Sentencia C-540 de mayo 22 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

LEY DE AJUSTE FISCAL EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 617

SENTENCIA C-540 DE 2001 

Ref.: Expedientes D-3256 y D-3257

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000.

Actores: José Cipriano León Castañeda y Andrés De Zubiría Samper

Magistrado Ponente:

Jaime Córdoba Triviño

Bogotá, D.C., mayo veintidós de dos mil uno.

(...).

I. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:

"LEY 617 DE 2000

(Octubre 6)

Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

CAPÍTULO I

Categorización de las entidades territoriales

ART. 1º—Categorización presupuestal de los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente categorización para los departamentos:

Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.

Primera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.

Segunda categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales.

Tercera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales.

Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales.

PAR. 1º—Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior.

Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.

PAR. 2º—Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.

PAR. 3º—Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.

PAR 4º—Los gobernadores determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo departamento.

Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.

La Dirección General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al gobernador las certificaciones de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año.

Si el respectivo gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.

Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de categoría, se calificará en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo con el procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad fiscal.

PAR. TRANS.—El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República, remitirán a los gobernadores las certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los gobernadores determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo departamento. Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro.

ART. 2º—Categorización de los distritos y municipios. El artículo 6º de la Ley 136 de 1994, quedará así:

"ART. 6º—Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación, así:

Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.

Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.

Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.

Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.

Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales.

Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales.

Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.

PAR. 1º—Los distritos o municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales difieran de los señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales.

PAR. 2º—Ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año y el siguiente.

PAR. 3º—Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.

PAR. 4º—Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.

PAR. 5º—Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o municipio.

Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al alcalde la certificación de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año.

Si el respectivo alcalde no expide la certificación en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.

PAR. 6º—El salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos corrientes de libre destinación determinados en el presente artículo.

PAR. 7º—Los municipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000) habitantes, por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta categoría, en ningún caso los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrán superar el ciento por ciento de sus ingresos corrientes de libre destinación.

PAR. 8º—Los municipios colindantes con el Distrito Capital, con población superior a trescientos mil uno (300.001) habitantes, se clasificarán en segunda categoría.

PAR. 9º—Las disposiciones contenidas en el presente artículo serán de aplicación obligatoria a partir del año 2004.

En el período comprendido entre el año 2000 y el año 2003, podrán seguirse aplicando las normas vigentes sobre categorización. En este caso, cuando un municipio deba asumir una categoría determinada, pero sus ingresos corrientes de libre destinación sean insuficientes para financiar los gastos de funcionamiento señalados para la misma, los alcaldes podrán solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la certificación de la categoría que se adecue a su capacidad financiera.

La categoría certificada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público será de obligatoria adopción.

En estos eventos los salarios y honorarios que se establezcan con base en la categorización deberán ajustarse para la vigencia fiscal en que regirá la nueva categoría.

PAR. TRANS.—“El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República, remitirán a los alcaldes las certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los alcaldes determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo distrito o municipio. Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro".

CAPÍTULO II

Saneamiento fiscal de las entidades territoriales

ART. 3º—Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.

PAR. 1º—Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.

Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.

En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de:

a) El situado fiscal;

b) La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;

c) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;

d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;

e) Los recursos de cofinanciación;

f) Las regalías y compensaciones;

g) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia;

h) Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización;

i) La sobre tasa al ACPM;

j) El producto de la venta de activos fijos;

k) Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio, y

l) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.

PAR. 2º—Los gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, solo podrán seguirse financiando con .ingresos corrientes de libre destinación.

PAR. 3º—Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.

PAR. 4º—Los contratos de prestación de servicios para la realización de actividades administrativas se clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos funcionamiento.

ART. 4º—Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:

CategoríaLímite
Especial50%
Primera55%
Segunda60%
Tercera y cuarta70%

ART. 5º—Período de transición para ajustar los gastos de funcionamiento de los departamentos. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:

 Año
Categoría2001200220032004
Especial65.0%60.0%55.0%50.0%
Primera70.0%65.0%60.0%55.0%
Segunda75.0%70.0%65.0%60.0%
Tercera y cuarta85.0%80.0%75.0%70.0%

ART. 6º—Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:

CategoríaLímite
Especial50%
Primera65%
Segunda y tercera70%
Cuarta, quinta y sexta80%

ART. 7º—Período de transición para ajustar los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los distritos o municipios cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:

 Año
Categoría2001200220032004
Especial61.0%57.0%54.0%50.0%
Primera80.0%75.0%70.0%65.0%
Segunda y tercera85.0%85.0%80.0%75.0%70.0%
Cuarta, quinta y sexta95.0%90.0%85.0%80.0%

ART. 8º—Valor máximo de los gastos de las asambleas y contralorías departamentales. A partir del año 2001, durante cada vigencia fiscal, en las asambleas departamentales de categoría especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las asambleas de los departamentos de categorías primera y segunda los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha remuneración. En las asambleas de los departamentos de categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneración.

Las contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento, los límites que se indican a continuación:

CategoríaLímite gastos contralorías
Especial1.2%
Primera2.0%
Segunda2.5%
Tercera y cuarta3.0%

ART. 9º—Período de transición para ajustar los gastos de las contralorías departamentales. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos gastos en contralorías superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:

 Año
Categoría2001200220032004
Especial2.2%1.8%1.5%1.2%
Primera2.7%2.5%2.2%2.0%
Segunda3.2%3.0%2.7%2.5%
Tercera y cuarta3.7%3.5%3.2%3.0%

PAR.—Las entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.

En todo caso, durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el secretario de hacienda departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo.

ART. 10.—Valor máximo de los gastos de los concejos, personerías, contralorías distritales y municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.

Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes límites:

PersoneríasAportes máximos en la vigencia
Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
Categoría 
Especial1.6%
Primera1.7%
Segunda2.2%

PersoneríasAportes máximos en la vigencia
en salarios mínimos legales mensuales
Tercera350 SMML
Cuarta280 SMML
Quinta190 SMML
Sexta150 SMML

ContraloríasLímites a los gastos de las contralorías municipales. Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
Categoría 
Especial2.8%
Primera2.5%
Segunda (más de 100.000 hab.)2.8%

PAR.—Los concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales.

ART. 11.—Período de transición para ajustar los gastos de los concejos, las personerías, las contralorías distritales y municipales. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los distritos y municipios cuyos gastos en concejos, personerías y contralorías, donde las hubiere, superen los límites establecidos en los artículos anteriores, de forma tal que el monto máximo de gastos autorizado en salarios mínimos en el artículo décimo se podrá sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación de cada entidad:

 Año
Concejos2001200220032004
Especial, primera y segunda1.8%1.7%1.6%1.5%
Personerías    
Especial1.9%1.8%1.7%1.6%
Primera2.3%2.1%1.9%1.7%
Segunda3.2%2.8%2.5%2.2%
Contralorías    
Especial3.7%3.4%3.1%2.8%
Primera3.2%3.0%2.8%2.5%
Segunda (más de 100.000 habitantes)3.6%3.3%3.0%2.8%

PAR.—Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.

En todo caso, durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el secretario de hacienda distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo.

ART. 12.—Facilidades a entidades territoriales. Cuando las entidades territoriales adelanten programas de saneamiento fiscal y financiero, las rentas de destinación específica sobre las que no recaigan compromisos adquiridos de las entidades territoriales se aplicarán para dichos programas quedando suspendida la destinación de los recursos, establecida en la ley, ordenanzas y acuerdos, con excepción de las determinadas en la Constitución Política, la Ley 60 de 1993 y las demás normas que modifiquen o adicionen, hasta tanto queden saneadas sus finanzas.

En desarrollo de programas de saneamiento fiscal y financiero las entidades territoriales podrán entregar bienes a título de dación en pago, en condiciones de mercado.

ART. 13.—Ajuste de los presupuestos. Si durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinación resulta inferior a la programación en que se fundamentó el presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio, los recortes, aplazamientos o supresiones que deba hacer el ejecutivo afectarán proporcionalmente a todas las secciones que conforman el presupuesto anual, de manera que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se respeten los límites establecidos en la presente ley.

ART. 14.—Prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes. Prohíbese al sector central departamental, distrital o municipal efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loterías, a las empresas prestadoras de servicios de salud y a las instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las entidades territoriales o con participación mayoritaria de ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o créditos, directos o indirectos bajo cualquier modalidad.

Cuando una empresa industrial y comercial del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos necesarios para la liquidación.

CAPÍTULO III

Creación de municipios y racionalización de los fiscos municipales

ART. 15.—Modifícase el artículo 8º de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:

"ART. 8º—Requisitos. Para que una porción del territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio se necesita que concurran las siguientes condiciones:

1. Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendidas las características naturales, sociales, económicas y culturales.

2. Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se pretende segregar no disminuya su población por debajo de este límite señalado, según certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

3. Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinación anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un período no inferior a cuatro (4) años.

4. Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza por la cual se cree un municipio el órgano departamental de planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el Departamento Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el órgano departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo.

En ningún caso podrá crearse un municipio que sustraiga más de la tercera parte del territorio del municipio o municipios de los cuales se segrega. De forma previa a la sanción de la ordenanza de creación del municipio, el Tribunal Contencioso Administrativo ejercerá control automático previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado a la ley no podrá sancionarse.

PAR. 1º—El respectivo proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del gobernador, de los miembros de la asamblea departamental o por iniciativa popular, de conformidad con la ley. Sin embargo, el gobernador estará obligado a presentarlo cuando por medio de consulta popular así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el respectivo territorio.

Cuando no hubiere precedido la consulta popular a la ordenanza que apruebe la creación de un nuevo municipio, una vez ésta se expida será sometida a referéndum en el que participan los ciudadanos del respectivo territorio. El referéndum deberá realizarse en un plazo máximo de (6) seis meses, contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza. Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se archivará y una nueva iniciativa en el mismo sentido sólo podrá presentarse tres (3) años después.

PAR. 2º—Se podrán crear municipios sin el lleno del requisito poblacional exigido en el numeral segundo del presente artículo cuando, de conformidad con la certificación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el municipio que se vaya a crear garantice ingresos corrientes de libre destinación superiores a ocho mil (8.000) salarios mínimos mensuales vigentes.

PAR. 3º—El Ministerio del Interior llevará un registro sobre los municipios que se creen. Para tal efecto, el gobernador del respectivo departamento, una vez sea surtido el trámite de creación de un municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus anexos a la dirección general unidad administrativa especial para el desarrollo institucional de los entes territoriales del Ministerio del Interior".

ART. 16.—Modifícase el artículo 9º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2º de la Ley 177 de 1994, el cual quedará así:

"ART. 9º—Excepción. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior, las asambleas departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la presentación de la ordenanza, el Presidente de la República considere su creación por razones de defensa nacional.

También podrán las asambleas departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno del Presidente de la República.

Los concejales de los municipios así creados no percibirán honorarios por su asistencia a las sesiones".

ART. 17.—Adiciónase el artículo 15 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:

"ART. 15.—Anexos. El proyecto de ordenanza para la creación de un municipio se presentará acompañado de una exposición de motivos que incluirá como anexos los estudios, certificaciones, el concepto expedido por la oficina de planeación departamental, el mapa preliminar del territorio del municipio que se pretende crear y los demás documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley".

ART. 18.—Contratos entre entidades territoriales. Sin perjuicio de las reglas vigentes sobre asociación de municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí, con los departamentos, la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas categorías, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo.

ART. 19.—Viabilidad financiera de los municipios y distritos. El artículo 20 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

"ART. 20.—Viabilidad financiera de los municipios y distritos. Incumplidos los límites establecidos en los artículos 6º y 10 de la presente ley, el municipio o distrito respectivo adelantará, durante una vigencia fiscal, un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño, pudiendo contemplar la contratación a que se refiere el artículo anterior o el esquema de asociación de municipios o distritos de que tratan los artículos 148 y siguientes de la Ley 136 de 1994, entre otros instrumentos.

Si al término del programa de saneamiento el municipio o distrito no ha logrado cumplir con los límites establecidos en la presente ley, la oficina de planeación departamental o el organismo que haga sus veces, someterá a consideración del gobernador y de la asamblea un informe sobre la situación financiera del municipio o distrito, a fin de que esta última, ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que contemple, entre otros instrumentos, la contratación a que se refiere el artículo anterior y la asociación con otros municipios o distritos para la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de sus funciones administrativas.

Transcurrido el término que señale la asamblea departamental para la realización del plan de ajuste, el cual no podrá superar las dos vigencias fiscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito no haya logrado alcanzar los límites de gasto establecidos en la presente ley, la asamblea departamental, a iniciativa del gobernador, determinará la fusión del respectivo municipio o distrito.

Al decidir la fusión la respectiva ordenanza expresará claramente a qué distrito, municipio o municipios limítrofes se agrega el territorio de la entidad que se fusiona, así como la distribución de los activos, pasivos y contingencias de dichos municipios o distritos, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la forma en que se distribuye a la población, la ubicación y destinación de los activos y el origen de los pasivos.

En el caso en que se decrete la fusión del municipio o distrito, los recursos de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación pendientes por girar, deberán ser asignados al distrito, municipio o municipios a los cuales se agrega el territorio, en proporción a la población que absorbe cada uno.

Las oficinas de planeación departamental presentarán a consideración de la respectiva asamblea el primer día de sesiones ordinarias, un informe que cobije a la totalidad de los distritos y municipios del departamento y a partir del cual se evalúe la pertinencia de adoptar las medidas a que se refiere el presente artículo.

ART. 20.—Honorarios de los concejales municipales y distritales. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

"ART. 66.—Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios.

En los municipios de categorías tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

A partir del año 2007, en los municipios de categoría tercera se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se requeriría para pagar los honorarios de los concejales, éstos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume, como máximo el límite autorizado en el artículo décimo de la presente ley.

PAR.—Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992".

ART. 21.—Creación y supresión de contralorías distritales y municipales. El artículo 156 de la Ley 136 de 1991, quedará así:

"ART. 156.—Creación y supresión de contralorías distritales y municipales. Únicamente los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar sus propias contralorías.

Las contralorías de los municipios y distritos a que se refiere el inciso anterior deberán suprimirse cuando se establezca la incapacidad económica del municipio o distrito para financiar los gastos de funcionamiento del órgano de control fiscal, refrendada por la Contaduría General de la Nación.

PAR.—En los municipios o distritos en los cuales no haya contraloría municipal, la vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a la respectiva contraloría departamental. En estos casos no podrá cobrarse cuota de fiscalización u otra modalidad de imposición similar a los municipios o distritos.

PAR. TRANS.—El 31 de diciembre del año 2000 las contralorías que funcionan en los municipios o distritos de categoría 2ª, distintas a las autorizadas en el presente artículo 3º, 4º, 5º y 6º quedarán suprimidas.

Vencido el término señalado en el presente parágrafo, no podrá ordenarse gasto alguno para financiar el funcionamiento de las contralorías de estos municipios o distritos, salvo los necesarios para su liquidación".

ART. 22.—Salario de contralores y personeros municipales o distritales. El artículo 159 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

"ART. 159.—El monto de los salarios asignados a los contralores y personeros de los municipios y distritos, en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del salario del alcalde".

ART. 23.—Pagos a los miembros de las juntas administradoras locales. Los miembros de las juntas administradoras locales no serán remunerados, ni podrán recibir directa o indirectamente pago o contraprestación alguna con cargo al tesoro público del respectivo municipio.

ART. 24.—Atribuciones del personero como veedor del tesoro. En los municipios donde no exista contraloría municipal, el personero ejercerá las funciones de veedor del tesoro público. Para tal efecto tendrá las siguientes atribuciones:

1. Velar por el cumplimiento de los principios rectores de la contratación administrativa establecidos en la ley, tales como: transparencia, economía, responsabilidad, ecuación contractual y selección objetiva.

2. Velar por el cumplimiento de los objetivos del control interno establecidos en la ley, tales como: igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales.

3. Realizar las visitas, inspecciones y actuaciones que estime oportunas en todas las dependencias de la administración municipal para el cabal cumplimiento de sus atribuciones en materia de tesoro público municipal.

4. Evaluar permanentemente la ejecución de las obras públicas que se adelanten en el respectivo municipio.

5. Exigir informes sobre su gestión a los servidores públicos municipales y a cualquier persona pública o privada que administre fondos o bienes del respectivo municipio.

6. Coordinar la conformación democrática a solicitud de personas interesadas o designar de oficio, comisiones de veeduría ciudadana que velen por el uso adecuado de los recursos públicos que se gasten o inviertan en la respectiva jurisdicción.

7. Solicitar la intervención de las cuentas de la respectiva entidad territorial por parte de la Contraloría General de la Nación o de la contraloría departamental, cuando lo considere necesario.

8. Tomar las medidas necesarias, de oficio o a petición de un número plural de personas o de veedurías ciudadanas, para evitar la utilización indebida de recursos públicos con fines proselitistas.

9. Promover y certificar la publicación de los acuerdos del respectivo concejo municipal, de acuerdo con la ley.

10. Procurar la celebración de los cabildos abiertos reglamentados por la ley. En ellos presentará los informes sobre el ejercicio de sus atribuciones como veedor del tesoro público.

CAPÍTULO IV

Racionalización de los fiscos departamentales

ART. 25.—Asociación de los departamentos. Los departamentos podrán contratar con otro u otros departamentos o con la Nación, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo. Con el mismo propósito, los departamentos podrán asociarse para la prestación de todos o algunos de los servicios a su cargo.

ART. 26.—Viabilidad financiera de los departamentos. Incumplidos los límites establecidos en los artículos 4º y 8º de la presente ley durante una vigencia, el departamento respectivo adelantará un programa de saneamiento fiscal tendiente a lograr, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño y contemplar una o varias de las alternativas previstas en el artículo anterior. Cuando un departamento se encuentre en la situación prevista en el presente artículo la remuneración de los diputados no podrá ser superior a la de los diputados de un departamento de categoría cuatro.

A partir del año 2001, el Congreso de la República, a iniciativa del Presidente de la República, procederá a evaluar la viabilidad financiera de aquellos departamentos que en la vigencia fiscal precedente hayan registrado gastos de funcionamiento superiores a los autorizados en la presente ley. Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público identificará los departamentos que se hallen en la situación descrita, sobre la base de la valoración presupuestal y financiera que realice anualmente.

ART. 27.—Salario de los contralores departamentales. El monto de los salarios asignados a los contralores departamentales en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del salario del gobernador.

ART. 28.—Remuneración de los diputados. La remuneración de los diputados de las asambleas departamentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir del 2001:

Categoría de departamentosRemuneración de diputados
Especial30 SMLM
Primera26 SMLM
Segunda25 SMLM
Tercera y cuarta18 SMLM

ART. 29.—Sesiones de las asambleas. El artículo 1º de la Ley 56 de 1993, quedará así:

"ART. 1º—Sesiones de las asambleas. Las asambleas sesionarán durante seis (6) meses en forma ordinaria, así:

El primer período será, en el primer año de sesiones, del 2 de enero posterior a su elección al último del mes de febrero de respectivo año.

El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el 1º de marzo y el 30 de abril.

El segundo período será del primero de junio al 30 de julio, y el tercer período, será del 1º de octubre al 30 de noviembre.

Podrán sesionar igualmente durante un mes al año de forma extraordinaria, que se remunerará proporcionalmente al salario fijado.

PAR. 1º—La remuneración de los diputados es incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las excepciones establecidas en la Ley 4ª de 1992.

PAR. 2º—Los diputados estarán amparados por el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias. En todo caso se les garantizará aseguramiento para salud y pensiones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia".

CAPÍTULO V

Reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital

ART. 30.—De las inhabilidades de los gobernadores. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como gobernador:

1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento.

3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.

5. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.

6. Quien haya desempeñado el cargo de contralor departamental o procurador delegado en el respectivo departamento durante un período de doce (12) meses antes de la elección de gobernador.

7. Quien haya desempeñado los cargos a que se refiere el artículo 197 de la Constitución Nacional.

ART. 31.—De las incompatibilidades de los gobernadores. Los gobernadores, así como quienes sean designados en su reemplazo no podrán:

1. Celebrar en su interés particular por sí o por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con el respectivo departamento, con sus entidades públicas o privadas que manejen o administren recursos públicos provenientes del mismo.

2. Tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos políticos, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.

3. Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la administración pública.

4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga interés el departamento o sus entidades descentralizadas.

5. Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales del respectivo departamento, o que administren tributos, tasas o contribuciones del mismo.

6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o empleo público o privado.

7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el período para el cual fue elegido.

ART. 32.—Duración de las incompatibilidades de los gobernadores. Las incompatibilidades de los gobernadores a que se refieren los numerales 1º y 4º tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta por doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7º tal término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.

Quien fuere designado como gobernador, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.

PAR.—Para estos efectos, la circunscripción nacional, coincide con cada una de las circunscripciones territoriales.

ART. 33.—De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento.

3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.

5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.

ART. 34.—De las incompatibilidades de los diputados. Los diputados no podrán:

1. Aceptar o desempeñar cargo como empleado oficial; ni vincularse como contratista con el respectivo departamento.

2. Intervenir en la gestión de negocios o ser apoderado ante entidades del respectivo departamento o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones de que trata el artículo siguiente.

3. Ser miembro de junta o consejos directivos del sector central o descentralizado de cualquier nivel del respectivo departamento, o de instituciones que administren tributos, tasas o contribuciones procedentes del mismo.

4. Celebrar contratos o realizar gestiones con quienes administren, manejen, o inviertan fondos públicos procedentes del respectivo departamento, o sean contratistas del mismo, o reciban donaciones de éste.

5. Ser representante legal, miembro de juntas o consejos directivos, auditor o revisor fiscal, empleado o contratista de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento.

PAR.—El funcionario público departamental que nombre a un diputado para un empleo o cargo público o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, en contravención a lo dispuesto en el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta.

ART. 35.—Excepciones. Lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para que los diputados puedan, directamente o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos:

1. En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos tengan interés.

2. Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas.

3. Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten.

4. Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional del poder público. Sin embargo, los diputados durante su período constitucional no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo departamento, los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales del orden departamental y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.

ART. 36.—Duración. Las incompatibilidades de los diputados tendrán vigencia durante el período constitucional para el cual fueron elegidos. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.

Quien fuere llamado a ocupar el cargo de diputado, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.

ART. 37.—Inhabilidades para ser alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

“ART. 95.—Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.

4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.

5. Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección".

ART. 38.—Incompatibilidades de los alcaldes. Los alcaldes, así como los que los reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:

1. Celebrar en su interés particular por sí o por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con el respectivo municipio, con sus entidades públicas o privadas que manejen o administren recursos públicos provenientes del mismo.

2. Tomar parte en las actividades de los partidos sin perjuicio de ejercer el derecho al sufragio.

3. Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la administración pública.

4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga interés el municipio, distrito, o sus entidades descentralizadas.

5. Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales, o que administren tributos.

6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o empleo público o privado.

7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual fue elegido.

PAR.—Lo dispuesto en el presente artículo se entiende sin perjuicio de las excepciones a las incompatibilidades, de que tratan los literales a, b, c, y d del artículo 46 de la Ley 136 de 1994.

ART. 39.—Duración de las incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las incompatibilidades de los alcaldes municipales y distritales a que se refieren los numerales 1º y 4º, tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7º tal término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.

El mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades regirá para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, D.C.

PAR.—Para estos efectos la circunscripción nacional, coincide con cada una de las circunscripciones territoriales.

ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

"ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.

4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha”.

ART. 41.—De las incompatibilidades de los concejales. Adiciónase el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, con los siguientes numerales:

"5. Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio".

ART. 42.—Excepción a las incompatibilidades. El artículo 46 de la Ley 136 de 1994 tendrá un literal c) del siguiente tenor:

"c) Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten".

ART. 43.—Duración de las incompatibilidades. El artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

"ART. 47.—Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.

Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión”.

ART. 44.—De las incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales. Adiciónase al artículo 126 de la Ley 136 de 1994, así:

8. “Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio o distrito".

ART. 45.—Excepciones a las incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales. Modifícase y adiciónase el artículo 128 de la Ley 136 de 1994, así:

El literal c) del artículo 128 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

"c) Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten".

ART. 46.—Duración de las incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales. El artículo 127 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

"ART. 127.—Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales tendrán vigencia hasta la terminación del período constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.

Quien fuere llamado a ocupar el cargo de miembro de junta administradora local, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión".

ART. 47.—Excepción al régimen de incompatibilidades. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades establecido en el presente capítulo el ejercicio de la cátedra.

ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

PAR. 1º—Las causales 2º y 3º no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

PAR. 2º—La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días.

ART. 49.—Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales; y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales no podrán nombrar, ser miembros de juntas o concejos directivos de entidades de sector central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio.

Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas.

Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento, distrito o municipio; ni contratistas de ninguna de las entidades mencionadas en este inciso directa e indirectamente.

PAR. 1º—Se exceptúan de lo previsto en este artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa.

PAR. 2º—Las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores públicos y trabajadores previstas en este artículo también se aplicarán en relación con la vinculación de personal a través de contratos de prestación de servicios.

ART. 50.—Prohibición para el manejo de cupos presupuestales. Prohíbese a los diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales, intervenir en beneficio propio o de su partido o grupo político, en la asignación de cupos presupuestales o en el manejo, dirección o utilización de recursos del presupuesto, sin perjuicio de la iniciativa en materia de gasto que se ejercerá únicamente con ocasión del debate al respectivo plan de desarrollo y del debate de la ordenanza o acuerdo anual de presupuesto, en la forma que establecen las leyes orgánicas del plan y del presupuesto.

ART. 51.—Extensión de las incompatibilidades de los contralores y personeros. Las incompatibilidades de los contralores departamentales, distritales y municipales y de los personeros distritales y municipales tendrán vigencia durante el período para el cual fueron elegidos y hasta doce (12) meses posteriores al vencimiento del período respectivo o la aceptación de la renuncia.

CAPÍTULO VI

Régimen para Santafé de Bogotá Distrito Capital

ART. 52.—Financiación de gastos de funcionamiento de Santafé de Bogotá D.C. Los gastos de funcionamiento de Santafé de Bogotá D.C. deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma del distrito. En consecuencia, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de:

a) El situado fiscal;

b) La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;

c) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;

d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;

e) Los recursos de cofinanciación;

f) Las regalías y compensaciones;

g) El crédito interno o externo;

h) Los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización;

i) La sobretasa al ACPM;

j) El producto de la venta de activos fijos;

k) Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio, y

I) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.

