratándose de resoluciones o acuerdos, significa tomarlos, recibirlos, con previo examen o deliberación.

Es claro entonces que el condicionamiento que impone la norma demandada no desconoce el principio de separación de funciones, por cuanto este no es aplicable en el interior de las entidades territoriales, en las cuales las corporaciones de elección popular, si bien son organismos deliberantes, no tienen el carácter de “legisladores locales”; son, como ya se ha dicho, órganos de carácter administrativo, cuyas actuaciones han de ser armónicas y estar coordinadas con las que cumple el alcalde, como primera autoridad ejecutiva y jefe de la administración local.

c) El plan de desarrollo como instrumento técnico y orientador de la gestión administrativa.

El parágrafo primero del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, declarado exequible por esta Corporación, otorgó de manera exclusiva a los alcaldes la iniciativa de los acuerdos a los que se refiere el numeral 2º del artículo 313 de la Carta. Las expresiones demandadas del artículo 40 de la Ley 152 de 1994, establecen que cualquier modificación que propongan las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales a estas iniciativas, deben contar con la anuencia previa y expresa del gobernador o alcalde. ¿Por qué, cabe preguntarse, el énfasis del constituyente y del legislador en atribuir el primero y preservar el segundo, de manera exclusiva para la autoridad ejecutiva de la respectiva entidad territorial, la facultad de elaborar y ejecutar dicho instrumento, dejando bajo su entera responsabilidad el desarrollo del mismo?

Tales disposiciones encuentran su origen en la concepción misma del Estado social de derecho, que presenta como característica esencial el propósito de la consecución del bienestar general, definido en sus prioridades y componentes por la misma sociedad, representada en los agentes que para el efecto elige. Esto implica que la materialización de las metas y objetivos que contribuirán al logro de ese bienestar social general, esté bajo la responsabilidad directa de aquél que fue elegido por haber logrado que la mayoría aceptara y compartiera su propuesta sobre el plan a seguir para alcanzar, por lo menos parcialmente, esos propósitos; los candidatos se tornan planificadores y consolidan propuestas que contienen los programas y proyectos que a su entender responden a las expectativas y necesidades de la comunidad, y ésta, a través del voto, manifiesta cuál de ellas es la que efectivamente corresponde a sus aspiraciones.

Siendo ello así, la elección implica para el alcalde el compromiso ineludible de desarrollar su propuesta, la cual debe sistematizar formulando el correspondiente plan de desarrollo, para luego asumir sus responsabilidades como orientador y director del mismo, pues lo que en principio constituyó su programa de gobierno se convierte entonces en un mandato imperativo que ha de estar contenido en un instrumento de carácter técnico cuya implementación le corresponde; de ahí que no sea admisible que comparta esas atribuciones con otras entidades u organismos, que muy seguramente tendrían otras prioridades y manejarían otra racionalidad.

El incumplimiento del programa que inscribe el candidato elegido, el cual como alcalde debe sistematizar a través de la formulación del respectivo plan de desarrollo, implica que los ciudadanos que lo eligieron, quienes al hacerlo le impusieron como mandato su cumplimiento, están en capacidad y disponen de los mecanismos para revocar su mandato, según lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Ley 131 de 1994, por la cual se reglamentó el artículo 259 de la Carta que consagró el voto programático. Una razón más que justifica, primero que corresponda al alcalde el diseño y elaboración del respectivo plan, y segundo que cualquier modificación que se pretenda introducir al mismo deba contar con su aprobación.

La doctrina especializada en la materia coincide en señalar, como uno de los postulados básicos de los procesos de la planificación, la existencia de un “sujeto” que planifica, para el caso el alcalde, y de un “objeto”, que no es otro que la realidad económico-social que pretende impactar y modificar con su acción. El sujeto y el objeto, señalan los expertos, son independientes, y el primero puede y debe controlar al segundo.

