Sentencia C-541 de julio 28 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2332

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Actor: Luis Enrique Olivera Petro

Santafé de Bogotá, D.C., julio veitiocho de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «Conforme a lo anterior, la Corte deberá determinar si el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994. 1. Desconoce las disposiciones del artículo 294 del estatuto superior, en el cual se consagra la prohibición de que la ley establezca exenciones y tratos preferenciales en relación con tributos de propiedad de las entidades territoriales; 2. Establece un trato diferenciado que vulnera el principio de igualdad (C.P., art. 13); 3. Viola el principio de “racionalidad económica” de que trata el artículo 334 de la Constitución Política; y 4. Desconoce el debido proceso (C.P., art. 29).

(...).

3. Antes de resolver estos interrogantes, es menester precisar que esta corporación, en la Sentencia C-497 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se declaró inhibida para conocer acerca de la constitucionalidad del parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994. En esa oportunidad, la norma fue demandada con fundamento en la existencia de supuestos vicios de forma. Empero, había transcurrido más de un año entre la publicación de la Ley 141 de 1994 y la presentación de la demanda, motivo por el cual la acción caducó (C.P., art. 242). Por no implicar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad de la disposición acusada, la sentencia antes mencionada no hizo tránsito a cosa juzgada. En estas circunstancias, la Corte puede examinar nuevamente el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994, con miras a establecer si éste se ajusta a las normas del estatuto superior.

Una vez aclarada la cuestión anterior, pasa la corporación a ocuparse del primero de los problemas jurídicos antes formulados.

Primer cargo. Supuesta vulneración del artículo 294 de la Constitución Política.

4. El artículo 53 de la Ley 141 de 1994 establece los límites a la participación de los puertos marítimos y fluviales en las regalías y compensaciones provenientes del transporte de hidrocarburos. En virtud de esta norma, cuando el transporte de estos recursos o de sus derivados sea superior a doscientos mil barriles promedio mensual diario, habrá lugar a la aplicación del régimen de “escalonamiento”. Según este sistema, el puerto marítimo o fluvial a través del cual se transporten ciertas cantidades de hidrocarburos, todas superiores a los doscientos mil barriles promedio mensual diario, sólo recibirá un porcentaje de la participación sobre regalías y compensaciones que, en principio, le correspondería.

(...).

A juicio del demandante, la asignación de remanentes de regalías operada por el parágrafo demandado, constituye un tratamiento preferencial —violatorio del artículo 294 de la Carta Política— en favor del Fondo Nacional de Regalías en relación con unos recursos que pertenecen a los municipios ubicados en el departamento en que se localice el puerto marítimo o fluvial.

5. En primer lugar, la Corte debe precisar que las disposiciones contenidas en el artículo 294 del estatuto superior no son aplicables, bajo ninguna circunstancia, a los recursos que las entidades territoriales perciben por concepto de regalías. En efecto, la mencionada norma constitucional sólo extiende la prohibición de que ley establezca exenciones o tratamientos preferenciales a los tributos de propiedad de las entidades territoriales, categoría fiscal dentro de la cual no se encuentran incluidas las regalías. Ciertamente, esta corporación tiene establecido que las regalías y los impuestos constituyen conceptos distintos a los que la Constitución Política asigna una naturaleza y unas consecuencias diversas. Sobre este particular, la Corte ha sentado la siguiente doctrina:

“A pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado, las regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los intervinientes, la Carta acoge la concepción de la “regalía-precio”, pues la define como una “contraprestación” que se causa por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación (C.P., art. 360). Por ende, las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuales es titular (C.P., art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en varias ocasiones esta corporación, son cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En este orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un impuesto no surge entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni de la concesión de una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto por la ley tributaria”(1).

Conforme a lo anterior, es posible concluir que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 no vulnera el artículo 294 de la Carta Política, toda vez que éste es aplicable a hipótesis distintas a la contemplada en la norma acusada.

(...).

7. La premisa fundamental en que se basa la jurisprudencia constitucional en materia de titularidad de las regalías, se encuentra consignada en el artículo 332 de la Constitución Política, según el cual el subsuelo y los recursos naturales no renovables pertenecen al Estado. Conforme a lo anterior, la Corte ha señalado que las regalías, es decir, las contraprestaciones que deben pagar las personas a quienes el Estado concede el derecho a explotar los mencionados recursos naturales (C.P., art. 360), equivalentes a un porcentaje del producto bruto explotado(2), no son propiedad de las entidades territoriales en donde los recursos se encuentren localizados, sino del Estado(3), entendido éste no como un sinónimo del ente “Nación” sino como “un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales”(4). En estas circunstancias, los departamentos y municipios en los cuales se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y los puertos marítimos y fluviales por los cuales dichos recursos sean transportados sólo tienen derecho a participar en las regalías que se causen con ocasión de la explotación o el transporte (C.P., art. 360)(5). Según la corporación, este derecho “se traduce en un porcentaje sobre la regalía que el Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio de la ley”(6), que tiene por objeto mitigar los costos económicos, sociales y ambientales en que incurren los entes territoriales en razón de la explotación o del transporte de los recursos naturales no renovables(7).