PAR. 1º—Los gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del distrito y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, sólo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinación.

PAR. 2º—Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.

PAR. 3º—Los contratos de prestación de servicios para la realización de actividades de carácter administrativo se clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento, independientemente del origen de los recursos con los cuales se financien.

ART. 53.—Valor máximo de los gastos de funcionamiento de Santafé de Bogotá, D.C. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, incluida la personería, no podrán superar el cincuenta por ciento (50%) como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación.

PAR.—Se establece un período de transición a partir del año 2001 para Santafé de Bogotá, Distrito Capital con el fin de dar aplicación a la presente ley así:

 Año
2001200220032004
Santafé de Bogotá, D. C.58%55%52%50%

ART. 54.—Valor máximo de los gastos del concejo y la contraloría de Santafé de Bogotá, D.C. Durante cada vigencia fiscal, la sumatoria de los gastos del concejo y la contraloría de Santafé de Bogotá no superará el monto de gastos en salarios mínimos legales vigentes, más un porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación según la siguiente tabla:

 Límite en salarios mínimos legales mensualesPorcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
Concejo3.640 SMLM2.0%
Contraloría3.640 SMLM3.0%

ART. 55.—Período de transición para ajustar los gastos del concejo y la contraloría de Santafé de Bogotá, D.C. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para que Santafé de Bogotá, D.C., ajuste los gastos del concejo y la contraloría, de forma tal que al monto máximo de gastos autorizados en salarios mínimos en el artículo anterior, se podrá sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación:

 Año
2001200220032004
Concejo2.3%2.2%2.1%2.0%
Contraloría3.8%3.5%3.3%3.0%

ART. 56.—Prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes. Prohíbese al sector central del Distrito Capital efectuar transferencias a las loterías, las empresas prestadoras del servicio de salud y las instituciones de naturaleza financiera de propiedad del distrito, si las tuviere o llegase a tener, o con participación mayoritaria en ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o créditos directos o indirectos bajo cualquier modalidad.

Cuando una empresa industrial y comercial del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos para la liquidación.

ART. 57.—Salario del contralor y el personero de Santafé de Bogotá D.C. El monto de los salarios asignados al contralor y al personero de Santafé de Bogotá, D.C. en ningún caso podrá superar el cien por ciento (100%) del salario del alcalde.

ART. 58.—Honorarios y seguros de concejales. A los concejales se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración mensual del alcalde mayor dividida por veinte (20).

En todo caso el monto de los honorarios mensuales de los concejales no excederán la remuneración mensual del alcalde mayor.

También tendrán derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida equivalente a trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales y a un seguro de salud. El alcalde contratará con una compañía autorizada los seguros correspondientes.

Cuando ocurran faltas absolutas, quienes llenen las vacantes, correspondientes tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período respectivo.

El pago de los honorarios y de las primas de los seguros aquí previstos estará a cargo del fondo rotatorio del concejo.

ART. 59.—Honorarios y seguros de ediles. A los ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración del alcalde local, dividida por veinte (20). Los ediles tendrán derecho a los mismos seguros reconocidos por esta ley a los concejales.

En ningún caso los honorarios mensuales de los ediles podrán exceder la remuneración mensual del alcalde local.

El pago de los honorarios y de las primas de seguros ordenados estarán a cargo del respectivo fondo de desarrollo local.

ART. 60.—Inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones para el alcalde mayor, los concejales, los ediles, el contralor y el personero de Santafé de Bogotá Distrito Capital. Las disposiciones en materia de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones para ser elegido a cargo o corporación de elección popular para el nivel municipal y distrital contenidas en el capítulo quinto de la presente ley, rigen para Santafé de Bogotá Distrito Capital.

CAPÍTULO VII

Alivios a la deuda territorial

ART. 61.—Requisitos para otorgar las garantías. La Nación otorgará garantías a las obligaciones contraídas por las entidades territoriales con entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, cuando se cumplan todos los siguientes requisitos:

a) Que las entidades territoriales cuyas deudas se garanticen, requieran de un programa de ajuste fiscal;

b) Que las entidades territoriales cuyas deudas se garanticen, se comprometan a realizar dicho ajuste fiscal, en los términos establecidos en los artículos 5º, 7º, 8º, 9º, 11, 53 y 55 de esta ley, y no dispongan de recursos propios suficientes para efectuarlo;

c) Que las entidades territoriales tengan deudas que deban ser reestructuradas para recuperar su capacidad de pago;

d) Que las entidades financieras se comprometan a otorgar nuevos créditos para financiar los programas de ajuste fiscal antes mencionados;

e) Que las obligaciones contraídas con las entidades financieras se reestructuren en condiciones de plazo y costo que permitan su adecuada atención y el restablecimiento de su capacidad de pago;

f) Que se constituya una fiducia de administración y pago de todos los recursos que se destinarán al pago del endeudamiento que se garantice. En dicha fiducia, se incluirá la administración de los recursos y el pago de la deuda reestructurada y garantizada, junto con sus garantías y fuentes de pago. En el acuerdo, las partes podrán convenir la contratación directa de la fiducia a que se refiere este literal;

g) Que los acuerdos de ajuste fiscal se suscriban antes del 30 de junio del 2001.

PAR.—Los créditos para ajuste fiscal a los cuales se refiere la presente ley, se destinarán a pagar las indemnizaciones, obligaciones, liquidaciones de contratos de prestación de servicios personales y pasivos del personal que sea necesario desvincular en el proceso de reestructuración de la entidad territorial.

ART. 62.—Garantía créditos de ajuste fiscal. La garantía de la Nación será hasta del cien por ciento (100%) de los nuevos créditos destinados al ajuste fiscal, cuando se contraten dentro de los plazos establecidos por la presente ley y cuenten con la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ART. 63.—Garantía otros créditos. La deuda vigente a 31 de diciembre de 1999 que sea objeto de reestructuración por parte de las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, será garantizada hasta por el porcentaje que en cada acuerdo de reestructuración se convenga de conformidad con la ampliación de plazos y reducción de costo contemplados en el mismo, sin que en ningún caso dicha garantía exceda del cuarenta por ciento (40%).

ART. 64.—Autorizaciones. El otorgamiento de la garantía de la Nación de que tratan los dos artículos anteriores, sólo requerirá de la autorización del Ministro de Hacienda y Crédito Público y no afectará los cupos de garantías autorizados por otras leyes.

ART. 65.—Fondo de contingencias. Créase en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un fondo de contingencias como una cuenta sin personería jurídica, para atender los pagos que por concepto de la garantía tuviere que efectuar la Nación, en cumplimiento de la presente ley. El fondo se alimentará con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del fondo atenderán los pagos solicitados por la fiducia, correspondientes al porcentaje garantizado por la Nación de la diferencia resultante entre el monto que ha debido pagar la entidad territorial de conformidad con lo previsto en los acuerdos de reestructuración y el valor efectivamente recaudado por la fiducia con este propósito.

En el evento en que la Nación honre la garantía, ésta se subrogará en los derechos de la entidad financiera frente a la deuda de la entidad territorial hasta por el porcentaje correspondiente al pago efectuado.

ART. 66.—Manejo fiduciario. La Nación —Ministerio de Hacienda y Crédito Público— contratará en forma directa la fiduciaria que manejará el fondo de que trata el artículo anterior y hará las apropiaciones presupuestales necesarias para efectuar los aportes anuales al fondo, los cuales se entenderán ejecutados una vez sean transferidos al mismo. Estas apropiaciones se clasificarán en servicio de la deuda como servicio de pasivos contingentes.

ART. 67.—Control de cumplimiento. Sin perjuicio de las competencias de las contralorías departamentales y municipales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las entidades financieras acreedoras vigiladas por la Superintendencia Bancaria y la Contraloría General de la República harán control al cumplimiento de los acuerdos de reestructuración.

El incumplimiento de los acuerdos de reestructuración será causal para sancionar a los alcaldes y gobernadores hasta con destitución del cargo.

En caso de incumplimiento, la Contraloría General de la República abrirá juicios fiscales a los responsables de dicho incumplimiento.

CAPÍTULO VIII

Disposiciones finales

ART. 68.—Apoyo al saneamiento fiscal. Para la implementación de programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional, las entidades territoriales y sus descentralizadas podrán, en cualquier momento, contratar créditos en condiciones blandas con entidades financieras de redescuento como Findeter, quienes implementarán una línea de crédito para tal fin.

PAR.—En los programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional de que habla el presente artículo, las entidades territoriales y sus descentralizadas deberán incluir un plan de contingencia para la adaptación de las personas desvinculadas a una nueva etapa productiva.

ART. 69.—Modifícase el numeral 1º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, el cual quedará así:

"1. En el caso del sector central de las entidades territoriales actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesario que se constituyan las garantías establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del ministerio. En todo caso las actuaciones del ministerio se harán por conducto de personas naturales.

En el caso del sector descentralizado la promoción le corresponderá ejercerla a la superintendencia que ejerza inspección, control o vigilancia sobre la respectiva entidad.

Tratándose de entidades descentralizadas que no estén sujetas a inspección, control o vigilancia de ninguna superintendencia, la competencia a que se refiere el presente artículo corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público".

ART. 70.—De la contratación. No podrá contratar con ninguna entidad estatal quien aparezca como deudor en mora en las bases de datos de la DIAN y en aquellas que las entidades territoriales establezcan a través de sus organizaciones gremiales.

ART. 71.—De las indemnizaciones de personal. Los pagos por conceptos de indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta no se tendrá en cuenta en los gastos de funcionamiento para efectos de la aplicación de la presente ley.

ART. 72.—De los bonos pensionales. La redención y/o pago de los bonos pensionales tipos A y B en las entidades territoriales se atenderán con cargo al servicio de la deuda de la respectiva entidad territorial.

ART. 73.—Límite a las asignaciones de los servidores públicos territoriales. Ningún sector público de una entidad territorial podrá recibir una asignación superior al salario del gobernador o alcalde.

ART. 74.—Atribuciones de los gobernadores y alcaldes. El gobernador y el alcalde en ejercicio de las funciones establecidas en los artículos 305 numeral 7º y 315 numeral 7º de la Constitución Política respectivamente, podrán crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos respectivamente. El gobernador con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. El alcalde no podrá crear obligaciones que excedan el monto globalmente fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Para dar cumplimiento a los efectos de la presente ley.

ART. 75.—Libertad para la creación de dependencias. Sin perjuicio de las competencias que le han sido asignadas por la ley a los departamentos, distritos o municipios, estos no están en la obligación de contar con unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas para el cumplimiento de las siguientes funciones: desarrollo de políticas de vivienda de interés social, defensa del medio ambiente y cumplimiento de las normas en materia ambiental, atención de quejas y reclamos, asistencia técnica agropecuaria, promoción del deporte, tránsito, mujer y género, primera dama, información y servicios a la juventud y promoción, casas de la cultura, consejerías, veedurías o aquellas cuya creación haya sido ordenada por otras leyes.

Las unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas a que se refiere el presente artículo sólo podrán crearse o conservarse cuando los recursos a que se refiere el artículo tercero de la presente ley sean suficientes para financiar su funcionamiento. En caso contrario las competencias deberán asumirse por dependencias afines.

En todo caso las dependencias que asuman las funciones determinadas en el presente artículo deberán cumplir con las obligaciones constitucionales y legales de universalidad, participación comunitaria y democratización e integración funcional.

PAR. 1º—Las funciones de control interno y de contaduría podrán ser ejercidas por dependencias afines dentro de la respectiva entidad territorial en los municipios de 3ª, 4ª, 5ª y 6ª categorías.

PAR. 2º—Las dependencias que asumen las funciones de los entes deportivos departamentales, deberán, como mínimo tener junta directiva con representación de ligas, municipios y de Coldeportes Nacional; así como manejar los recursos de fondos del deporte en cuentas especiales para este fin.

Igualmente, deberá tener un plan sectorial del deporte de conformidad con la legislación vigente.

PAR. 3º—Los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías no están obligados a nombrar en los cargos directivos o secretarios de despacho a personas con título profesional, excepción del contador que debe ser titulado.

ART. 76.—Titularización de rentas. No se podrá titularizar las rentas de una entidad territorial por un período superior al mandato del gobernador o alcalde.

ART. 77.—Readaptación laboral. El Departamento Administrativo de la Función Pública, los departamentos y municipios serán responsables de establecer y hacer seguimiento de una política de reinserción en el mercado laboral de las personas que deben desvincularse en el cumplimiento de las disposiciones de esta ley.

Dentro de las actividades que se deban implementar bajo la dirección o coordinación del Departamento Administrativo de la Función Pública deberán incluirse programas de capacitación, préstamos y servicio de información laboral. En este proceso participarán activamente la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Dansocial, y las demás entidades del Estado que sean designadas por el gobierno.

Así mismo, promoverán y fomentarán la creación de cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal desvinculado.

La omisión total o parcial de esta disposición, dará lugar al ejercicio de la acción de cumplimiento a que se refiere el artículo 83 y a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 84.

ART. 78.—Unidades de apoyo. Las asambleas y concejos podrán contar con unidades de apoyo normativo, siempre que se observen los límites de gastos a que se refieren los artículos 8º,10, 11, 54 y 55.

ART. 79.—Control social, a la gestión pública territorial. El Departamento Nacional de Planeación publicará en medios de amplia circulación nacional con la periodicidad que señale el reglamento y por lo menos una vez al año, los resultados de la evaluación de la gestión de todas las entidades territoriales, incluidos sus organismos de control, según la metodología que se establezca para el efecto.

ART. 80.—Restricción al apoyo financiero de la Nación. Prohíbese a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la presente ley; en consecuencia a ellas no se les podrá prestar recursos de la Nación, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política. Tampoco podrán acceder a nuevos recursos de crédito y las garantías que otorguen no tendrán efecto jurídico.

Tampoco podrán recibir los apoyos a que se refiere el presente artículo, ni tener acceso a los recursos del sistema financiero, las entidades territoriales que no cumplan con las obligaciones en materia de contabilidad pública y no hayan remitido oportunamente la totalidad de su información contable a la Contaduría General de la Nación.

ART. 81.—Extensión del control de la Contraloría General de la República. En desarrollo del inciso tercero del artículo 267 de la Constitución Nacional, la Contraloría General de la República realizará el control fiscal de las entidades territoriales que incumplan los límites previstos en la presente ley. Para el efecto, la Contraloría General de la República gozará de las mismas facultades que ejerce en relación con la Nación.

ART. 82.—Capacitación a nuevos servidores públicos electos. La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), y las demás instituciones de educación pública universitaria adelantarán un programa de capacitación en administración pública, dirigido a los alcaldes, gobernadores y miembros de corporaciones públicas de elección popular, durante el período que medie entre su elección y posesión.

ART. 83.—Acción de cumplimiento. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley, de conformidad con lo establecido en la Ley 393 de 1997.

ART. 84.—Sanciones por incumplimiento. El incumplimiento de lo previsto en la presente ley, constituirá falta gravísima, sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley.

ART. 85.—Áreas metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en jurisdicción de las áreas metropolitanas, se clasificarán atendiendo únicamente al factor poblacional indicado en el artículo segundo. En todo caso dichos municipios se clasificarán como mínimo en la categoría cuarta.

ART. 86.—Régimen de transición para el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001.

ART. 87.—Seguro de vida para los alcaldes. Los alcaldes tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos a un seguro de vida. Para tal efecto, el concejo autorizará al alcalde para que contrate con una compañía de seguros legalmente autorizada el seguro previsto en este artículo.

El pago de las primas estará a cargo del municipio o distrito.

ART. 88.—Modifícase el numeral 4º del artículo 69 del Decreto Ley 1421 de 1993, quedará así:

"Numeral 4º. Aprobar el presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo concepto favorable del concejo distrital de política económica y fiscal y de conformidad con los programas y proyectos del plan de desarrollo local.

El ochenta por ciento (80%) de las apropiaciones no podrá ser inferior al monto de dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales y el veinte por ciento (20%) restantes de las apropiaciones no podrá ser inferior al monto de doscientos (200) salarios mínimos mensuales legales. No podrán hacer apropiaciones para la iniciación de nuevas obras mientras no estén terminadas las que se hubieren iniciado en la respectiva localidad para el mismo servicio".

ART. 89.—Gastos inferiores a los límites. Aquellos departamentos, distritos o municipios que en el año anterior a la entrada en vigencia de esta ley tuvieron gastos por debajo de los límites establecidos en los artículos anteriores, no podrán aumentar las participaciones ya alcanzadas en dichos gastos domo proporción de los ingresos corrientes de libre destinación.

ART. 90.—Otorgamiento de créditos. Ninguna entidad financiera podrá otorgar créditos a las entidades territoriales que incumplan los límites establecidos en la presente ley, sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la suscripción de un plan de desempeño en los términos establecidos en la Ley 358 de 1997 y sus disposiciones complementarias.

ART. 91.—Límite a los gastos del nivel nacional. Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la publicación de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos por adquisición de bienes y servicios de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no financieras, no podrá superar en promedio el cincuenta por ciento (50%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de la República.

El rubro de viáticos y de gastos de viaje tampoco podrá superar el cincuenta por ciento (50%) de la mencionada meta de inflación.

Se exceptúan de esta disposición los gastos para la prestación de los servicios de salud, los de las Fuerzas Armadas y los del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.

PAR.—El límite establecido en este artículo para los gastos del nivel nacional también se aplicará para el Congreso de la República.

ART. 92.—Control a gastos de personal. Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las entidades públicas nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos reales.

ART. 93.—Naturaleza de los gastos de publicidad. Contratos de publicidad. Para los efectos de la presente ley, los gastos de publicidad se computan como gastos de funcionamiento y en ningún caso podrán considerarse como gastos de inversión.

ART. 94.—Los contadores generales de los departamentos, además de las funciones propias de su cargo, deberán cumplir aquéllas relacionadas con los procesos de consolidación, asesoría y asistencia técnica, capacitación y divulgación y demás actividades que el Contador General de la Nación considere necesarias para el desarrollo del sistema general de contabilidad pública en las entidades departamentales y municipales, en sus sectores central y descentralizado.

ART. 95.—Normas orgánicas. Los artículos 3º 4º 5º 6º, 7º 8º 9º 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto.

ART. TRANS.—Mientras se expide la ley orgánica de ordenamiento territorial, o la ley que regule el régimen departamental, el número de diputados por departamentos será el siguiente:

Amazonas11
Antioquia29
Arauca11
Atlántico19
Bolívar18
Boyacá18
Caldas16
Caquetá15
Casanare11
Cauca16
Cesar16
Córdoba17
Cundinamarca19
Chocó15
Huila16
Guainía11
Guaviare11
La Guajira15
Magdalena16
Meta15
Nariño17
Norte de Santander17
Putumayo13
Quindío15
Risaralda16
San Andrés11
Santander19
Sucre15
Tolima17
Valle25
Vaupés11
Vichada11

ART 96.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3ª de 1991; parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7º, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarías. Se deroga lo establecido en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y 13 y la expresión “quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni" del numeral 5º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995.

Publíquese y ejecútese.

Dada en Bogotá, D.C., a 6 de octubre de 2000.

Andrés Pastrana Arango”

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

Los cargos formulados contra la Ley 617 de 2000 están relacionados con los siguientes asuntos: 1. El trámite legislativo, en especial la aprobación en primer debate de los proyectos de ley; 2. El principio de la unidad de materia de las leyes; 3. El desarrollo de materias de ley orgánica y de ley ordinaria integradas en una sola ley; 4. El ajuste de los presupuestos de las entidades territoriales; 5. El respeto de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales; 6. La autonomía de las entidades descentralizadas del nivel territorial; 7. El pago de indemnizaciones con cargo a gastos de funcionamiento; 8. El principio de igualdad en relación con el número de sesiones del concejo municipal que anualmente se pueden remunerar, y 9. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades territoriales.

En este orden se llevará a cabo la revisión de constitucionalidad de las normas demandadas.

1. El trámite en primer debate de los proyectos de ley.

La Ley 617 fue demandada en su integridad por vicios de trámite en su formación. El demandante considera que el respectivo proyecto de ley debió aprobarse en primer debate en las comisiones cuarta de Senado y Cámara de Representantes y no en la comisión primera de cada cámara, en consideración a que la Ley 617 adiciona la ley orgánica del presupuesto.

a) Problema jurídico

Corresponde a la Corte determinar si las comisiones primera permanente de Senado y Cámara de Representantes estaban facultadas o no para tramitar en primer debate el Proyecto de Ley 046 de 1999 Cámara y 199 de 1999 Senado, o si éste debió tramitarse en la comisión cuarta de cada cámara por contener normas que adicionan la ley orgánica del presupuesto.

b) Consideraciones de la Corte Constitucional

Según el artículo 157 de la Constitución Política, la aprobación del proyecto de ley en el Congreso de la República comprende tres actividades: la publicación oficial del proyecto antes de darle curso en la comisión respectiva; la aprobación del proyecto de ley en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, y la aprobación en segundo debate en cada cámara.

Para referirse al cargo de la demanda por vicios de trámite en la formación de la ley y debido a que el demandante señala que la Ley 617 fue aprobada en primer debate en una comisión constitucional permanente distinta a la que correspondía, la Corte Constitucional deberá señalar cuál era la comisión permanente competente para tramitar y aprobar el respectivo proyecto de ley. Con tal propósito estima necesario resolver los siguientes asuntos: cuáles son las competencias de las comisiones primera y cuarta de cada Cámara; cuál el sentido de la distribución del trabajo en el Congreso de la República; cuál el rigor del control de constitucionalidad en los eventos en que el presidente de la respectiva Cámara decide, según su criterio, enviar un proyecto de ley a una determinada comisión, y cómo determinar el criterio dominante en la distribución de un proyecto de ley, para finalmente aplicar estos criterios en el trámite específico de la Ley 617 de 2000.

1. Materias asignadas a las comisiones primera y cuarta de cada cámara.

La Ley 3ª de 1992 establece las normas sobre la composición y funcionamiento de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República. (1) En su artículo 2º señala que “tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán comisiones constitucionales permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia".

(1) La Ley 3ª de 1992 fue expedida en desarrollo de la facultad otorgada al Congreso en el artículo 142 de la Constitución, señala la integración de las comisiones permanentes de cada Cámara y asigna las materias de las que cada una deberá ocuparse para aprobar en primer debate los proyectos de ley.

"Las comisiones constitucionales permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber:

Comisión primera.

Compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara de Representantes, conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.

(...).

Comisión Cuarta.

Compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y disposición de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa" (resaltado fuera de texto).

De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, los proyectos de ley sobre organización territorial se aprobarán en primer debate en la comisión primera y los proyectos de leyes orgánicas de presupuesto se aprobarán en primer debate en la comisión cuarta de cada Cámara.

2. Sentido de la distribución del trabajo en el Congreso de la República.

Para la Corte la distribución del trabajo durante el trámite de un proyecto de ley en el Congreso de la República obedece a varios criterios confluyentes, relacionados con la especialización del trabajo legislativo y con la distribución racional de las actividades a cargo del Congreso, los cuales están adicionados con la regla de la publicidad de las actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley. Estos elementos tienen como común denominador el procurar la consecución de los fines esenciales del Estado, entre los cuales se destaca el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (C.P., art. 2º), además de facilitar y organizar el cumplimiento eficiente de las funciones del Congreso, dentro de un régimen jurídico, democrático y participativo (C.P., Preámbulo y arts, 1º, 114, 150 y ss).

La especialización del trabajo legislativo se justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos de ley inicien su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido, quienes pueden ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con su área de formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se establece un vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la competencia de la comisión permanente a la que pertenezcan. Esta circunstancia promueve la empatía del congresista con determinadas materias de su interés; ofrece espacios para que aporte sus iniciativas al proceso legislativo; permite la realización de debates más especializados en beneficio del proceso legislativo y, además, facilita el ejercicio del control político directo por parte de la población.

La distribución racional del trabajo legislativo permite equilibrar la asignación de actividades entre Senadores y Representantes a la Cámara; agilizar el desarrollo de las funciones del Congreso; organizar la actividad legislativa, y facilitar la asignación de responsabilidades políticas a los congresistas durante el proceso legislativo, en aras de la eficiencia y modernización de la función legislativa.

En relación con la regla de la publicidad en el proceso legislativo y el ejercicio del control democrático, la Ley 5ª de 1992 señala la oportunidad y la finalidad para la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley. Establece la figura de la presentación de observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo “cuyo examen y estudio esté adelantando alguna de las comisiones constitucionales permanentes”, la publicación en la Gaceta del Congreso de las opiniones expuestas por “toda persona natural o jurídica" y la obligatoriedad de consignar en el respectivo proyecto “la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes" (L. 5ª/92, arts. 230 a 232).

Al respecto señaló esta corporación:

La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del reglamento, al presidente de la comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones que “merezcan destacarse" o se “consideren importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. La publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las comisiones legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad (2) .

(2) Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Como se observa, la distribución del trabajo en el Congreso de la República tiene profundas connotaciones democráticas y de eficiencia en el cumplimiento de la función legislativa.

3. Precisión de la asignación de competencias a las comisiones permanentes.

Al considerar el cúmulo de materias que la Constitución señala para ser desarrolladas por el legislador más las que le corresponde en aplicación del principio de la cláusula general de competencia, (3) se aprecia que sería impracticable y tal vez imposible hacer una distribución temática, precisa y rígida de las materias legislativas entre las siete (7) comisiones constitucionales permanentes, en cuanto siempre existirán asuntos de ley que de una u otra manera tendrán relación de conexidad material con temas diversos pero convergentes, los cuales, sin embargo, podrían exigir su regulación en un solo texto legislativo.

(3) Sentencia C-1648 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

La Ley 3ª de 1992 permite ilustrar lo anteriormente señalado y en ella se encuentran temas comunes que están distribuidos en varias comisiones permanentes. Por ejemplo, ¿cuál es la comisión permanente para conocer en primer debate de los proyectos de ley sobre contratación estatal si el artículo 2º de la Ley 3ª señala que a la comisión primera le corresponde aprobar en primer debate los proyectos de ley que contengan “normas generales sobre contratación administrativa”, a la comisión segunda proyectos de ley sobre “contratación internacional” y a la comisión cuarta los proyectos de ley sobre “contratación administrativa”? ¿Cuál comisión debe aprobar en primer debate un proyecto de ley sobre “investigación científica o tecnológica” en campos como “ecología o medio ambiente” si estos asuntos pertenecen respectivamente a las comisiones sexta y quinta de cada Cámara? Igual sucedería con el proyecto de ley que desarrolle el artículo 101 de la Constitución referente al tema de las fronteras y los elementos del territorio, si ellos están distribuidos entre las comisiones segunda, quinta y sexta de cada Cámara.