El sujeto que planifica debe previamente diagnosticar la realidad, el objeto, para poder conocerla y definir sus acciones prioritarias; la elaboración de ese diagnóstico debe propender la búsqueda de la realidad objetiva con miras a la elaboración del “plan”, el cual debe ser uno y único, fundamentado en un solo concepto de tiempo y una sola racionalidad, de manera tal que sea viable la construcción de modelos analíticos, basados en las relaciones sistemáticas causa-efecto, que permitan predecir acertadamente, pues es precisamente la capacidad de predicción la que determina la viabilidad de alcanzar las metas y objetivos propuestos.

La planeación es una disciplina que sirve para alcanzar, en tiempos y condiciones predecibles, resultados también predecibles, es “...un cálculo situacional sistemático y articulado en distintos plazos”, que precede y preside la acción del sujeto planificador, el cual, en consecuencia, solo puede ser uno con capacidad suficiente de acción y decisión. En el caso de los municipios el candidato que es elegido alcalde, es el sujeto planificador al que le corresponde sistematizar sus propuestas en un plan de desarrollo, el cual, si se quiere efectivo como instrumento técnico, no puede estar sometido a diferentes y múltiples racionalidades ni ser afectado por la decisión de agentes ajenos a su concepción y diseño.

Lo anterior explica por qué el constituyente, conocedor de la importancia de este tipo de instrumentos en los procesos de modernización y desarrollo económico y social del país, quiso definir, sin lugar a equívocos, el carácter especial de las normas que debían regular los planes de desarrollo; por eso la correspondiente ley orgánica, Ley 152 de 1994, definió de manera precisa quiénes son, en cada caso, los agentes planificadores a nivel nacional y territorial, distinguiendo entre autoridades e instancias que participan en el proceso. Así, de conformidad con lo establecido en el artículo 8º de la Ley 152 de 1994, en el nivel nacional a la cabeza de las autoridades, se encuentra el Presidente de la República, el cual debe someter su proyecto a consideración de las instancias que para este caso son el Congreso de la República y el Consejo Nacional de Planeación; en los municipios, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 de la misma ley, la máxima autoridad en materia de planeación es el alcalde, quien debe presentar su proyecto a las instancias que en ese caso están representadas por el concejo municipal y el consejo territorial de planeación municipal.

Esta distinción se justifica en la medida en que son las autoridades las encargadas de diseñar e instrumentalizar, a través de programas y proyectos, las propuestas que fueron aceptadas por quienes las eligieron; mientras que a las instancias les corresponde conocer y analizar el proyecto que se somete a su consideración, en cuya elaboración no han participado, debiendo pronunciarse sobre él, y pudiendo incluso sugerir la introducción de modificaciones, siempre que éstas no alteren la racionalidad y consistencia del plan, lo cual únicamente puede determinar quien lo elaboró y es responsable del diseño del proyecto, esto es, en el caso que se analiza, el alcalde.

Ahora bien, sin duda los actores en esta demanda encaminaron toda su impugnación en contra de la constitucionalidad de la norma acusada en relación con las funciones propias del alcalde y de los concejos municipales. Pero vale la pena precisar que toda la fundamentación jurídica sobre la constitucionalidad de la norma acusada que se ha formulado en los anteriores párrafos, vale también en relación con las competencias de los gobernadores y las atribuciones de las asambleas departamentales, en cuanto éstas pretendan introducir alguna modificación a los planes de desarrollo presentados por el gobernador, quien, como lo señala la norma sub-examine, debe dar la aceptación previa y por escrito a tal modificación.

Existe entonces también un fundamento técnico en el condicionamiento que establecen las expresiones acusadas del artículo 40 de la Ley 152 de 1994, fundamento que desvirtúa la contradicción planteada por los actores entre dichas expresiones y el numeral 2º del artículo 313 de la C.N.

Previas las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión acusada del artículo 40 de la Ley 152 de 1994, que dice así: “Toda modificación que pretenda introducir la asamblea o concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del gobernador o alcalde, según sea el caso“.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia C-538 de noviembre 23 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).

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