(...).

En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha estimado que, en la medida en que las regalías constituyen una fuente exógena de financiamiento de las entidades territoriales(9), la ley puede indicar su destinación sin, por ello, violar los mandatos contenidos en los artículos 287-3 y 362 de la Carta. Así, por ejemplo, esta corporación consideró ajustadas a la Constitución Política aquellas normas que indicaban la destinación que los departamentos y municipios debían dar a los recursos que les fueran transferidos por concepto de participación en regalías(10). De igual modo, la Corte declaró exequible la disposición de la ley estatutaria de los estados de excepción que establecía que un porcentaje de la participación que a título de regalías recibieran los departamentos productores y los puertos marítimos y fluviales podía destinarse, en caso de conmoción interior, al financiamiento de inversiones en seguridad dentro de la misma entidad territorial(11). En otras oportunidades, la jurisprudencia estimó que no vulneraban, la Carta Política normas legales que destinaban regalías al financiamiento de órganos que no eran asimilables a entidades territoriales, tales como la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena(12) y las corporaciones autónomas regionales(13).

(...).

En suma, son tres las reglas fundamentales que gobiernan los asuntos concernientes al régimen de regalías establecido en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política 1. Las entidades territoriales sólo ostentan un derecho de participación sobre las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables, como quiera que no son propietarias de las mismas; 2. El derecho de las entidades territoriales a participar en las regalías es determinado y configurado por la ley, motivo por el cual el legislador goza de un amplio poder para distribuir y asignar estos recursos; y 3. Las regalías que no son directamente asignadas a los entes territoriales por concepto de participación, tienen como destinatario natural al Fondo Nacional de Regalías, el cual debe redistribuirlas entre aquellos departamentos y municipios no productores o transportadores de recursos naturales no renovables.

(...).

Adicionalmente, la Corte ha indicado que el establecimiento de categorías de municipios por vía legal es legítimo desde la perspectiva constitucional. De este modo, resulta posible que la ley adscriba derechos o cargas sólo a ciertas localidades, a partir de un específico criterio relevante, sin, por ello, vulnerar el principio de igualdad (C.P., art. 13). Al respecto, la corporación ha sentado la siguiente doctrina:

“Para la Corte Constitucional resulta incontrovertible que la Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en términos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer categorías de municipios (C.P., art. 320), lo que debe surgir de la verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren.

Pero, además, la ley puede considerar, en razón de hipótesis y circunstancias distintas, que algunos municipios participen en beneficios o en cargas que no corresponden a otros, dadas precisamente las diferencias entre ellos”(17).

Se concluye entonces que el régimen de regalías que se deriva de la explotación de los recursos naturales no renovables es distinto del que se produce con ocasión del transporte de los mismos, lo cual explica que los municipios productores de esta clase de recursos y los puertos marítimos y fluviales a través de los cuales aquéllos son transportados se encuentran en situaciones diferentes que no admiten comparación. Esa misma razón sustenta los distintos regímenes de participación en las regalías, sistemas de escalonamiento y de redistribución de los excedentes que se producen con ocasión de la aplicación de estos sistemas que la Ley 141 de 1994 ha establecido para los municipios productores de recursos naturales no renovables y para los puertos fluviales y marítimos por donde tales recursos son transportados.

Conforme a lo anterior, se deduce que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 no implica problema de igualdad alguno desde la perspectiva planteada por el demandante. En efecto, el trato diferenciado cuya inconstitucionalidad acusa el actor es inexistente, toda vez que se basa en supuestos que no son susceptibles de ser comparados”». (Sent. C-541, jul. 28/99).

(1) Sentencia C-221/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En el mismo sentido, véase la Sentencia C-447/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(2) Véanse las sentencias C-075/93 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-691/96 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-221/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-447/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(3) Véanse las sentencias C-075/93 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-128/98 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (M.P. Fabio Morón Díaz);

(4) Sentencia C-221/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(5) Véanse las sentencias C-075/93 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-567/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-021/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-128/98 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(6) Sentencia T-141/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

(7) Sentencia C-567/95 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(9) Sobre la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de financiamiento de las entidades territoriales, véase la Sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). De acuerdo con esta sentencia, las fuentes endógenas de financiamiento de los entes territoriales están constituidas por los denominados recursos propios, los cuales, por ser de propiedad de estas entidades, se encuentran sometidos a “la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”. Por el contrario, los recursos territoriales originados en fuentes exógenas de financiamiento (transferencias, regalías, cofinanciación, etc.) pueden ser configurados en mayor medida por la ley.

(10) Sentencia C-567/99 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(11) Sentencia C-179/94 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(12) Sentencia C-593/95 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(13) Sentencia C-428/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).

(18) Sentencia C-036/96 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

__________________________________