Esta realidad no le resta importancia a la distribución de materias hecha por la Ley 3ª de 1992 sino que, desde otra perspectiva, señala la improcedencia de interpretaciones flexibles cuando se estudien proyectos de ley específicos, además de permitir la oportunidad para que el presidente de la Cámara donde se radique el proyecto de ley lo revise, determine cuál es la materia dominante en él y, en aplicación del “criterio de especialidad”, (4) lo remita a la correspondiente comisión constitucional permanente para que dé aplicación a lo señalado en el artículo 157-2 de la Constitución Política.

(4) Sentencia C-353 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández.

De acuerdo con lo anterior, debe tenerse presente que en muchas ocasiones la distribución de los proyectos de ley para su aprobación en primer debate es aproximada, debido a las condiciones especiales del contenido de cada proyecto. Si bien la Ley 3ª de 1992 hace una distribución temática entre las comisiones permanentes, la amplitud y variedad de los principios constitucionales que deben ser desarrollados por ley y la dinámica y especificidad de cada materia exigen cierta flexibilidad al momento de distribuir los proyectos de ley para su estudio, trámite y aprobación en primer debate.

4) Rigor del control de constitucionalidad en este tipo de eventos.

La Corte considera que en los eventos en que se estudie la constitucionalidad de leyes cuyo contenido dé la sensación de pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes de acuerdo con la distribución material de la Ley 3ª de 1992, el control de constitucionalidad que se ejerza debe ser flexible en atención al siguiente razonamiento:

1. No se pone en riesgo ningún precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u otra comisión permanente máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política a la ley. (5)

(5) El artículo 142 de la Constitución señala que “La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse".

2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en que exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder de decisión al presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente. Esta figura se encuentra en el parágrafo 2º artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, donde se señala:

PAR. 2º—Cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley no esté claramente adscrita a una comisión, el presidente de la respectiva Cámara lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias afines (resaltado fuera de texto).

3. El artículo 159 de la Constitución Política señala que el proyecto que sea negado en primer debate puede ser considerado en plenaria de la respectiva Cámara, con lo cual se demuestra que en todo caso ese criterio rígido o excluyente de la especialidad cede ante la decisión de la plenaria. Es más, de acuerdo con el artículo 166 de la Ley 5ª de 1992 —ley orgánica del Congreso— si la plenaria de la respectiva Cámara acoge la apelación, el proyecto pasará a una comisión constitucional diferente para que surta el trámite en primer debate.

El siguiente es el contenido del artículo 166 de la Ley 5ª de 1992:

ART. 166.—Apelación de un proyecto negado. Negado un proyecto en su totalidad o archivado indefinidamente, cualquier miembro de la comisión o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar la decisión ante la plenaria de la respectiva Cámara,

La plenaria previo informe de una comisión accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación. En el primer evento la presidencia remitirá el proyecto a otra comisión constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el último se procederá a su archivo (resaltado fuera de texto).

Si, de acuerdo con lo anterior, es procedente la aprobación de proyectos de ley en primer debate en una comisión permanente con competencia diferente al tema de discusión, será de mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se trata de proyectos que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante.

4. Todos los miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan parte integrante de ella (L. 5ª/92, art. 160 num. 1º), lo cual compagina con el grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los proyectos de ley.

Al respecto señaló esta corporación cuando decidió sobre la exequibilidad del artículo 166 de la Ley 5ª de 1992:

Cabe destacar que la potestad que se les confiere a las cámaras legislativas es facultativa, ya que se establece que el proyecto de ley negado en primer debate, “podrá" ser considerado por la corporación respectiva. El constituyente quiso con ello expresar que la decisión de la comisión de rechazar el proyecto puede ser objeto de nuevo estudio o examen por parte de las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, según el caso, las que después de evaluar y sopesar en forma razonada todos los motivos que se adujeron para adoptar esa medida, decidirán si la confirman o revocan. Sin embargo, como en el estatuto supremo no se señaló el instrumento o mecanismo por medio del cual el interesado podría hacer uso de esta prerrogativa, el legislador estatuyó en la norma acusada el recurso de apelación con esa finalidad, lo cual no vulnera la Constitución. La misma norma impugnada, autoriza que el proyecto de ley pase a otra comisión constitucional para que se surta el primer debate, en los casos en que la apelación haya sido resuelta en forma favorable. Si la elaboración de las leyes es una tarea que compete realizar al Congreso como cuerpo colectivo, resulta apenas obvio que los miembros que no hacen parte de la comisión en la que se negó el proyecto de ley, tengan la oportunidad de conocer los motivos o razones que se adujeron para ello y así contar con bases suficientemente claras para resolver si confirman o revocan tal decisión. De esta manera se enriquece la discusión y se amplían las oportunidades de análisis para evitar errores, desaciertos o determinaciones que puedan resultar dañinas (6) (resaltado fuera de texto).

(6) Sentencia C-385 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

En este sentido, la función de la Gaceta del Congreso es la de facilitar el seguimiento del proceso y la participación de los congresistas en la formación de las leyes. Al respecto señaló esta corporación:

La publicación de las ponencias, como se ha reiterado, tiene un propósito fundamental cual es poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates correspondientes. (7)

(7) Sentencia C-140 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

De acuerdo con lo expuesto, no existen fundamentos constitucionales para exigir una rigurosidad estricta en la distribución del trabajo legislativo. Por el contrario, la Constitución y las leyes 3ª y 5ª de 1992 consagran preceptos que permiten una flexibilidad razonable en la designación de la comisión que apruebe en primer debate los proyectos de ley.

5. Determinación del criterio dominante para la remisión de un proyecto de ley.

Cuando el debate de constitucionalidad versa sobre la competencia o incompetencia de una comisión permanente para tramitar un proyecto de ley, es indispensable señalar cuál debe ser el criterio dominante que debe aplicar el presidente de la respectiva Cámara para remitir el proyecto a la comisión competente.

La Corte considera que, al identificar la naturaleza material de un proyecto de ley para remitirlo a la comisión permanente, si se genera duda ésta debe resolverse a partir de la finalidad de la ley y no con base en un criterio cuantitativo o matemático. No será necesariamente el mayor número de artículos que se refieran a un mismo tema dentro del proyecto el que se constituya en el criterio prevalente para tomar la decisión, pues pueden darse casos en que la esencia temática del proyecto se extracte de algunos de sus artículos solamente.

De esta manera, para apreciar el alcance de la expresión “comisión respectiva" del artículo 157 de la Constitución Política, hay que asumirla en un sentido material, en referencia al tema y a la finalidad de la ley y éste será el criterio para determinar la comisión permanente a la que se remita el proyecto para su trámite en primer debate.

6. Criterio dominante en la Ley 617 de 2000.

Al hacer una revisión integral de la Ley 617 de 2000, la Corte considera que la finalidad de la norma no es la de reformar la ley orgánica del presupuesto sino afectar el tema de la organización territorial, de acuerdo con los siguientes fundamentos:

1. El orden territorial tiene que ver con la forma de Estado que, como se sabe, en el caso colombiano se consagra como una república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º).

El artículo 287 de la Constitución señala los componentes básicos del núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, el cual se integra por elementos de carácter político, democrático, administrativo, funcional, presupuestal y económico. Luego, el tema presupuestal y económico es inherente más no exclusivo de la autonomía, a la vez que la autonomía es un elemento de la forma de Estado. Por lo anterior, el tema del ordenamiento territorial previsto en la Constitución Política tiene que ver con varios aspectos, entre los cuales juega un papel importante el tema económico y presupuestal. Sin embargo, este elemento coexiste con otros de carácter social, político, administrativo y funcional.

Además, está definido que el legislador puede adoptar medidas conducentes a armonizar el principio de la unidad económica con el de la autonomía de los entes territoriales, facultad que se justifica para articular los niveles nacional y territorial, con el fin de evitar una situación de anarquía institucional. El Estado es uno solo, sin separación tajante ni independencia entre sus niveles nacional y territorial. En esa dirección, el artículo 288 de la Constitución señala que “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley". (8)

(8) Ver Sentencia C-1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.

Precisamente es el principio de coordinación el que permite al legislador armonizar las facultades de las autoridades nacionales con las de las territoriales. Además, no debe olvidarse que esta norma constitucional hace parte del título XI de la Constitución Política, el cual justamente se refiere a la organización territorial.

En este sentido, lo que está en juego con la Ley 617 es la dimensión del nivel territorial y de las entidades territoriales, la cual no es un asunto esencialmente presupuestal sino, ante todo, político por afectar la organización del poder público, además de tener connotaciones de orden administrativo y funcional. Se concluye, entonces, que la Ley 617 realmente encaja dentro de la categoría “autonomía territorial”, la cual es más amplia que el tema presupuestal o económico, aunque ella tenga indudables efectos en temas económicos y presupuestales.

Cuando la Ley 3ª de 1992 señala a la comisión primera como la competente para conocer sobre el tema de organización territorial, utiliza una expresión genérica pero que en realidad se refiere a la forma de Estado.

2. El hecho que algunas medidas tomadas en la Ley 617 tengan relación directa o tangencial con el tema presupuestal, no le otorga a la ley tal carácter. El establecimiento de límites de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales trasciende lo meramente presupuestal para enfocarse hacia una política general de eficiencia administrativa y de viabilidad institucional a partir de la reorganización del gasto público. (9) La adición o modificación de la ley orgánica del presupuesto no constituyen el fin de la Ley 617 sino un medio para tener un Estado organizado y dispuesto a enfrentar los efectos de la crisis económica que lo aqueja en todos sus niveles. Con ese mismo propósito, en la Ley 617 se fijan también objetivos inmediatos de tipo político, administrativo, burocrático, de eficiencia y racionalidad administrativas, como son, por ejemplo, las medidas para fusionar municipios y distritos, prohibir las transferencias a entidades descentralizadas ineficientes, la categorización de las entidades territoriales, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la determinación de entidades o dependencias que pueden conservarse en la estructura administrativa de departamentos, distritos y municipios, o la reasignación de funciones de las autoridades del nivel territorial. Luego, las medidas presupuestales no son las únicas ni constituyen la finalidad exclusiva de la ley.

(9) Ver Gaceta del Congreso Nº 257 de 1999.

3. Igualmente podría pensarse que la Constitución Política ya definió en los artículos 356 y 357 el tema económico de los entes territoriales y que, por estar allí definido, cualquier modificación requiere de una reforma constitucional, cuyo conocimiento le corresponderá a la comisión primera de cada Cámara. Esta circunstancia desdibuja la hipótesis según la cual todo asunto económico o presupuestal de las entidades territoriales debe ser tramitado necesariamente en primer debate en una comisión diferente a la comisión primera de Senado y Cámara de Representantes.

4. De otro lado, el propósito del presidente de la Cámara de Representantes al enviar a la comisión primera el proyecto de ley no fue el de no hacer transparente su trámite. Por el contrario, lo remitió a la comisión primera cuya especialidad es justamente el tema territorial porque consideró que con ello daba aplicación a lo ordenado por la Ley 3ª de 1992.

Pero, si aún existiera duda sobre este proceder deben considerarse tres aspectos adicionales:

• Los miembros del Congreso de la República pueden participar en el trámite de un proyecto de ley específico que se surta en una comisión diferente a la que pertenezcan (L. 5ª/92, art. 160-1). Lo anterior comprueba que la distribución temática no excluye la participación de cualquier miembro del Congreso durante el trámite en primer debate de todo proyecto de ley.

• En el caso concreto de la Ley 617 ningún miembro de las comisiones 3ª o 4ª de Senado ni de la Cámara de Representantes reclamó la competencia sobre el respectivo proyecto. Por el contrario, según lo señaló en la audiencia pública el H. Senador Carlos García Orjuela, presidente de la comisión tercera, los miembros de esta comisión no reclamaron competencia sobre el proyecto pero sí participaron en su discusión, en cuanto el proyecto tenía materias que correspondían a varias comisiones, incluyendo naturalmente a la comisión primera de cada Cámara.

• Existe un principio de interpretación constitucional referente a la conservación del derecho, según el cual debe preferirse la interpretación que garantice la permanencia de la ley y el respeto de la voluntad del Congreso de la República siempre y cuando no se ponga en peligro la aplicación de normas o preceptos constitucionales. Así, se llega también a la misma conclusión referente a la conservación del derecho en caso de existir duda razonable acerca del proceder del legislador, tal como ha quedado descrito anteriormente. (10)

(10) Sentencia C-568 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Surge entonces este interrogante: ¿cuál es el criterio que debe tener en cuenta la Corte para examinar si la decisión del presidente de la Cámara de enviar el proyecto de ley a una comisión y no a otra entraña un vicio en el trámite?

Para esta corporación; en los eventos en que haya duda acerca de la comisión permanente a la cual deba remitirse el proyecto, se generará el vicio en el trámite si hay carencia de una decisión razonable. Sin embargo, no es la situación que ocupa a la Corte en esta oportunidad en cuanto, como se ha señalado, le correspondía a la comisión primera el trámite de este proyecto. De todas maneras, si se llegase a admitir incluso que el presidente de la Cámara se pudo equivocar en la distribución del proyecto de ley, no se trató de una equivocación incomprensible ni irrazonable, en consecuencia, es admisible que lo haya remitido a la comisión primera para su trámite en primer debate.

Con base en lo expuesto en otras ocasiones por esta corporación, se ratificará la jurisprudencia en relación con el trámite de los proyectos de ley en primer debate cuando hay duda acerca de la comisión permanente a la que deba remitirse. Al respecto en la Sentencia C-648 de 1997 se dijo:

En aquellos casos en que las materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige, que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley de que se trate. (11)

(11) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Posteriormente, en la Sentencia C-792 de 2000 se señaló:

5. Para la Corte, la naturaleza tributaria del proyecto de ley que se examina es evidente. Y desde este punto de vista le asiste razón al gobierno cuando afirma que las comisiones terceras constitucionales permanentes de cada Cámara tenían vocación para a abocar su debate inicial, por razón de la materia. No obstante, aprecia también que el referido proyecto pretende modificar la normatividad contenida en el Decreto 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá". Este último estatuto, fue expedido con fundamento en lo dispuesto en los artículos 322 de la Constitución Política y 41 transitorio del mismo ordenamiento superior.

(...).

Así las cosas, el proyecto de ley que ahora ocupa la atención de la Corte, pretende modificar dicho decreto, especialmente las disposiciones contenidas en su artículo 155 atinente al impuesto predial unificado en la capital de la República

El referido Decreto 1421 de 1993 contiene el régimen especial para Santafé de Bogotá, y en ese sentido es un estatuto referente a la organización territorial. Desde esta perspectiva, la modificación mediante ley del mencionado estatuto, implica que el correspondiente proyecto de ley debe ser estudiado primeramente por las comisiones primeras constitucionales permanentes de ambas cámaras, pues temáticamente los asuntos relacionados con organización territorial son de su incumbencia, como lo indica el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, antes transcrito.

6. La Corte observa entonces que el proyecto de ley objetado, se refiere a asuntos que son de la incumbencia tanto de las comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de las cámaras legislativas. En tal virtud, a fin de decidir cuál de ellas es competente, no pudiéndose acudir al principio de especialidad pues, como se ha visto, desde este punto de vista ambas comisiones tienen vocación para abocar inicialmente el estudio y debate del proyecto objetado, resulta menester estarse a lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, según el cual “cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una comisión, el presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer materias afines”. De esta manera, estima la Corte, como ya lo ha hecho en otras oportunidades, que la asignación hecha por el presidente de la respectiva cámara legislativa, tiene la virtud de definir la competencia de la comisión que inicia el trámite, y a esta decisión ha de estarse, salvo que sea irrazonable. Por lo tanto, las comisiones primeras constitucionales de ambas cámaras, en virtud del reparto que les fue hecho del proyecto bajo examen, reparto verificado de conformidad con el parágrafo del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, eran competentes para dar primer debate al referido proyecto. (12)

(12) Sentencia C-792 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

En resumen, la distribución de los proyectos de ley en las comisiones permanentes para su aprobación en primer debate dependerá de la materia dominante en cada caso, siendo permitido que un mismo proyecto contenga temas directa o indirectamente asignados a otras comisiones pero que sean conexos entre sí. El criterio de especialidad empleado por la Ley 3ª de 1992 para señalar las materias que conocen las comisiones constitucionales permanentes debe aplicarse según el contenido específico y la finalidad de cada proyecto de ley. En caso de duda razonable, el presidente de la Cámara en donde se haya radicado el proyecto hará uso de la facultad consagrada en el parágrafo 2º, artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 y, según su criterio, lo enviará a la comisión competente.

Con base en las anteriores consideraciones se concluye que en el trámite de la Ley 617 de 2000 no se vulneraron los principios constitucionales ni las normas orgánicas del Congreso sobre el trámite en primer debate porque las materias desarrolladas por esta ley corresponden, con criterio dominante, a la organización territorial, el cual fue asignado por la Ley 3ª de 1992 a la comisión primera constitucional permanente de cada Cámara.

En consecuencia, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 pero sólo por los cargos de inconstitucionalidad por vicios de trámite al ser aprobado el proyecto en primer debate en las comisiones primera permanente de Senado y Cámara de Representantes.

2. Principio de unidad de materia.

En este punto, la Corte examina el cargo formulado contra la Ley 617 de 2000 por violación del principio de unidad de materia.

a) Problema jurídico.

El problema jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente: ¿La Ley 617 vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política?

a)(sic) Consideraciones de la Corte Constitucional.

Esta corporación ha desarrollado una línea jurisprudencial de acuerdo con la cual el principio de unidad de materia, consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, se orienta a la racionalización del proceso legislativo mediante la inclusión de actos de control sobre los contenidos de las iniciativas legislativas, la garantía de una deliberación pública y transparente sobre los temas de la ley y la determinación de la intensidad del control constitucional. En ese sentido, en un reciente pronunciamiento, la Corte expuso:

"Genéricamente al principio de unidad de materia se le ha reconocido la virtualidad de racionalizar el proceso legislativo. Sobre la base de que la instancia legislativa del poder público constituye un espacio por excelencia idóneo para la concreción de la democracia, el constituyente implementó este principio para afianzar el perfil democrático tanto del proceso legislativo como de su producto. Buscó que la configuración del derecho positivo se cumpliera prioritariamente en la instancia del poder con mayor ascendencia democrática y para asegurar su producción racional y legítima lo sometió a principios como el que ahora es objeto de análisis.

La racionalización del proceso legislativo que se le atribuye al principio de unidad de materia se manifiesta de diversas maneras.

En primer lugar, el principio de unidad de materia tiene implicaciones en el desenvolvimiento del proceso legislativo. Ello es así en cuanto el artículo 158 de la Carta, tras indicar que “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia" ordena que “serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella" y a continuación habilita al presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se avengan a ese precepto, rechazo que es susceptible de apelación ante la respectiva comisión.

Como puede advertirse, la primera manifestación del principio de unidad de materia se presenta al interior del proceso legislativo pues en razón de él el constituyente confirió a los presidentes de las comisiones ante las que se ejerce la iniciativa legislativa, la atribución de rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola materia. Esto es, se trata de un principio que tiene efecto vinculante desde la primera etapa del proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al presidente para ejercer actos de control sobre los contenidos de las iniciativas pues ellos deben estar identificados por el tratamiento de la materia que es objeto de regulación. Adviértase cómo el constituyente le reconoce tal naturaleza vinculante a ese principio, que su inobservancia conlleva la frustración de la iniciativa legislativa.

En segundo lugar, el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquella que fue debatida y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.

Finalmente, el principio de unidad de materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional. Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no se incline por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.

De acuerdo con ello, resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte"(13).

(13) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

El ejercicio de actos de control sobre las iniciativas legislativas, como la primera implicación del principio de unidad de materia, ha sido recogido por los artículos 148 y 193 del la Ley 5ª de 1993 o reglamento interno del Congreso, normas de acuerdo con las cuales, de un lado, el presidente de una comisión permanente debe rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia y, de otro, el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido, retomando así lo dispuesto en los artículos 158 y 169 del texto Fundamental. Esa referencia es entendible pues en el reglamento interno del Congreso se regula, al lado de otras materias, el proceso legislativo ordinario y de allí por qué, en la sección correspondiente a los debates en las comisiones y en el título correspondiente a la titulación legislativa se hayan incluido tales disposiciones.

Por otra parte, el principio de unidad de materia permite la concreción del principio democrático en el proceso legislativo pues facilita un conocimiento público del proceso de configuración de la ley, desde los contenidos temáticos planteados en las iniciativas y hasta el producto de ese proceso manifestado en la ley promulgada, y permite también que a las discusiones se vinculen los aportes de una opinión pública dinámica como fuente importante de alimentación de los procedimientos jurídicos inherentes a todo sistema democrático. De ese modo, se evita que se incurra en una práctica que, como la inclusión sorpresiva de disposiciones que no se relacionan con la materia debatida, distorsiona el proceso democrático y socava la legitimidad de la instancia parlamentaria.

Además, el principio de unidad de materia produce efectos en el ámbito de la legitimidad del poder político pues, al vincularse también a la intensidad del rigor del control constitucional y al permitir un control flexible que no desconozca la directa ascendencia democrática del parlamento, propicia que los tribunales constitucionales mantengan la Carta más allá de los avatares de grupos políticos particulares y hace que ellos se vinculen al mantenimiento del consenso que posibilita la pacífica convivencia pero sin desconocer la importancia de la instancia legislativa como ámbito de configuración del derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen los aportes de una opinión pública dinámica y comprometida con los procedimientos democráticos y con la fijación de sus contenidos. Esa importancia de las cámaras legislativas y su papel en el orden político se verían limitados por un control rígido que imponga la sujeción de la ley a núcleos temáticos y proscriba su extensión a temas relacionados con ellos por nexos objetivos y razonables.

Pero en este campo, la determinación del rigor del control constitucional como manifestación del principio de unidad de materia, también se producen consecuencias respecto de la manera como se han de plantear y fundamentar los cargos por violación de ese principio. Ello es así porque del artículo 158 del Texto Fundamental se infiere que el principio está constituido por una sola proposición jurídica integrada por dos elementos vinculados por la conjunción y. En efecto, la parte inicial de ese artículo dispone: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.

Nótese que la norma pudo terminar en la primera parte, esto es, pudo limitarse a indicar que todo proyecto de ley debía referirse a una misma materia. Sin embargo, no lo hizo así y en lugar de ello agregó, en estrecha relación con esa primera parte, que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. De esto se infiere que el sentido y el alcance de ese principio se determinan a partir de esos dos contenidos y no sólo de uno de ellos y, por ese camino, el cuestionamiento de una disposición legal por violación de ese principio debe comprender argumentaciones relacionadas con esos dos ámbitos.

Lo expuesto quiere decir que cuando se pretende el control de constitucionalidad sobre una ley por violación del principio de unidad de materia, el demandante tiene una doble carga. De una parte debe señalar cuál es la materia desarrollada en la ley y, de otra, debe indicar las disposiciones que no se relacionan con ella. Esto significa que la fundamentación del cargo es insuficiente si la argumentación del actor limita el concepto de la violación sólo al primer aspecto del artículo 158. Es decir, es necesario que el actor exprese específicamente cuáles son las disposiciones de la ley que considera inadmisibles y que indique la razón del cargo, es decir, por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley. Esto impone que el demandante trate la formulación contenida en el artículo 158 como una única proposición jurídica y que en razón de ello presente la materia de la ley, los varios temas que no guardan relación con esa materia e indique cuáles son las disposiciones que resultan inadmisibles con ella.

Sobre ese particular debe advertirse que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 dispone que en las acciones públicas de inconstitucionalidad, las demandas contendrán “el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas" y “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados". Nótese que el citado decreto no permite la formulación de cargos por inexequibilidad contra leyes consideradas en su conjunto sino que exige la identificación de las normas precisas que se asumen como inconstitucionales, la indicación de los mandatos superiores que se consideren vulnerados y la exposición de los motivos por los cuales se considera que esas normas resultan contrarias a lo dispuesto en estos mandatos.

Ahora bien, en el caso presente el demandante se limitó a señalar que la integridad de la Ley 617 viola el artículo 158 del Texto Fundamental porque toca diferentes temas —económico, fiscal, administrativo y presupuestal—, desconociendo con ello no sólo el sentido del principio de unidad de materia sino también la línea jurisprudencial que de tiempo atrás ha elaborado esta corporación.

Ante ello, la Corte encuentra manifiestas deficiencias en la formulación del cargo relativo a la violación del principio de unidad de materia. Por una parte, el actor no trata como una unidad la proposición contenida en el artículo 158 de la Carta, retoma de ella sólo la exigencia de que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y desvincula de la argumentación todo lo relacionado con la inadmisibilidad de las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con la materia de la ley. Por otra parte, la Corte advierte que por ninguna parte aparece una secuencia argumentativa que permita conocer los motivos por los cuales se estima que se ha vulnerado el principio de unidad de materia, es decir, encuentra que se ha incumplido el deber que tiene el actor de exponer “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados".

Es evidente que las exigencias contempladas en los artículos 2º y 3º del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las distintas materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontación razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas, confrontación que permita advertir que éstas resultan contrarias a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su declaratoria de inconstitucionalidad. Lejos de ello, la Corte encuentra que el actor se supeditó a exponer los distintos temas que han sido regulados por la ley, sin incluir cuestionamiento serio alguno sobre la inconstitucionalidad que se afirma, utilizando únicamente la propia denominación que en cada caso utilizó el legislador, valiéndose del título del artículo cuestionado y formulando al siguiente algunas preguntas sobre el tipo de relación que puede o no existir entre algunos de los diversos temas de la ley escogidos arbitrariamente.

Es claro que con semejante proceder se está muy lejos de satisfacer la exigencia de sustentación del cargo pues es claro que ella no puede circunscribirse a las relaciones de aparente contradicción que el demandante tenga a bien armar pues con un tal procedimiento es claro que podría cuestionar todas las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y que semejante desarticulación de una ley desconoce que la unidad de materia implica para el demandante la indicación de las normas que no tienen que ver con los fines de la ley y que éstos pueden ser diversos pero estar integrados por la unidad de la materia regulada.

En suma, como quiera que el cargo se formuló desconociendo la naturaleza de la proposición contenida en el artículo 158 de la Constitución Política y teniendo en cuenta que el demandante no expone las razones por las cuales estima inconstitucionales las normas acusadas, la Corte se declarará inhibida para fallar de fondo pues es obvio que la jurisdicción que encarna no puede desatarse ante un cargo tan deficientemente formulado y que impide el mínimo conocimiento de razones requerido para desatar la secuencia argumentativa inherente a todo fallo de constitucionalidad.

3. Materias de ley orgánica y de ley ordinaria.

En este numeral se agrupan los cargos contra el artículo 95 de la Ley 617 y contra los 20 artículos en él señalados, los cuales consideran inconstitucionales los demandantes porque en la aprobación de la ley “no se cumplió con el trámite de una ley orgánica, es decir, ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros del Senado y de la Cámara de Representantes".

a) Problema jurídico.

La Corte, para ejercer el control de constitucionalidad en este apartado, tendrá en cuenta tres aspectos relativos a la inclusión de normas orgánicas de presupuesto en la Ley 617 de 2000. En primer lugar, se señalará si una ley puede o no integrar en un solo texto normas de ley ordinaria y normas de ley orgánica. En caso de obtener una respuesta afirmativa al anterior interrogante, será necesario determinar si el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 asigna el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la misma Ley 617 o si, por el contrario, tiene un propósito meramente indicativo de la naturaleza jurídica de tales artículos. Finalmente, habrá que determinar si los artículos antes relacionados son normas orgánicas de presupuesto o normas propias de una ley ordinaria.

b) Consideraciones de la Corte Constitucional.

Para tomar la decisión acerca de la aprobación de una ley que contiene materias de ley ordinaria y materias de reserva constitucional de leyes orgánicas, la Corte se apoyará tanto en las apreciaciones hechas al responder el cargo de inconstitucionalidad por vulneración del principio de la unidad de materia, así como en la posición asumida por esta corporación en los eventos en que ha revisado la constitucionalidad de leyes que incluyen temas de ley orgánica y de ley ordinaria.

En relación con la viabilidad constitucional de leyes que contengan normas de diferente naturaleza, la Corte señaló en la Sentencia C-600A de 1995:

"La Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable"(14).

(14) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En el mismo sentido y en aplicación del principio según el cual no puede existir separación rígida de materias, en la Sentencia C-1187 de 2000(15) la Corte Constitucional señaló que una misma ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias, con la condición de observar el trámite especial consagrado en la Constitución para las normas orgánicas.

(15) M.P. Fabio Morón Díaz.

De acuerdo con lo anterior, esta corporación reitera su jurisprudencia en esta materia y, en consecuencia, señala que una ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias siempre que atienda cuatro condiciones esenciales: 1. El respeto al principio de unidad de materia; 2. Que se cumplan los principios constitucionales generales que regulan el proceso legislativo, 3. Que se aplique el criterio de especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados(16), y 4. Que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución Política.

(16) En estos eventos se exige además que haya conexidad temática razonable entre las normas ordinarias y las normas orgánicas, de tal manera que exista entre ellas un vínculo de correspondencia objetivo que muestre la necesidad de dar un tratamiento uniforme a cambio del riesgo de perder el elemento finalista de la ley.

Una vez señalada la constitucionalidad de la integración de normas orgánicas y ordinarias en un solo texto legislativo, procede la Corte a formular la siguiente pregunta en relación con los cargos específicos de las demandas:

¿Por qué los artículos 3º 4º 5º 6º 7º 8º 9º 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 son normas orgánicas de presupuesto?

Al respecto surgen tres hipótesis de respuesta:

Primera hipótesis: la calidad de las normas orgánicas de presupuesto de los 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 98, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 la asigna el artículo 95 de la misma Ley 617.

Esta es la posición que asume uno de los demandantes cuando afirma que el artículo 95 es inconstitucional porque modifica a la Ley Orgánica del Presupuesto al otorgar el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los artículos allí mencionados.

Con carácter preliminar la Corte considera que, por la particularidad del contenido de esta norma, una eventual declaración de inexequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 no establece una relación causal para negarle automáticamente el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los 20 artículos en él señalados porque ellos bien podrían cumplir individual o colectivamente los requisitos de las leyes orgánicas, en cuyo caso quedarían vigentes, con carácter de normas orgánicas de presupuesto, así dejara de existir el artículo 95.

Ahora bien, el texto del artículo 95 de la Ley 617 es el siguiente:

"ART. 95.—Normas orgánicas. Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto".

Como se deduce, este artículo 95, en concordancia con el título de la misma ley, sólo señala cuáles artículos de la Ley 617 adicionan la Ley Orgánica del Presupuesto. Cuando el legislador utiliza la denominación “normas orgánicas" en el artículo 95 de la Ley 617, está haciendo una referencia indicativa a cuáles normas de la Ley 617 tienen el carácter de normas orgánicas del presupuesto, pero no tiene la virtualidad de otorgarles tal calidad.

Al no ser el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 el que les otorga la calidad de normas orgánicas del presupuesto a los 20 artículos en él mencionados y por tener un propósito meramente informativo y sistematizador de estas normas dentro de la ley, no se requería para su aprobación el trámite propio de una norma orgánica sino el de ley ordinaria.

Además, como la Constitución Política no exige que los artículos que contengan normas orgánicas sean titulados, identificados o agrupados con carácter especial, es aceptable el fin didáctico buscado por el artículo 95 de la Ley 617, aunque no sea norma orgánica en sí misma.

Su propósito es, en esencia, individualizar y facilitar la ubicación de las normas orgánicas de presupuesto en la ley. Así, esta primera hipótesis es irrelevante para determinar el carácter de normas orgánicas de presupuesto de los artículos en referencia, en cuanto el artículo 95 de la Ley 617 no es norma orgánica ni es el que les asigna a los artículos citados el carácter de normas orgánicas.

De acuerdo con las anteriores consideraciones, se declarará la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 de 2000.

Segunda hipótesis: Los artículos relacionados en el artículo 95 de la Ley 617 son normas orgánicas de presupuesto si el Congreso de la República los aprobó por mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara.

Esta alternativa se encuentra también en el contenido de la demanda, en donde se señala que los artículos en referencia no fueron aprobados por mayoría absoluta.

La Corte considera que una respuesta afirmativa al asunto propuesto en la demanda es una condición necesaria mas no suficiente para otorgar el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los artículos mencionados en el artículo 95 de la Ley 617. La aprobación por mayoría absoluta es tan sólo uno de los requisitos señalados en la Constitución para las leyes orgánicas.

De esta manera, si una ley ordinaria fuere aprobada por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara, no por ello adquiriría el carácter de ley orgánica. La aprobación por mayoría privilegiada tampoco le daría a la norma una condición especial ni una garantía de estabilidad para su modificación posterior. Es decir, si una ley ordinaria es aprobada por mayoría absoluta, bien puede ser posteriormente modificada a través de una ley aprobada por mayoría simple(17).

(17) Acerca de la modificación por mayoría simple de leyes ordinarias aprobadas por mayoría absoluta pueden consultarse las sentencias C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.

En estas circunstancias, los supuestos planteados en esta hipótesis serán integrados y apreciados en la siguiente hipótesis.

Tercera hipótesis: Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º 9º 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 son normas orgánicas de presupuesto porque reúnen los requisitos señalados en la Constitución para las leyes orgánicas.

Para decidir si los artículos en mención son normas orgánicas será necesario determinar si en el trámite legislativo se cumplieron o no los requisitos constitucionales exigidos para aprobar las leyes orgánicas. Para este propósito, en primer lugar se señalarán los requisitos constitucionales de las leyes orgánicas y, en segundo lugar, se verificará si los artículos mencionados tienen o no el carácter de normas orgánicas de presupuesto.

1. Los requisitos constitucionales especiales de las leyes orgánicas.

Las leyes orgánicas, además de cumplir las normas generales sobre el proceso legislativo, deben reunir cuatro condiciones o requisitos especiales que las diferencian de la legislación ordinaria: el fin de la ley, su contenido o aspecto material, la votación mínima aprobatoria y propósito del legislador al tramitar y aprobar el respectivo proyecto.

a) La finalidad de la ley orgánica.

En los términos del artículo 151 de la Constitución Política, en la ley orgánica se aprueban las normas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa".

Acerca de tal calidad, la Corte ha señalado que “la Ley Orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”(18).

(18) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; En el mismo sentido ver también las sentencias C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-446 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Así mismo, en la Sentencia C-337 de 1993 la Corte precisó la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas y su valor normativo de la siguiente manera: “Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquélla. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior —la constitucional— y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)"(19).

(19) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

b) Las materias de ley orgánica.

Las materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes. Así mismo, la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación.

Según lo expresado por esta corporación, “Debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley orgánica, pues, “una interpretación laxa del ámbito reservado al legislador orgánico —o estatutario—, podría terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático”. La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”(20).

(20) Sentencia C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre la resolución de la duda a favor del legislador ordinario ver también la Sentencia C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

La Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material.

En la configuración material de la reserva de ley orgánica la Constitución Política emplea dos estrategias. De un lado, señala en un solo artículo el contenido esencial de las leyes orgánicas del Congreso, de Planeación y del Presupuesto (C.P., art. 151) y, de otro lado, presenta en varias disposiciones a lo largo del texto constitucional el campo temático de la reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial(21).

(21) Las materias reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial están dispersos en varios artículos de la Constitución. Esta corporación señaló que “A pesar de las numerosas referencias que en la Constitución se hace a la “Ley orgánica de ordenamiento territorial”, no se dispone de una formulación sistemática del contenido de dicho ordenamiento, y debe apelarse, para tal fin, a concordar y reunir numerosos preceptos con el fin de sistematizar el alcance de la noción". Sentencia C-281 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

c) Mayoría absoluta para aprobar leyes orgánicas.

Las leyes orgánicas requerirán para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara (C.P., art. 151).

Con la aprobación privilegiada se exige la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa. Además, le permite al Congreso proyectarse a más largo plazo que con la legislación ordinaria. Al fin de cuentas las leyes ordinarias están condicionadas a la ley orgánica cuando desarrollan la misma materia(22).

(22) Ver Sentencias C-600 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-446 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

d) Propósito de aprobar una ley orgánica.

Las leyes orgánicas deben contar con el “propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes(23).

(23) Sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Esta condición de exigir desde el comienzo claridad sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40).

2. Cumplimiento de requisitos por los artículos señalados en el artículo 95.

Corresponde ahora verificar si en la aprobación de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 se atendieron o no las condiciones constitucionales para ser normas orgánicas de presupuesto.

a) Finalidad.

En términos generales la Ley 617 cambió la estrategia legislativa frente a la programación, elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales. Inicialmente la Ley Orgánica del Presupuesto reguló el sistema presupuestal del orden nacional y exigió a las entidades territoriales que, a más tardar el 31 de diciembre de 1986, ajustaran sus normas orgánicas de presupuesto a las normas previstas en la Ley Orgánica del Presupuesto (L. 225/95, art. 32). Además, condicionó a las entidades territoriales para que al expedir las normas orgánicas de presupuesto tuvieran en cuenta las disposiciones de esta ley, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Igualmente ordenó a las entidades territoriales que aplicaran la Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que fuere pertinente, mientras expedían sus normas orgánicas de presupuesto (L. 179/94, art. 52).

Ahora, la Ley 617 de 2000 desarrolla directamente estas materias. Da aplicación al principio consagrado en el artículo 352 de la Constitución Política, el cual prescribe que “La Ley Orgánica de Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizadas de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional del desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar” (negrilla fuera de texto)

De la lectura del artículo 352 de la Constitución Política no queda duda que la Ley Orgánica del Presupuesto regula el sistema presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de todos los niveles administrativos.

Por lo tanto, la pregunta que surge no se refiere a la competencia del Congreso de la República para legislar sobre la programación, elaboración, aprobación y ejecución presupuestal de los entes territoriales sino sobre el alcance o los límites de tal competencia. Es decir, ¿cuáles son los espacios en materia presupuestal, protegidos por la autonomía de las entidades territoriales que no pueden ser desarrollados por la Ley Orgánica del Presupuesto?

Para responder este interrogante, es importante tener en cuenta las referencias al modelo de Estado en Colombia, en especial la autonomía presupuestal de los entes territoriales(24) y, además, apreciar el contenido material de los artículos incluidos en el artículo 95 de la Ley 617 de 2000.

(24) Ver por ejemplo las sentencias C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-1379 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández.

Al revisar las disposiciones orgánicas aprobadas por la Ley 617 de 2000 se observa que ellas se relacionan con el sistema presupuestal de las entidades territoriales. Las materias adicionadas en la Ley Orgánica del Presupuesto o sus artículos modificados son los que contienen las normas a las cuales deben sujetarse las normas orgánicas de presupuesto de las entidades territoriales. Luego, es evidente que la finalidad de la Ley 617 en esta materia fue modificar la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual desde su expedición ha sido igualmente vinculante para departamentos, distritos y municipios. (C.P., art. 352).

b) Materias.

Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 se refieren a las siguientes materias: financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales; valor máximo de gastos de funcionamiento de departamentos, distrito capital y distritos especiales, municipios, asambleas y contralorías departamentales, concejo y contraloría de Bogotá, concejos, personerías y contralorías distritales y municipales; período de transición para ajustar los gastos en las entidades, corporaciones y órganos de control antes señalados; prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes del nivel territorial; ajuste a los presupuestos desequilibrados; efectos por realizar gastos inferiores a los límites establecidos en la ley; límites a gastos por adquisición de bienes y servicios del nivel nacional; control a los gastos de personal, y naturaleza de los gastos de publicidad como gastos de funcionamiento.

En el nivel municipal la Ley 617 de 2000, además de establecer límites en la programación presupuestal, modificó el método de cálculo establecido en el artículo 106 de la Ley Orgánica de Presupuesto(25); fijó un límite al presupuesto de la contraloría y la personería municipales y los hizo extensivos al concejo municipal ya que la Ley Orgánica no contenía norma específica sobre el monto máximo del presupuesto para esta corporación administrativa.

(25) La Ley Orgánica del Presupuesto está integrada por tres leyes, a saber: Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995, las cuales están compiladas en el Decreto 111 de 1996.

En el orden departamental, la Ley 617 de 2000 aplicó idéntico criterio para fijar límites máximos al presupuesto de la contraloría y de la asamblea departamentales, con lo cual adicionó la Ley Orgánica del Presupuesto en la programación del presupuesto de la asamblea y modificó la Ley 330 en relación con el financiamiento del presupuesto de ingresos y gastos de la contraloría departamental, además de fijar el monto máximo para el presupuesto de gastos de este órgano de control.

De acuerdo con lo expuesto en los dos literales anteriores, para la Corte existe relación de finalidad y de contenido entre los asuntos regulados por los artículos mencionados en el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 y las materias propias de la Ley Orgánica del Presupuesto. En estos aspectos armonizan con los mandatos de los artículos 151 y 352 de la Constitución Política.

c) Votación obtenida en el Congreso de la República.

Trámite de la ley en la Cámara de Representantes. De acuerdo con la certificación enviada por el secretario de la comisión primera de la Cámara de Representantes la votación del proyecto de ley se realizó durante las sesiones de los días 9, 10 y 11 de noviembre de 1999.

El día 9 de noviembre se aprobaron los artículos 15, 68 y 74 con 23 votos a favor. La comisión primera de la Cámara de Representantes está integrada por 33 miembros.

El día 10 de noviembre se votaron los artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 y 11 y fueron aprobados por mayoría absoluta de sus miembros.

El día 11 de noviembre se votaron y aprobaron los artículos 3º, 52, 53, 54, 55, 56 y 74.

Los artículos 89, 91, 92 y 93 fueron considerados como nuevos desarrollos de las distintas materias ya tratadas en el proyecto de ley.

En segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, conforme consta en la Gaceta del Congreso 593 del día martes 28 de diciembre de 1999, el número de representantes que respondió el llamado a lista fue de 145. Se declararon impedidos respecto al tema de los concejales 21 representantes y hubo cuatro impedimentos frente al tema de los gobernadores. Al respecto, en la página 22 de la mencionada Gaceta consta, como informe de secretaría, “que los artículos que tienen que ver con materia de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta".

El debate surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes para aprobar el informe de la comisión accidental de mediación se publicó en la Gaceta del Congreso 395 del día viernes 29 de septiembre de 2000, donde consta que 141 representantes contestaron a lista. En la página 34 de la mencionada gaceta se encuentra la referencia a los cinco votos negativos frente al informe de la comisión accidental. En conclusión, las normas orgánicas del presupuesto fueron aprobadas por mayoría absoluta, con una votación afirmativa de 136 votos.

Trámite de la ley en el Senado de la República. Por su parte, la votación en el Senado de la República de los artículos señalados se presentó de la siguiente manera, según certificaciones expedidas por el secretario de la comisión primera en el oficio número 49 y por el secretario general del Senado de la República en el oficio número 0325, ambos del 1º de marzo de 2001:

En primer debate los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta de los integrantes de la comisión primera del Senado. Existe la correspondiente constancia de resultados expedida por el secretario de la comisión primera en donde se informa que los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55 y 56 fueron aprobados por 11 votos afirmativos de los 19 senadores que integran la comisión primera y que los artículos 89, 91, 92 y 93 fueron aprobados por 12 votos afirmativos en dicha comisión.

En segundo debate los artículos en referencia fueron aprobados por mayoría absoluta de los integrantes del Senado de la República. En la certificación expedida por el secretario general del Senado se expresa que todos y cada uno de los artículos de ley orgánica de presupuesto fueron votados de conformidad con los artículos 119 numeral 3º y 129 de la Ley 5ª de 1992, es decir por mayoría absoluta y ordinariamente. (Gaceta del Congreso 259/2000, págs. 37 a 39).

En el oficio del secretario General del Senado de la República hay un párrafo final donde señala:

El proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en el Senado con un quórum de 96 honorables senadores de 102 en la sesión ordinaria correspondiente al día 20 de junio de 2000, según consta en el Acta 48 publicada en la Gaceta del Congreso año IX número 259 del 14 de julio de 2000. Y el informe de la Comisión Accidental de Mediación fue aprobado con un quórum de 93 honorables senadores de 102, en la sesión ordinaria correspondiente al día 29 de agosto de 2000, según consta en el acta 07 de la fecha publicada en la Gaceta del Congreso año IX número 358 del 8 de septiembre de 2000 (págs. 26 a 50).

Como se aprecia, los artículos de la ley orgánica de presupuesto de Ley 617 en todos los eventos en que se discutieron fueron aprobados por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara, en cumplimiento de la exigencia señalada en el artículo 151 de la Constitución Política.

d) Propósito del legislador de aprobar normas orgánicas de presupuesto.

Corresponde ahora verificar el cumplimiento de la cuarta condición de las leyes orgánicas. Sobre este aspecto se encuentran referencias que expresan la voluntad explícita de aprobar normas orgánicas de presupuesto en las diferentes etapas del trámite del proyecto en el Congreso de la República.

La Corte considera que las siguientes expresiones constatan la voluntad de aprobar normas orgánicas de presupuesto en la Ley 617:

a) En el título del Proyecto de Ley 046 cámara presentado para primer debate en la Cámara de Representantes se señala expresamente que se pretende adicionar la ley orgánica de presupuesto (Gaceta del Congreso 394, oct. 27/99). Esta expresión se conservó durante todo el trámite legislativo y hace parte del título definitivo de la Ley 617 de 2000.

b) En el acta de aprobación del proyecto de ley en segundo debate en la Cámara de Representantes se incluyó el siguiente informe de secretaría:

Dirección de la sesión por la Presidencia.

Pregunto a la Plenaria, ¿quiere que este proyecto se convierta en ley de la República?

La secretaría general responde:

Así lo quiero señor Presidente, y la secretaría deja constancia que los artículos que tienen que ver con materia de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta(26). (negrilla fuera de texto)

(26) Gaceta del Congreso 593 del 28 de diciembre de 1999, pág. 22.

c) En la certificación expedida por el secretario general del Senado se expresa que todos y cada uno de los artículos deley orgánica de presupuesto fueron votados en segundo debate de conformidad con los artículos 119 numeral 3º y 129 de la Ley 5ª de 1992, es decir por mayoría absoluta y ordinariamente (ver Gaceta del Congreso 259/2000, págs. 37 a 39).

Como se aprecia, en el trámite y aprobación de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 se cumplieron los requisitos constitucionales exigidos para ser normas orgánicas de presupuesto. Por lo tanto, se declarará su exequibilidad.

4. Ajuste a los presupuestos de las entidades territoriales.

Aunque en este aspecto la formulación de los cargos es confusa, la Corte, al procurar desentrañar el verdadero sentido de la demanda en aplicación del principio pro actione,(27) concluye que el cargo contra la Ley 617 consiste en cuestionar la aplicación en el nivel territorial de la figura de los ajustes presupuestales.

(27) De acuerdo con los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política, el debido proceso y el acceso a la justicia “son derechos fundamentales que obligan a integrar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio pro actione)". Corte Constitucional, Sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.

El concepto de violación que subyace en la alegación del demandante con base en el artículo 347 de la Constitución es contra el artículo 13 de la Ley 617, en donde se consagra el ajuste de los presupuestos de las entidades territoriales cuando el recaudo efectivo sea inferior a los montos estimados que sirvieron para realizar la programación presupuestal. Con base en transcripciones parciales de los artículos 347 y 352 de la Constitución, entre otras normas incluso de rango legal, el demandante considera que esta decisión le corresponde exclusivamente a las autoridades territoriales y no a la ley, en aplicación, en su criterio, de las atribuciones dadas a las asambleas departamentales y concejos municipales en los artículos 300-5 y 313-5 para que expidan sus “normas orgánicas de presupuesto".

Se deduce que el demandante en el fondo considera que la Ley Orgánica del Presupuesto no podía limitar ni ordenar la reducción del presupuesto de las entidades territoriales porque el artículo 347, en concordancia con el artículo 352 de la Constitución Política, permite a las entidades territoriales programar y aprobar en su presupuesto la totalidad de gastos que pretendan realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

a) Problema jurídico.

El aspecto jurídico a resolver en este numeral se refiere al siguiente interrogante: ¿Hasta dónde puede ir el legislador en la fijación de ajustes a los presupuestos de las entidades territoriales?

En consecuencia, debe decidirse hasta dónde el legislador puede decretar ajustes a los presupuestos de las entidades territoriales, sin llegar a vulnerar la autonomía que a ésta les reconoce la Constitución Política.

b) Consideraciones de la Corte Constitucional.

La norma demandada —art. 13 de la Ley 617— diferencia entre las causas que justifican la procedencia del mecanismo, y la manera de aplicarlo. Mientras que el ajuste de los presupuestos territoriales se debe realizar “Si durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinación resulta inferior a la programación en que se fundamentó el presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio (...)”, la manera para aplicarlo consiste en la afectación proporcional de todas las secciones del presupuesto. Al respecto dice el artículo 13: “los recortes, aplazamientos o supresiones que deba hacer el ejecutivo afectarán proporcionalmente a todas las secciones que conforman el presupuesto anual, de manera que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se respeten los límites establecidos en la presente ley".

La Corte encuentra que en el presente caso es necesario establecer previamente los mecanismos de conciliación para el ejercicio de los principios rectores de la organización institucional del Estado colombiano, en especial en lo referente a la autonomía territorial en una república unitaria.

En la Constitución Política existen elementos referidos a la organización institucional del Estado y a la naturaleza de las normas presupuestales que permiten aproximarse al asunto en discusión.

1. República unitaria y autonomía de las entidades territoriales.

La Constitución de 1991 define al Estado colombiano como una “República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales" (C.P., art. 1º). En este sentido, la unidad de la República no puede confundirse con el predominio absoluto del poder central sobre la autonomía territorial. La definición constitucional requiere una interpretación de la “unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un bloque"(28).

(28) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

De acuerdo con ello, la autonomía de las diferentes entidades territoriales no consiste en la simple transferencia de funciones y responsabilidades del centro al nivel territorial sino que se manifiesta como un poder de autogobierno y autoadministración.

La autonomía territorial emana del principio democrático, entre otras razones, porque las autoridades territoriales se constituyen a partir del voto directo y universal de las comunidades. En este sentido la descentralización y la autonomía guardan estrecha relación con el principio de eficiencia de la administración pública. Por ello, la Constitución define al municipio como entidad fundamental, del sistema político administrativo del Estado, al ser la organización local de mayor cercanía y conexión con la población (C.P., art. 311).

La autonomía, al ser gubernamental y administrativa, se refiere no sólo a la facultad de dirección política sino también a la potestad de gestión de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como lo define el artículo 287. La pregunta que surge, en primer lugar, es si la potestad conferida al legislador para definir el ámbito de ejercicio de la autonomía territorial tiene límites o no?

En un Estado de derecho no existen poderes absolutos conferidos a ninguna autoridad y ni siquiera un poder de representación directa como es el legislativo tiene esa facultad. En consecuencia ¿cuáles son los limites del legislador para definir el ámbito de la autonomía territorial? La Corte en repetidas oportunidades ha hecho referencia a la necesidad de definir la tensión entre el principio de unidad nacional y el principio de autonomía territorial buscando principalmente la armonía(29). El equilibrio entre el poder central y la autonomía territorial constituye limitaciones recíprocas. Así, si la unidad nacional prevalece de conformidad con lo dispuesto en la Carta Política al establecer que la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites previstos por la Constitución y la ley, la reglamentación debe respetar a su vez, el contenido esencial de la autonomía territorial.

(29) Ver por ejemplo sentencias C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón y C-535 de 1996, C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

El artículo 287 de la Constitución define las competencias propias de los entes territoriales y los aspectos allí previstos se consideran indispensables para la configuración del concepto de autonomía. Este núcleo esencial debe ser respetado por el legislador porque el principio de autonomía es un componente esencial del orden constitucional.

El núcleo esencial de la autonomía territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la facultad de constituir sus propias formas de gobierno, de administración local. La cercanía y eficiencia que persigue la descentralización y la presencia autónoma de las instituciones estatales en conexión directa con las comunidades, tienen recíprocamente constituida la reserva que se confiere al ente central de representar el interés nacional, resguardo del principio de unidad.

Entonces, la faculta legislativa para definir el ámbito de la autonomía territorial está limitada tanto por la imposición constitucional que salvaguarda la autonomía territorial (C.P., art. 1º) como por los principios de fundamentalidad del municipio y los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., arts. 288 y 311 ).

Dentro de los aspectos y facultades que constituyen la primacía del principio de unidad sobre el principio de autonomía se encuentra la responsabilidad fiscal y macroeconómica del Gobierno. Por ello rige la autonomía presupuestal de los entes territoriales que debe ejercerse dentro de las metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento estatal(30). Ante esto surge un cuestionamiento: ¿cuál es el ámbito de los ajustes financieros que la ley puede definir a los entes territoriales para no vulnerar su autonomía presupuestal?

(30) Ver Sentencia C-101 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Si bien se reconoce como punto de partida la facultad del poder central de dirigir las finanzas públicas, se debe advertir que esta facultad no se traduce en el vaciamiento de la autonomía presupuestal de los entes territoriales. La facultad de gestión y ejecución de los recursos propios no puede ser afectada por el diseño de una política de saneamiento fiscal de tal forma que haga imposible la atención de los intereses de las localidades. Por ello, se afecta la autonomía no sólo cuando se definen específicamente las funciones que se deben cumplir sin dejar margen de acción a las autoridades territoriales sino también cuando el poder central decide transferir en su totalidad las responsabilidades de la Nación, sin el acompañamiento de los medios y recursos necesarios para atenderlos eficientemente. Esta transferencia no sólo pone en peligro el principio de autonomía sino también el principio de Estado social de derecho relacionado con los principios de coordinación, subsidiariedad, concurrencia y cooperación de la administración pública.

De este modo, la política de ajuste fiscal que promueve la legislación acusada debe ser estudiada en forma sistemática para considerar la proporcionalidad de las medidas y la posibilidad real de autonomía territorial dentro de estos límites.

El estudio de constitucionalidad por los cargos de violación al principio en referencia debe identificar los intereses nacionales que motivan la legislación y, dentro de los motivos y facultades del poder central, valorar las condiciones de la autonomía de los entes territoriales. Este proceder garantiza los intereses locales y reconoce la preeminencia de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía no se entiende como un poder soberano sino que se explica en un contexto unitario(31).

(31) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz .

Desde la presentación del proyecto de ley que culminó en la Ley 617 de 2000 se ha señalado:

Ahora más que nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya están en dicha situación.

La estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales.

Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos ordinarios de la administración.

En el caso de las entidades territoriales las cifras (…) hablan por sí solas; sin consideración de la fuente de recursos usadas, las deudas hoy en día son, en la mayoría de las entidades territoriales, superiores a la capacidad de pago. En estas condiciones es necesario reducir los gastos y se requiere tener viabilidad futura y cumplir con la prestación de los servicios a su cargo.

(…).

La descentralización se yergue como principio dominante, en aras de realizar el ideal democrático de cercanía de la autoridad al ciudadano (...) sin unas finanzas públicas sólidas, soportadas en la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de descentralización no estará garantizada"(32).

(32) Gaceta del Congreso 257, ago. 17/99. págs. 9 y ss.

2. Aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto en las entidades territoriales.

Por disposición del artículo 352 de la Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto se aplica también en las entidades territoriales y en sus entidades descentralizadas.

La Corte ha resaltado siempre el alcance de esta ley en el orden territorial y ha conservado su línea jurisprudencial en este sentido:

Estas características de la Ley Orgánica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposición expresa del artículo 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador(33).

(33) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre la aplicación en el nivel territorial de la Ley Orgánica del Presupuesto, ver además las sentencias C-490 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1379 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández.

En su concepción inicial, la Ley Orgánica del Presupuesto generó el espacio para que las entidades territoriales aprobaran sus “normas orgánicas de presupuesto”, con la condición de tener en cuenta los principios y normas en ella establecidos sobre el sistema presupuestal. Esta circunstancia no significaba que la Ley Orgánica del Presupuesto no tuviera aplicación en las entidades territoriales pues, como lo dispone en su artículo 109, en desarrollo del artículo 352 de la Constitución Política, “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente (L. 179/94, art. 52)".

Adicionalmente, el artículo 347 de la Constitución consagra la figura de los presupuestos desequilibrados en tanto señala que “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”, lo cual es extensivo a las entidades territoriales. Sin embargo, esto no significa que se trate de un postulado absoluto y discrecional para la Nación ni para las entidades territoriales, como lo señala el demandante. El propio artículo 347 de la Constitución y los artículos 54, 55 y 76 de la Ley Orgánica del Presupuesto delimitan esta figura y condicionan la ejecución de los presupuestos al recaudo efectivo de las apropiaciones estimadas cuando se programó y elaboró el presupuesto. Esta es la figura de los ajustes presupuestales.

El artículo 347 de la Constitución debe apreciarse en su integridad y no en forma parcial como se hace en la demanda. Hay que agregar que esta disposición constitucional también dice:

Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.

El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.

Por su parte, la Ley Orgánica del Presupuesto señala lo siguiente en relación con los ajustes del presupuesto:

"VII. De la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso.

(...).

ART. 54.—Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.

En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta el monto de los gastos desfinanciados (L. 179/94, art. 24).

ART. 55.—Si el presupuesto fuere aprobado sin que hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el gobierno suspenderá mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso (L. 179/94, art. 30).

(…).

c) Modificaciones al presupuesto.

ART. 76.—En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34)".

El artículo 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-192 de 1997, en el entendido que la reducción o aplazamiento total o parcial de las apropiaciones presupuestales no implica una modificación del presupuesto. El Gobierno debe ejercer la facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder y de las entidades autónomas.

En esa oportunidad expresó la Corte:

Así, las responsabilidades fiscales globales del gobierno se concretan en el presente caso en la competencia que tiene el ejecutivo de reducir, en determinadas coyunturas, el monto global del gasto público, ya sea porque su ejecución puede afectar el equilibrio macroeconómico, o ya sea porque no existen los recursos para que se logre una ejecución sana del presupuesto. Por su parte, el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta corporación ya había señalado que “la ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto". En ese orden de ideas, aparece claramente que el gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades(34). (negrilla fuera de texto)

(34) Sentencia C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Luego, antes de la vigencia de la Ley 617 el ajuste de los presupuestos de las entidades territoriales ya se consagraba en la Ley Orgánica del Presupuesto (D. 111/96, arts. 54, 76 y 109).

3. El artículo 13 de la Ley 617 de 2000.

En estas condiciones, el artículo 13 de la Ley 617 regula el tema de ajustes del presupuesto específicamente para las entidades territoriales, cuando sus autoridades, en uso de las atribuciones dadas en los artículos 347 y 352 de la Constitución, programen, elaboren y aprueben el presupuesto anual de rentas y gastos (C.P., arts. 300-5 y 313-5), el cual bien puede “contener la totalidad de los gastos que [la entidad territorial] pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva".

La Ley 617 de 2000 modificó las condiciones de aplicación del artículo 76 del Decreto 111 del 1996 en el nivel territorial. Esta norma permitía que el déficit fiscal resultante en el ejercicio presupuestal de las entidades territoriales se saldara en la segunda vigencia fiscal a aquella en que se generó. Ahora la Ley 617 señala que el déficit fiscal en los entes territoriales se pagará con cargo a los ingresos propios y durante la vigencia en que se ejecutan los recursos, lo cual constituye un mecanismo de saneamiento fiscal y financiero de las entidades territoriales y genera condiciones de mayor trasparencia en la gestión pública territorial.

El ajuste de los presupuestos se justifica en la medida en que la programación, elaboración y aprobación se efectúa a partir de los estimativos de recaudo durante la siguiente vigencia fiscal mientras que la ejecución se realiza con base en los recaudos efectivos que obtengan las entidades públicas. Por lo tanto, no es suficiente, como lo solicita el demandante, con la inclusión de todos los gastos que se pretenda realizar si la entidad no dispone de los ingresos que le permita ejecutar las distintas apropiaciones.

De acuerdo con lo anterior, el ajuste de los presupuestos de las entidades territoriales no es una figura nueva en la Ley 617 de 2000, pues, al menos, desde la Ley 179 de 1994 ya estaba consagrada en la Ley Orgánica del Presupuesto, con carácter vinculante para departamentos, distritos y municipios.

Sin embargo, si bien se acepta que el poder central puede imponer ciertos límites al presupuesto de las entidades territoriales, ello no conduce a que se afecte el núcleo esencial de la autonomía territorial ni que traduzca en un vaciamiento de este principio.

Si bien la autonomía de las entidades territoriales está garantizada por la Constitución y la ley, el legislador debe respetarle los límites mínimos consagrados en la Constitución y que constituyen su núcleo esencial. Parte nuclear de la autonomía de las entidades territoriales tiene que ver con su capacidad de autogobierno y autogestión. También es un desarrollo del principio democrático, en el sentido que el gobernador y el alcalde se comprometieron con un programa de gobierno que deben cumplir durante su mandato (C.P., art. 259). Además, de la autonomía hace parte la fijación de prioridades de acuerdo con las particularidades de la región o localidad.

Al respecto señaló esta corporación:

No encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, stricto sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la Nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional(35).

(35) Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

El ajuste se refiere a la ejecución integral del presupuesto, no a la proporcionalidad de la ejecución. El ajuste no vulnera la autonomía si está de por medio un asunto de interés general, como es la estabilidad macroeconómica e institucional del país. El poder central sí puede decretar ajustes en los presupuestos de las entidades territoriales cuando sus recaudos sean inferiores a lo presupuestado, con lo cual no se vulnera el contenido mínimo de la autonomía.

Pero sí es inconstitucional que se ordene que la reducción deba hacerse “proporcionalmente en todas las secciones del presupuesto”, porque ahí sí vulnera el núcleo esencial de la autonomía, así el propósito del legislador pueda ser noble. La inconstitucionalidad de la norma no radica en el fin de racionalidad económica y de saneamiento fiscal de las finanzas territoriales, sino el medio utilizado.

El medio utilizado por el legislador establece un “método de tabula rasa" al afectar en el mismo porcentaje a todas las secciones del presupuesto de las entidades territoriales. Ese medio sí afecta la autonomía, no consulta realidades de cada ente territorial y limita indebidamente a las autoridades territoriales la posibilidad de orientar tales recursos.

La expresión “proporcionalmente a todas las secciones que conforman” del artículo 13 de la Ley 617 rompe el equilibrio entre los principios constitucionales de unidad y de autonomía de las entidades territoriales, no obstante el fin sea noble, como es poner orden al manejo de las finanzas territoriales. Además le resta espacio político a las entidades territoriales para fijar sus prioridades.

Igualmente, la expresión considerada inexequible del artículo 13 de la Ley 617 desconoce el carácter prioritario del gasto social sobre cualquier otra asignación. (C.P., art. 350). Con los recortes proporcionales que se efectúen a todas las secciones del presupuesto, las entidades territoriales se verían obligadas a desconocer la prioridad constitucional del gasto social para darle aplicación a la fórmula consagrada en la ley.

Sobre este asunto ha dicho la Corte:

Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación objetiva y suficiente. Como fue explicado, la facultad de intervenir en la destinación de los recursos nacionales cedidos o transferidos surge de un conjunto de normas constitucionales que habilitan, de manera específica, dicha intervención. No obstante, no existe en la Carta una norma que justifique, in genere, la intervención del legislador en la administración de los recursos propios de dichas entidades. Por el contrario, la posibilidad constitucional de manejar en forma autónoma sus propios recursos, es una garantía necesaria para asegurar que las entidades territoriales puedan, verdaderamente, diseñar un presupuesto de gastos e inversiones ajustado a sus propias necesidades y prioridades(36) . (negrilla fuera texto)

(36) Sentencia C-720 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Además de lo señalado, los artículos 300-3 y 313-2 de la Constitución les asignan a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la función de adoptar los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento. Esta facultad se afecta cuando se señala que el ajuste implica reducción proporcional y a todas las secciones del presupuesto, en cuanto modifica indistintamente todos las apropiaciones sin tener en cuenta las particularidades de cada entidad.

De otro lado, es oportuno señalar dos aspectos en relación con la argumentación del demandante.

En primer lugar reiterar que las normas orgánicas de presupuesto que aprueban las asambleas y concejos en desarrollo de las facultades consagradas en los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución Política están limitadas por la naturaleza administrativa de las ordenanzas departamentales y acuerdos municipales y distritales (C.P., arts. 1º, 299 y 312). En consecuencia, tales normas orgánicas están subordinadas a la Constitución y a la Ley Orgánica del Presupuesto. Estas ordenanzas y acuerdos, así se denominen “normas orgánicas de presupuesto”, no tienen el mismo nivel, carácter ni naturaleza de una ley orgánica de presupuesto como lo sugiere el demandante.

En concordancia con el artículo 352 de la Constitución y de acuerdo con la tendencia de unificación regulatoria, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial. La Constitución no prevé la existencia de una ley orgánica exclusiva para regular el sistema presupuestal de las entidades territoriales. En este sentido, el artículo 2º de la Ley Orgánica del Presupuesto reitera su carácter de norma única en esta materia:

ART. 2º—Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de los señalados en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto. (L. 179/94, art. 64) (resaltado fuera de texto)

Además, si el rango especial de la Ley Orgánica del Presupuesto le permite condicionar el ejercicio de la actividad legislativa, con mayor razón, en el Estado unitario, limitará el ejercicio de la función normativa a cargo de las entidades territoriales. En la Sentencia C-446 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara) la Corte señaló:

El criterio adoptado por la corporación permite concluir que la ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del constituyente.

La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos(37), el artículo 352 superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de ella.

(37) Sentencias C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-089A de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y C-538 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

En segundo lugar, las entidades territoriales están sujetas a la Constitución y a la ley, y si bien el artículo 347 permite la programación, elaboración y aprobación del presupuesto en forma desequilibrada, aunque con proyecto de fortalecimiento de ingresos para equilibrar el presupuesto, el artículo 352 de la Carta es preciso en señalar que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y que la Ley Orgánica del Presupuesto en los artículos 54, 55 y 76 establece una serie de condiciones para la ejecución de los “presupuestos desequilibrados".

Esta corporación ha señalado en varias oportunidades la aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto en las entidades territoriales. Por ejemplo, en la Sentencia C-446 de 1996 señaló:

La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos(38), el artículo 352 superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de ella”(39). (Sent. C-446/96, M.P. Hernando Herrera Vergara) (se resalta)

(38) Sentencia C-478/92; C-089A/94; C-546/94; C-538/95.

(39) M.P. Hernando Herrera Vergara.

La programación y aprobación de presupuestos desequilibrados en las entidades territoriales (C.P., art. 347) no permite afirmar que todas las apropiaciones incluidas en él deban ejecutarse. Este es el sentido de la decisión del legislador al aprobar el artículo 13 de la Ley 617 de 2000, en el cual prevé la posibilidad de realizar recortes, aplazamientos o supresiones si durante la vigencia fiscal el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinación resulta inferior a la programación en que se fundamentó el presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio.

Resulta válido fijar estos ajustes pues con la medida se proponen fines nobles como el cumplimiento de los planes y programas municipales, evitar el incremento del déficit fiscal al permitir que se gaste más de lo que se recauda o el equilibrio macroeconómico. Pero debe quedar a salvo el núcleo esencial de la autonomía que consiste en fijar políticas, atender el plan de gobierno, señalar prioridades en la ejecución del presupuesto y atender las necesidades de participación de acuerdo a cada realidad.

Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 617 de 2000, en el cual se consagra, con carácter específico el “ajuste de los presupuestos" de las entidades territoriales cuando el recaudo previsto sea inferior a las bases de la programación del presupuesto de rentas y gastos, con excepción de la expresión “proporcionalmente a todas las secciones que conforman”, la cual se declarará inexequible por vulnerar el núcleo esencial de la autonomía y el principio democrático de la representación política.

5. Principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales.

En este numeral se hace referencia al cargo formulado contra la Ley 617 por vulneración de los principios constitucionales de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, en especial contra los artículos 19(40), 21, 81 y el artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.

(40) La viabilidad financiera de los municipios y distritos y la eventual fusión está consagrada en el artículo 19 de la Ley 617 de 2000 y no en el artículo 17 como lo señala el demandante. Por el contenido de la demanda la Corte considera que se impugna es el artículo 19, razón por la cual se hace referencia a este artículo.

a) Problema jurídico.

Corresponde a la Corte determinar si la Ley 617 de 2000 vulneró o no los principios constitucionales de descentralización y autonomía de las entidades territoriales al consagrar medidas para fusionar municipios que no sean financieramente viables, ordenar la supresión de contralorías en algunos municipios del país, extender las funciones de control fiscal de la Contraloría General de la República a las entidades territoriales y establecer transitoriamente el número de diputados a las asambleas departamentales.

b) Consideraciones de la Corte Constitucional.

El demandante se limita a repetir el título del capítulo de la demanda —Violación a la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales— como único argumento para respaldar su apreciación de inconstitucionalidad de los artículos 19, 21, 81 y artículo transitorio de la Ley 617 pero no expresa ninguna razón o argumento que permita encontrar por qué en su sentir estas medidas atentan contra los principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales.

Aunque la Corte procura desentrañar el concepto de violación en aplicación del principio pro actione, encuentra la imposibilidad de manifestarse en cuanto hay ausencia absoluta de razones de impugnación.

Si bien la acción pública no exige rigurosidad especial frente a la argumentación sí exige claridad en el cargo formulado. En consecuencia, es insuficiente señalar que un artículo de una ley vulnera un principio constitucional determinado si el actor no señala en lo más mínimo por qué considera que la norma legal es inconstitucional. Al no existir conocimiento claro del cargo o del argumento de la demanda, si la Corte se pronunciara de fondo terminaría estructurando la base de la argumentación de su propia decisión, lo cual es ajeno al ejercicio del control de constitucionalidad que se le ha confiado a esta corporación.

La Corte ha señalado que en el ejercicio del control de constitucionalidad la carga argumentativa no le corresponde a esta corporación. En la Sentencia C-645 de 2000(41), se señaló:

(41) M.P. Alejandro Martínez Caballero:

Con todo, podría argumentarse que, tal y como lo ha expresado en varias oportunidades la jurisprudencia constitucional(42), la Corte no está sometida a la causa petendi y, que por ello debe entrar a confrontar la norma acusada con todo el texto de la Carta. Pues bien, es cierto que el control que ejerce esta corporación no se limita a los cargos de la demanda, como quiera que el control constitucional que ejerce esta Corte es integral (L. 270/96, art. 46 y D. 2067/91, art. 22), pero no es menos cierto que toda la carga argumentativa de la inconstitucionalidad no le corresponde a esta corporación, en razón a que el control oficioso está taxativamente limitado para los casos que expresamente consagra el artículo 241 de la Carta, por lo que “el control constitucional exige una justificación mínima de la supuesta contradicción cuyo fundamento es el Texto Superior"(43). (negrilla fuera de texto)

(42) Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-531 de 1995, C-017 de 1996, C-445 de 1996, C-387 de 1997 y C-497 de 1998.

(43) Sentencia C-358 de 1999 M. P. Alejandro Martínez Caballero.

En el presente caso, la Corte considera que una cita doctrinaria sobre la noción y los elementos de la autonomía no representa las exigencias de fundamentación del cargo de inconstitucionalidad. Refleja solamente el punto de vista de un autor sobre una materia determinada, sin que exista relación causal alguna con el cargo que se pretende estructurar.

En consecuencia, la Corte se declarará inhibida para fallar de fondo frente a la eventual inconstitucionalidad de los artículos 19, 21, 81 y artículo transitorio de la Ley 617 de 2000, por ausencia real de cargos de inconstitucionalidad(44).

(44) Ver, por ejemplo, sentencias C-1504 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-047 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-094 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-328 de 2001, y C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

6. Autonomía de las entidades descentralizadas.

Se demanda el artículo 14 de la Ley 617 por considerarlo violatorio del principio de autonomía consagrado en el artículo 210 de la Constitución Política para las entidades descentralizadas y de las normas sobre monopolios rentísticos establecidas en el artículo 336 de la Carta.

a) Problema jurídico.

El problema jurídico planteado a la Corte en este acápite consiste en determinar si la orden que da el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 para que no se transfieran recursos a empresas industriales y comerciales ineficientes y para que se ordene la liquidación, constituye una vulneración al principio de la autonomía de las entidades descentralizadas (C.P., art. 210) y del principio constitucional sobre monopolios como arbitrio rentístico (C.P., art. 336) o si, por el contrario, esta decisión respeta los preceptos constitucionales señalados.

b) Consideraciones de la Corte Constitucional.

El artículo 14 de la Ley 617 contiene dos aspectos referentes a las entidades descentralizadas del nivel territorial: uno, la prohibición al respectivo sector central para efectuar transferencias, aportes o créditos a las empresas industriales y comerciales ineficientes y, dos, la procedencia de la liquidación de las empresas ineficientes.

La finalidad de la norma es la racionalidad y la eficiencia del gasto público en el orden territorial. El título del artículo 14 de la Ley 617 es explícito en este sentido cuando establece la “Prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes”,

Con este propósito, el monopolio rentístico es un instrumento que protege la explotación de determinadas actividades económicas para que el Estado se procure cierto nivel de ingresos con el fin de atender sus obligaciones. Para el Estado la finalidad del monopolio no es excluir la actividad económica del mercado sino reservarse una fuente de recursos económicos que le reporte su explotación.

El artículo 336 de la Constitución es claro al señalar que los monopolios tienen como finalidad generar rentas para atender la prestación de servicios públicos esenciales a cargo del Estado. Dice, entre otros aspectos, el artículo 336:

Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinados exclusivamente a los servicios de salud.

Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.

Para esta corporación, en la constitución de un monopolio deben estar presentes dos elementos: uno, el carácter de arbitrio rentístico y, dos, la finalidad de interés público y social. En la Sentencia C-256 de 1998 se señaló:

Con independencia de que en el texto constitucional de 1886 se aludiera o no al interés público o social, la noción de monopolio como arbitrio rentístico no era ni es separable de las finalidades de interés público y social, por cuanto las implica, dado que esas finalidades son las únicas capaces de justificar el sacrificio de derechos de contenido económico, tan caros al sector privado. Así las cosas, (...) no se haya señalado expresamente una finalidad de interés público o social no significa que se abra la posibilidad de que esa finalidad esté ausente cuando un departamento decida establecer el monopolio y en caso de que en la práctica se llegara a establecer el monopolio desatendiendo esa exigencia, en virtud del carácter de norma suprema que tiene la Constitución, de sus efectos vinculantes y de su condición de norma aplicable, la incuestionable inconstitucionalidad de semejante medida daría lugar a la actuación de los remedios previstos en el ordenamiento jurídico. Se atiende al tenor literal del artículo 336 superior, la disposición constitucional exige que el establecimiento del monopolio se haga como arbitrio rentístico y con una finalidad de interés público y social que fuera de estar presente ha de ser constatable(45) . (negrilla fuera de texto)

(45) M.P. Fabio Morón Díaz.

Existe, además, la autorización constitucional para que el Estado acabe el monopolio rentístico cuando incumpla su propósito de generador de rentas o pierda la finalidad de interés público y social. La Constitución Política asigna directamente al gobierno la función de enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley. El artículo 336 de la Constitución prescribe:

"El gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley".

Además, las empresas industriales y comerciales del Estado, desde su concepción y denominación, están diseñadas para el cumplimiento de actividades económicas en un plano de igualdad con los demás agentes económicos, lo cual les impone la obligación de ser económicamente viables.

Como se aprecia, la Constitución Política consagra el monopolio de una forma diametralmente opuesta a la lectura del artículo 336 de la Constitución que hace el demandante. El hecho que las entidades territoriales tengan monopolio rentístico amparado por el artículo 336 de la Constitución no significa que el monopolio se transforme en la obligación para el departamento, distrito o municipio de subsidiar indefinidamente actividades industriales o comerciales ineficientes, cuando esta reserva de mercado está instituida precisamente para que cumpla un papel distinto: ser generador de rentas y no dispensador de recursos.

Así mismo, el artículo 336 de la Constitución ha asignado a la ley el establecimiento de los monopolios como arbitrio rentístico, situación que lleva consigo la potestad para que el legislador fije las condiciones para el ejercicio de estas actividades económicas. En este sentido la Ley 617 señala algunos parámetros de actuación a las entidades descentralizadas del nivel territorial.

El artículo 14 de la Ley 617 desarrolla este precepto constitucional y ordena que “cuando una empresa industrial y comercial del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en ese caso procederán las transferencias, aportes o créditos para la liquidación".

En relación con el contenido del inciso segundo del artículo 14 de la Ley 617 es preciso señalar que en este tema la norma procede por etapas y por grados para su aplicación. Las diferentes condiciones que se consagran se refieren a lo siguiente: primero, establece como condición que las empresas industriales y comerciales del Estado allí señaladas generen pérdidas; segundo, que las pérdidas se presenten durante un plazo de tres años; tercero, que las pérdidas sean por anualidades, y cuarto, que las pérdidas anuales sean consecutivas. Este tipo de exigencias señala que la decisión del legislador no es arbitraria ni carente de razonabilidad, en cuanto la consecutividad de las pérdidas excluye las pérdidas ocurridas por fenómenos súbitos o incontrolables. La autorización legal para la liquidación de empresas se otorga bajo presupuestos exigentes cuando no hay garantía de viabilidad ni de recuperación.

De todas maneras lo anterior no significa la inexistencia del sector descentralizado en el nivel territorial pues la norma acusada permite al sector central que efectúe las transferencias ordenadas por la ley o las necesarias para la constitución de las entidades descentralizadas. Estas entidades, una vez creadas y asignados los recursos necesarios para su constitución, deberán desarrollar su objeto social dentro del marco constitucional existente. (C.P., arts. 333 y ss.).

La Ley 617 no afecta los monopolios rentísticos de las entidades territoriales. Está señalando que a las entidades territoriales les está prohibido transferir recursos a las empresas industriales y comerciales del Estado, excepto los ordenados por ley o los necesarios para la constitución de la entidad. Lo que la sociedad espera y la Constitución Política exige de los monopolios rentísticos es que reporten beneficios económicos y no que se conviertan en un modo de reducir en los presupuestos públicos los dineros disponibles para la inversión y el gasto social. El monopolio rentístico está estructurado para que aporte al presupuesto no para se soporte en éste.

Lo que la Ley 617 presume es que las empresas no son viables ni atienden la finalidad para la cual están diseñadas, es decir generar recursos a la entidad territorial. Con esta medida la ley da aplicación a la “prevalencia del interés general" (C.P., art. 1º), en cuanto una empresa estatal deficitaria atenta contra este fundamento constitucional al generar desequilibrios económicos. Con las pérdidas de estas empresas se sacrifica el cumplimiento de las funciones públicas y la prestación de servicios públicos a cargo del Estado. Debe tenerse presente que la economía pública es un sistema único y articulado y que los efectos de ineficiencias de este tipo de entidades descentralizadas en el nivel territorial repercute necesariamente en el balance económico general del Estado.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, si existe justificación objetiva y suficiente, el legislador puede intervenir la facultad de ordenar gastos en el nivel territorial. En la Sentencia C-219 de 1997 señaló al respecto:

"El legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido, entre otras cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos propios. En consecuencia, una intervención del legislador, en la facultad de ordenación del gasto que la Carta asigna a las entidades territoriales, requiere de una justificación objetiva y suficiente(46)". (negrilla fuera de texto)

(46) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Para la Corte el hecho de ordenar la no transferencia de recursos y supresión de empresas industriales ineficientes o de las entidades descentralizadas que no cumplen su finalidad de generar rentas cuando se encuentran bajo la figura de monopolio rentístico, a la luz de la Constitución Política constituye una medida justificada, razonada, objetiva y suficiente, que no pone en peligro ningún principio, valor ni derecho constitucional. Son la eficiencia administrativa y el interés general los que constituyen el propósito central de la medida en cuestión.

Cosa distinta ocurre con las empresas prestadoras del servicio de salud a que alude el artículo 14 de la Ley 617, cuya finalidad prioritaria no es la de reportar utilidades económicas sino beneficio social. Su función está directamente vinculada al cumplimiento de los fines esenciales y de las obligaciones sociales del Estado, en el marco general del Estado social de derecho (C.P., arts. 1º, 2º y 49). Además de no estar comprendidas en las actividades señaladas en el artículo 336 de la Constitución, por la naturaleza de su actividad, los criterios para determinar su eficiencia no pueden ser exclusivamente de carácter económico ni de rentabilidad financiera.

Por las anteriores razones las empresas prestadoras del servicio de salud no pueden recibir el mismo tratamiento que las demás entidades señaladas en el inciso primero del artículo 14, razón por la cual se declarará la inexequibilidad de la referencia que hace el artículo 14 a este tipo de empresas.

Para estas entidades las pérdidas en su actividad económica no deben conducir inexorablemente a su liquidación, en cuanto su finalidad primordial no es la de generar rentas a las entidades públicas sino la de participar con su actividad en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado social de derecho (C.P., arts. 1º y 2º). Se precisa que la decisión de la Corte no implica que estas empresas queden exentas de las obligaciones de eficiencia, cobertura, actualización tecnológica, sistema tarifario y demás aspectos señalados en la ley para ellas, pues la naturaleza de su objeto social no permite establecer un régimen de excepción al acatamiento de los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.

De otro lado, se demanda la inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 617 por vulneración del principio de autonomía de las entidades descentralizadas, consagrado, según el demandante, en el artículo 210 de la Constitución.

Sobre esta materia la Constitución Política consagra específicamente cinco aspectos, en los cuales se apoyará la decisión: 1. La Constitución no consagra expresamente la autonomía de las entidades descentralizadas. Por disposición de la Carta tal autonomía se garantiza por ley y opera en relación con el respectivo sector central nacional o territorial al que pertenezcan; 2. Las entidades descentralizadas son opciones con que cuenta el Estado para el cumplimiento de la función administrativa y la prestación de los servicios públicos a su cargo (C.P., arts, 150-7, 209, 210, 300-7, 313-6); 3. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en los principios de eficacia y de economía (C.P., art. 209); 4. Al Congreso de la República le corresponde diseñar y aprobar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas nacionales y territoriales, hecho que muestra la competencia del legislador para regular este tipo de materias (C.P., arts. 150-7 y 211); 5. No hay norma constitucional que limite al legislador para prohibir este tipo de transferencias a las entidades descentralizadas de los departamentos, distritos y municipios.

Así, al revisar el contenido del artículo 14 demandado, la Corte encuentra que no se presentó la vulneración a la autonomía de las entidades descentralizadas a que alude el demandante. Este artículo respeta los preceptos señalados en los artículos de la Constitución a los que se acaba de hacer referencia, en particular en lo atinente a la competencia legislativa para determinar el grado de autonomía de las entidades descentralizadas, pertenezcan ellas al nivel nacional o al nivel territorial. Contrario a lo afirmado en la demanda, basta revisar el artículo 210 de la Constitución Política para señalar que esta norma no reconoce la autonomía de las entidades descentralizadas. Dice la Constitución:

"ART. 210.—Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.

Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.

La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes".

De acuerdo con las anteriores precisiones, no le asiste razón al demandante cuando afirma que, “de igual forma, el artículo 14 de la Ley 617 del 2000, al impedir. la transferencia de recursos financieros a los monopolios departamentales, como son las licoreras y las loterías, desconoce la protección constitucional de que gozan éstos (art. 336)". Tampoco cuando señala la orden para liquidar estas empresas y la de enajenar la participación estatal en ellas está “desconociendo abiertamente la autonomía de que gozan las entidades descentralizadas en nuestro país (art. 210 superior)".

En estas circunstancias, la Corte encuentra que el contenido del artículo 14 de la Ley 617 de 2000 no vulnera los preceptos superiores consagrados en los artículos 210 y 336 de la Constitución. En consecuencia, declarará su exequibilidad, con la salvedad de la referencia hecha a las empresas prestadoras de los servicios de salud, que es inexequible, por las razones expuestas.

7. Pago de indemnizaciones con cargo a gastos de funcionamiento.

Se demanda la inconstitucionalidad del artículo 71 de la Ley 617 por vulnerar derechos adquiridos de los empleados de carrera administrativa y por ser contrario al artículo 53 de la Constitución Política y a la Ley 443 de 1998. Considera el demandante que según el artículo 71 los pagos de indemnizaciones a los empleados no son gastos de funcionamiento.

a) Problema jurídico.

Corresponde a la Corte señalar si, según el artículo 71, el pago de indemnizaciones corresponde o no a gastos de funcionamiento en la estructuración general de los presupuestos públicos y, además, determinar si el artículo 71 vulnera derechos adquiridos de los empleados de carrera administrativa.

b) Consideraciones de la Corte Constitucional.

Por la naturaleza de los cargos, la Corte encuentra que la lectura del artículo 71 de la Ley 617 es suficiente para manifestarse en torno a los argumentos presentados por el demandante.

El contenido de la norma impugnada es el siguiente:

"ART. 71.—De las indemnizaciones de personal. Los pagos por concepto de indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta no se tendrán en cuenta en los gastos de funcionamiento para efectos de la aplicación de la presente ley.

Como se aprecia, el artículo 71 de la Ley 617 no señala que los pagos por concepto de indemnizaciones a los empleados públicos que sean retirados del servicio como consecuencia de la supresión de su cargo por modificación de la respectiva planta de personal, no correspondan a gastos de funcionamiento.

La norma tampoco señala que la única vía para dar cumplimiento a las medidas de ajuste fiscal, señaladas en la Ley 617 de 2000 sea a través de la reducción de las plantas de personal de departamentos, distritos y municipios, ni con la afectación de los empleados vinculados a determinados niveles administrativos en la clasificación general de los cargos públicos.

Lo que señala la ley es que estos pagos no se tendrán en cuenta para efectos de determinar los límites de los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 para las entidades territoriales, lo cual es bien diferente de la lectura hecha por el demandante, para quien “por no tener rubro de indemnizaciones en gasto de funcionamiento definidas en la ley orgánica presupuestal, ya que no se puede afectar inversiones, o servicio de la deuda o en el plan de desarrollo entonces ¿de dónde saldrán las indemnizaciones?"

El hecho que no se consideren como tales para efectos de aplicación de la Ley 617 no implica la pérdida de la naturaleza de las indemnizaciones como gasto de funcionamiento, con lo cual queda resuelta la preocupación del demandante acerca de la vía presupuestal para realizar dichos pagos. En la clasificación presupuestal estos gastos sí corresponden a los gastos de funcionamiento y el artículo 71 no les ha cambiado su ubicación en la estructura presupuestaria.

Por la estructura del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones integrada por “gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”(47), los pagos de indemnizaciones corresponden a gastos de funcionamiento. Por un lado coinciden con la clasificación que trae el reglamento sobre los rubros de los gastos de funcionamiento(48), y, por otro lado, este gasto es incompatible con la noción de gastos de inversión o de servicio de la deuda pública.

(47) Artículo 11 literal b) del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996.

(48) Artículo 26 del Decreto 568 de 1996.

Con respecto a la vulneración de los derechos adquiridos de los empleados de carrera administrativa que sean retirados del servicio por la modificación de la planta de personal, es preciso señalar que la Ley 617 no excluye el pago de la respectiva indemnización a quienes tengan derecho.

La indemnización es la compensación económica por la pérdida de los derechos inherentes a la carrera administrativa. Tanto es así que la ley consagra el beneficio de la indemnización para los empleados de carrera y no para los empleados de libre nombramiento y remoción ni para los empleados provisionales que sean retirados del servicio por supresión del cargo.

Esta corporación ha conservado una línea jurisprudencial en torno a la procedencia constitucional, a los requisitos para la modificación de las plantas de personal y al pago de indemnizaciones a los empleados de carrera administrativa que sean retirados del servicio por supresión de su cargo. En la sentencia T-374 de 2000, por ejemplo, señaló al respecto:

La administración pública está facultada para adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio, por lo tanto, se encuentra legitimada para crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas y las restricciones económicas se lo impongan, o cuando el desempeño de los funcionarios así lo exigen, en cumplimiento de los fines impuestos por el artículo 209 de la Constitución. Siendo ello así, la facultad de suprimir cargos públicos, inclusive los que corresponden a la carrera administrativa, por motivos de necesidades de servicio está debidamente autorizada por la Constitución Nacional.

(…).

La supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr el mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los trabajadores.

(…).

No hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esta sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que estos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea inamovible”.

(…).

La indemnización consagrada en la ley, por la terminación unilateral del contrato de trabajo, constituye un instrumento eficaz para resarcir el daño que pueda causarse al empleado público perteneciente a la carrera administrativa por razón de la supresión del cargo que venía desempeñando, abstracción hecha de que esa decisión haya obedecido a claros fines de interés general o de mejoramiento del servicio. La indemnización, es una reparación que tiene fundamento en el daño que recibe el trabajador a causa de su despido, como consecuencia del perjuicio económico que tiene como finalidad compensar el efecto negativo a que da lugar la finalización del contrato, debido a la reestructuración del organismo. Dado que la supresión de cargos así sea con los fines anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por parte del Estado, pues si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque el Estado en función de la protección del interés general puede determinar el número de sus funcionarios esto no implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación del Estado, ella debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas. Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral"(49).

(49) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Por las anteriores consideraciones, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 71 de la Ley 617 de 2000.

De otro lado, esta corporación se abstiene de pronunciarse en torno a las impugnaciones contra el artículo 71 de la Ley 617 por vulneración de la Ley 443 de 1998(50). Debe señalarse que el control de constitucionalidad sobre las leyes se ejerce para garantizar el principio de supremacía de la Constitución Política y no para verificar el cumplimiento de preceptos legales por normas de la misma naturaleza y categoría. En consecuencia, el control de constitucionalidad tiene como referente exclusivo la Constitución Política o las normas que, en casos concretos, integren el bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, la naturaleza de ley ordinaria de la norma referenciada para fundamentar la impugnación del artículo 71 de la Ley 617, hace que sea improcedente este fundamento de la demanda y que no sea posible estudiar la constitucionalidad de una ley ordinaria por vulneración material de una norma de igual categoría ni, menos aún, de un decreto reglamentario, como es la naturaleza del Decreto 1572 de 1998 citado en escrito adicional del demandante.

(50) Según el demandante, con esta medida “se violan los criterios que la Ley 443 en su artículo 41, porque supresión de planta de personal en los empleos de carrera administrativa de las entidades territoriales en la rama ejecutiva en los órdenes nacional y entidades territoriales deberán motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren".

8. Principio de igualdad. Número de sesiones del concejo municipal que anualmente se pueden remunerar.

Se solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 20 de la Ley 617 por vulneración del principio de igualdad. Este artículo, en consideración a la categoría del municipio, consagra topes diferentes sobre el número de sesiones ordinarias y extraordinarias del concejo municipal que anualmente serán remuneradas.

a) Problema jurídico.

En estas condiciones, la Corte deberá determinar si el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 vulneró el principio de igualdad al establecer que por honorarios de concejales los municipios de categoría tercera a sexta podrán pagar anualmente hasta 70 sesiones ordinarias y hasta 12 sesiones extraordinarias mientras que los municipios de categoría especial, primera y segunda podrán pagar anualmente hasta 150 sesiones ordinarias y hasta 30 sesiones extraordinarias.

En este acápite se está frente a un tema de igualdad de los concejales, lo cual no trasciende al derecho de igualdad de las corporaciones públicas ni al de las entidades territoriales.

b) Consideraciones de la Corte Constitucional.

El artículo 20 de la Ley 617 contiene varios elementos alrededor de la remuneración de los concejales. La Corte se pronunciará exclusivamente sobre el cargo de inconstitucionalidad formulado contra el número de sesiones ordinarias y extraordinarias que los municipios pueden remunerar anualmente por este concepto.

En este numeral se hará uso del juicio de proporcionalidad, la cual es una técnica que ha utilizado la Corte para determinar cuándo una diferencia en el trato se ajusta o no a la Constitución. Mediante éste, el juez constitucional debe, en principio, determinar: 1. Si se persigue una finalidad válida a la luz de la Constitución; 2. Si el trato diferente es “adecuado" para lograr la finalidad perseguida; 3. Si el medio utilizado es “necesario”, en el sentido de que no exista uno menos oneroso, en términos de sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el fin perseguido, y 4. Si el trato diferenciado es “proporcional stricto sensu”, es decir, que no se sacrifiquen valores, principios o derechos (dentro de los cuales se encuentra la igualdad) que tengan un mayor peso que los que se pretende satisfacer mediante dicho trato(51).

(51) Ver, entre otras, las sentencias T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-530 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-230 de 1994 y T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-280 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero; C-309 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

A este juicio se apelará entonces, para determinar si la norma que se examina es constitucional o no.

Encuentra la Corte que la finalidad de la norma es limitar el número de sesiones que los municipios pueden remunerar a sus concejales, lo cual tiene dos propósitos básicos: 1. Garantizar que los concejos utilicen en debida forma las oportunidades en que se reúnen a debatir los asuntos de interés del municipio y 2. Evitar que los concejales dilaten la toma de decisiones para presionar la prórroga de las sesiones ordinarias o la convocatoria a sesiones extraordinarias para aprobar los proyectos de acuerdo que les compete. En ambos sentidos la finalidad de la norma se enmarca dentro de los principios de eficacia y economía de la función administrativa, además del cumplimiento de los fines esenciales del Estado y de la prevalencia del interés general (C.P., arts. 1º, 2º y 209). Así mismo, el trato diferente se manifiesta en el señalamiento de límites distintos a las sesiones ordinarias y extraordinarias de los concejos que anualmente se pueden remunerar, en consideración a la categoría a la que pertenezca el municipio.

La figura de la categorización de municipios está consagrada constitucionalmente desde 1945 y según el artículo 320 de la Constitución actual “la ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”. (negrilla fuera de texto)

Esta corporación presentó en la Sentencia C-271 de 1996 las siguientes consideraciones en torno a la categorización de municipios:

"La Constitución en su artículo 320 autoriza al legislador para establecer diferentes categorías de municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica y consecuentemente, lo faculta para señalar distintos regímenes en lo relativo a su organización, gobierno y administración.

La diversidad, la complejidad y el volumen de las tareas que deben cumplir los diferentes municipios, determinada por sus diferencias en cuanto a ubicación geográfica, población, recursos fiscales, y por necesidades de índole socioeconómica y ambiental, que se traducen en la realización de diferentes cometidos en materia de servicios públicos, de ejecución de las obras que exige el progreso local, así como los atinentes al mejoramiento social y cultural de sus habitantes, constituyen razón suficiente para la formulación de reglas especiales que conciernen a su organización, gobierno, administración y funcionamiento, como son las atinentes al establecimiento de un régimen variable para los períodos de sesiones de los concejos, según la categoría del respectivo municipio.

La igualdad, como factor de igualación y de diferenciación al mismo tiempo, sólo se vulnera en la medida en que el trato diferencial no encuentre respaldo en una justificación objetiva y razonable, siendo ésta el resultado de un análisis previo entre los medios empleados y el fin de la medida considerada, lo cual se ha denominado por la doctrina constitucional como “la relación de proporcionalidad".

Las diferencias de orden socioeconómico y político-administrativo, que muestra la realidad de los municipios colombianos y que reconoce la Constitución, implican, en cada caso, una mayor o menor actividad de sus autoridades en el ejercicio de sus funciones, lo cual exige que para cada categoría de municipio se programe un diferente número de sesiones de sus respectivos concejos. Por consiguiente, se justifica objetiva y razonablemente el trato diferenciado que frente a situaciones desiguales consagra la norma acusada, pues no resulta lógico establecer la igualdad del período de sesiones para los concejos municipales, cuando existen las diferencias anotadas entre los municipios, y éstas demandan en cada situación, es decir, según su categoría, la atención de un mayor número de tareas y asuntos complejos"(52).

(52) Sentencia C-271 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Si bien la categorización de municipios establecida en el artículo 2º de la Ley 617 no integra todos los elementos señalados en el artículo 320 de la Constitución, sí refleja una realidad administrativa, presupuestal y económica de los municipios, de la cual se deduce, que el volumen de actividades, la población representada, el tipo de necesidades y el monto de recursos disponibles es diferente, según la categoría a la que se pertenezca. Nada más alejado de la realidad imaginar que el concejo de un municipio de quinta o sexta categoría (menos de 20.000 .habitantes) deba tener anualmente el mismo número de sesiones que el concejo de una ciudad de categoría especial (más de 500.000 habitantes). Luego no se sacrifica el principio de igualdad al establecer número diferente de sesiones del concejo según la categoría del municipio, en cuanto, en este caso, diferenciar no es discriminar. Además, el legislador está facultado para establecer este tipo de límites, de acuerdo con las particularidades y necesidades de cada categoría de municipios (C.P., art. 320).

De otra parte, el demandante afirma que la Corte debe aplicar ahora el mismo criterio empleado en la Sentencia C-316 de 1996, cuando declaró la inexequibilidad de los porcentajes de la remuneración de los concejales en proporción al sueldo del alcalde y de la categoría del municipio(53).

(53) La Sentencia C-316 de 1996 se limitó a reiterar la decisión tomada por la Corte en la Sentencia C-271 de 1996.

En esa ocasión se estudió la constitucionalidad del artículo 66 de la Ley 136 de 1994, el cual señalaba topes máximos diferentes de sesiones por mes y que la remuneración de los concejales correspondería al 100%, 75% o al 50% del salario del alcalde, de acuerdo con la categoría a la que perteneciera el municipio. La norma señalaba:

"ART. 66.—Causación de honorarios. El pago de honorarios a concejales se causará durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.

En los municipios de categorías especial, primera y segunda los honorarios serán equivalentes al ciento por ciento (100%) del salario básico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y hasta por veinte (20) sesiones en el mes. En los municipios categorías tercera y cuarta, serán equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) del salario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. En los municipios de las demás categorías, serán equivalentes al cincuenta por ciento (50%) del salario diario del alcalde hasta por doce (12) sesiones al mes".

En la Sentencia C-271 de 1996 se declaró la inexequibilidad de los porcentajes diferenciales de la remuneración de los concejales pero se conservaron los límites en el número de días por mes a reconocer, lo cual se justificaba y se justifica ahora en el tamaño y la actividad de cada municipio.

El argumento de la Corte para declarar la inexequibilidad de los porcentajes diferentes fue el siguiente:

"La igualdad, como factor de igualación y de diferenciación al mismo tiempo, sólo se vulnera en la medida en que el trato diferencial no encuentre respaldo en una justificación objetiva y razonable, siendo ésta el resultado de un análisis previo entre los medios empleados y el fin de la medida considerada, lo cual se ha denominado por la doctrina constitucional como “la relación de proporcionalidad". Las diferencias de orden socioeconómico y politico-administrativo, que muestra la realidad de los municipios colombianos y que reconoce la Constitución, implican en cada caso, una mayor o menor actividad de sus autoridades en el ejercicio de sus funciones, lo cual exige que para cada categoría de municipio se programe un diferente número de sesiones de sus respectivos concejos. Por consiguiente, se justifica objetiva y razonablemente el trato diferenciado que frente a situaciones desiguales consagra la norma acusada, pues no resulta lógico establecer la igualdad del período de sesiones para los concejos municipales, cuando existen las diferencias anotadas entre los municipios, y éstas demandan en cada situación, es decir, según su categoría, la atención de un mayor número de tareas y asuntos complejos.

(...).

Establecida la categorización de los municipios, con fundamento en el artículo 320 de la Constitución, en razón con la población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, lo cual determina un distinto régimen para su organización, gobierno y administración, es decir, establecido el trato diferenciado entre los distintos municipios, debidamente justificado, no resulta ajustado a la normatividad superior que específicamente dentro de ciertas categorías de municipios se establezcan diferenciaciones que resultan evidentemente irrazonables; por lo tanto, no encuentra la Corte una razón valedera para que los honorarios de los concejales para ciertas categorías sea equivalente al ciento por ciento (100%) del salario básico que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y en cambio para otras categorías no se aplique la misma regla"(54).

(54) Sentencia C-271 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Como se observa, una es la situación regulada por el artículo 20 de la Ley 617 y otra la del artículo 66 de la Ley 136 de 1994. El primero determina el número de sesiones del concejo que anualmente se pueden remunerar a los concejales, de acuerdo con la categoría del municipio, lo cual es razonable y proporcional a la realidad política y administrativa del país, y el segundo, además de consagrar la anterior modalidad de regulación, agrega que la remuneración de los concejales corresponde al 50%, 75% ó 100% de la remuneración del alcalde del respectivo municipio. Esta segunda diferenciación fue la declarada inconstitucional por la Corte en la sentencia que ahora sirve de fundamento al demandante, aunque se trate de una situación diferente a la que ahora se revisa.

La misma regla de interpretación fue aplicada por la Corte Constitucional cuando revisó la constitucionalidad de las normas de la Ley 136 de 1994 que señalaban la remuneración de los personeros y de los contralores municipales, como el equivalente a un porcentaje del salario del alcalde y de acuerdo con la categoría del respectivo municipio.

De un lado, en la Sentencia C-223 de 1995 señaló esta corporación en relación con la remuneración de los personeros municipales:

"[S]i la propia Constitución parte de la base de la falta de homogeneidad o de las diferencias entre los municipios, basadas en circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal, al permitir al legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través de una regulación normativa que prevea distintos regímenes para su organización gobierno y administración acorde con los factores antes mencionados, no puede resultar extraño ni contrario al ordenamiento constitucional el que la ley determine igualmente diferentes categorías de personerías y de personeros. La: personería, es una institución encajada dentro de la estructura orgánica y funcional municipal; por lo tanto, no puede sustraerse a las regulaciones que con fundamento en el artículo 320 establezca el legislador para los municipios.

No obstante, estima la Corte que si bien es procedente que el legislador establezca diferentes categorías de municipios, con fundamento en el artículo 320 de la Constitución, el cual le permite igualmente establecer distintas categorías de personerías y de personeros en consonancia con aquéllas, no es posible cuando se hace la categorización de los municipios, establecer diferenciaciones que no tengan una justificación razonable y objetiva. Así vemos, que la asignación mensual de los personeros en los municipios y distritos de las categorías especiales, primera y segunda será igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde. Sin embargo en los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciación, pues no encuentra la razón para que con respecto a los municipios de las categorías especiales, primera y segunda la asignación del personero sea diferente en relación con el resto de los municipios"(55).

(55) Sentencia C-223 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

De otro lado, en la Sentencia C-590 de 1995 expresó la Corte frente a la remuneración de los contralores municipales:

"No obstante que sea viable el que legalmente se establezcan diferentes categorías de municipios, y ello vaya acompañado de la posibilidad de señalar categorías con respecto a los órganos internos que lo conforman, no es admisible que adelantada la categorización, pueda el legislador establecer diferencias que no encuentren una justificación razonable y objetiva, como es el caso de los salarios asignados a los contralores municipales pertenecientes a aquellos municipios clasificados por la ley como de tercera categoría.

(...).

La Corte observa en la norma acusada, una discriminación y por tanto una violación del derecho a la igualdad, pues no existe una justificación seria y razonable que permita comprender por qué en los municipios de las categorías especiales, primera y segunda la asignación del contralor es diferente en porcentaje (100%) a la de los contralores de los demás municipios (70%), más concretamente en relación con aquellos que pertenecen a la tercera categoría. Ciertamente, el que la Constitución Política permita al legislador la categorización de los municipios, es un reconocimiento al hecho cierto de que entre ellos se presentan diferencias de orden socioeconómico y fiscal; por tanto, en lo relacionado con el salario de los funcionarios, este debe ser proporcional a la capacidad financiera y fiscal del respectivo municipio. Lo anterior no significa, sin embargo, que el legislador pueda establecer diferencias de este tipo entre los funcionarios de un mismo municipio, cuando frente a otros sí consagra la igualdad salarial para sus funcionarios"(56).

(56) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Como se aprecia, si bien la Constitución y la ley asignan a los concejos de todos los municipios del país las mismas funciones y obligaciones, es comprensible que el concejo de una ciudad o de una capital de departamento tenga un ritmo de actividades muy superior a las actividades que le corresponde asumir al concejo de un pequeño municipio.

Por lo tanto, se reiterará la jurisprudencia de esta corporación expuesta en la Sentencia 316 de 1996, en relación con la existencia de límites distintos al número de sesiones del concejo que se pueden remunerar anualmente, teniendo como base para tal diferencia la categoría del respectivo municipio.

De acuerdo con lo expuesto, el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 no vulnera el principio constitucional de la igualdad y, en consecuencia, se declarará su exequibilidad.

9. Régimen de inhabilidades e incompatibilidades de autoridades del nivel territorial.

En esta sección se incluyen los cargos contra los artículos 32 y 39 de la Ley 617, los cuales consagran una incompatibilidad especial para los gobernadores y alcaldes que les impide inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación pública de elección popular durante los 24 meses siguientes al vencimiento del período o de la aceptación de la renuncia.

a) Problema jurídico.

En la demanda se han esgrimido dos argumentos para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 32 y 39 de la Ley 617, aspectos sobre los cuales la Corte fundamentará su decisión. En primer lugar se estudiará si el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de alcaldes y gobernadores hace parte de la reserva constitucional de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial o si, por el contrario, puede establecerse en leyes ordinarias; en segundo lugar deberá señalarse si los artículos 32 y 39 de la Ley 617 de 2000 vulneraron o no el derecho de participación política al establecer un régimen especial de incompatibilidad de 24 meses para los gobernadores y alcaldes que se inscriban como candidatos a cualquier cargo o corporación de elección popular.

b) Consideraciones de la Corte Constitucional.

En primer lugar, corresponde a la Corte determinar si el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades del nivel territorial pertenece o no a la reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, LOOT, para lo cual se apoyará en los siguientes fundamentos:

1. La reserva de ley orgánica es una figura excepcional al principio general de la potestad legislativa ordinaria(57). Por tal razón, las materias que pertenecen a la reserva de la LOOT deben estar señaladas en la Constitución Política. Esta corporación en la Sentencia C-281 de 1997 presentó la relación de los artículos y las materias de reserva constitucional de esta ley. Al respecto dijo:

(57) Sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

"El contenido material de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se deduce de un conjunto de disposiciones dispersas en la Constitución. En efecto, ésta hace referencia a ese tipo de ordenamiento en relación con los siguientes temas:

a) Los requisitos y formalidades para que los gobernadores y alcaldes puedan realizar consultas populares para decidir asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio (art. 105).

b) La definición de la división general del territorio con arreglo a lo previsto en la Constitución, y la fijación de las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias (art. 150-4).

c) La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151).

d) La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288).

e) La regulación de los requisitos para decretar la formación de nuevos departamentos (art. 297).

f) El establecimiento de las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial, así como las atribuciones de los órganos de administración y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción del estatuto de cada región (art. 307).

g) La adopción para las áreas metropolitanas de un régimen administrativo y fiscal de carácter especial y el establecimiento de mecanismos para que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales. Así mismo, el procedimiento para convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a dichas áreas (art. 319).

h) La conformación de las entidades territoriales indígenas (art. 329).

— A pesar de las numerosas referencias que en la Constitución se hace a la “ley orgánica de ordenamiento territorial”, no se dispone de una formulación sistemática del contenido del dicho ordenamiento, y debe apelarse, para tal fin, a concordar y reunir numerosos preceptos con el fin de sistematizar el alcance de la noción".

2. No todas las materias sobre las entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la reserva de la LOOT. Por lo tanto, el legislador ordinario tiene plena competencia para regular los temas no sujetos a reserva.

3. La reserva de ley orgánica condiciona la actividad legislativa en dos sentidos. De un lado, “No puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato (...) de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas"(58). De otro lado, tampoco puede permitirse que el legislador orgánico se arrogue competencia sobre una materia que no haga parte de la reserva de ley orgánica porque se atenta contra el principio democrático de la potestad del legislador ordinario.

(58) Sentencia C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

4. El legislador y el juez constitucional deben evitar extender la reserva de ley orgánica a materias que no fueron amparadas por la Constitución, para evitar, como lo señaló esta corporación en la Sentencia C-894 de 1999, vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir el principio democrático.

5. Con base en las anteriores apreciaciones, la Corte no encuentra norma alguna que permita afirmar que la determinación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades y funcionarios del nivel territorial pertenece a la reserva de la LOOT. Por lo tanto, en esta materia procede la aplicación del principio general de la potestad legislativa y, en consecuencia, su regulación corresponderá al legislador ordinario.

Una vez señalada la naturaleza de la ley que regule el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades territoriales, en segundo lugar se analizará, por separado, el alcance de los artículos 32 y 39 de la Ley 617, debido a que existe una diferencia importante en el alcance de la incompatibilidad establecida en cada norma.

1. La incompatibilidad especial del gobernador.

De acuerdo con los artículos 31-7 y 32 de la Ley 617, el gobernador no podrá inscribirse durante los 24 meses siguientes al vencimiento del período o de la aceptación de la renuncia, como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular. Los cargos y corporaciones de elección popular comprenden: Presidente de la República, gobernador, alcalde, senador, representante a la Cámara, diputado o concejal(59).

(59) Esta incompatibilidad se extendería igualmente a los miembros de juntas administradoras locales.

Se impone entonces distinguir las distintas alternativas frente a las cuales se puede encontrar el gobernador que aspire a inscribirse como candidato a cargo o corporación de elección popular.

a) De gobernador a miembro del Congreso de la República o a Presidente de la República

El artículo 179 de la Constitución señala las inhabilidades a las que está sujeto el candidato que quiera ser elegido Senador o Representante a la Cámara. Allí se dice que “No podrán ser congresistas (...) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección". (negrilla fuera de texto)

Por su parte, el artículo 197 de la Constitución consagra el régimen de inhabilidades para ser Presidente de la República. Entre otros empleos, señala que no podrá ser elegido Presidente de la República “el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: (...) gobernador de departamento o Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá". (negrilla fuera de texto)

Desde este punto de vista, la Corte no encuentra razones que justifiquen la incompatibilidad de 24 meses para el gobernador que quiera inscribirse como candidato a Senador, Representante a la Cámara o Presidente de la República, en cuanto ya la Constitución señaló expresamente una inhabilidad de 12 meses para estos eventos.

Es importante señalar que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1) La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido (C.P., art. 40); 2) La sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3) Los límites de los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4) Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.

De acuerdo con el principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un principio constitucional. No es admisible que la Constitución consagre una inhabilidad de 12 meses para un cargo o posición determinado y que la ley amplíe injustificadamente, a través de la figura de la incompatibilidad, a 24 meses la prohibición señalada específicamente en la Constitución. Por lo tanto, el artículo 32 de la Ley 617 no podrá tener efecto alguno en las hipótesis señaladas.

b) De gobernador a diputado, concejal, gobernador o alcalde.

A diferencia de las hipótesis anteriores, la Constitución no contiene inhabilidades o incompatibilidades específicas para diputados, concejales, gobernadores ni alcaldes. Con base en los artículos 293, 299, 303 y 312 de la Constitución Política, se otorga a la ley la determinación del respectivo régimen jurídico.

El artículo 299 de la Constitución señala en su inciso segundo que “El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de tres (3) años, y tendrán la calidad de servidores públicos”.

El artículo 303 de la Constitución señala que “La ley fijará las calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores".

El artículo 312 de la Constitución Política establece en el inciso segundo que “La ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos".

Por último, como la Constitución no tiene norma expresa para el alcalde, se aplica la norma general consagrada en el artículo 293 de la Carta, el cual señala: “Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones".

La Corte considera que en estas hipótesis la norma demandada está de acuerdo con las autorizaciones constitucionales antes referidas. No consagra medidas carentes de razonabilidad ni proporcionalidad porque en las elecciones territoriales la alternación de los períodos de los elegidos cada 3 años no ofrece limitaciones injustificadas al ejercicio del derecho de participación política(60).

(60) Ver, por ejemplo, las sentencias 537 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-373 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

De acuerdo con lo expuesto, se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 32 de la Ley 617, en el sentido de la incompatibilidad especial de 24 meses no se aplicará al gobernador que se inscriba como candidato a Senador, Representante a la Cámara o Presidente de la República, en cuanto ya la Constitución fijó expresamente en los artículos 179-2 y 197 un término de inhabilidad de 12 meses para acceder a tales posiciones.

2. La incompatibilidad especial del alcalde.

Según los artículos 38-7 y 39 de la Ley 617, el alcalde municipal y distrital, durante los 24 meses siguientes a la terminación del período o de la aceptación de la renuncia, no podrá inscribirse como candidato a “cualquier cargo de elección popular”. Los cargos de elección popular son los de Presidente de la República, gobernador y alcalde.

De acuerdo con los artículos 293 y 322 de la Constitución, le compete al legislador establecer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los alcaldes municipales y distritales en aquellos aspectos no regulados directamente por la Carta.

El artículo 197 representa un ejemplo de regulación constitucional en esta materia. El constituyente consagró en este artículo las inhabilidades para ser Presidente de la República, entre las cuales se encuentra la prohibición de haber ejercido un año antes de la elección del cargo de alcalde mayor de Bogotá, D.C.

En estas circunstancias el legislador está en la obligación de ser coherente con los postulados constitucionales y carece de competencia para ampliar o reducir, vía incompatibilidad de los alcaldes, el término de inhabilidad previsto en la Carta para el ciudadano que aspira a ser elegido Presidente de la República. Por tal motivo, la incompatibilidad de 24 meses para que el Alcalde de Bogotá sea elegido Presidente de la República está en contravía de la inhabilidad consagrada en el artículo 197 de la Constitución.

Además de lo expuesto, la Corte considera que no hay razón para señalar que la restricción consagrada en la Constitución para Alcalde de Bogotá, D.C., no sea aplicable a los demás alcaldes del país. Si frente a ellos el alcalde de la capital de la República tiene cierta preeminencia política y administrativa y si la Constitución establece para este funcionario una restricción temporal específica, no existe razón objetiva suficiente ni hay relación de proporcionalidad para justificar que los alcaldes con menos poder resulten más afectados en el ejercicio de su derecho fundamental a ser elegidos para el cargo de Presidente de la República. Por lo tanto, en este tema en particular el régimen de inhabilidades de los alcaldes no puede ser diferente al consagrado en la Constitución para el Alcalde de Bogotá, D.C.

De acuerdo con lo anterior, procede la declaratoria de la exequibilidad condicionada del artículo 39 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses no se aplique al alcalde municipal o distrital que sea elegido Presidente de la República, en cuyo caso prevalecerá la inhabilidad del año anterior a la elección consagrada en el artículo 197 de la Constitución.

De otra parte, se observa que el sentido de las incompatibilidades especiales consagradas en los artículos 32 y 39 de la Ley 617 tienen en cuenta, como la condición de oportunidad para su aplicación, la fecha de la inscripción para cualquier cargo o corporación de elección popular y, específicamente, para el acceso a las corporaciones públicas la ley exige que el candidato no esté inhabilitado en el momento de la inscripción, en forma independiente del orden de ubicación de la lista respectiva o del número de candidatos elegidos por lista.

Finalmente se resalta el hecho que el artículo 39 de la Ley 617 no fije el régimen de incompatibilidades para el alcalde que se inscriba como candidato a Senador o Representante a la Cámara, en cuanto el artículo 179-2 de la Constitución consagra esta hipótesis en el régimen de inhabilidades de los congresistas, la cual cobija también a los alcaldes municipales y distritales. Señala la norma constitucional que “No podrán ser congresistas: (…) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o actualidad política, civil, administrativa o militar dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección” y es indudable que en ella se encuentran los alcaldes, en su calidad de autoridad política y administrativa del municipio o distrito.

VII. Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar exequible la Ley 617 de 2000 en los términos expuestos en la parte motiva y sólo por el cargo de vicios de trámite en su formación al haber sido aprobada en primer debate en la comisión primera y no en la comisión cuarta de cada Cámara.

2. Declárase inhibida en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia para pronunciarse de fondo frente a la inconstitucionalidad de la Ley 617 de 2000 por vulneración del principio de unidad de materia.

3. Declarar exequibles los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva y exclusivamente por el cargo de violación de los requisitos constitucionales para la aprobación de leyes orgánicas.

4. Declarar exequible el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva, en cuanto se trata de una norma de carácter ordinario.

5. Declarar exequible el artículo 13 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva en relación con el cargo de violación de los artículos 347, 352, 300-5 y 313-5 de la Constitución Política, salvo la expresión “proporcionalmente a todas las secciones que conforman" del citado artículo 13 que se declara inexequible.

6. Declararse inhibida en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia para pronunciarse de fondo frente a la constitucionalidad de los artículos 19, 21, 81 y artículo transitorio de la Ley 617 de 2000 por ausencia de cargos de inconstitucionalidad en la demanda.

7. Declarar exequible el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 en los términos expuestos en la parte motiva por el cargo de vulneración de los artículos 210 y 336 de la Constitución Política, salvo la expresión “a las empresas prestadoras de servicios de salud” del señalado artículo 14 que se declara inexequible.

8. Declarar exequible el artículo 71 de la Ley 617 de 2000, en los términos expuestos en la parte motiva de esta sentencia por el cargo de vulneración del artículo 53 de la Constitución Política.

9. Declarar exequible el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, en los términos expuestos en la parte motiva en relación con el cargo de vulneración del principio de igualdad.

10. Declarar la exequibilidad condicionada del artículo 32 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses allí señalada no se aplica al gobernador que se inscriba como candidato a Senador, Representante a la Cámara o Presidente de la República, por tratarse de situaciones ya reguladas por los artículos 179-2 y 197 de la Constitución Política.

11. Declarar la exequibilidad condicionada del artículo 39 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses que allí se establece no se aplica al alcalde municipal o distrital que se inscriba como candidato a Presidente de la República por ser una situación ya regulada en el artículo 197 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Con el acostumbrado comedimiento reitero a continuación las razones de mi desacuerdo parcial con la sentencia de la referencia, circunscrito como expresé con oportunidad de la discusión de la ponencia, a la decisión contenida en el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la sentencia, relativa al artículo 14 de la Ley 617 de 2000.

Conforme a la decisión, la Corte encontró que el artículo 14, salvo la expresión “a las empresas prestadoras de servicios de salud” se ajusta a la Constitución y, por lo tanto, declaró la exequibilidad del mismo, con excepción de la expresión destacada. A mi juicio ha debido declararse la inexequibilidad de toda la disposición.

En efecto:

En la sentencia, siguiendo la línea jurisprudencial en materia de autonomía presupuestal y financiera de las entidades territoriales, se distinguió entre los recursos exógenos y endógenos para afianzar el mayor grado de autonomía respecto de los últimos, lo que significa que el denominado núcleo esencial de autonomía territorial impone mayor restricción a la injerencia del legislador.

El artículo 14 prohíbe al “sector central” departamental, distrital o municipal efectuar transferencias a las empresas de licores, a los loterías, a las empresas prestadoras de servicios de salud y a las instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las entidades territoriales o con participación mayoritaria de éstas, distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de aquellas y efectuar aportes o créditos directos o indirectos bajo cualquier modalidad.

De otra parte, se prevé que cuando una empresa industrial o sociedad de economía mixta, “de aquellas a que se refiere el presente artículo”, genere pérdidas durante tres años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en este caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos necesarios para la liquidación.

La Corte asume que la prohibición debe proyectarse en torno de todas las entidades, menos respecto de las empresas prestadoras de servicios de salud, pues a las otras comprende el concepto de monopolio (empresas de licores y loterías), por un lado, o deben ser necesariamente rentables, por otro (instituciones de naturaleza financiera).

Empero, sin bien la norma legal busca el saneamiento de las finanzas departamentales y en ese sentido podría encontrarse razonabilidad en una tal prohibición, también lo es que, con miras a potenciar su funcionamiento y proyecciones dentro del respectivo ámbito de acción y objeto social, bien puede necesitarse aportes especiales, inversiones que solo pueden determinar los “órganos centrales”. No tiene sentido que conforme a la Constitución las entidades territoriales (arts. 300 y 305) puedan, conforme a la apreciación de sus propias necesidades y conveniencias, crear empresas y participar en la conformación de sociedades de economía mixta, pero no puedan en casos indispensables acudir en apoyo de las mismas, en protección en la generalidad de los casos de las propias inversiones, y posibilidades de acción en beneficio de las comunidades respectivas. Por ello considero que la prohibición legal con las características explícitas en el texto en estudio interfiere de manera desproporcionada e irrazonable en el núcleo o reducto de la autonomía constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales, con el cual se da coherencia a la organización del Estado.

De otra parte, si bien es cierto que a la ley compete desarrollar los principios de la función administrativa, enunciados en los textos constitucionales, y determinar el régimen de las entidades descentralizadas, de los diversos niveles administrativos, así como señalar los criterios de eficiencia no sólo de las entidades encargadas de la gestión de los monopolios rentísticos, considero que el criterio enunciado en el inciso segundo del artículo 14, dados los términos como se encuentra expresado de presunción de pleno derecho (es decir que no admite prueba en contrario), es violatorio de la autonomía territorial, en consonancia con lo ya expresado.

Fecha ut supra

Álvaro Tafur Galvis. 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto, me aparto de la posición mayoritaria de la Corte en la presente sentencia en relación con el artículo 20 de la Ley 617 de 2000. Manifiesto las razones por las cuales salvo mi voto, de la siguiente manera:

La disposición demandada determina los honorarios de los concejales, señalando el número máximo de sesiones ordinarias y extraordinarias que se les reconoce de acuerdo con la categoría del municipio y fijándose como tope máximo de los honorarios, el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponda al respectivo alcalde.

1. En lo relativo a la autonomía del municipio, la Carta le reconoce a los entes locales, la facultad de gestionar de manera autónoma aquellos asuntos que comprometan sus intereses propios, dentro del ámbito de la Constitución y la ley. En relación con la determinación de la remuneración de los empleos dentro de su respectiva jurisdicción, la propia Carta en el artículo 313 numeral 6º, contempla como facultad de los concejos, la relativa a la fijación de las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo dentro del municipio, razón por la cual resulta reprochable cualquier inmiscusión que el legislador efectúe en esta materia, en especial si dicha intervención impone una absoluta limitación que cercena el reducto mínimo de autonomía de las entidades territoriales, como lo ha reconocido de manera diáfana la jurisprudencia de esta Corte (1) :

(1) Sentencia C-366 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

“La Constitución reconoce a los entes territoriales una facultad de auto regulación cuando se trata de sus propios intereses. Uno de ellos, sin duda, tiene que ver con la administración de sus recursos, artículo 287, entendidos éstos no sólo en el sentido de recursos tributarios, sino en los recursos físicos, activos corporales e incorporales, etc.”.

2. En cuanto a la violación del principio a “igual trabajo igual remuneración” (2) consagrado en el artículo 53 de la Carta, la norma efectúa una evidente discriminación entre los concejales de los diversos municipios, tomando como base para ello la categoría a la que pertenezca el respectivo municipio, señalando que:

“...

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se podrán pagar anualmente hasta cientocincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios.

En los municipios de categoría tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas...”.

Esta injustificada discriminación, subvalora el trabajo de los concejales en los municipios pequeños. Se presenta aquí un trato diferente para situaciones jurídicas iguales, ya que los concejos de todos los municipios del país deben desempeñar las mismas funciones, consagradas en el artículo 313 de la Constitución Nacional.

Por otra parte, es preciso anotar que los honorarios que reciben los concejales se equiparan al salario de cualquier trabajador, ya que éste constituye el sustento básico para éstos y sus familias, en especial si se tiene en cuenta que el ejercicio de dicho cargo reporta el acatamiento de un estricto régimen de incompatibilidades e inhabilidades, lo que no permite durante su ejercicio el desempeño de otro tipo de actividades que e reporten ingresos, salvo algunas excepciones que la propia ley consagra.

En razón a las anteriores consideraciones, se concluye que no puede prodijarse un trato discriminatorio entre aquellos sujetos que desempeñan un mismo cargo, como quiera que no se encuentran dentro del artículo 20 de la Ley 617 de 2000 razones objetivas que conduzcan a justificar la citada discriminación.

Fecha ut supra

Rodrigo Escobar Gil 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta corporación, los suscritos magistrados nos vemos precisados a salvar nuestro voto con respecto a la declaración de exequibilidad de la Ley 617 de 2000 en su integridad y en relación con algunos de sus artículos en particular, de que da cuenta la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, por las razones que a continuación se indican:

1. En la sentencia aludida se declara la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 por considerar que no se vulnera la Constitución Política en virtud de haber sido tramitado el proyecto de ley respectivo, “primer debate en la comisión primera y no en la comisión cuarta de cada cámara”, lo cual, a nuestro juicio, resulta equivocado, como pasa a demostrarse:

1.1. Como es conocido, para facilitar el trámite de las leyes y procurar que en su discusión intervengan congresistas que en cada cámara se dediquen de manera especial a temas determinados, la reforma constitucional de 1945 introdujo, en ese entonces como novedad, el conocimiento y debate de los proyectos en comisiones especializadas de cada una de las cámaras, y, al efecto se reformó, de esa manera el artículo 81 de la Constitución Política de tal suerte que, sin ese requisito el proyecto no podría convertirse en ley pues, previo al respectivo debate y aprobación en las plenarias era indispensable surtir primero el mismo trámite en la comisión respectiva.

1.2. El artículo 157 de la Constitución de 1991, que esencialmente reproduce lo que al efecto disponía el artículo 81 de la Constitución precedente, ordena que “ningún proyecto será ley” sin el cumplimiento de los requisitos allí señalados entre los cuales el segundo de ellos es el de “haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara”, luego de lo cual habrá de aprobarse, para ser ley, “en cada cámara en segundo debate”.

1.3. El artículo 142 de la Constitución, de manera expresa dispone que cada una de las cámaras “eligirá, para el respectivo período constitucional comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley”, y agrega que será una ley la que determine “el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse”.

En desarrollo de esa disposición constitucional la Ley 3ª de 1992 regula lo atinente a las comisiones permanentes de cada una de las cámaras y establece de manera precisa la competencia para cada una de ellas. Así, conforme a su artículo 2º, a la Comisión Primera, compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara de Representantes, corresponde conocer de lo atinente a la “organización territorial”, y a la Comisión Cuarta, compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 en la cámara de representantes, le compete conocer del trámite de las “leyes orgánicas de presupuesto”; y “régimen de control fiscal financiero”, entre otras materias.

1.4. En armonía con lo expuesto la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, en el artículo 144 dispone que luego de recibido un proyecto de ley y ordenada su publicación en la Gaceta del Congreso, “se repartirá por el presidente a la comisión permanente respectiva” y, en el artículo 146 de la misma ley se establece que cuando el proyecto “verse sobre varias materias será repartido a la comisión de la materia predominante”.

1.5. Significa entonces lo anterior que, si a un proyecto de ley no se le da debate y aprobación en la “comisión respectiva” se infringe el artículo 157 de la Carta y, en consecuencia, si continúa su trámite irregular en el Congreso de la República y luego obtiene la “sanción del gobierno”, se encuentra viciado de inconstitucionalidad y, si por ello se demanda, habrá de declararse por la Corte su inexequibilidad, que fue lo que no se hizo por esta corporación en la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, en relación con la Ley 617 de 2000, por lo cual salvamos nuestro voto. En efecto:

1.5.1. Conforme aparece en la “Gaceta del Congreso” del martes 17 de agosto de 1999, en esa fecha los señores ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, doctores Néstor Humberto Martínez Neira y Juan Camilo Restrepo Salazar, en su orden, presentaron a consideración de la Cámara de Representantes para que allí iniciara su trámite en el Congreso de la República, el proyecto de ley que posteriormente fue promulgado como Ley 617 de 2000.

En la exposición de motivos, de manera expresa manifestaron los autores de dicho proyecto de ley que este “hace parte del conjunto de políticas en marcha para equilibrar la economía nacional. Esta segunda ola de reformas tiene carácter estructural, hace frente a los principales problemas financieros del Estado y sin su aprobación —agregaron— no será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo” (pág. 9, Gaceta del Congreso citada).

Además, expresamente se incluyó por los proponentes de ese proyecto de ley que él se justifica para superar la “situación financiera de las entidades territoriales” y las “principales causas de ella” (págs. 9 y 10, Gaceta del Congreso citada).

Del mismo modo se afirmó por los proponentes del proyecto de ley, en nombre del Gobierno Nacional, que su articulado fue diseñado, con respecto al análisis que allí se hace sobre los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, “de acuerdo con los estudios que se realizan actualmente para la preparación de los planes de reforma económica que viene coordinando la dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda” (pág. 11, Gaceta del Congreso citada).

En ese mismo orden de ideas, analizan luego quienes presentaron el proyecto para justificarlo lo que denominan “crecimiento insuficiente de los ingresos corrientes”, los que a su juicio “debían crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al gobierno central para compensar las mayores transferencias territoriales”; y, expresan que “a su vez, los ingresos tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al de sus gastos; sin embargo, —continúan— ello no sucedió: los ingresos corrientes del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes y otro tanto ocurrió con los de los gobiernos territoriales”. Se refieren, así mismo a la necesidad de crear “incentivos adecuados para promover una recaudación tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobiernos municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias del gobierno central (pág. 11, Gaceta del Congreso citada).

A continuación examinan “el creciente problema del déficit fiscal y del endeudamiento”, respecto del cual aseveran que “la manera como se desaceleró la descentralización en la última década ha debilitado la capacidad del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos del gobierno central asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación directa con sus capacidad de recaudo tributario” y agregan que “el sistema de transferencias automáticas complica el saneamiento fiscal del gobierno central por la vía del fortalecimiento de los ingresos tributarios”; afirman que la legislación vigente “no está propiciando el equilibrio fiscal territorial”; y expresan que “en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.68% del PIB en 1990 a 3.98% del PIB en 1997. Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al 1.13% del PIB en 1997 (págs. 12 y 13, Gaceta del Congreso citada).

Así mismo, los dos ministros actores del proyecto de ley presentado a consideración del Congreso de la República, en forma clara manifestaron que sus disposiciones “se orientan hacia el fortalecimiento de los ingresos propios y la racionalización de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, a través de estrategias integrales de ajuste fiscal”, las que, a su juicio, pueden lograrse con la categorización de departamentos y municipios para ese propósito, con la limitación a los gastos de funcionamiento de los entes territoriales y con normas que garanticen “transparencia de la gestión territorial” y mayor inversión con el “ahorro que generará el proyecto”, pues, para fortalecer las entidades territoriales las normas contenidas en ese proyecto de ley son “el único para asegurar la sostenibilidad financiera y fiscal” (págs. 14 y 15 Gaceta del Congreso citada).

1.5.2. No queda pues, ni de lejos, el más mínimo margen de duda sobre el propósito de saneamiento fiscal y de política macroeconómica que el proyecto que posteriormente se convirtió en la Ley 617 de 2000, perseguía, según sus propios autores, razón esta por la cual el presidente de la Cámara de Representantes, en vez de repartirlo a la Comisión Primera para su trámite debería haberlo enviado para ese fin a la Comisión Cuarta, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, así como en atención a lo preceptuado por el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992, como quiera que a la Comisión Primera le corresponde lo atinente a las leyes que versen sobre “organización territorial” y a la Cuarta los asuntos de carácter económico, presupuestal y fiscal.

1.5.3. Es la propia Constitución la que en títulos distintos, el XI y el XII, se encarga de fijar con claridad lo que se entiende por “organización territorial” y por “régimen económico y de la hacienda pública”.

Así, del título XI, dedicado a la organización territorial, forma parte un conjunto de “disposiciones generales” que establecen cuáles son las entidades territoriales, definen su autonomía, fijan los asuntos propios de la “ley orgánica de ordenamiento territorial”, autorizan un régimen especial para los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas, disponen lo atinente al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de diputados y concejales en lo esencial y dejando a la ley algunos aspectos; así mismo, en capítulos separados se establecen las bases del “régimen departamental” (arts. 297 a 310 de la Constitución), del “régimen municipal (arts. 311 a 321 de la Constitución) y de los regímenes especiales para el Distrito Capital de Bogotá, las áreas metropolitanas, las regiones, los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, los resguardos y territorios indígenas y la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena”.

Por su parte el Título XII, que se ocupa del “régimen económico y de la hacienda pública”, contiene un capítulo sobre disposiciones generales (C.P., arts. 332 a 338), otro sobre planes de desarrollo (arts. 339 a 344), uno especial sobre el presupuesto (arts. 345 a 355), otro sobre distribución de recursos y competencias para fijar los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, el situado fiscal y lo atinente a la autonomía patrimonial y capacidad de endeudamiento (arts. 355 a 364), uno sobre la finalidad social del Estado y los servicios públicos (arts. 365 a 370) y, por último, lo atinente a la banca central (C.P., arts. 371 a 373).

Como claramente aparece de la propia ordenación normativa de la Constitución, todo lo que tenga que ver con el situado fiscal, la participación de las rentas de la Nación a departamentos y municipios, el régimen tributario y demás asuntos de carácter económico, por ministerio de la propia Carta Política no quedan comprendidos dentro de la que ella denomina “organización territorial”, sino dentro del “régimen económico y de la hacienda pública”.

1.5.4. No obstante, conforme al reparto que del proyecto de ley hizo el presidente de la Cámara de Representantes en ese momento doctor Armando Pomarico Ramos, el trámite del proyecto posteriormente convertido en Ley 617 de 2000, fue asignado a la Comisión Primera como si se tratara de asuntos que versen sobre la “organización territorial”, y no a la Comisión Cuarta, encargada de los asuntos económicos, fiscales y presupuestales, y en aquella se debatió y aprobó en primer debate, en forma abiertamente contraria a la Constitución, pues el desconocimiento de la competencia específica de cada comisión permanente indica que no sólo se violaron, como ya se dijo, los artículos 2º de la Ley 3ª de 1992 y 144 de la Ley 5ª de 1992, sino que, por esa vía se penetró luego, ya desbocado el Congreso, pues el error no era susceptible de enmienda en el Senado de la República al cual el proyecto llegó aprobado por la Cámara de Representantes, a la violación flagrante del artículo 157 de la Carta Política, que ordena que los proyectos tengan “curso en la comisión respectiva”, que el primer debate se surta en la “comisión permanente de cada Cámara” y luego sí, en cada una de ellas se realice su discusión en segundo debate y la aprobación correspondiente.

1.5.5. Podría aducirse que la inconstitucionalidad en el trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 617 de 2000 por el vicio de haberse debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera y no en la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes y luego en la misma Comisión del Senado queda despejada por la autorización que el parágrafo segundo del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 otorga al presidente de la respectiva cámara para que cuando “la materia de la cual trate el proyecto de ley no esté claramente adscrita a una comisión”, pueda entonces enviarlo “a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias afines”.

Sin embargo, semejante argumentación, en este caso, resulta claramente ineficaz para defender con ella la constitucionalidad de la Ley 617 de 2000, pues lo que, conforme al articulado del proyecto que luego se convirtió en la citada ley y a la exposición de motivos correspondiente, lo que salta a la vista es no sólo un propósito de carácter fiscal, financiero y de política macroeconómica del Estado, sino, además, que ella no se ocupa de lo que la Constitución define como “organización territorial”, sino de materias que quedan comprendidas, con nitidez absoluta en el “régimen económico y de la hacienda pública”, que es propio de las comisiones Cuarta y Tercera del Congreso de la República, que, precisamente por ello, se denominan “comisiones económicas”, a las cuales sí le son afines algunos asuntos, pero, en todo caso, distintos de los que se refieren a la “organización territorial”.

Precisamente por eso, al tramitar en el Congreso la Ley 60 de 1993, que se ocupa de las competencias de las entidades territoriales y de la Nación y por ello desarrolla los artículos 356 y 357 de la Constitución Política en cuanto al situado fiscal para los departamentos y la participación de los municipios en los ingresos territoriales de la Nación, así como de algunas reglas de adecuación institucional en cuanto al funcionamiento de estos entes territoriales en materias de salud, educación y control de gastos, ese proyecto de ley fue presentado al Senado de la República y repartido entonces a la Comisión Tercera, afin con la Cuarta respecto de los temas económicos que tratan la una y la otra, como aparece en la Gaceta del Congreso Nº 41 de ese año, página 3ª, por esa comisión se aprobó e incluso hubo reuniones conjuntas de las dos comisiones (Gacetas del Congreso 137 y 205, páginas 1 a 16 y 10 a 11); luego se aprobó por la plenaria de la Cámara de Representantes y la del Senado de la República (Gacetas del Congreso 206 y 217 de 1993, páginas 2 a 3 y 18 a 24), respectivamente.

Pero entonces, no se quebrantó la Constitución como ahora. Es ese un antecedente de carácter legislativo que aunque puesto de presente en los debates de la Sala, no se tuvo en cuenta al decidir.

1.5.6. También podría, en gracia de discusión, pensarse en que al repartir el proyecto a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no se quebrantó la Constitución pues, a tenor de lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 5ª de 1992 si el proyecto versa “sobre varias materias será repartido a la comisión de la materia predominante”.

Ello con todo, no es así pues, como ya vio, justamente lo que ocurre es que la “materia predominante” en el proyecto que se convirtió en Ley 617 de 2000, es la económica, financiera y fiscal, expresamente declarada así por los ministros proponentes del proyecto y así tratada luego tanto en las ponencias rendidas a lo largo del debate en las comisiones, como en las plenarias, tal como puede apreciarse en las Gacetas del Congreso 394, 409, 452, 532, 533, 591, 592, 593 de 1999; 60, 99, 100, 101, 102, 103, 211, 259, 327 y 358, 395 y 416 de 2000, esta última contentiva del proyecto finalmente aprobado por el Congreso de la República.

2. En la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, se declara la exequibilidad de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000, e igualmente la exequibilidad del artículo 95 de la misma ley, normas aquellas que expresamente dice la última son “orgánicas de presupuesto”.

2.1. Como se sabe, el artículo 151 de la Carta Política ordena al Congreso de la República la expedición de “leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, entre las cuales se encuentran las que contengan normas relativas a la “preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”.

2.2. En ese orden de ideas son normas orgánicas del presupuesto, aquellas contenidas hoy en el Decreto 111 de 1996, mediante el cual se compilaron las disposiciones contenidas en las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el denominado “estatuto orgánico del presupuesto”, con sujeción al cual ha de decretarse anualmente el presupuesto nacional, por expresa disposición del artículo 349 de la Carta en el cual se dispone que dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, y de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones.

2.3. De esta suerte, es claro que el legislador cuando se dispone a dictar una ley orgánica, desde el comienzo ha de tener ese propósito y, luego habrá de darle el trámite pertinente de tal manera que su aprobación se produzca por la mayoría absoluta de los votos de los integrantes tanto del Senado como de la Cámara de Representantes.

Esto significa, claramente, que en las leyes orgánicas se fijan normas para expedir ciertas leyes, por cuanto el legislador así mismo se traza derroteros, límites y requisitos para ese efecto.

Entre tales requisitos, como ya se vio, se encuentra el de mayorías especiales en su tramitación, pues no basta la mayoría simple habiendo quórum sino que se requiere la mayoría absoluta, es decir al menos la mitad más uno de los votos favorables de la totalidad de los miembros de una y otra cámara.

2.4. En el trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 617 de 2000, en lo que respecta a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93, que el artículo 95 de la misma ley declara que “son normas orgánicas de presupuesto”, se encuentra que en la Gaceta del Congreso 543 del martes 28 de diciembre de 1999, como un informe de secretaría se afirma “que los artículos que tienen que ver con materia de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta”, sin que aparezca discriminada la votación respecto de cada uno de ellos, ni se haya obtenido certificación posterior al respecto; y, por lo que hace al debate en la plenaria del Senado de la República, en certificación expedida por el secretario general del Senado se expresa que “el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en el Senado con un quórum de 96 honorables senadores de 102 en la sesión ordinaria correspondiente al día 20 de junio de 2000, según consta en el acta 48 publicada en la Gaceta del Congreso año IX número 259 del 14 de julio de 2000”, certificación esta en la cual, como se observa, tampoco se especificó en relación con cada artículo de los que se dicen son de “ley orgánica de presupuesto”, cuál fue la votación alcanzada. Es decir, la Corte, pese a haber sido decretada esa prueba por el ponente, no tuvo a su disposición certificación particular y concreta sobre la votación en las plenarias de las dos cámaras sobre la votación de los artículos que el texto legal afirma fueron votados como orgánicos del presupuesto, no obstante lo cual ese punto crucial en el examen de constitucionalidad, sin más se dio por sentado.

Si a lo anteriormente expuesto se suma la inconstitucionalidad debida a la tramitación en una comisión diferente a la que correspondía sobre el proyecto de ley en su integridad, queda claro que, las normas en referencia deberían haber sido declaradas inexequibles, pero no lo fueron.

2.5. Adicionalmente a lo anteriormente expuesto, ha de agregarse que la constitucionalidad de algunas de las normas que se dice pertenecen al campo propio de la “organización territorial”, por su naturaleza serían entonces “leyes orgánicas”, cual sucede, por ejemplo, con las contenidas en los artículos 20, 32 y 39, que se refieren, en su orden a los honorarios de los concejales municipales y distritales, a la duración de las incompatibilidades de los gobernadores y a las incompatibilidades de los alcaldes, normas estas que aparecerían en la misma ley con otras que por su naturaleza son “leyes orgánicas de presupuesto”, circunstancia esta que sería tanto como autorizar que en un solo texto legal se expidan por el Congreso de la República, de manera simultánea, leyes orgánicas de materias diferentes lo que resalta la ausencia de propósito inequívoco de expedir una ley orgánica sobre una materia determinada, para, en cambio, simultáneamente legislar sobre materias orgánicas distintas, lo que ciertamente no aparece claramente indicativo de la constitucionalidad que se predica.

3. De otro lado, como quiera que se hacen en la sentencia de la cual respetuosamente salvamos nuestro voto en todo lo declarado exequible algunas consideraciones de orden general sobre la autonomía territorial y su relación con el Estado unitario, nos vemos precisados igualmente a expresar nuestra posición sobre el particular, así:

3.1.La autonomía de las entidades territoriales comprende la posibilidad de autonormarse.

A partir de la Carta de 1991 el modelo territorial que ella establece es bien distinto del que operaba bajo la Constitución de 1886, pues pasó de ser un Estado centralista a un nuevo esquema en el que se consagra la autonomía territorial, la descentralización y el principio de unidad. El concepto de autonomía, como lo ha sostenido esta corporación, debe ser entendida, en todo caso, dentro del marco general del Estado unitario, pues de lo que se trata al concebir la forma unitaria del Estado es de “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un bloque monolítico” (1) .

(1) Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia Nº C-478 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

La autonomía de las entidades territoriales confiere a sus titulares una serie de facultades que implican poderes de acción en cuanto a la dirección y manejo de sus propios intereses, tal como se consagra expresamente en el artículo 287 del estatuto superior. Dicha autonomía al tenor de esta disposición se concreta en la posibilidad de escoger sus propias autoridades, de ejercer las competencias que les corresponden, de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con sus funciones y de participar en las rentas nacionales, actividades que deben ser ejercidas con sujeción a la Constitución y a la ley.

Sin embargo es aquí en donde discrepamos de la sentencia de la cual nos apartamos, pues consideramos que la intervención del legislador si bien está autorizada por el estatuto supremo, ella no es absoluta, ya que no puede la ley afectar el núcleo esencial de la misma autonomía, o en términos de la Corte, el reducto mínimo intocable de ella (2) , que lo constituyen las potestades antes descritas (C.P., art. 287). En consecuencia, si bien el legislador está autorizado para regular algunos aspectos relacionados con los entes territoriales no puede llegar al punto de desnaturalizar su autonomía o lo que es peor, de abolirla. Las necesidades de interés general, contrario a lo que se adujo en Sala, también están sujetas al respecto de esa garantía constitucional. De no ser así, habría que preguntar ¿qué sentido tendría el artículo 287 superior si el legislador puede vaciar su contenido, llegando incluso a desaparecer cualquier acción que implique desarrollo autonómico de los entes territoriales?

Por otra parte consideramos importante señalar que la autonomía territorial comprende también la potestad de autonormarse, entendida ésta como la capacidad jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para el manejo de todos los asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus propios intereses y de la comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse ningún control de tutela por parte del nivel nacional.

(2) Sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.

Así las cosas, la autonomía implica el reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en favor de las entidades territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e independencia del sector central en lo que atañe al desarrollo de sus competencias. Con la autonomía se busca, entonces, una “mayor libertad en la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y control de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado unitario” (3) .

(3) Ibídem.

3.2. Concepto de autonomía es consecuencia del pluralismo.

El pluralismo es uno de los principios fundamentales de la Constitución y puede entenderse en diversas acepciones. En cierto sentido, por oposición al totalitarismo, se puede entender como la necesidad de que el gobernante o las autoridades estatales permitan y favorezcan la expresión y difusión de una diversidad de opiniones, creencias o concepciones del mundo.

Este concepto parte de la convicción de que nadie es depositario de la verdad y que ésta sólo surge de la discusión y confrontación de las posiciones más diversas. Este es un pluralismo ideológico producto del racionalismo del Siglo XVIII.

En otra acepción se entiende por pluralismo la necesidad o conveniencia de que el poder no se concentre en un solo centro sino de que existan diversos centros de poder, que el poder esté distribuido entre diversas organizaciones que son las distintas comunidades de las que los hombres pueden ser considerados miembros en razón de sus afinidades y de los vínculos que se establecen entre ellos de manera natural. El pluralismo en esta acepción, por oposición al estatalismo y al centralismo, supone la promoción de la descentralización y de las autonomías (terrritoriales, personales y étnicas): dar un gran papel a los grupos e instituciones sociales, que son organizaciones intermedias entre el individuo y el Estado, que se forman de una manera espontánea y natural, como la familia, los partidos políticos, las instituciones religiosas, las comunidades de trabajo, etc. Este es un pluralismo institucional que encuentra su antecedente en la organización feudal.

El pluralismo institucional se encuentra consagrado en el artículo 1º de la Constitución, que dice: Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista; como también en los artículos 7º, 39, 42, 55, 69, 76, 88 y 286 del mismo ordenamiento.

La autonomía territorial no es entonces, sólo un problema de pluralismo ideológico (religioso o político) sino de pluralismo institucional que implica la existencia de varios centros de poder territorial entre los cuales se distribuye el poder político.

Norberto Bobbio considera que el pluralismo encierra el concepto de que una sociedad está mejor gobernada en la medida en que esté más distribuido el poder político y en que existan más centros de poder que controlen a los órganos del poder central; en cuanto sea mayor la distribución, tanto territorial como funcional, entre soberano y súbditos del poder.

El pluralismo se contrapone al totalitarismo pues en aquél existen organizaciones sociales autónomas.

Cuando se vulnera la autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales se atenta no sólo contra el Estado social de derecho sino también contra el sistema democrático que asegura la vigencia de sus propios valores y principios entre ellos la descentralización y la autonomía de dichos entes. Dar al traste con la autonomía territorial como se hizo en la Ley 617 de 2000 es dar los primeros pasos para convertirse nuestro país en un Estado totalitario, tal como sucedió en Alemania e Italia cuando Hittler y Mussolini cada uno en sus propios países, decidieron quitarles a los distintos Estados y regiones el manejo independiente y autónomo, estableciendo de esta manera la centralización absoluta y, por ende, la anulación de la autonomía regional.

3.3. El artículo 362 de la Constitución.

Para efectos del análisis de la autonomía de las entidades territoriales la Corte, a pesar de haberse invocado por los magistrados que salvamos el voto, no tuvo en cuenta el contenido del artículo 362 de la Constitución que textualmente reza:

“ART. 362.—Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares.

Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”.

Precepto que guarda estrecha consonancia y armonía con el artículo 287 superior y mediante el cual se puede precisar hasta dónde puede llegar el legislador para no vulnerar la autonomía territorial.

En el citado artículo 362 aparece en forma clara y expresa el deseo del constituyente de preservar al máximo la autonomía de las entidades territoriales, respecto de sus bienes y rentas, al punto de darles el mismo tratamiento que se le da a la propiedad de los particulares, es decir, que solamente sus titulares pueden ejercer los derechos que de ella se derivan, esto es, el uso, goce y lo que es más importante, la libre disposición de los mismos.

Siendo ello así, no queda duda alguna que los bienes y rentas de los entes territoriales no pueden ser objeto de disposición por parte del legislador, salvo en los casos de guerra exterior. La situación que en este momento vive Colombia a raíz de los conflictos internos con los grupos subversivos y la delincuencia organizada, puede calificarse como muy grave, pero no constituye guerra exterior.

El artículo 362 no es una innovación de la Constitución de 1991, pues dicho canon proviene del artículo 50 del Acto Legislativo 3 de 1910, que aparecía codificado bajo el número 182 de la Carta del 86, cuyo texto era éste:

“Los bienes y rentas de los departamentos, así como los de los municipios, son propiedad exclusiva, respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares. No podrán ser ocupadas estas propiedades sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. El gobierno no podrá conceder exenciones de derechos departamentales o municipales”.

Tulio Enrique Tascón, destacado constitucionalista, al interpretar dicha disposición expresamente señaló: “Esto quiere decir que son inconstitucionales las leyes que disponen que los departamentos o municipios destinen un 10% de sus presupuestos a la instrucción pública o un 15% a la higiene y beneficencia públicas, etc., por la misma razón que lo serían las que les ordenan a los particulares la manera de distribuir o invertir sus rentas privadas”.

Esta misma razón podría dedicarse de la Ley 617 de 2000 pues en ella se señalan los valores máximos de gastos de funcionamiento a los que deben sujetarse los municipios, lo cual viola flagrantemente la disposición constitucional mencionada. Además de las siguientes:

Al tenor del artículo 287 superior, las entidades territoriales cuentan con atribuciones para administrar sus propios recursos. Esta corporación, atendiendo únicamente, el origen de los recursos los clasifica en endógenos y exógenos. Los primeros los denomina recursos propios, los cuales “deben someterse en principio a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador” (4) . No sucede lo mismo con los recursos que se originan en fuentes exógenas de financiación pues frente a ellos la Corte acepta que el legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite indicar la destinación de los mismos.

(4) Sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

“Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento —recursos de crédito—, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de confinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias —impuestos, tasas y contribuciones— propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador” (5) .

(5) Ibídem.

Obsérvese que para hacer la clasificación de los recursos la Corte se basó en un solo criterio: el origen de los recursos; sin embargo, consideramos los suscritos magistrados disidentes que ello no es suficiente para permitir la injerencia del legislador pues existe otro aspecto esencial que ha debido sopesarse para el análisis correspondiente, y es el lugar donde se producen los recursos. No hay duda que la riqueza y los impuestos se generan en los municipios que son los que producen los alimentos, realizan actividades de comercio y generan empresas, entonces, cuando la Nación decide transferir recursos a las entidades territoriales no lo hace como un acto paternalista y gratuito sino como un acto de justicia. El origen de los recursos puede desaparecer pero los municipios o departamentos que son los que producen la riqueza y los impuestos, no.

De otro lado, olvidó la Corte, no sabemos si a propósito, aplicar el tantas veces mencionado artículo 362 de la Carta, pues una vez que los recursos cedidos o producidos directamente ingresan a las arcas municipales se convierten ipso jure en bienes y rentas de su propiedad exclusiva y, por tanto, no admiten injerencia, alguna por parte del legislador para efectos de determinar su disposición o aplicación.

“Dicha prohibición no se presenta con la cesión que en un momento dado haga el legislador a los municipios, del producto de un impuesto de carácter nacional, caso en el cual la atribución sigue siendo del Congreso, y éste podrá derogar el tributo; pero no puede disponer del producto ya cedido, el cual será libremente administrado por la entidad territorial beneficiaria”.

Aceptar que el legislador puede señalar o limitar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, como se hizo en la sentencia de la cual nos apartamos es, precisamente, proscribir la autonomía y, consecuentemente, atentar contra la democracia misma, todo con la simple excusa de que era necesario controlar el gasto de los municipios y departamentos para sí evitar el despilfarro de los recursos destinados a ese fin. Con esta argumentación jamás podrían los municipios actuar como entes autónomos, pues siempre existirá algún motivo para limitar su libertad de acción.

De ahí que la Corte haya reiterado que “a los organismos territoriales se les reconocen atribuciones mucho más amplias para administrar sus rentas presupuestales, es decir, para asumir gastos y comprometer sus ingresos, a menos que la propia Constitución haya preestablecido el destino del recurso, pues en tal caso no es la ley la que limita la autonomía, sino el mandato superior. Así ocurre, con las apropiaciones por concepto del situado fiscal (C.P., art. 356) y las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación (C.P., art. 357). En otros términos, el principio constitucional de la autonomía regional y local delimita el campo de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los asuntos o materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al legislador para dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de los recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus órganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden las necesidades públicas o sociales” (6) .

(6) Sentencia C-495 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Contrario a lo que se expuso en la Sala Plena, consideramos que son los mismos municipios los que mejor conocen sus propias necesidades y las de la comunidad local y, por consiguiente, son ellos quienes pueden determinar en forma precisa, apropiada y oportuna, cuáles rubros de gastos pueden ser objeto de recorte o de ampliación, siempre y cuando no se viole la Constitución ni se afecte la eficiencia y eficacia de la función pública a ellos asignada.

“La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada departamento o municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la “gestión de sus intereses”. Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (C.P., art. 311)” (7) ,

(7) SC-478 de 1992 (M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz).

3.4.La asignación de competencias requiere, previamente, de la asignación de los recursos para atenderlas.

La Constitución colombiana si bien permite la asignación de competencias a las entidades territoriales, ella también ordena que previamente deben asignarse los recursos correspondientes paran atenderlas (C.P., art. 356), principio general de obligatoria observancia que permite una descentralización equilibrada de funciones. El traslado de competencias no opera entonces, en forma automática pues está condicionada al giro de las partidas que permitan desarrollarlas en términos de calidad y de eficiencia.

El principio de subsidiariedad, que a nuestro entender, es sumamente importante y que tiene una gran tradición filosófica, política y social, tanto en la doctrina social de la Iglesia Católica, como en el proceso de integración europea y que en la tradición católica fue forjado por la filosofía escolástica, después cayó en desuso y fue retomado por el Papa Pío XI en la Encíclica Quadragésimo Anno (Nº 24), se sintetiza así: todo aquello que los individuos o las familias individualmente consideradas están en grado de hacer y de hecho hacen, no deben tratar de hacerlo los cuerpos intermedios o los poderes públicos; todo aquello que los cuerpos intermedios están en grado de cumplir y de hecho cumplen no deben tratar de cumplirlo los poderes públicos.

Aplicado este principio al esquema territorial colombiano, quiere decir que lo que puede hacer el municipio no debe hacerlo el departamento, ni la Nación y lo que puede hacer el departamento, no debe hacerlo el poder central; implica también que la competencia viene de abajo hacia arriba y que la primacía la tiene la competencia de la base y no la de la cúspide.

El acto único europeo de 1987, que transformó la comunidad en unión europea y que le dio nuevas competencias a la Unión, en materias como las ambientales, introdujo el principio de la subsidiariedad entendido como que la comunidad sólo actúa en materia ambiental en la medida en que se proteja mejor y se salvaguarde mejor por la comunidad que por los estados miembros, de manera que si los estados miembros pueden hacerlo bien no debe intervenir la comunidad. La competencia del organismo más grande (la comunidad) sólo existe si no lo puede hacer el más pequeño (el Estado).

En síntesis, se puede afirmar que el principio de subsidiariedad implica que la competencia la tiene el órgano más pequeño y sólo si éste no puede ejecutarlo adecuadamente, puede intervenir el órgano más grande. Esto traducido al esquema territorial colombiano, implica que la competencia en principio la tiene el órgano territorial más inmediato que es el municipio y sólo si éste no puede ejercerla lo podrá hacer el departamento.

En este orden de ideas, para efectos de la distribución de competencias a las entidades territoriales, el principio de subsidiariedad, juega un papel importante, que en términos de la Corte se traduce, “en una particular forma de distribución territorial del poder, según la cual la autoridad estatal se construye a partir del municipio (C.P., art. 311); y, en una particular forma de ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, dentro de la cual a la Nación le está vedado incidir en el núcleo básico de la autonomía de las entidades territoriales de menor tamaño (v. gr., departamentos y municipios). En este sentido, el principio de subsidiariedad no constituye un título atributivo de nuevas competencias sino de ejercicio de las ya existentes, lo cual significa que la Nación no puede, apelando al principio de subsidiariedad, ejercer competencias que la Constitución o la ley no les hayan otorgado” (8) .

(8) Sentencia C-263 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

4. Por último, expresamente manifestamos que, por ahora, no se profundiza en otras consideraciones en torno a la autonomía regional y la descentralización, especialmente en lo atinente a la categorización de departamentos y de municipios con fines de carácter fiscal (arts. 302, 320 y 287 de la Carta entre otros), así como tampoco respecto del contenido normativo de los artículos 356 y 357 de la Constitución, pues sobre el particular habrá de adelantarse el debate pertinente en otro proceso, próximo a consideración de la Sala Plena en el que aparecen demandadas algunas normas que forman parte de la Ley 617 de 2000.

Fecha ut supra

Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra. 

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